Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-386/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)

11 de junho de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Estado de direito — Independência dos juízes — Artigo 267.° TFUE — Obrigação de reenvio prejudicial dos órgãos jurisdicionais nacionais que decidem em última instância — Responsabilidade individual dos juízes — Fiscalidade — Regime geral dos impostos especiais de consumo — Diretiva 2008/118/CE — Artigo 16.° n.° 1 — Entreposto fiscal — Abertura e exploração — Autorização — Requisitos — Determinação pela legislação nacional — Distinção em função da capacidade de armazenagem dos entrepostos — Critério relativo à existência de “necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação” para todos os entrepostos — Critério adicional relativo à entrega de uma quantidade mínima de produtos durante um período de referência ou à dependência de outro entreposto fiscal para os entrepostos de pequena capacidade — Justificação — Princípio da proporcionalidade »

No processo C‑386/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 29 de maio de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 30 de maio de 2024, no processo

Centro Petroli Roma Srl

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

sendo intervenientes:

IP Industrial SpA,

Eni SpA,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),

composto por: I. Jarukaitis (relator), presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Quarta Secção, M. Condinanzi, N. Jääskinen e R. Frendo, juízes,

advogado‑geral: N. Emiliou,

secretário: G. Chiapponi, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 10 de julho de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de Centro Petroli Roma Srl, por G. Corso, G. Pesce e F. Tedeschini, avvocati,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino e G. Palmieri, na qualidade de agentes, assistidos por A. Elefante e F. Meloncelli, avvocati dello Stato,

– em representação da Comissão Europeia, por M. Björkland, G. Meeßen, P. Rossi e C. Zois, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 9 de outubro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 101.° a 106.° TFUE, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36; a seguir «Diretiva Serviços»), e da Diretiva 2008/118/CE do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo e que revoga a Diretiva 92/12/CEE (JO 2009, L 9, p. 12), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2019/475 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2019 (JO 2019, L 83, p. 42) (a seguir «Diretiva 2008/118»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Centro Petroli Roma Srl, uma sociedade de direito italiano, à Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Autoridade Aduaneira e de Monopólios, Itália) (a seguir «ADM»), a respeito da decisão pela qual esta suspendeu a autorização concedida àquela sociedade para a exploração de um entreposto comercial em regime de entreposto fiscal.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva Serviços

3 O considerando 29 da Diretiva Serviços enuncia:

«Atendendo a que o Tratado prevê bases jurídicas específicas em matéria de fiscalidade e que já foram aprovados instrumentos comunitários neste domínio, há que excluir o domínio da fiscalidade do âmbito de aplicação da presente diretiva.»

4 O artigo 2.°, n.° 3, desta diretiva prevê:

«A presente diretiva não se aplica em matéria de fiscalidade.»

5 O artigo 9.°, n.° 1, da referida diretiva dispõe:

«Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:

a) O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;

b) A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral;

c) O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.»

6 O artigo 14.° da mesma diretiva enuncia:

«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento dos requisitos seguintes:

[...]

5) Aplicação casuística de uma avaliação económica que sujeite a concessão da autorização à comprovação da existência de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado, de uma avaliação dos efeitos económicos potenciais ou atuais da atividade ou de uma apreciação da adequação da atividade aos objetivos de programação económica fixados pela autoridade competente; esta proibição não se aplica aos requisitos em matéria de programação, que não sejam de natureza económica mas razões imperiosas de interesse geral;

[...]»

7 Nos termos do artigo 15.°, n.° 2, da Diretiva Serviços:

«Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:

a) Restrições quantitativas ou territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função da população ou de uma distância geográfica mínima entre prestadores;

[...]»

8 O artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, desta diretiva prevê:

«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso ou o exercício de atividades no setor dos serviços no seu território ao cumprimento de qualquer requisito que não respeite os seguintes princípios:

[...]

b) Necessidade: o requisito tem que ser justificado por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente;

c) Proporcionalidade o requisito tem que ser adequado para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para o atingir.»

Diretiva 2008/118

9 Os considerandos 2, 15 e 16 da Diretiva 2008/118, que foi revogada, com efeitos a partir de 13 de fevereiro de 2023, pela Diretiva (UE) 2020/262 do Conselho, de 19 de dezembro de 2019, que estabelece o regime geral dos impostos especiais de consumo (JO 2020, L 58, p. 4), enunciavam:

«(2) A fim de garantir o funcionamento adequado do mercado interno, importa manter harmonizadas as condições de exigibilidade dos impostos especiais de consumo no respeitante aos produtos abrangidos pela Diretiva 92/12/CEE [do Conselho, de 25 de fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (JO 1992, L 76, p. 1)], adiante designados por “produtos sujeitos a impostos especiais de consumo”.

[...]

(15) Dada a necessidade de efetuar controlos nas unidades de produção e armazenagem, para assegurar a cobrança da dívida fiscal, importa estabelecer um regime de entrepostos, mediante autorização das autoridades competentes, com o objetivo de facilitar os referidos controlos.

(16) É também necessário estabelecer os requisitos que deverão ser satisfeitos pelos depositários autorizados, bem como pelos operadores que não possuam a qualidade de depositários autorizados.»

10 O artigo 4.° da Diretiva 2008/118 dispunha:

«Para efeitos da presente diretiva, bem como das suas disposições de execução, entende‑se por:

[...]

11. “Entreposto fiscal”, o local onde são produzidos, transformados, detidos, recebidos ou expedidos pelo depositário autorizado, no exercício da sua profissão, produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto, em determinadas condições fixadas pelas autoridades competentes do Estado‑Membro em que está situado o entreposto fiscal.»

11 Nos termos do artigo 10.° desta diretiva:

«1. Quando, durante a circulação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto, tenha ocorrido uma irregularidade que conduza à sua introdução no consumo nos termos da alínea a) do n.° 2 do artigo 7.°, a introdução no consumo tem lugar no Estado‑Membro em que ocorreu a irregularidade.

2. Quando, durante a circulação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto, tenha sido detetada uma irregularidade que conduza à sua introdução no consumo nos termos da alínea a) do n.° 2 do artigo 7.°, e não seja possível determinar o local em que ocorreu a irregularidade, considera‑se que esta ocorreu no Estado‑Membro e no momento em que foi detetada.

[...]»

12 O artigo 15.° da referida diretiva previa:

«1. Cada Estado‑Membro determina a sua regulamentação em matéria de produção, transformação e detenção de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, sob reserva do disposto na presente diretiva.

2. Quando o imposto especial de consumo a que estão sujeitos os produtos não tenha sido pago, a produção, transformação e detenção desses produtos devem ter lugar num entreposto fiscal.»

13 Nos termos do artigo 16.° da Diretiva 2008/118/CE:

«1. A abertura e o funcionamento de um entreposto fiscal por um depositário autorizado devem ser objeto de autorização das autoridades competentes do Estado‑Membro em que está situado o entreposto fiscal.

A autorização fica sujeita às condições que as autoridades têm o direito de estabelecer a fim de evitar eventuais fraudes ou abusos.

2. O depositário autorizado deve cumprir as seguintes obrigações:

a) Constituir, se necessário, uma garantia destinada a cobrir os riscos inerentes à produção, à transformação e à detenção dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo;

[...]»

14 O artigo 18.°, n.° 1, da mesma diretiva previa:

«As autoridades competentes do Estado‑Membro de expedição devem exigir, nas condições que vierem a fixar, que os riscos inerentes à circulação em regime de suspensão do imposto especial de consumo sejam cobertos por uma garantia constituída pelo depositário autorizado de expedição ou pelo expedidor registado.»

Direito italiano

15 O artigo 1.°, n.° 2, alínea e), do decreto legislativo n.° 504 — Testo unico delle disposizioni legislave concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (Decreto Legislativo n.° 504, que aprova o Texto Único das Disposições Legais relativas aos Impostos sobre a Produção e o Consumo, bem como as Sanções Penais e Administrativas), de 26 de outubro de 1995 (GURI n.° 279, de 29 de novembro de 1995, suplemento ordinário n.° 143) (a seguir «Decreto Legislativo n.° 504/1995»), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, define entreposto fiscal como uma instalação onde são produzidos, transformados, detidos, recebidos ou expedidos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, em regime de suspensão do imposto, nas condições fixadas pela administração fiscal.

16 Nos termos do artigo 23.°, n.os 1, 3, 4 e 12, deste decreto legislativo:

«1. O regime de entreposto fiscal é autorizado:

a) para as refinarias e outras instalações de produção onde são obtidos os produtos energéticos referidos no artigo 21.°, n.° 2, ou os produtos energéticos referidos no artigo 21.°, n.° 3, quando destinados a carburante e à combustão, bem como os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo na aceção do artigo 21.°, n.os 4 e 5;

b) para as instalações petroquímicas.

[...]

3. A exploração em regime de entreposto fiscal pode ser autorizada, em caso de necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação, para os entrepostos comerciais de gás de petróleo liquefeito com uma capacidade não inferior a 400 metros cúbicos e para os entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade não inferior a 10 000 metros cúbicos.

4. Também pode ser autorizada a exploração em regime de entreposto fiscal no caso de entrepostos comerciais de gás de petróleo liquefeito com uma capacidade inferior a 400 metros cúbicos e de entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade inferior a 10 000 metros cúbicos, quando, além das condições previstas no n.° 3, se verifique pelo menos um dos seguintes requisitos:

a) o entreposto efetue fornecimentos de produtos isentos de impostos especiais de consumo ou sujeitos a uma taxa reduzida de impostos especiais de consumo ou transferências de produtos energéticos em regime de suspensão de impostos para países da União Europeia ou exportações para países fora da União Europeia num montante total de, pelo menos, 30 % do total das extrações durante um período de dois anos;

b) o entreposto constitua uma dependência do entreposto fiscal situado nas imediações e pertencente ao mesmo grupo empresarial ou, se, embora pertencendo a outro grupo, se destine a funcionar, com caráter permanente, ao serviço desse entreposto.

[...]

12. A [ADM] verifica se continuam reunidos os requisitos previstos no n.° 4 e, caso não se conclua que estão reunidos, a autorização referida nesse número é suspensa até que se prove que foram restabelecidos no prazo de um ano, findo o qual é revogada. [...]»

17 A circular n.° 14/D da ADM, de 4 de dezembro de 2017, contém orientações interpretativas do Decreto Legislativo n.° 504/1995.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

18 A Centro Petroli Roma exerce atividades de produção, transformação e comercialização de produtos energéticos, bem como de assistência, em matéria fiscal, a instalações tecnológicas de uso civil e industrial.

19 Em 17 de fevereiro de 2016, a Centro Petroli Roma obteve a concessão de uma licença para a exploração de um entreposto comercial em regime de entreposto fiscal.

20 Por meio da Decisão n.° 13042/RU, de 25 de fevereiro de 2020 (a seguir «decisão de suspensão»), a ADM suspendeu essa licença devido ao incumprimento dos requisitos previstos no artigo 23.°, n.° 4, do Decreto Legislativo n.° 504/1995, a saber, exigências relativas à necessidade operacional de abastecimento da instalação e à quantidade mínima de produtos sujeitos a um imposto especial de consumo a taxa reduzida durante o período de dois anos previsto nessa disposição.

21 A Centro Petroli Roma impugnou esta decisão e a Circular n.° 14/D da ADM, de 4 de dezembro de 2017, no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália).

22 Por Sentença de 16 de fevereiro de 2021, este órgão jurisdicional julgou a ação de impugnação improcedente.

23 A Centro Petroli Roma interpôs recurso dessa sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

24 Esta sociedade invocou, nomeadamente, a incompatibilidade do artigo 23.° do Decreto Legislativo n.° 504/1995 com a Diretiva Serviços e a Diretiva 2008/118, bem como com as regras do Tratado FUE que protegem a livre concorrência. Por conseguinte, pediu que não fosse aplicado o artigo 23.°, n.os 3 e 4, deste decreto legislativo e, a título subsidiário, que fosse submetido ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial.

25 Por Decisão de 14 de setembro de 2021, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça um primeiro pedido de decisão prejudicial.

26 Nessa decisão, o órgão jurisdicional de reenvio sublinhou, primeiro, que embora considere que a legislação nacional em causa no litígio que lhe foi submetido é compatível com o direito da União, entendeu necessário, através de uma primeira questão, pedir ao Tribunal de Justiça esclarecimentos sobre, em substância, os critérios de aplicação da teoria do «ato claro», segundo a qual um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso judicial está desvinculado da sua obrigação de reenvio prejudicial quando a interpretação correta do direito da União se impõe com tal evidência, que não deixa lugar a nenhuma dúvida razoável.

27 Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio manifestou dúvidas quanto à questão de saber se um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância é obrigado a provar de forma circunstanciada que os órgãos jurisdicionais de última instância dos outros Estados‑Membros e o Tribunal de Justiça procedem à mesma interpretação do direito da União.

28 Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio salientou que, por força das disposições que regem a responsabilidade civil dos tribunais supremos italianos, os magistrados que compõem o órgão jurisdicional que decide em última instância podem ser responsabilizados em caso de incumprimento da obrigação de reenvio prejudicial, com base no artigo 2.°, n.° 3,‑A, da legge n.° 117. — Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (Lei n.° 117 relativa à Reparação dos Danos Causados no Exercício das Funções Jurisdicionais e à Responsabilidade Civil dos Magistrados), de 13 de abril de 1988 (GURI n.° 88, de 15 de abril de 1988, p. 3), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.° 117/1988»). Com efeito, esta disposição prevê que, para determinar os casos de violação manifesta do direito da União por meio de um ato ou de uma medida, há que ter em conta, nomeadamente, o incumprimento da obrigação de reenvio prejudicial, bem como o facto de o ato ou a medida em questão ser contrário à interpretação dada pelo Tribunal de Justiça.

29 Daqui resulta que, para evitar expor os seus membros a uma ação de indemnização, os órgãos jurisdicionais italianos que decidem em última instância são obrigados a proceder sistematicamente a um reenvio prejudicial, incluindo quando consideram que a interpretação do direito da União se impõe com tal evidência que não deixa lugar a nenhuma dúvida razoável.

30 Tendo dúvidas quanto à compatibilidade deste regime de responsabilidade dos juízes com o direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu também ao Tribunal de Justiça a questão de saber se o artigo 267.° TFUE, lido à luz dos princípios da independência dos juízes e da duração razoável do processo, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um órgão jurisdicional nacional supremo que rejeitou um pedido de reenvio prejudicial possa ser objeto de uma ação de responsabilidade civil e disciplinar.

31 Terceiro, no caso de o Tribunal de Justiça considerar que um órgão jurisdicional que decide em última instância só pode ser dispensado da sua obrigação de reenvio prejudicial na condição de demonstrar de forma circunstanciada que os órgãos jurisdicionais de última instância dos outros Estados‑Membros e o Tribunal de Justiça fariam a mesma interpretação do direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à interpretação da Diretiva Serviços e da Diretiva 2008/118, bem como dos artigos 101.° a 106.° TFUE, sugerida pela recorrente no âmbito do recurso interposto no órgão jurisdicional de reenvio.

32 Por Despacho de 15 de dezembro de 2022, Centro Petroli Roma (C‑597/21, EU:C:2022:1010), o Tribunal de Justiça declarou, em resposta à primeira questão, que o artigo 267.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno pode abster‑se de submeter ao Tribunal de Justiça uma questão de interpretação do direito da União e resolvê‑la sob a sua própria responsabilidade quando a interpretação correta do direito da União se imponha com tal evidência que não deixe margem para nenhuma dúvida razoável, devendo a existência dessa eventualidade ser avaliada em função das características próprias do direito da União, das dificuldades específicas que a sua interpretação apresenta e do risco de divergências jurisprudenciais no seio da União.

33 O Tribunal de Justiça esclareceu, a este respeito, que esse órgão jurisdicional nacional não está obrigado a provar de maneira circunstanciada que os demais órgãos jurisdicionais de última instância dos Estados‑Membros e o Tribunal de Justiça fariam a mesma interpretação, mas deve ter a convicção, após uma interpretação que tenha em conta esses elementos, de que a mesma evidência se imporia também a esses outros órgãos jurisdicionais nacionais e ao Tribunal de Justiça.

34 Nos n.os 63 a 65 desse despacho, o Tribunal de Justiça considerou que a segunda questão, mencionada no n.° 30 do presente acórdão, era manifestamente inadmissível, uma vez que era manifesto que não tinha nenhuma relação com o objeto do litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio.

35 No n.° 66 do referido despacho, o Tribunal de Justiça salientou que a terceira questão, mencionada no n.° 31 do presente acórdão, só era submetida em caso de resposta afirmativa à primeira questão e daí deduziu, tendo em conta a resposta dada a esta, que não havia que responder a essa terceira questão.

36 Na sequência desse mesmo despacho, o órgão jurisdicional de reenvio, que salienta que a recorrente no litígio que lhe foi submetido reiterou o seu pedido de decisão prejudicial, considera que persistem certos motivos que a levaram a interrogar o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se o direito da União se opõe a uma disposição nacional como o artigo 23.° do Decreto Legislativo n.° 504/1995.

37 Além disso, no que diz respeito à questão relativa ao regime de responsabilidade dos juízes instituído pela Lei n.° 117/1988, esse órgão jurisdicional considera oportuno submeter a solução que tenciona dar a esta questão à eventual apreciação do Tribunal de Justiça, para que este lhe dê uma resposta, ainda que a título incidental. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha, para este efeito, que uma resposta à referida questão lhe parece essencial para garantir o bom funcionamento do sistema de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, que representa o mecanismo de reenvio prejudicial.

38 A este respeito, observa que os dados estatísticos revelam que o número de reenvios prejudiciais que efetua é, desde então, mais elevado do que o número de reenvios efetuados pelos órgãos jurisdicionais administrativos supremos dos outros Estados‑Membros e estabelecem uma forma de automatismo na sua prática do reenvio prejudicial, inclusivamente na presença de um «ato claro».

39 Esta situação resulta, em parte, da Lei n.° 117/1988 que, ao prever que, para apreciar a responsabilidade dos juízes em caso de violação manifesta do direito da União por estes, deve ser tido em conta o incumprimento da obrigação de reenvio prejudicial, é suscetível de influenciar estes juízes, incitando‑os, a fim de se precaverem contra o risco de uma eventual ação de responsabilidade, a formular questões prejudiciais, ainda que estas sejam manifestamente inadmissíveis.

40 O órgão jurisdicional de reenvio considera que o Acórdão de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), fornece elementos de interpretação úteis para apreciar a compatibilidade deste regime de responsabilidade dos juízes com o direito da União. Foi recordado, nesse acórdão, que o reenvio prejudicial constitui um instrumento de cooperação entre juízes e não uma via de recurso aberta às partes, que não podem privar os órgãos jurisdicionais nacionais da sua independência, obrigando‑os a apresentar um pedido de decisão prejudicial. No entanto, esta circunstância não exclui a obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais que decidem em última instância apreciarem o pedido de reenvio prejudicial apresentado por essas partes com toda a atenção exigida e de exporem as circunstâncias que permitem não proceder a esse reenvio, fundamentando a sua decisão a este respeito.

41 Uma vez que resulta desse acórdão e da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que basta que a recusa de reenvio prejudicial seja fundamentada para que não possa ser declarada nenhuma violação do direito da União, a Lei n.° 117/1988 pode ser interpretada no sentido de que a responsabilidade dos juízes por falta de reenvio prejudicial só deve poder ser desencadeada em caso de incumprimento da obrigação de fundamentar essa recusa. A solução inversa, que consiste em permitir que os juízes que decidem em última instância possam incorrer em responsabilidade civil devido à falta de reenvio automático para o Tribunal de Justiça após uma questão prejudicial ter sido proposta por uma das partes no litígio, é incompatível com o direito da União e pode privar os órgãos jurisdicionais nacionais da sua independência.

42 No que diz respeito à questão de fundo relativa à compatibilidade da legislação nacional em causa com o direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio refere que, do seu ponto de vista, o Decreto Legislativo n.° 504/1995 não viola a Diretiva Serviços nem os artigos 101.° a 106.° TFUE. Com efeito, o regime de entreposto fiscal, tendo em conta que apenas permite às empresas receber, deter e transferir produtos energéticos em regime de suspensão do imposto especial de consumo, constitui principalmente uma vantagem fiscal. Uma vez que este regime não opera no plano «comercial», não tem incidência na livre prestação de serviços. Por outro lado, a Diretiva Serviços não regula os aspetos fiscais das prestações de serviços.

43 Esta legislação nacional também não é contrária à Diretiva 2008/118, uma vez que prevê critérios objetivos e visa prevenir a fraude e os abusos. Com efeito, o risco de a empresa que beneficia do regime de entreposto fiscal não exercer efetivamente uma atividade económica e utilizar o entreposto como simples expediente para se subtrair ao pagamento do imposto especial de consumo é menor se este for de grande dimensão operacional.

44 Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Opõe‑se a correta interpretação dos artigos 101.° a 106.° TFUE, bem como do quadro normativo constituído pelas Diretivas [Serviços e 2008/118] a uma disposição nacional, como a que decorre do artigo 23.°, n.° 3, do [Decreto Legislativo n.° 504/1995], que prevê que [é] autorizada a exploração em regime de entreposto fiscal, no caso de entrepostos comerciais de gases de petróleo liquefeitos com uma capacidade igual ou superior a 400 metros cúbicos e de entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade igual ou superior a 10 000 metros cúbicos, quando existam reais necessidades a nível operacional e de abastecimento da instalação?

2) Opõe‑se a correta interpretação dos artigos 101.° a 106.° TFUE, [bem como] do quadro normativo constituído pelas Diretivas [Serviços e 2008/118] a uma disposição nacional, como a que decorre do artigo 23.°, n.° 4, alíneas a) e b), do Decreto Legislativo n.° 504[/1995], segundo a qual é autorizada a exploração em regime de entreposto fiscal, nomeadamente, no caso de entrepostos comerciais de gás de petróleo liquefeito com uma capacidade inferior a 400 metros cúbicos e de entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade inferior a 10 000 metros cúbicos, quando, para além das condições previstas no n.° 3, se verifique pelo menos uma das seguintes condições:

– “[o] entreposto efetue fornecimentos de produtos isentos de impostos especiais de consumo ou sujeitos a uma taxa reduzida de impostos especiais de consumo ou transferências de produtos energéticos em regime de suspensão de impostos para países da União Europeia ou exportações para países fora da União Europeia num montante total de, pelo menos, 30 % do total das extrações durante um período de dois anos;

– o entreposto constitua uma dependência do entreposto fiscal situado nas imediações e pertencente ao mesmo grupo empresarial ou, se, embora pertencendo a outro grupo, se destine a funcionar, com caráter permanente, ao serviço desse entreposto?”

3) Opõem‑se a correta interpretação e aplicação do princípio da proporcionalidade, em conjugação com os artigos 101.° a 106.° TFUE e com o quadro normativo constituído pelas [Diretivas Serviços e 2008/118] e, em especial, pelos artigos 9.°, 14.°, ponto 5, e 15.°, n.° 2, da [Diretiva Serviços], a medidas regulatórias (circulares, regulamentos ou outras) adotadas pela autoridade nacional com o objetivo de clarificar e complementar as referidas condições previstas no artigo 23.°, n.° 4, alíneas a) e b), do Decreto Legislativo n.° 504[/1995] [...]?»

Quanto à admissibilidade

Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial na sua totalidade

45 O Governo Italiano suscita a inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial na sua totalidade, com o fundamento de que o órgão jurisdicional de reenvio não tem nenhuma dúvida razoável quanto à interpretação do direito da União e está convicto da compatibilidade da legislação nacional em causa no processo principal com este direito.

46 No entanto, importa referir que, contrariamente ao que sustenta este Governo, este órgão jurisdicional considera que subsiste uma «dúvida razoável» quanto à interpretação de disposições do direito da União relacionadas com a legislação nacional em causa no processo principal, ainda que essa «dúvida razoável» se insira num contexto em que o órgão jurisdicional de reenvio justifica o recurso ao Tribunal de Justiça principalmente pelo facto de recear que a responsabilidade pessoal dos juízes que o compõem seja posta em causa pela recorrente no processo principal, com base no artigo 2.°, n.° 3‑A, da Lei n.° 117/1988, caso o referido órgão jurisdicional recuse acolher o pedido de reenvio prejudicial que lhe foi submetido por essa recorrente.

47 Neste contexto específico, é útil recordar previamente que o estabelecimento de um regime de responsabilidade dos juízes pelos danos resultantes de um erro judiciário da sua parte ou de um regime de responsabilidade disciplinar dos juízes faz parte da organização da justiça e, portanto, da competência dos Estados‑Membros, sob reserva do respeito do direito da União e, portanto, das exigências que daí decorrem, nomeadamente da independência dos órgãos jurisdicionais chamados a pronunciar‑se sobre as questões relacionadas com a aplicação ou a interpretação do referido direito, a fim de garantir aos particulares a proteção jurisdicional efetiva exigida pelo artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE [v., neste sentido, Acórdãos de 18 de maio de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e o., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393, n.os 229 e 230, e de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes), C‑791/19, EU:C:2021:596, n.° 136].

