Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-383/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 2 de julho de 2026 (1)

Processo C‑383/25

Keritaly

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Diretiva 2010/75/UE — Emissões industriais — Prevenção e controlo integrados da poluição — Alteração substancial de uma instalação — Exigência de licença prévia — Comunicação da intenção de proceder a uma alteração não substancial de uma instalação — Falta de resposta da autoridade competente dentro do prazo previsto — Consequências jurídicas — Autorização tácita — Inadmissibilidade »

I. Introdução

1. A União Europeia pretende recorrer cada vez mais, também no domínio do direito do ambiente, à autorização tácita, que se considera concedida quando uma autoridade não responde a um pedido dentro de determinado prazo, enquanto instrumento de aceleração dos procedimentos (2). No entanto, podem os Estados‑Membros prever a autorização tácita de medidas que, nos termos do direito da União e, mais especificamente, da Diretiva 2010/75 (3), exigem expressamente uma autorização escrita? Esta questão coloca‑se no presente processo e é pertinente devido à evolução acima referida do direito da União.

II. Quadro jurídico

A. Disposições de direito da União

2. O artigo 3.°, pontos 7 e 9, da Diretiva 2010/75 define os conceitos de «licença» e de «alteração substancial» de uma instalação nos seguintes termos:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

7. “Licença”, uma autorização escrita para explorar a totalidade ou parte de uma instalação ou de uma instalação de combustão, de uma instalação de incineração de resíduos ou de uma instalação de coincineração de resíduos;

[...]

9. “Alteração substancial”, uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação ou de uma instalação de combustão, de uma instalação de incineração de resíduos ou de uma instalação de coincineração de resíduos que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente.»

3. O artigo 4.° da Diretiva 2010/75, sob a epígrafe «Obrigação de titularidade de uma licença», dispõe, no seu n.° 1:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que nenhuma instalação ou instalação de combustão, instalação de incineração de resíduos ou instalação de coincineração de resíduos sejam exploradas sem licença.

[...]»

4. O artigo 20.° da Diretiva 2010/75 regula as alterações introduzidas numa instalação:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que o operador comunique à autoridade competente quaisquer alterações previstas das características ou do funcionamento da instalação, ou uma ampliação da mesma, que possam ter consequências ambientais. Se necessário, a autoridade competente atualiza a licença.

2. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que não seja introduzida nenhuma alteração substancial prevista pelo operador sem uma licença concedida nos termos da presente diretiva.

O pedido de licenciamento e a decisão das autoridades competentes devem abranger as partes da instalação e os elementos enumerados no artigo 12.° que possam ser afetados por essa alteração substancial.

3. Considera‑se substancial qualquer alteração das características ou do funcionamento ou ampliação de uma instalação se a alteração ou ampliação, em si mesma, fizer com que sejam alcançados os limiares de capacidade estabelecidos no anexo I.»

B. Disposições de direito italiano

5. O artigo 29.°‑nonies do Decreto Legislativo n.° 152 — Norme in materia ambientale (Decreto Legislativo n.° 152/2006, relativo às Normas em matéria Ambiental), regula a comunicação das alterações de uma instalação:

«1. O operador comunica à autoridade competente as alterações projetadas da instalação na aceção da definição do artigo 5.°, n.° 1, alínea l). Sempre que o considere necessário, a autoridade competente atualiza a licença ambiental integrada ou as respetivas condições ou, caso verifique que as alterações projetadas são substanciais na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea l‑bis), informa o operador no prazo de 60 dias a contar da receção da comunicação, para efeitos do cumprimento do disposto no n.° 2 do presente artigo. Decorrido esse prazo, o operador pode efetuar as alterações comunicadas.

2. No caso de as alterações projetadas serem consideradas substanciais, na opinião do operador ou na sequência da comunicação referida no n.° 1, o operador envia à autoridade competente um novo pedido de licenciamento acompanhado de um relatório com uma atualização das informações referidas no artigo 29.°‑ter, n.os 1 e 2. [...]»

III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial

6. A Keritaly SpA retomou a exploração de uma instalação de produção de ladrilhos de cerâmica situada em Gonzaga, na Província de Mântua. