Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-391/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 11 de junho de 2026 (1)

Processo C‑391/25

Land Niedersachsen,

Land Nordrhein‑Westfalen

contra

Deutsche Umwelthilfe e.V.,

sendo interveniente

Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha)]

« Reenvio prejudicial – Ambiente – Ação da União no domínio da água – Diretiva 2000/60/CE – Águas subterrâneas – Artigo 13.° – Plano de gestão de bacia hidrográfica – Artigo 4.° – Objetivos ambientais – Prorrogação do prazo de realização dos objetivos – Condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d) – Dever de fundamentação – Inobservância – Consequências jurídicas »

Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha), tem por objeto a interpretação do artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (2).

2. Mais concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio questiona, em substância, se estas disposições, que preveem um determinado número de condições para que possa ser concedida uma prorrogação do prazo para efeitos de uma realização gradual dos objetivos ambientais para as massas de água, devem ser interpretadas no sentido de que a insuficiência de fundamentação e de explicações é suscetível de implicar a invalidade dessa prorrogação, prevista num plano de gestão de bacia hidrográfica adotado com base na diretiva acima referida, com vista à realização das necessárias melhorias do estado de várias massas de águas subterrâneas dessa bacia hidrográfica.

3. Esta questão foi suscitada no âmbito de um recurso de «Revision», interposto perante o Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal) pelos Länder da Baixa Saxónia e da Renânia do Norte‑Vestefália (a seguir «Länder») contra a decisão do Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Regional Superior, Alemanha), através da qual deu provimento ao recurso interposto pela Deutsche Umwelthilfe eV contra os Länder com o fundamento de que estes últimos não tinham exposto de forma suficiente as razões que justificavam a prorrogação do prazo fixado para a realização das necessárias melhorias do estado de várias massas de águas subterrâneas situadas na parte alemã da região hidrográfica do Ems.

4. O presente processo levará o Tribunal de Justiça a interpretar, pela primeira vez, as condições enumeradas no artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 e a especificar a margem de apreciação das autoridades nacionais competentes quando decidem prorrogar o prazo para a realização dos objetivos ambientais fixados nesta diretiva, especialmente o objetivo de melhoria do estado das massas de água. Esta problemática apresenta uma particular sensibilidade, tendo em conta as pressões exercidas sobre os recursos aquáticos e o número de massas de água que são objeto de prorrogações dos prazos na União Europeia (3).

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2000/60

5. Nos termos dos considerandos 25, 26 e 30 da Diretiva 2000/60:

«(25) Devem‑se estabelecer definições comuns do estado das águas em termos de qualidade e, quando pertinente para efeitos de proteção ambiental, de quantidade. Devem‑se definir objetivos ambientais para garantir o bom estado das águas de superfície e subterrâneas em todo o território da Comunidade e para evitar a deterioração do estado das águas.

(26) Os Estados‑Membros devem procurar alcançar, pelo menos, o objetivo de um bom estado das águas, através da definição e execução das medidas necessárias em programas integrados de medidas, tendo em conta as exigências comunitárias em vigor. Nos casos em que o estado da água já seja bom, esse estado deve ser mantido. Para as águas subterrâneas, para além dos requisitos de bom estado, deverá ser identificada e invertida qualquer tendência significativa e persistente para o aumento da concentração de poluentes.

[...]

(30) A fim de garantir uma execução plena e coerente da presente diretiva, quaisquer prorrogações de prazos devem basear‑se em critérios adequados, evidentes e transparentes e ser justificadas pelos Estados‑Membros nos planos de gestão de bacia hidrográfica.»

6. O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivo», tem a seguinte redação:

«O objetivo da presente diretiva é estabelecer um enquadramento para a proteção das águas de superfície interiores, das águas de transição, das águas costeiras e das águas subterrâneas que:

a) Evite a continuação da degradação e proteja e melhore o estado dos ecossistemas aquáticos, e também dos ecossistemas terrestres e zonas húmidas diretamente dependentes dos ecossistemas aquáticos, no que respeita às suas necessidades em água;

[...]

c) Vise uma proteção reforçada e um melhoramento do ambiente aquático, nomeadamente através de medidas específicas para a redução gradual das descargas, das emissões e perdas de substâncias prioritárias e da cessação ou eliminação por fases de descargas, emissões e perdas dessas substâncias prioritárias;

d) Assegure a redução gradual da poluição das águas subterrâneas e evite a agravação da sua poluição; e

[...]»

7. O artigo 4.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Objetivos ambientais», enuncia:

«1. Ao garantir a operacionalidade dos programas de medidas especificados nos planos de gestão de bacias hidrográficas:

[...]

b) Para as águas subterrâneas

[...]

ii) Os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e reconstituirão todas as massas de água subterrâneas, garantirão o equilíbrio entre as captações e as recargas dessas águas, com o objetivo de alcançar um bom estado das águas subterrâneas, 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva, de acordo com o disposto no anexo V, sem prejuízo da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.° 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7, bem como do n.° 8 do presente artigo e sob condição de aplicação da alínea j) do n.° 3 do artigo 11.°;

[...]

4. Os prazos estabelecidos no n.° 1 podem ser prorrogados para efeitos de uma realização gradual dos objetivos para as massas de água, desde que não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada ou se verifiquem todas as seguintes condições:

a) Os Estados‑Membros verifiquem que as necessárias melhorias do estado das massas de água não podem ser todas razoavelmente alcançadas dentro do calendário determinado nesse número devido, pelo menos, a uma das seguintes razões:

i) a escala das melhorias necessárias só pode, por razões de exequibilidade técnica, ser realizada por fases que excedam o calendário,

ii) é desproporcionadamente dispendioso completar as melhorias nos limites do calendário estabelecido,

iii) as condições naturais não permitem melhorias atempadas do estado da massa de água;

b) A prorrogação do prazo, bem como a respetiva justificação, sejam especificamente referidos e explicados no plano de gestão de bacia hidrográfica exigido nos termos do artigo 13.°;

c) As prorrogações sejam limitadas a períodos que não excedam o período abrangido por duas novas atualizações do plano de gestão de bacia hidrográfica, exceto nos casos em que as condições naturais sejam tais que os objetivos não possam ser alcançados nesse período;

d) Tenham sido inscritos no plano de gestão de bacia hidrográfica uma breve descrição das medidas exigidas nos termos do artigo 11.° consideradas necessárias para que as massas de água venham progressivamente a alcançar o estado exigido no final do prazo prorrogado, a justificação de eventuais atrasos significativos na aplicação dessas medidas bem como o calendário previsto para a respetiva execução. Nas atualizações do plano de gestão de bacia hidrográfica deverão ser incluídas uma análise da execução das medidas previstas e uma breve descrição de quaisquer medidas adicionais.

[...]

7. Não se considerará que os Estados‑Membros tenham violado o disposto na presente diretiva quando:

– o facto de não se restabelecer o bom estado das águas subterrâneas, o bom estado ecológico ou, quando aplicável, o bom potencial ecológico, ou de não se conseguir evitar a deterioração do estado de uma massa de águas de superfície ou subterrâneas, resultar de alterações recentes das características físicas de uma massa de águas de superfície ou de alterações do nível de massas de águas subterrâneas, ou

– o facto de não se evitar a deterioração do estado de uma massa de água de excelente para bom resultar de novas atividades humanas de desenvolvimento sustentável,

e se encontrarem preenchidas todas as seguintes condições:

[...]

b) As razões que explicam as alterações estejam especificamente definidas e justificadas no plano de gestão de bacia hidrográfica exigido nos termos do artigo 13.° e os objetivos sejam revistos de seis em seis anos;

[...]»

8. O artigo 11.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Programas de medidas», prevê:

«1. Cada Estado‑Membro assegurará, para cada região hidrográfica ou para a parte de qualquer região hidrográfica internacional que pertença ao seu território, o estabelecimento de um programa de medidas, [...] com o objetivo da prossecução dos objetivos definidos no artigo 4.° Esses programas de medidas podem fazer referência a medidas decorrentes de legislação adotada a nível nacional e abrangendo todo o território de um Estado‑Membro. Sempre que necessário, os Estados‑Membros podem adotar medidas aplicáveis a todas as regiões hidrográficas e/ou às partes das regiões hidrográficas internacionais situadas no seu território.

2. Cada programa de medidas inclui as medidas “básicas” especificadas no n.° 3 e, se necessário, medidas “suplementares”.

[...]»

9. Nos termos do artigo 13.° da Diretiva 2000/60, sob a epígrafe «Planos de gestão de bacia hidrográfica»:

«1. Os Estados‑Membros garantirão a elaboração de um plano de gestão de bacia hidrográfica, para cada região hidrográfica inteiramente situada no seu território.

2. No caso de uma região hidrográfica internacional inteiramente situada no território da Comunidade, os Estados‑Membros assegurarão a coordenação entre si, com o objetivo de realizar um único plano de gestão de bacia hidrográfica internacional. Se esse plano de gestão de bacia hidrográfica internacional não for elaborado, os Estados‑Membros elaborarão planos de gestão de bacia hidrográfica que abranjam, pelo menos, as partes da região hidrográfica internacional situadas no seu território, para alcançar os objetivos da presente diretiva.

[...]

6. Os planos de gestão de bacia hidrográfica serão publicados o mais tardar nove anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva.

7. Os planos de gestão de bacia hidrográfica serão avaliados e atualizados o mais tardar 15 anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva e, posteriormente, de seis em seis anos.»

10. O anexo V desta diretiva incluiu um ponto 2.3.2, intitulado «Definição do bom estado químico das águas subterrâneas», cujo quadro sob a rubrica «Em geral» especifica, nomeadamente, que «[a] composição química da massa de águas subterrâneas é tal que as concentrações de poluentes [...] não ultrapassam as normas de qualidade aplicáveis nos termos de outros instrumentos jurídicos comunitários relevantes de acordo com o artigo 17.° [...]».

11. Ao abrigo do seu artigo 25.°, sob a epígrafe «Entrada em vigor», a referida diretiva entrou em vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Diretiva 2006/118/CE

12. O artigo 1.° da Diretiva 2006/118/CE (4), sob a epígrafe «Objeto», dispõe, no seu n.° 1, alínea a):

«A presente diretiva estabelece medidas específicas, previstas nos n.os 1 e 2 do artigo 17.° da Diretiva 2000/60/CE, para impedir e controlar a poluição das águas subterrâneas. Essas medidas incluem, designadamente:

a) Critérios para a avaliação do bom estado químico das águas subterrâneas.»

13. O artigo 3.° da Diretiva 2006/118, sob a epígrafe «Critérios para a avaliação do estado químico das águas subterrâneas», enuncia, no seu n.° 1, alínea a), que «[p]ara efeitos da avaliação do estado químico de uma massa ou grupo de massas de águas subterrâneas nos termos do ponto 2.3 do Anexo V da Diretiva 2000/60/CE, os Estados‑Membros devem utilizar os seguintes critérios: a) Normas de qualidade das águas subterrâneas referidas no Anexo I».

14. O anexo I da Diretiva 2006/118, intitulado «Normas de qualidade para as águas subterrâneas», inclui um ponto 1 que fixa em «50 mg/l» a norma de qualidade para o poluente «Nitratos»,

Direito nacional

15. A Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Lei relativa ao Regime das Águas), de 31 de julho de 2009 (a seguir «WHG») (5), na versão aplicável ao litígio no processo principal (6), transpõe para o direito alemão a Diretiva 2000/60.

16. O § 5, n.° 1, do Verordnung zum Schutz des Grundwassers (Regulamento relativo à Proteção das Águas Subterrâneas), de 9 de novembro de 2010 (a seguir «GrwV») (7), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento de 12 de outubro de 2022 (8), lido em conjugação com a primeira linha do anexo II do GrwV, que transpõe para o direito alemão a Diretiva 2006/118 e fixa em «50 mg/l» a norma de qualidade para o poluente «Nitratos (NO3)».

Litígio no processo principal, questão prejudicial e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

17. A região hidrográfica do Ems estende‑se por uma área de cerca de 18 000 km2. Embora a maior parte desta região hidrográfica esteja situada no território alemão, 70 % na Baixa Saxónia e 30 % na Renânia do Norte‑Vestefália, uma parte encontra‑se no território neerlandês, e outra parte, a região Ems‑Dollart, no estuário do Ems, é objeto de uma gestão conjunta pela Alemanha e pelos Países Baixos. Além disso, a referida região hidrográfica abrange 42 massas de águas subterrâneas, das quais 40 estão localizadas no território alemão.

18. A fim de assegurar a gestão da parte alemã da região hidrográfica do Ems, os Länder adotaram, em 2007, a Verwaltungsvereinbarung über die Bildung einer Flussgebietsgemeinschaft Ems zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in der Flussgebietseinheit Ems (Disposições administrativas relativas à formação de um agrupamento hidrográfico do Ems para a aplicação da [Diretiva 2000/60] na região hidrográfica do Ems). Para a realização dos objetivos ambientais fixados para esta região hidrográfica, foram publicados, em 2009, um plano de gestão internacional e um programa de ação nacional para o período de gestão 2010‑2015, posteriormente atualizados para os períodos de gestão 2015‑2021 e 2021‑2027.

19. Decorre do plano de gestão internacional 2021‑2027 que, no início desse período, o limiar aplicável aos nitratos foi ultrapassado em 13 das 40 massas de águas subterrâneas situadas no território alemão. No que diz respeito a estas massas de água, as autoridades competentes recorreram a prorrogações de prazos neste plano de gestão internacional, o qual previa, em substância, que, devido ao «atraso no restabelecimento da qualidade da água», os objetivos de bom estado químico só deveriam ser alcançados «após 2045».

20. Em 20 de novembro de 2019, a Deutsche Umwelthilfe, uma associação reconhecida de defesa do ambiente, interpôs recurso para o Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Regional Superior), alegando que os Länder não tinham cumprido devidamente as obrigações que lhes incumbiam em matéria de gestão da água na região hidrográfica do Ems. Mais precisamente, estes Länder não adotaram, aquando da elaboração do programa de ação, as medidas necessárias à realização dos objetivos ambientais aplicáveis às águas subterrâneas, conforme previstos no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva 2000/60. Estes objetivos consistem, nomeadamente, em alcançar um bom estado químico das massas de água subterrâneas no que respeita aos nitratos (a seguir «obrigação de melhoria»), evitar a sua deterioração e inverter qualquer tendência, significativa e sustentada, de aumento da sua concentração de nitratos.

21. O Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Regional Superior) deu provimento ao recurso. Esse órgão jurisdicional considerou que, no que respeita à obrigação de melhoria, os Länder não tinham exposto, de forma suficiente, os motivos da prorrogação do prazo previsto para a realização dos objetivos de gestão (9). Em seu entender, a exigência de fundamentação reveste de «importância substancial» (10), pelo que uma fundamentação insuficiente implica a invalidade da prorrogação do prazo e obsta à realização dos objetivos de gestão em causa.

22. Os Länder interpuseram recurso de «Revision» para o Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal), o órgão jurisdicional de reenvio. Em apoio deste recurso, os Länder alegam que a prorrogação do prazo e os motivos que a justificam foram indicados, para cada uma das massas de água, nos anexos do plano de gestão internacional. Além disso, uma apresentação insuficiente neste plano de gestão não implica, segundo eles, a invalidade das prorrogações dos prazos em causa.

23. No que diz respeito a esta última questão de direito relativa à invalidade, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à interpretação das exigências do direito da União.

24. Em primeiro lugar, o referido órgão jurisdicional considera que, no caso vertente, as prorrogações de prazos previstas no plano de gestão internacional da região hidrográfica do Ems não preenchem os requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d) da Diretiva 2000/60.

25. Com efeito, por um lado, no que respeita ao artigo 4.°, n.° 4, alíneas b), desta diretiva, que enuncia que a prorrogação do prazo e a respetiva justificação devem ser especificamente referidos e explicados no plano de gestão, o referido órgão jurisdicional observa que, embora o legislador alemão não tenha reproduzido esta última formulação na WHG, o seu § 83, n.° 2, segundo período, ponto 2, deve ser interpretado em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, alínea b), tendo em conta os requisitos nele previstos. A este respeito, o mesmo órgão jurisdicional salienta que decorre da redação desta última disposição, lida em conjugação com a parte introdutória do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60, que dispõe que qualquer prorrogação do prazo deve ser referente a uma «massa de água afetada», que, quando um Estado‑Membro invoca como motivo para a prorrogação do prazo as «condições naturais», na aceção do artigo 4.°, n.° 4, alínea a), iii), desta diretiva, deve expor, para cada massa de água, a natureza dessas condições, bem como as cadeias causais que justificam a impossibilidade de cumprir o prazo legal fixado para atingir o limiar. A indicação e a explicação prestadas deveriam ser simultaneamente compreensíveis e verificáveis. A este respeito, para limitar a carga administrativa, o órgão jurisdicional de reenvio entende que é possível remeter para documentos que ficam disponíveis através de uma ligação. Ao fazê‑lo, também não se excluiria que a mesma explicação fosse retomada para várias massas de água. No entanto, nesse caso, o Estado‑Membro deveria especificar claramente que as mesmas condições e as cadeias causais se aplicam a um determinado conjunto de massas de água, as quais devem ser expressamente identificadas, e seria obrigado a explicar as razões que justificam tal aplicação. Destas condições permitiriam ao público e à Comissão Europeia compreender as circunstâncias da prorrogação do prazo sem terem de recorrer a fontes adicionais.

26. Ora, no caso em apreço, o referido órgão jurisdicional considera que o plano de gestão internacional 2021‑2027 não contém, de modo suficiente, as indicações exigidas no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), da Diretiva 2000/60. É certo que este plano apresenta, no seu anexo 4.2, uma análise das diferentes massas de água sob a forma de quadro. O código «10‑0‑N1», que, de acordo com a nota explicativa, corresponde ao «atraso no restabelecimento da qualidade da água», permite entender que, para cada uma das 13 massas de água mencionadas, os Länder se baseiam na justificação para a prorrogação do prazo prevista no § 29, n.° 2, primeiro período, ponto 1, da WHG, relativa às «condições naturais». O quadro acima referido anuncia também, com a indicação de um ano, a data em que se prevê alcançar o objetivo, a saber, «após 2045». No entanto, o plano de gestão internacional 2021‑2027 não contém explicações adicionais, específicas de cada massa de água, relativas às circunstâncias que justificam a prorrogação do prazo.

27. Além disso, no que respeita ao artigo 4.°, n.° 4, alínea d), da Diretiva 2000/60, que impõe a obrigação de incluir no plano de gestão uma breve descrição das medidas exigidas para alcançar os objetivos, de indicar a justificação de eventuais atrasos significativos na aplicação dessas medidas e de elaborar um calendário para a execução das medidas necessárias, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, no caso vertente, a mera menção do ano previsto para alcançar o objetivo («após 2045») não pode manifestamente satisfazer esses requisitos, tanto mais que esta indicação do ano, precedida da preposição «após», continua particularmente imprecisa. Por outro lado, a referida indicação é também insuficiente na medida em que não é fornecida de forma individualizada para cada massa de água, contrariamente ao exigido na disposição acima referida.

28. Em segundo lugar, no que diz respeito às consequências jurídicas decorrentes do não preenchimento das condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60, esse órgão jurisdicional manifesta sérias dúvidas quanto à posição anteriormente adotada por outra Secção do Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal) num Acórdão de 2 de novembro de 2017. De acordo com o raciocínio seguido nesse acórdão, é possível, tendo em conta a sistemática da Diretiva 2000/60 e a sua transposição para o direito alemão, por um lado, distinguir os requisitos materiais previstos no § 29.°, n.os 2 a 4, da WHG dos requisitos relativos à justificação da prorrogação do prazo, bem como à breve descrição e ao calendário das medidas necessárias para atingir os objetivos ambientais no prazo assim prorrogado, referidos no § 83.°, n.° 2, segundo período, ponto 2, da WHG, e, por outro, concluir que o não preenchimento destes últimos requisitos não implica a invalidade da prorrogação do prazo. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 não prevê expressamente que a prorrogação do prazo seja inválida em caso de inobservância das condições nele enunciadas, e que, até à data, o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de se pronunciar sobre esta questão.

29. Nestas circunstâncias, o Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 4.°, n.° 4, da [Diretiva 2000/60], ser interpretado no sentido de que a prorrogação do prazo, fixada no programa de medidas, para a realização dos objetivos de gestão é inválida quando as informações contidas no plano de gestão [internacional] não satisfizerem os requisitos relativos à referência e à explicação previstos no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), [desta diretiva] ou os requisitos, enunciados no artigo 4.°, n.° 4, alínea d), da [referida diretiva], relativos à breve descrição das medidas exigidas nos termos do artigo 11.°, consideradas necessárias para que as massas de água venham progressivamente a alcançar o estado exigido no final do prazo prorrogado, para a justificação de eventuais atrasos significativos na aplicação dessas medidas, bem como para o calendário previsto para a respetiva execução?»

30. Foram apresentadas observações escritas no Tribunal de Justiça pelos Länder, pela Deutsche Umwelthilfe, pelos Governos Polaco e Norueguês, pelo Órgão de Fiscalização da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) e pela Comissão.

Análise

31. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 deve ser interpretado no sentido de que a prorrogação do prazo fixado num plano de gestão, que não preencha as condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), desta diretiva, implica a invalidade dessa prorrogação.

32. Atendendo ao caráter técnico deste domínio do direito, importa formular algumas observações preliminares.

Observações preliminares

33. Antes de mais, importa recordar que a Diretiva 2000/60 é uma diretiva‑quadro que estabelece princípios comuns e um quadro global de ação para a proteção das águas. Assegura a coordenação e a integração das políticas da água, enquanto estabelece as bases, a mais longo prazo, para o desenvolvimento dos princípios gerais e das estruturas destinados a garantir a proteção e uma utilização ecologicamente viável dos recursos hídricos na União (11). Esses princípios e quadro devem ser, em seguida, concretizados pelos Estados‑Membros, mediante a adoção de medidas particulares, no respeito pelos prazos previstos nesta diretiva (12).

34. Nos termos do artigo 1.°, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2000/60, esta última tem como objetivo estabelecer um enquadramento para a proteção das águas de superfície interiores, das águas de transição, das águas costeiras e das águas subterrâneas, que evite a continuação da degradação e proteja e melhore o estado dos ecossistemas aquáticos e dos ecossistemas terrestres deles diretamente dependentes (13). Nesta perspetiva, esta diretiva visa, através de uma ação coordenada, alcançar o «bom estado» de todas as águas da União, incluindo as águas subterrâneas, que estão em causa no âmbito do litígio no processo principal.

35. Neste contexto, os objetivos ambientais que os Estados‑Membros são obrigados a atingir são especificados no artigo 4.° da Diretiva 2000/60 (14). Com efeito, o n.° 1 deste artigo enuncia os objetivos ambientais que os Estados‑Membros devem realizar ao garantir a operacionalidade dos programas de medidas especificados nos planos de gestão de bacias hidrográficas para as águas de superfície, as águas subterrâneas e as zonas protegidas.

36. No que respeita às águas subterrâneas, as únicas em causa no presente processo (15), os objetivos ambientais que os Estados‑Membros são obrigados a alcançar estão especificados no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), desta diretiva, que impõe duas obrigações distintas, embora intrinsecamente ligadas. Por um lado, nos termos da subalínea i) desta disposição, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias a fim de evitar ou limitar a descarga de poluentes nas águas subterrâneas e de evitar a deterioração do estado de todas as massas de água (obrigação de evitar a deterioração) (16). Por outro lado, em aplicação das subalíneas ii) e iii) da referida disposição, os Estados‑Membros, respetivamente, protegerão, melhorarão e reconstituirão todas as massas de água subterrâneas e aplicarão as medidas necessárias para reduzir gradualmente a poluição das águas subterrâneas, com o objetivo de alcançar um bom estado o mais tardar no final de 2015 (obrigação de melhoria) (17).

37. Quer a obrigação de evitar a deterioração quer a obrigação de melhoria do estado das massas de água visam a realização do objetivo qualitativo prosseguido pelo legislador da União, a saber, alcançar, através de uma ação coordenada, o «bom estado» de todas as águas de superfície e subterrâneas da União até 2015 (18). É ponto assente que a obrigação de melhoria é a única em causa no presente processo (19).

38. A este respeito, o artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), da Diretiva 2000/60 especifica que os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e reconstituirão todas as massas de água subterrâneas, garantindo o equilíbrio entre as captações e as recargas dessas águas, com o objetivo de alcançar um «bom estado» das águas subterrâneas, 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor desta diretiva (20). Assim, este objetivo devia, em princípio, ser atingido, o mais tardar, em 22 de dezembro de 2015.

39. No entanto, o prazo previsto para a realização do objetivo acima referido — que implica, nomeadamente, o respeito pelas normas de qualidade necessárias para alcançar um bom estado químico das águas subterrâneas, entre as quais figuram o valor máximo de 50 mg/l para os nitratos — é, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, alínea b), da referida diretiva, fixado, nomeadamente, «sem prejuízo da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.° 4».

40. É assim que, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 4, da mesma diretiva, os prazos previstos no seu n.° 1 podem ser prorrogados para efeitos de uma realização gradual dos objetivos para as massas de água, desde que não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada (21) ou se verifiquem todas as condições enunciadas nas alíneas a) a d) desta disposição.

41. O órgão jurisdicional de reenvio, ao submeter a sua questão prejudicial, parte da premissa de que, no caso em apreço, as prorrogações de prazos previstas no plano de gestão internacional da região hidrográfica do Ems 2021‑2027 não satisfazem os requisitos referidos no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60. Com efeito, esse órgão jurisdicional já salientou que a justificação e as explicações relativas à prorrogação do prazo aplicável a treze massas de águas subterrâneas com concentrações de nitratos superiores ao limiar de 50 mg/l eram insuficientes (22).

42. É precisamente o alcance destas condições que está no cerne da presente análise, uma vez que a resposta à questão das consequências decorrentes do não preenchimento das condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60 depende, em primeiro lugar, da própria natureza das referidas condições.

43. A este respeito, há duas teses opostas. Por um lado, os Länder, bem como os Governos Polaco e Norueguês sustentam, em substância, que as condições previstas nesse artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), têm caráter puramente formal, pelo que a sua inobservância não pode implicar a invalidade da prorrogação em causa. Por outro lado, a Deutsche Umwelthilfe, o Órgão de Fiscalização da EFTA e a Comissão consideram, pelo contrário, que esses requisitos têm caráter substancial, na medida em que condicionam o mérito ou a legalidade desta prorrogação, pelo que a inobservância dos mesmos deve conduzir à invalidade da referida prorrogação.

44. À luz destes elementos, e a fim de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, há que analisar a natureza das condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60, antes de examinar as consequências jurídicas decorrentes do seu não preenchimento, uma vez que estes dois aspetos estão estreitamente ligados.

Quanto à natureza das condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60

45. O alcance das disposições do artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60 deve ser determinado tendo em conta quer os seus termos quer o seu contexto, quer ainda os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (23).

Quanto à interpretação literal

46. Em primeiro lugar, no que respeita à interpretação dos termos desta disposição, resulta claramente da redação da frase introdutória do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 que «[o]s prazos estabelecidos no n.° 1 podem ser prorrogados para efeitos de uma realização gradual dos objetivos para as massas de água, desde que não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada ou se verifiquem todas as seguintes condições [previstas nas alíneas a) a d)]» (24). Interpretada a contrario, esta frase introdutória indica inequivocamente que o não preenchimento de apenas uma das condições estabelecidas nas alíneas a) a d) dessa disposição obsta à prorrogação do prazo. A fortiori, essa indicação é válida para as condições previstas nas alíneas b) e d) da referida disposição, uma vez que esta primeira frase introdutória subordina a prorrogação do prazo ao preenchimento cumulativo de todas as condições enumeradas nas alíneas a) a d) da mesma disposição, sem estabelecer qualquer distinção em função da sua natureza material ou processual nem uma hierarquia entre elas.

47. Esta interpretação é corroborada pela análise do próprio conteúdo das condições enunciadas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas a) a d), da Diretiva 2000/60, que prevê que:

– os Estados‑Membros estão autorizados a prorrogar o prazo quando as necessárias melhorias do estado das massas de água não possam ser todas razoavelmente alcançadas dentro do calendário determinado no artigo 4.°, n.° 1, desta diretiva, devido, pelo menos, a uma das seguintes razões: i) a escala das melhorias necessárias só pode, por razões de exequibilidade técnica, ser realizada por fases que excedam o calendário; ii) é desproporcionadamente dispendioso completar as melhorias nos limites do calendário estabelecido, e iii) as condições naturais não permitem melhorias atempadas do estado da massa de água [alínea a)];

– a prorrogação do prazo, bem como a respetiva justificação, sejam especificamente referidos e explicados no plano de gestão de bacia hidrográfica [alínea b)];

– as prorrogações sejam limitadas a períodos que não excedam o período abrangido por duas novas atualizações do plano de gestão de bacia hidrográfica, exceto nos casos em que as condições naturais sejam tais que os objetivos não possam ser alcançados nesse período [alínea c)]; e,

– tenham sido inscritos no plano de gestão de bacia hidrográfica uma breve descrição das medidas exigidas nos termos do artigo 11.° da referida diretiva consideradas necessárias para que as massas de água venham progressivamente a alcançar o estado exigido no final do prazo prorrogado, a justificação de eventuais atrasos significativos na aplicação dessas medidas bem como o calendário previsto para a respetiva execução e, nas atualizações do referido plano de gestão, deverão ser incluídas uma análise da execução das medidas previstas e uma breve descrição de quaisquer medidas adicionais [alínea d)].

48. Daqui resulta que, embora o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 enumere, na alínea a), os três fundamentos materiais suscetíveis de justificar uma prorrogação do prazo — a saber, quando as melhorias necessárias do estado da massa de água devem ser diferidas por razões de «exequibilidade técnica» [subalínea i)], por serem «desproporcionadamente dispendiosas» [subalínea ii)] e/ou devido a «condições naturais» [subalínea iii)] — a economia geral desta disposição demonstra que a mera invocação de um ou mais desses três fundamentos não basta, por si só, para justificar essa prorrogação. Uma interpretação contrária privaria de efeito útil as outras condições previstas nas alíneas b) a d) da referida disposição.

49. Com efeito, por um lado, no que respeita à exigência de referir e explicar especificamente a justificação da prorrogação do prazo, conforme prevista no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), da Diretiva 2000/60, esta visa permitir uma fiscalização efetiva do mérito do recurso a essa prorrogação ao abrigo de um dos três fundamentos acima referidos. Ora, esta fiscalização reveste‑se de importância não só teórica, mas também prática. Saliento, especialmente, que, de acordo com o artigo 4.°, n.° 4, alínea c), dessa diretiva, a prorrogação do prazo está, em princípio, limitada a períodos que não excedam o período abrangido por duas atualizações do plano de gestão de bacia hidrográfica, exceto quando as «condições naturais», na aceção do artigo 4.°, n.° 4, alínea a), iii), da referida diretiva, sejam tais que os objetivos não possam ser alcançados nesse período. Assim, enquanto as prorrogações baseadas na «exequibilidade técnica» ou «desproporcionadamente dispendiosas», em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, alínea a), i) e ii), da mesma diretiva, são necessariamente limitadas no tempo, a saber, até 22 de dezembro de 2027 (25), não está expressamente previsto qualquer limite temporal equivalente para as prorrogações justificadas por «condições naturais». Nestas circunstâncias, é especialmente essencial que a prorrogação do prazo e os motivos precisos que a justificam sejam especificamente referidos e explicados, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, alínea b), da Diretiva 2000/60. Esta exigência é, nomeadamente, indispensável para garantir que, na hipótese de, como no caso em apreço, a prorrogação do prazo se basear em razões ligadas às «condições naturais», este motivo seja objeto de uma justificação rigorosa e não seja invocado, no âmbito da margem de apreciação reconhecida às autoridades competentes dos Estados‑Membros, de forma excessiva, ou mesmo abusiva.

50. A este respeito, considero útil especificar que, embora seja certo que o mesmo motivo pode justificar a prorrogação do prazo para várias massas de água, decorre, no entanto, de uma leitura conjugada da parte introdutória do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60, e do seu artigo 4.°, n.° 4, alínea b), que as massas de água em causa devem ser individualizadas com um grau de precisão suficiente. Com efeito, a prorrogação do prazo está igualmente subordinada à condição de que «não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada» (26), o que implica um exame específico de cada uma das massas de água em causa. Por outro lado, quando um Estado‑Membro invoca, como no caso em apreço, o motivo de prorrogação relativo às «condições naturais», como salienta o órgão jurisdicional de reenvio (27), incumbe‑lhe, logicamente, expor, para cada massa de água em causa, a natureza exata dessas condições, bem como as razões concretas pelas quais estas impedem o cumprimento do prazo legal fixado para atingir o limiar aplicável. De qualquer modo, é altamente duvidoso que a poluição que consiste numa elevada concentração de nitratos possa ser atribuída a «causas naturais», o que reforça ainda mais o dever de fundamentação e de justificação (28).

51. Por outro lado, no que respeita às exigências decorrentes do artigo 4.°, n.° 4, alínea d), da Diretiva 2000/60, esta disposição prevê que o plano de gestão da bacia hidrográfica deve conter uma breve descrição das medidas exigidas nos termos do artigo 11.° desta diretiva (29) consideradas necessárias para que as massas de água venham progressivamente a alcançar o estado exigido no final do prazo prorrogado e a justificação de eventuais atrasos significativos na aplicação dessas medidas, bem como o calendário previsto para a respetiva execução. Resulta da referida disposição que os Estados‑Membros não se podem limitar a prorrogar indefinidamente o prazo fixado para a realização dos objetivos ambientais, mas que continuam, pelo contrário, obrigados a assegurar a adoção e a aplicação de medidas adequadas destinadas a permitir a melhoria do estado químico das massas de água no prazo prorrogado. Para o efeito, o plano de gestão de bacia hidrográfica deve não só incluir uma breve descrição das medidas contempladas e o calendário para a sua execução, mas também expor as razões de eventuais atrasos significativos na sua aplicação.

52. Por conseguinte, decorre da interpretação literal do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 que as condições previstas nas alíneas b) e d) desta disposição, cujo caráter obrigatório não é aliás contestado pelas partes interessadas, não podem ser consideradas meros requisitos formais. Contrariamente ao que sustentam, nomeadamente, os Länder, cuja posição parece inscrever‑se na linha da interpretação adotada pelo Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal) no seu Acórdão de 2 de novembro de 2017 (30), estas condições constituem verdadeiros requisitos materiais que, à semelhança das outras condições previstas nas alíneas a) e c) da referida disposição, condicionam efetivamente a própria possibilidade de as autoridades competentes dos Estados‑Membros concederem uma prorrogação do prazo.

Quanto à interpretação contextual

53. Em segundo lugar, esta interpretação é reforçada pelo contexto em que se insere o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60.

54. Com efeito, recordo, primeiro, que os objetivos ambientais enunciados no artigo 4.°, n.° 1, desta diretiva constituem obrigações vinculativas (31). Por conseguinte, a faculdade de prorrogar o prazo prevista no artigo 4.°, n.° 4, da referida diretiva representa uma exceção à obrigação, estabelecida no seu artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), de alcançar um bom estado de todas as massas de águas subterrâneas «o mais tardar [em 22 de dezembro de 2015]». Enquanto derrogação à obrigação de princípio de obter a melhoria nos prazos fixados, o artigo 4.°, n.° 4, da mesma diretiva, deve, portanto, ser interpretado de forma restritiva (32). Estas considerações militam, assim, a favor de uma interpretação segundo a qual todas as condições enunciadas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60 devem ser plena e estritamente respeitadas pelos Estados‑Membros no momento em que decidem prorrogar o prazo. Por conseguinte, o não preenchimento de pelo menos uma destas condições obsta a qualquer prorrogação válida do prazo. Daqui resulta que uma prorrogação efetuada em violação de uma desses requisitos deve ser considerada contrária a esta diretiva e, portanto, inválida.

55. Segundo, esta interpretação é reforçada por uma comparação entre as obrigações previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60 e as enunciadas no artigo 4.°, n.° 7, desta diretiva. Com efeito, esta última disposição prevê que o incumprimento das obrigações em matéria de melhoria e das proibições de deterioração previstas no artigo 4.°, n.° 1, da referida diretiva, pode, a título excecional, ser justificado se for preenchido um conjunto de condições. À semelhança do artigo 4.°, n.° 4, o n.° 7 desse artigo enuncia, nos seus travessões introdutórios, vários requisitos materiais, antes de acrescentar uma série de condições, introduzidas pela expressão «et que toutes les conditions suivantes sont réunies [e se encontrarem preenchidas todas as seguintes condições]» (33), também utilizada no n.° 4 do referido artigo. Mais precisamente, o artigo 4.°, n.° 7, alínea b), da Diretiva 2000/60 exige, de forma análoga ao seu artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), que as razões que justificam as derrogações estejam, nomeadamente, «especificamente definidas e justificadas no plano de gestão de bacia hidrográfica exigido nos termos do artigo 13.°» (34). Ora, o Tribunal de Justiça reconheceu o mesmo valor a todas as condições enunciadas no artigo.4.°, n.° 7, da Diretiva 2000/60, ao declarar que «quando um projeto é suscetível de acarretar efeitos negativos para a água, só pode ser autorizado se estiverem reunidos os requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 7, alíneas a) a d), daquela diretiva». Considerou, igualmente, que, quando a autorização tenha sido concedida sem que o respeito pelas condições previstas no artigo 4.°, n.° 7, alíneas a) a d), da referida diretiva tenha sido examinado pela autoridade competente, o órgão jurisdicional nacional pode declarar a «ilegalidade do ato impugnado» (35). Esta jurisprudência é plenamente aplicável ao artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da mesma diretiva, no sentido de que as condições nele previstas devem ser preenchidas e constituem um requisito prévio para a legalidade da prorrogação do prazo (36).

56. Terceiro, saliento que, por força do artigo 4.°, n.° 8, da Diretiva 2000/60, os Estados‑Membros devem, para efeitos da aplicação nomeadamente do n.° 4 deste artigo, assegurar‑se de que essa aplicação não compromete o cumprimento dos objetivos desta diretiva noutras massas de água pertencentes à mesma região hidrográfica e não colide com a execução da restante legislação da União no domínio do ambiente. Decorre desta exigência que as prorrogações de prazos devem dizer individualmente respeito às massas de água afetadas. Isto implica que as massas de água sejam identificadas com precisão em função dos diferentes «tipos» de águas subterrâneas a que pertencem, mas também que seja examinada a eventual incidência da prorrogação noutros tipos de massas de água (37). Nesta perspetiva, afigura‑se imperativo que as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da referida diretiva sejam igualmente plenamente respeitadas.

57. Em quarto lugar, não se pode deixar de observar que, noutros domínios do direito do ambiente da União, o Tribunal de Justiça sublinhou igualmente a importância do dever de fundamentação no recurso a prorrogações de prazos (38). Por outro lado, como observa a Comissão, as Diretivas da União em matéria de ambiente não preveem, em geral, de forma expressa as consequências ligadas à invocação, pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, das disposições derrogatórias de uma diretiva quando as condições previstas para o efeito não se mostram preenchidas (39). Esta abordagem parece‑se coerente. Com efeito, de um modo mais geral, no direito administrativo, o preenchimento dos requisitos legais exigidos para a produção de um determinado efeito jurídico não se limita à mera enumeração das circunstâncias suscetíveis de justificar uma derrogação. Estas circunstâncias devem ser expostas de forma detalhada e dá lugar a uma fundamentação precisa, específica e suficientemente aprofundada. Só assim os administrados, e o juiz estão em condições de exercer uma fiscalização efetiva da legalidade da existência e da aplicação dessas circunstâncias particulares. Caso contrário, a norma jurídica perderia todo o seu alcance normativo e, portanto, a sua razão de ser.

Quanto à interpretação teleológica

58. Em terceiro e último lugar, a interpretação adotada no n.° 52 das presentes conclusões está em conformidade tanto com os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2000/60 como com a própria finalidade do seu artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d).

59. Com efeito, como decorre dos n.os 33 a 37 das presentes conclusões, tanto a obrigação de melhoria como a obrigação de evitar a deterioração do estado das massas de água prosseguem os objetivos qualitativos fixados pelo legislador da União, a saber, a preservação ou a recuperação de um bom estado, de um bom potencial ecológico e de um bom estado químico das águas de superfície (40). Assim, em conformidade com jurisprudência do Tribunal de Justiça, decorre da redação, da sistemática e da finalidade do artigo 4.° da Diretiva 2000/60 que estas duas obrigações têm caráter vinculativo (41), pelo que podem ser qualificadas de obrigação de resultado (42). Com efeito, o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2000/60 não se limita a enunciar, através de uma formulação programática, de simples objetivos de planeamento de gestão das águas, mas tem efeitos juridicamente vinculativos, uma vez determinado o estado da massa de águas em causa em cada fase do procedimento previsto na referida diretiva (43). Por conseguinte, esta disposição não se reduz a enunciar obrigações de princípio, mas aplica‑se também a situações concretas, incluindo projetos específicos suscetíveis de afetar as massas de águas em causa (44).

60. Neste contexto, observo que o considerando 30 da mesma diretiva estabelece que «[a]fim de garantir uma execução plena e coerente da presente diretiva, quaisquer prorrogações de prazos devem basear‑se em critérios adequados, evidentes e transparentes e ser justificadas pelos Estados‑Membros nos planos de gestão de bacia hidrográfica» (45). Assim, este considerando refere que os requisitos em matéria de fundamentação e de indicação dos motivos de uma prorrogação do prazo, previstos no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60, revestem‑se de particular importância «a fim de garantir uma execução plena e coerente» desta diretiva.

61. A este respeito, constato igualmente que estas obrigações visam, nomeadamente, garantir que o público e a Comissão disponham de informações completas sobre as prorrogações dos prazos, para que possam compreender melhor a gestão das bacias hidrográficas em causa sem terem de recorrer a fontes adicionais.

62. Com efeito, por um lado, nos termos do artigo 14.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2000/60, «[o]s Estados‑Membros incentivarão a participação ativa de todas as partes interessadas na execução [desta] diretiva», facultando ao público, incluindo os utilizadores, para eventual apresentação de observações, nomeadamente, «[p]rojetos do plano de gestão de bacia hidrográfica, pelo menos um ano antes do início do período a que se refere o plano de gestão», sendo também especificado que «[m]ediante pedido, será facultado acesso aos documentos de apoio e à informação utilizada para o desenvolvimento do projeto de plano de gestão de bacia hidrográfica». Por conseguinte, uma vez que as informações necessárias ao preenchimento das condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da referida diretiva devem estar disponíveis desde a fase de elaboração do projeto de plano, a fim de permitir ao público formular observações, estas informações não podem ser apresentadas ou regularizadas após à adoção do plano de gestão.

63. Por outro lado, por força do artigo 15.° da mesma diretiva, os Estados‑Membros são obrigados a enviar os planos de gestão de bacia hidrográfica à Comissão e a qualquer outro Estado‑Membro diretamente interessado no prazo de três meses a contar da sua publicação. Esta exigência confirma igualmente que as obrigações previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60 devem ser cumpridas desde o momento da publicação do plano de gestão, sem que seja possível corrigir posteriormente eventuais insuficiências através de complementos ou de medidas de regularização tardias.

64. Atendendo aos elementos anteriores, proponho concluir que decorre da redação, do contexto e da finalidade do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 que o não preenchimento de pelo menos uma das condições enunciadas nas alíneas a) a d) desta disposição implica a invalidade de uma eventual prorrogação do prazo fixado para a realização gradual dos objetivos aplicáveis às massas de água, de modo que todas essas condições, incluindo as previstas nas alíneas b) e d), da referida diretiva, sejam consideradas condições substanciais das quais depende a validade de tal prorrogação.

Quanto às consequências jurídicas decorrentes do não preenchimento das condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60

65. Esta interpretação implica que uma prorrogação do prazo que não satisfaça os requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60 deve ser considerada inválida à luz desta diretiva, com a consequência de que as autoridades competentes dos Estados‑Membros não a podem invocar.

66. Uma vez que, pelas razões expostas pelo órgão jurisdicional de reenvio, é dificilmente concebível que a prorrogação do prazo aplicável às treze massas de águas subterrâneas em causa, conforme determinada no plano de gestão de bacia hidrográfica 2021‑2027 da parte alemã do Ems, possa preencher as condições enunciadas no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da Diretiva 2000/60, incumbirá aos Länder suprir, no âmbito das suas competências, o não preenchimento dos requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), dessa diretiva. Para o efeito, deverão tomar as medidas necessárias para limitar, na medida do possível, os efeitos prejudiciais resultantes do atraso injustificado na realização do objetivo de melhoria das massas de água, que deveria ter sido alcançado há muito tempo, ou seja, no final de 2015 (46).

67. Por conseguinte, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio retirar, em conformidade com as normas do seu direito nacional, as consequências concretas de uma eventual invalidade da prorrogação do prazo à luz da Diretiva 2000/60. Com efeito, por força do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros, cabe à ordem jurídica interna determinar as regras processuais e os efeitos decorrentes de tal situação, desde que, no entanto, essas regras não sejam menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) (47).

68. A este respeito, decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, a fim de garantir a efetividade de todas as disposições do direito da União, o princípio do primado impõe, nomeadamente, aos órgãos jurisdicionais nacionais que, tanto quanto possível, interpretem o seu direito interno em conformidade com o direito da União. Só na impossibilidade de proceder a uma interpretação da regulamentação nacional conforme com as exigências do direito da União é que o juiz nacional encarregado de aplicar, no âmbito da sua competência, as disposições do direito da União tem a obrigação de garantir o pleno efeito das mesmas, não aplicando, se necessário, por sua própria iniciativa, qualquer disposição contrária da legislação nacional, ainda que posterior, sem ter de pedir ou esperar pela sua revogação prévia por via legislativa ou por qualquer outro procedimento constitucional, desde que a disposição do direito da União tenha efeito direto (48).

69. No caso em apreço, decorre da decisão de reenvio que o legislador alemão não reproduziu a formulação exata retirada do artigo 4.°, n.° 4, alínea b), da Diretiva 2000/60, mas afigura‑se, no entanto, possível uma interpretação do direito nacional conforme com esta disposição, sem que seja necessário proceder a uma interpretação contra legem (49). Nestas condições, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio interpretar e aplicar as disposições nacionais em causa de forma adequada a garantir a plena realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva, independentemente das normas adotadas pelo legislador nacional para assegurar a transposição da referida disposição para o direito interno (50), nomeadamente declarando a invalidade do plano de gestão internacional 2021‑2027 no que respeita à prorrogação do prazo.

70. Tendo em conta todas as considerações precedentes, considero que o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60 deve ser interpretado no sentido de que a prorrogação do prazo fixado num plano de gestão de uma bacia hidrográfica, que visa alcançar os objetivos ambientais para as massas de água é inválida quando as indicações constantes desse plano de gestão não preenchem todos os requisitos previstos nesta disposição, incluindo os enunciados no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da referida diretiva.

Conclusão

71. À luz do acima exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) do seguinte modo:

O artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água,

deve ser interpretado no sentido de que:

a prorrogação do prazo fixado num plano de gestão de uma bacia hidrográfica, que visa alcançar os objetivos ambientais para as massas de água é inválida quando as indicações constantes desse plano de gestão não preenchem todos os requisitos previstos nesta disposição, incluindo os enunciados no artigo 4.°, n.° 4, alíneas b) e d), da referida diretiva.

1 Língua original: francês.

2 JO 2000, L 327, p. 1.

3 V., a este respeito, Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, d 4 de fevereiro de 2025, sobre a execução da Diretiva‑Quadro da Água (2000/60/CE) e da Diretiva Inundações (2007/60/CE) [COM(2025) 2 final, p. 35 e 36], no qual se constata, por um lado, que, face aos progressos limitados no sentido da obtenção de um bom estado das águas da União, a grande maioria das massas de água é objeto de várias derrogações previstas no artigo 4.° da Diretiva 2000/60, tendo aumentado o número de derrogações baseadas, nomeadamente, no artigo 4.°, n.° 4, dessa diretiva, e, por outro lado, que nem todos os Estados‑Membros fornecem informações suficientemente pormenorizadas ao nível da massa de água afetada e que apenas cerca de metade dos Estados‑Membros avaliados apresentam um nível de pormenor satisfatório em todos os planos de gestão de bacia hidrográfica.

4 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa à proteção das águas subterrâneas contra a poluição e a deterioração (JO 2006, L 372, p. 19).

5 BGBl. I, p. 2585.

6 WHG conforme alterada pela Lei de 22 de dezembro de 2023 (BGBl. I n.° 409).

7 BGBl. I, p. 1513.

8 BGBl. I, p. 1802.

9 Segundo o referido órgão jurisdicional, a insuficiência de fundamentação da prorrogação do prazo decorre dos seguintes elementos. Por força do § 82, n.° 1, primeiro período, da WHG, um programa de ação deve ser elaborado para cada região hidrográfica, em conformidade com os n.os 2 a 6, deste artigo com vista à realização dos objetivos de gestão previstos nos §§ 27 a 31, 44 e 47 da WHG. Estes objetivos relativos às águas subterrâneas, as únicas em causa no caso em apreço, são definidos no § 47, n.° 1, da WHG e abrangem uma proibição de deterioração (n.° 1), uma exigência de inverter tendências de aumento da concentração de poluentes provocado pela atividade humana (n.° 2) e uma obrigação de melhoria, que consiste em alcançar e preservar um bom estado quantitativo e químico (n.° 3). No que se refere a esta obrigação, para efeitos da avaliação do estado químico das águas subterrâneas, o § 5, n.° 1, primeiro período, do GrwV remete para os limiares indicados no anexo 2 desta lei. O limiar aplicável ao nitrato (NO3) mencionado neste anexo é fixado em 50 mg/l, em conformidade com o anexo I, ponto 1, da Diretiva 2006/118.

10 V., mais detalhadamente, Decisão do Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Tribunal Administrativo Regional Superior da Baixa Saxónia, Alemanha), de 21 de novembro de 2023, ref. 7 KS 8/21, DE:OVGNI:2023:1121.7KS8.21.00.

11 V., a este respeito, considerando 11 da Diretiva 2000/60.

12 V., neste sentido, Acórdãos de 4 de maio de 2016, Comissão/Áustria (C‑346/14, EU:C:2016:322, n.° 70 e jurisprudência aí referida) e de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Deterioração do espaço natural de Doñana) (C‑559/19, a seguir «Acórdão Comissão/Espanha», EU:C:2021:512, n.° 35 e jurisprudência aí referida).

13 V., neste sentido, Acórdãos de 28 de maio de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, a seguir «Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen», EU:C:2020:391, n.° 67), de 21 de março de 2024, Bezirkshauptmannschaft Spittal an der Drau (C‑671/22, a seguir «Acórdão BSadD», EU:C:2024:256, n.° 39 e jurisprudência aí referida), e de 25 de abril de 2024, Sweetman (C‑301/22, a seguir «Acórdão Sweetman», EU:C:2024:347, n.° 44 e jurisprudência aí referida). V., também, a este respeito, considerando 25 da Diretiva 2000/60.

14 V., neste sentido, Acórdãos Sweetman (n.° 44 e jurisprudência aí referida) e Comissão/Espanha (n.° 38).

15 O Tribunal de Justiça reconheceu, contudo, que os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2000/60 para as águas de superfície e subterrâneas são «semelhantes». V., a este respeito, Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen (n.° 70).

16 Quanto ao conceito de «deterioração» e ao seu alcance, v. Acórdão Comissão/Espanha (n.os 48 a 49).

17 V., neste sentido, Acórdão de 20 de novembro de 2025, Comissão/Irlanda (Diretiva‑Quadro no domínio da água) (C‑204/24, a seguir «Acórdão Comissão/Irlanda», EU:C:2025:912, n.os 82 e 83 e jurisprudência aí referida). V., também, por analogia, Acórdão Sweetman (n.° 45 e jurisprudência aí referida).

18 V., neste sentido, Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen (n.° 71 e jurisprudência aí referida).

19 Embora a obrigação de evitar a deterioração do estado das massas de água seja imposta, em conformidade com o objetivo último da Diretiva 2000/60 que consiste em procurar alcançar, pelo menos, um «bom estado» de todas as águas e manter esse estado, como enuncia o considerando 26 desta diretiva, o Tribunal de Justiça especificou que esta obrigação recebeu do legislador da União um estatuto autónomo, não se limitando a um instrumento colocado ao serviço da obrigação de melhoria do estado das massas de águas [V. Acórdão de 5 de maio de 2022, Association France Nature Environnement (Impactos temporários nas águas de superfície), C‑525/20, a seguir «Acórdão Association FNE», EU:C:2022:350, n.° 35 e jurisprudência aí referida].