48 Ora, o reconhecimento de um princípio de responsabilidade pessoal dos juízes decorrente das decisões judiciais comporta um risco de ingerência na sua independência, uma vez que é suscetível de influenciar a tomada de decisão por parte daqueles que têm por missão julgar (v., neste sentido, Acórdão de 18 de maio de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e o., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393, n.° 232).

49 A fim de preservar esta independência, importa que esta responsabilidade só possa ser desencadeada em casos absolutamente excecionais de condutas graves e totalmente indesculpáveis de juízes, que consistam, por exemplo, na violação de forma deliberada e de má‑fé, ou com negligência especialmente grave e grosseira, das normas do direito nacional e da União ou na adoção de uma conduta arbitrária ou de denegação de justiça, enquadrada por critérios objetivos e verificáveis, relativos a imperativos resultantes da boa administração da justiça, bem como por garantias destinadas a evitar qualquer risco de pressões externas sobre o conteúdo das decisões judiciais [v., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2021, Euro Box Promotion e o., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, EU:C:2021:1034, n.os 238 e 240; de 22 de fevereiro de 2022, RS (Efeito dos acórdãos de um tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, n.° 83, e de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.os 126 e 127 e jurisprudência aí referida].

50 Neste contexto, segundo jurisprudência constante, um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno só pode ser isento desta obrigação quando tenha concluído que a questão suscitada não é pertinente ou que a disposição do direito da União em causa já foi objeto de interpretação por parte do Tribunal de Justiça ou que a correta interpretação do direito da União se impõe com tal evidência que não dá lugar a nenhuma dúvida razoável (Acordãos de 6 de outubro de 1982, Cilfit, 283/81, EU:C:1982:335, n.° 21, e de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, n.° 33) (a seguir «três exceções Cilfit»).

51 Os órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões não são suscetíveis de recurso devem, assim, apreciar sob a sua própria responsabilidade, de forma independente e com toda a atenção necessária, se têm a obrigação de submeter ao Tribunal de Justiça a questão de direito da União que foi suscitada perante eles ou se, pelo contrário, podem ser dispensados dessa obrigação quando uma das três exceções Cilfit é aplicável (Acórdão de 24 de março de 2026, Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, n.° 22 e jurisprudência aí referida).

52 A este respeito, decorre do sistema instituído pelo artigo 267.° TFUE, lido à luz do artigo 47.°, segundo parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que, quando um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso conclui estar perante uma das três exceções Cilfit e, por conseguinte, considera que está dispensado da obrigação de apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial, prevista no artigo 267.°, terceiro parágrafo, TFUE, os fundamentos da sua decisão devem demonstrar que a questão de direito da União suscitada é irrelevante para a decisão da causa, que a interpretação da disposição em causa do direito da União se baseia na jurisprudência do Tribunal de Justiça ou, na falta dessa jurisprudência, que a interpretação do direito da União é tão evidente que não deixa margem para dúvidas razoáveis (Acórdãos de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, n.° 51, e de 24 de março de 2026, Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, n.° 23).

53 No que diz respeito à exceção relativa ao ato claro, que é especialmente referida pelo órgão jurisdicional de reenvio, o dever de fundamentação mencionado no número anterior do presente acórdão exige que se demonstre que a interpretação correta do direito da União se impõe com tal evidência que não deixa margem para dúvidas razoáveis, uma vez que a existência dessa eventualidade deve ser avaliada em função das características próprias do direito da União, das dificuldades específicas que a sua interpretação apresenta e do risco de divergências jurisprudenciais na União. Um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso deve indicar, à luz destes elementos, por que razão adquiriu a convicção de que a mesma evidência se imporia igualmente aos outros órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões não são suscetíveis de recurso e ao Tribunal de Justiça. No entanto, esse órgão jurisdicional nacional não é obrigado a demonstrar de forma circunstanciada que esses outros órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça teriam a mesma interpretação (Acórdão de 24 de março de 2026, Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, n.° 37).

54 Daqui decorre que, nos casos absolutamente excecionais identificados pela jurisprudência mencionada no n.° 49 do presente acórdão, a responsabilidade individual dos juízes de um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso, que respeitou o dever de fundamentação descrito no número anterior do presente acórdão, não pode ser acionada pelo simples facto de esses juízes não terem deferido um pedido de reenvio prejudicial que as partes lhes tinham submetido.

55 Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio não está de modo nenhum proibido de submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial cuja resposta não deixa lugar a nenhuma dúvida razoável. Assim, mesmo admitindo que seja esse o caso, o pedido de decisão prejudicial que comporta tal questão não se torna, por isso, inadmissível [Acórdãos de 18 de junho de 2024, Bundesrepublik Deutschland (Efeito de uma decisão de concessão do estatuto de refugiado), C‑753/22, EU:C:2024:524, n.° 46 e jurisprudência aí referida, e de 1 de agosto de 2025, Voore Mets e Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, n.° 32].

56 Em todo o caso, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Assim, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v. Acórdãos de 21 de abril de 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, n.° 8, e de 5 de fevereiro de 2026, Fidenato, C‑364/24 e C‑393/24, EU:C:2026:67, n.° 28). Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto ou de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (v. Acórdãos de 13 de julho de 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, n.° 20, e de 5 de fevereiro de 2026, Fidenato, C‑364/24 e C‑393/24, EU:C:2026:67, n.° 29).

57 Ora, no caso, o órgão jurisdicional de reenvio indicou de forma precisa as razões pelas quais considera que a resposta às questões prejudiciais é necessária para decidir o litígio que lhe foi submetido. Por conseguinte, não é manifesto que a interpretação solicitada não tenha nenhuma relação com o objeto ou a realidade do litígio no processo principal.

58 Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Governo Italiano não pode ser acolhida.

Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais na parte em que têm por objeto a interpretação do direito da concorrência da União Europeia

59 A Comissão Europeia sustenta que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio são inadmissíveis na parte em que têm por objeto a interpretação dos artigos 101.° a 106.° TFUE, relativamente às quais o órgão jurisdicional de reenvio não forneceu elementos de facto ou de direito que indiquem de que modo a legislação nacional em causa no processo principal viola as regras da concorrência da União Europeia.

60 Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, a necessidade de se chegar a uma interpretação do direito da União que seja útil ao juiz nacional exige que este respeite escrupulosamente as exigências de conteúdo de um pedido de decisão prejudicial e que figuram expressamente no artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, presumindo‑se que o órgão jurisdicional de reenvio delas tem conhecimento (Acórdão de 19 de abril de 2018, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, n.° 21). Estas exigências são, por outro lado, recordadas nos n.os 13, 15 e 16 das Recomendações do Tribunal de Justiça da União Europeia à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais (JO 2019, C 380, p. 1), que figuram atualmente nos n.os 13, 15 e 16 da nova versão das Recomendações à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais (JO C, C/2024/6008).

61 Assim, é indispensável, como enuncia o artigo 94.°, alínea c), do Regulamento de Processo, que a decisão de reenvio contenha a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal (Acórdão de 19 de abril de 2018, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, n.° 22)

62 No caso, o órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação dos artigos 101.° a 106.° TFUE, limitando‑se a indicar que a questão da interpretação dos princípios do direito da concorrência da União Europeia é pertinente e que a decisão de suspensão pode ser ilegal por violar esses princípios. O órgão jurisdicional de reenvio não fornece nenhuma explicação concreta quanto à pertinência dos artigos 101.° a 106.° TFUE para a resolução do litígio no processo principal e não expõe o nexo que estabelece entre estes artigos e a legislação nacional em causa no processo principal.

63 Daqui resulta que as questões prejudiciais são inadmissíveis na parte em que têm por objeto a interpretação dos referidos artigos.

Quanto à admissibilidade da segunda questão prejudicial

64 O Governo Italiano considera que a segunda questão prejudicial é inadmissível, uma vez que tem por objeto a conformidade do artigo 23.°, n.° 4, alínea b), do Decreto Legislativo n.° 504/1995 com o direito da União. Com efeito, a questão submetida a este respeito não é necessária para a resolução do litígio no processo principal, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio declarou expressamente que a decisão de suspensão tinha sido tomada por inobservância dos critérios quantitativos previstos no artigo 23.°, n.° 3, e n.° 4, alínea a), do Decreto Legislativo n.° 504/1995.

65 A este respeito, há que recordar que, por força da jurisprudência constante mencionada no n.° 56 do presente acórdão, o Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto ou de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas

66 No caso, embora o órgão jurisdicional de reenvio tenha indicado que a decisão de suspensão tinha sido motivada pelo incumprimento, pela recorrente no processo principal, dos critérios quantitativos enunciados no artigo 23.°, n.° 3, e n.° 4, alínea a), do Decreto Legislativo n.° 504/1995, há que referir que a condição prevista neste artigo 23.°, n.° 4, alínea a), e a prevista no artigo 23.°, n.° 4, alínea b), deste decreto legislativo têm caráter alternativo. Ora, não resulta do pedido de decisão prejudicial que, por força das regras processuais nacionais, a recorrente no processo principal não possa impugnar no órgão jurisdicional de reenvio a decisão de suspensão invocando a circunstância de respeitar a condição prevista no artigo 23.°, n.° 4, alínea b), do referido decreto legislativo.

67 Nestas circunstâncias, tendo em conta os elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe, não resulta de forma manifesta que a interpretação solicitada do direito da União nesta segunda questão, na parte em que diz respeito ao artigo 23.°, n.° 4, alínea b), do Decreto Legislativo n.° 504/1995, não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal.

68 Em face do exposto, há que declarar que a segunda questão prejudicial é admissível.

Quanto às questões prejudiciais

69 Com as suas questões, que há que examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 9.°, n.° 1, o artigo 14.°, ponto 5, o artigo 15.°, n.° 2, alínea a), e o artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva Serviços, bem como o artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2008/118, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, complementada por medidas regulatórias se for o caso, que subordina a autorização de gerir entrepostos comerciais de gás de petróleo liquefeito com uma capacidade inferior a 400 metros cúbicos e entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade inferior a 10 000 metros cúbicos em regime de entreposto fiscal à existência de «necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação», bem como à condição alternativa de o entreposto em causa efetuar fornecimentos de produtos isentos de impostos especiais de consumo ou sujeitos a uma taxa reduzida de impostos especiais de consumo ou transferências de produtos energéticos em regime de suspensão de impostos para Estados‑Membros ou ainda exportações para países terceiros num montante total de, pelo menos, 30 % do total das extrações durante um período de dois anos, ou, de esse entreposto constituir uma dependência do entreposto fiscal situado nas imediações e pertencente ao mesmo grupo empresarial ou, no caso de pertencer a outro proprietário, se destinar a funcionar, com caráter permanente, ao serviço deste outro entreposto fiscal.

70 Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio se referiu nas suas questões prejudiciais tanto à Diretiva Serviços como à Diretiva 2008/118, importa concluir, a título preliminar, que apenas a segunda destas duas diretivas é aplicável ao litígio no processo principal.

71 Com efeito, nos termos do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva Serviços, esta diretiva não se aplica em matéria de fiscalidade. Tal como resulta do considerando 29 desta diretiva, essa exclusão deve‑se a que o Tratado FUE prevê bases jurídicas específicas em matéria de fiscalidade e que, tendo em conta os instrumentos do direito da União já aprovados neste domínio, há que excluir o domínio da fiscalidade do âmbito de aplicação da mesma diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2022, Airbnb Ireland e Airbnb Payments UK, C‑83/21, EU:C:2022:1018, n.° 27).

72 No caso, é facto assente que a legislação nacional em causa no processo principal fixa as condições em que a gestão de um entreposto em regime de suspensão do imposto especial de consumo pode ser autorizada pela ADM. Por conseguinte, esta legislação transpõe o artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2008/118, que prevê que a abertura e o funcionamento de um entreposto fiscal por um depositário autorizado devem ser objeto de autorização das autoridades competentes do Estado‑Membro em que está situado o entreposto fiscal. Ora, importa recordar que esta diretiva foi adotada com base no artigo 93.° CE, atual artigo 113.° TFUE. Esta primeira disposição, que figurava no capítulo 2, intitulado «Disposições fiscais», do título VI do Tratado CE, conferia ao Conselho da União Europeia competência para adotar as disposições relativas à harmonização das legislações relativas aos impostos sobre o volume de negócios, aos impostos especiais de consumo e a outros impostos indiretos, desde que essa harmonização fosse necessária para assegurar o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.