20 Para determinar o alcance da obrigação de melhoria das massas de águas subterrâneas, o artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), da Diretiva 2000/60 refere‑se ao «estado» dessas massas de água. O conceito de «estado das águas subterrâneas» é definido no artigo 2.°, ponto 19, desta diretiva como «a expressão global do estado em que se encontra uma determinada massa de águas subterrâneas, definido em função do pior dos dois estados, quantitativo ou químico, dessas águas». Daqui resulta que o «bom estado das águas subterrâneas», na aceção do artigo 2.°, ponto 20, da referida diretiva, é alcançado quando tanto o seu estado quantitativo como o seu estado químico são, pelo menos, «bons», ou seja, quando estão preenchidos os requisitos fixados, respetivamente, nos quadros 2.1.2 e 2.3.2 do anexo V [v., por analogia, Acórdão BSadD (n.° 42 e jurisprudência aí referida)].

21 Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que esta possibilidade de adiar a realização dos objetivos fixados no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva 2000/60 só é aplicável à obrigação de melhoria referida no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), desta diretiva, mas não à obrigação de evitar a deterioração referida no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da mesma diretiva [v. Acórdão Comissão/Espanha (n.° 45)].

22 V. n.os 24 a 27 das presentes conclusões.

23 V. Acórdão de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, a seguir «Acórdão Bund für Umwelt», EU:C:2015:433, n.° 30).

24 O sublinhado é meu.

25 Por força do artigo 13.°, n.° 6, da Diretiva 2000/60, os planos de gestão de bacia hidrográfica deviam ser publicados o mais tardar nove anos a contar da data de entrada em vigor desta diretiva, ou seja, o mais tardar em 22 de dezembro de 2009. Por força do artigo 13.°, n.° 7, da referida diretiva, esses planos devem, em seguida, ser avaliados o mais tardar quinze anos a contar da data de entrada em vigor da mesma diretiva, ou seja, o mais tardar em 22 de dezembro de 2015, e, posteriormente, de seis em seis anos, ou seja, o mais tardar em 22 de dezembro de 2021 e em 22 de dezembro de 2027.

26 O sublinhado é meu.

27 V. n.° 25 das presentes conclusões.

28 A este respeito, constato que resulta do Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, d 4 de fevereiro de 2025, sobre a execução da Diretiva‑Quadro da Água (2000/60/CE) e da Diretiva Inundações (2007/60/CE) [COM(2025) 2 final, p. 10], que, no que diz respeito às massas de águas subterrâneas, os poluentes mais comunicados como causadores de um estado químico medíocre são os nitratos, cuja concentração média não se alterou significativamente desde 2021. Esses nitratos provêm sobretudo da agricultura intensiva e da pecuária, devido à utilização inadequada ou excessiva de fertilizantes e de chorumes ou estrume, todos eles contendo azoto e fósforo.

29 Por força do artigo 11.° da Diretiva 2000/60, o plano de gestão de bacia hidrográfica deve incluir um programa de medidas destinado a assegurar a realização dos objetivos ambientais enunciados no artigo 4.° desta diretiva, sendo que esse programa inclui «medidas básicas» e, se necessário, «medidas suplementares».

30 V. n.° 28 das presentes conclusões.

31 V. neste sentido, Acórdão Bund für Umwelt (n.° 43), e n.° 59 das presentes conclusões.

32 V., neste sentido, Acórdão de 19 de janeiro de 2023, Pesticide Action Network Europe e o. (C‑162/21, EU:C:2023:30, n.° 34 e jurisprudência aí referida).

33 O sublinhado é meu.

34 Por força do artigo 13.°, n.° 4, da Diretiva 2000/60, as medidas práticas exigidas no artigo 4.°, n.° 7, alínea a), desta diretiva devem também ser consignadas no plano de gestão. V. Acórdão Bund für Umwelt (n.° 46).

35 V. Acórdão de 1 de junho de 2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, n.os 36 e 38 e jurisprudência aí referida). O sublinhado é meu.

36 Contrariamente ao que alegam, em substância, os Länder, esta conclusão não pode ser posta em causa pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à autorização de projetos ao abrigo do artigo 4.°, n.° 7, alínea b), da Diretiva 2000/60, segundo a qual esta condição «pode considerar[‑se] preenchid[a] quando as razões que estão na origem do projeto em causa estão apenas contidas, na data da autorização do referido projeto, na decisão que o autoriza» [v. Acórdão Association FNE (n.° 44 e jurisprudência aí referida)]. Com efeito, o Tribunal de Justiça admite a validade de uma autorização quando, à data da sua adoção, as razões que justificam o projeto constam exclusivamente da decisão de autorização e as informações a esse respeito são posteriormente consignadas no plano de gestão. No entanto, esta jurisprudência não pode ser aplicada às prorrogações de prazos. Com efeito, os motivos que justificam as prorrogações de prazos são apresentados apenas no próprio plano de gestão, sem que exista qualquer ato suscetível de ser anterior ao plano de gestão que prorrogue o prazo e que possa já, à semelhança do que ocorre nos processos apreciados pelo Tribunal de Justiça, conter uma fundamentação suficiente.

37 V., por analogia, Acórdão Sweetman (n.os 59 a 61).

38 V., a título de exemplo, Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia (C‑336/16, EU:C:2018:94, n.os 101 e 102), no qual o Tribunal de Justiça salientou que a República da Polónia não tinha indicado nem justificado as razões pelas quais tinha fixado prazos particularmente longos para pôr fim às ultrapassagens dos valores‑limite previstos.na Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1).

39 V., também, a título exemplificativo, a disposição derrogatória prevista no artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 92/43/CE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7). Com efeito, esta disposição prevê as condições pormenorizadas para que, a título excecional, possa ser autorizado um projeto que afete o estado das águas ou uma atividade que prejudique uma espécie protegida, sem especificar expressamente a repercussão do não preenchimento dessas condições na validade das autorizações em causa.

40 V. Acórdão BSadD (n.° 42 e jurisprudência aí referida).

41 V. Acórdão Comissão/Espanha (n.° 42 e jurisprudência aí referida). O Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de evitar a deterioração das massas de águas de superfície continua a ser vinculativa em cada fase de execução desta diretiva e é aplicável a «qualquer tipo» e estado de massa de águas de superfície para o qual tenha sido ou devia ter sido adotado um plano de gestão [v., neste sentido, Acórdão Sweetman (n.os 43 e 54 e jurisprudência aí referida)]. Esta interpretação aplica‑se igualmente à obrigação de evitar a deterioração das massas de águas subterrâneas [v. Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen (n.° 72 e jurisprudência aí referida)].

42 V., por analogia, Acórdão Comissão/Irlanda (n.° 118).

43 V. Acórdãos Comissão/Espanha (n.° 43), e Land Nordrhein‑Westfalen (n.° 73).

44 V., por analogia, Acórdão BSadD (n.° 43 e jurisprudência aí referida).

45 O sublinhado é meu.

46 V., por analogia, Acórdão Association FNE (n.os 38 e 39 e jurisprudência aí referida). Recordo igualmente que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as meras práticas administrativas, por natureza alteráveis por vontade da Administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas um cumprimento válido das obrigações de transposição de uma diretiva [v., neste sentido, Acórdão Comissão/Irlanda (n.° 146 e jurisprudência aí referida)].

47 Acórdão de 7 de janeiro de 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, n.° 67).

48 V. Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, n.os 57, 58, 61 e 68 e jurisprudência aí referida).

49 V. Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, n.os 76 e 77 e jurisprudência aí referida). V., também, n.° 32 das presentes conclusões.

50 V., por analogia, Acórdão Comissão/Irlanda (n.os 140 e 141).