73 Uma vez que a legislação nacional em causa no processo principal se insere, por consequência, na matéria fiscal, a Diretiva Serviços não é aplicável ao litígio no processo principal, pelo que não há que apreciar a interpretação das disposições desta diretiva mencionadas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

74 Por conseguinte, há que examinar as questões prejudiciais apenas à luz da Diretiva 2008/118.

75 Decorre do artigo 15.°, n.° 1, desta diretiva que cada Estado‑Membro determina a sua regulamentação em matéria de produção, transformação e detenção de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, sob reserva do disposto na referida diretiva. O n.° 2 deste artigo 15.° indica, além disso, que quando o imposto especial de consumo a que estão sujeitos os produtos não tenha sido pago, a produção, transformação e detenção desses produtos devem ocorrer num entreposto fiscal.

76 No que diz respeito ao regime de autorização e de funcionamento desse entreposto, o artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2008/118 especifica, por um lado, no seu primeiro parágrafo, que a abertura e o funcionamento de um entreposto fiscal por um depositário autorizado devem ser objeto de autorização das autoridades competentes do Estado‑Membro em que está situado o entreposto fiscal e, por outro, no seu segundo parágrafo, que essa autorização fica sujeita «às condições que as autoridades têm o direito de estabelecer a fim de evitar eventuais fraudes ou abusos».

77 A este respeito, resulta de jurisprudência constante que, no âmbito de aplicação da Diretiva 2008/118, que tem por objetivo estabelecer um regime geral harmonizado de impostos especiais de consumo, de uma maneira geral, a prevenção da fraude e dos abusos constitui um objetivo comum tanto do direito da União como dos direitos dos Estados‑Membros. Com efeito, por um lado, estes últimos têm um interesse legítimo em tomar as medidas adequadas para proteger os seus interesses financeiros e, por outro, o combate à fraude, à evasão fiscal e aos eventuais abusos é um objetivo prosseguido por esta diretiva, como confirmam os considerandos 15 e 16 e o artigo 16.° da mesma (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de junho de 2017, Comissão/Portugal, C‑126/15, EU:C:2017:504, n.° 59, e de 14 de setembro de 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, n.° 31 e jurisprudência aí referida).

78 Resulta, portanto, das disposições da Diretiva 2008/118 mencionadas nos n.os 75 e 76 do presente acórdão que a competência para autorizar a abertura e a exploração de um entreposto fiscal e para fixar as condições de exploração desse entreposto pertence às autoridades competentes do Estado‑Membro em que o referido entreposto se situa e que essa competência é exercida sem outra limitação que não a prevista no artigo 16.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/118, relativa à prossecução do objetivo de prevenção da fraude e dos abusos.

79 No âmbito do regime geral dos impostos especiais de consumo, a importância deste objetivo é sublinhada pelo considerando 15 da Diretiva 2008/118, que menciona expressamente que o regime de entreposto fiscal se destina a «facilitar [os] controlos» a fim de assegurar a cobrança da dívida fiscal, e pelas disposições desta diretiva que se destinam a prevenir eventuais irregularidades e as suas consequências financeiras, bem como a punir as referidas irregularidades. Assim, entre estas disposições, o artigo 16.°, n.° 2, alínea a), e o artigo 18.°, n.° 1, da referida diretiva impõem a constituição de uma garantia para cobrir os riscos inerentes à produção, à transformação e à detenção dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, bem como à circulação desses produtos em regime de suspensão do imposto, ao passo que o artigo 10.° da mesma diretiva determina as consequências de uma irregularidade cometida durante a circulação de produtos em regime de suspensão do imposto.

80 Por conseguinte, a Diretiva 2008/118, e, em especial, o seu artigo 16.°, n.° 1, deixa aos Estados‑Membros uma margem de apreciação na determinação das condições de autorização e de funcionamento de um entreposto fiscal, desde que as medidas que adotem tenham por objetivo a prevenção da fraude e dos abusos.

81 No entanto, como o advogado‑geral referiu, em substância, nos n.os 99 e 100 das suas conclusões, os Estados‑Membros devem respeitar, no exercício dos poderes que lhes são conferidos pela Diretiva 2008/118, não só o efeito útil desta diretiva que, como especifica nomeadamente o seu considerando 2, visa assegurar o funcionamento adequado do mercado interno através da harmonização das condições de exigibilidade dos impostos especiais de consumo sobre os produtos mas também os princípios gerais do direito da União, entre os quais figura, nomeadamente, o princípio da proporcionalidade.

82 Este princípio impõe aos Estados‑Membros o recurso a meios que, permitindo embora alcançar eficazmente o objetivo prosseguido pelo direito interno, não devem exceder o necessário e devem prejudicar o mínimo possível os outros objetivos e os princípios estabelecidos pela legislação da União em causa. A jurisprudência do Tribunal de Justiça clarifica a este respeito que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (Acórdão de 29 de junho de 2017, Comissão/Portugal, C‑126/15, EU:C:2017:504, n.° 64 e jurisprudência aí referida).

83 Embora caiba, em última instância, ao órgão jurisdicional nacional, que tem competência exclusiva para apreciar a matéria de facto do litígio no processo principal e para interpretar a legislação nacional, determinar se e em que medida essa legislação satisfaz as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça, chamado a dar uma resposta útil a esse órgão jurisdicional, tem competência para lhe dar indicações baseadas nos autos do processo principal de que dispõe e nas observações escritas que lhe foram apresentadas, suscetíveis de permitir que o referido órgão jurisdicional se pronuncie (v., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 2025, Familienstiftung, C‑142/24, EU:C:2025:873, n.° 73 e jurisprudência aí referida).

84 Neste caso, no que diz respeito, em primeiro lugar, ao critério relativo à existência de «necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação», previsto no artigo 23.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 504/1995, resulta das explicações prestadas pelo Governo Italiano na audiência que este critério tem por objetivo verificar a realidade da atividade económica exercida no entreposto em causa, controlando a efetividade da necessidade de abastecimento, tendo em conta, em especial, a localização geográfica desse armazém, a sua capacidade de armazenamento e a existência de uma necessidade real do mercado.

85 Em seguida, no que diz respeito ao limiar quantitativo previsto no artigo 23.°, n.° 4, alínea a), desse decreto legislativo, que impõe um mínimo de 30 % de saídas do armazém sob a forma de entrega em regime de isenção ou de aplicação de uma taxa reduzida de imposto especial de consumo, de transferência para outro Estado‑Membro em regime de suspensão de impostos especiais de consumo ou de exportação para um país terceiro, o Governo Italiano sustentou nas suas observações escritas e na audiência que tal constitui a expressão da exigência de necessidades efetivas de funcionamento e que se trata de um critério objetivo, razoável e não discriminatório que tem por objeto demonstrar a existência de um nexo funcional entre o regime de suspensão dos impostos especiais de consumo e o funcionamento efetivo do entreposto. O facto de não atingir esse limiar é, assim, um indício da inexistência de necessidade de explorar a instalação em causa em regime de entreposto fiscal.

86 Por último, no que se refere ao critério baseado na existência de uma relação de dependência com outro entreposto fiscal, previsto no artigo 23.°, n.° 4, alínea b), do Decreto Legislativo n.° 504/1995, este permite, segundo o Governo Italiano, conceder a autorização de gestão ao abrigo do regime de entreposto fiscal a um entreposto que seja o «satélite» de um entreposto principal que tenha demonstrado a sua capacidade de armazenamento, o que garante uma execução eficaz das atividades de controlo.

87 No diz respeito, em primeiro lugar, à propensão de uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal para alcançar o objetivo que prossegue, importa referir que tanto o critério relativo às «necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação», previsto no artigo 23.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 504/1995, como os critérios, alternativos, do limiar quantitativo de 30 % de extrações ou da relação de dependência entre entrepostos, previstos no artigo 23.°, n.° 4, alíneas a) e b), deste decreto legislativo, têm por objetivo permitir às autoridades aduaneiras competentes verificar a realidade da atividade económica exercida no entreposto. Assim, estes critérios afiguram‑se adequados para o objetivo de combate à fraude e aos abusos que a Diretiva 2008/118 prossegue.

88 No entanto, importa salientar que a relativa imprecisão do critério relativo à existência de «necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação», previsto no artigo 23.°, n.° 3, do Decreto Legislativo n.° 504/1995, deixa uma ampla margem de manobra às autoridades aduaneiras. Por conseguinte, como o advogado‑geral salientou, em substância, nos n.os 104 e 105 das suas conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio deverá verificar, em especial, se os elementos tidos em conta por essas autoridades para determinar se este critério está preenchido lhes permitem, na realidade, recusar a autorização em causa com base em considerações diferentes das relativas à fiabilidade do depositário e à realidade económica da sua atividade de armazenagem de produtos em regime de suspensão do imposto especial de consumo.

89 A este respeito, uma vez que o Governo Italiano indicou na audiência que a apreciação das necessidades de abastecimento era efetuada tendo em conta, nomeadamente, a localização geográfica do entreposto em zonas mal servidas, cabe, em especial, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o critério mencionado no número anterior do presente acórdão visa efetivamente verificar a realidade da atividade operacional do entreposto para o qual é pedida uma autorização de gestão em regime de entreposto fiscal.

90 Em segundo lugar, no que diz respeito à necessidade de uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal à luz do objetivo de combate à fraude e aos abusos, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as medidas previstas por essa legislação foram limitadas ao estritamente necessário e se não existem meios menos restritivos, mas igualmente eficazes, para realizar esse objetivo.

91 Em terceiro lugar, no que diz respeito à proporcionalidade, em sentido estrito, de uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se essa legislação não é desproporcionada em relação ao objetivo prosseguido, tendo em conta o impacto que a referida legislação pode ter no acesso dos operadores ao regime de entreposto fiscal, o qual, ao permitir, tal como previsto no artigo 15.°, n.° 2, da Diretiva 2008/118, a produção, a transformação e a detenção de produtos em suspensão de impostos especiais de consumo, contribui para facilitar a circulação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo no interior da União.

92 Por conseguinte, há que responder às questões submetidas que o artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2008/118 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional, complementada por medidas regulatórias se for o caso, que subordina a autorização de gerir entrepostos comerciais de gás de petróleo liquefeito com uma capacidade inferior a 400 metros cúbicos e entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade inferior a 10 000 metros cúbicos em regime de entreposto fiscal à existência de «necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação», bem como à condição alternativa de o entreposto em causa efetuar fornecimentos de produtos isentos de impostos especiais de consumo ou sujeitos a uma taxa reduzida de impostos especiais de consumo ou transferências de produtos energéticos em regime de suspensão de impostos para Estados‑Membros ou ainda exportações para países terceiros num montante total de, pelo menos, 30 % do total das extrações durante um período de dois anos, ou, de esse entreposto constituir uma dependência do entreposto fiscal situado nas imediações e pertencente ao mesmo grupo empresarial ou, no caso de pertencer a outro proprietário, se destinar a funcionar, com caráter permanente, ao serviço deste outro entreposto fiscal, desde que o princípio da proporcionalidade seja respeitado.

Quanto às despesas

93 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2008/118/CE do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo e que revoga a Diretiva 92/12/CEE, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2019/475 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2019,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional, complementada por medidas regulatórias se for o caso, que subordina a autorização de gerir entrepostos comerciais de gás de petróleo liquefeito com uma capacidade inferior a 400 metros cúbicos e entrepostos comerciais de outros produtos energéticos com uma capacidade inferior a 10 000 metros cúbicos em regime de entreposto fiscal à existência de «necessidades efetivas de funcionamento e de aprovisionamento da instalação», bem como à condição alternativa de o entreposto em causa efetuar fornecimentos de produtos isentos de impostos especiais de consumo ou sujeitos a uma taxa reduzida de impostos especiais de consumo ou transferências de produtos energéticos em regime de suspensão de impostos para Estados‑Membros ou ainda exportações para países terceiros num montante total de, pelo menos, 30 % do total das extrações durante um período de dois anos, ou, de esse entreposto constituir uma dependência do entreposto fiscal situado nas imediações e pertencente ao mesmo grupo empresarial ou, no caso de pertencer a outro proprietário, se destinar a funcionar, com caráter permanente, ao serviço deste outro entreposto fiscal, desde que o princípio da proporcionalidade seja respeitado.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.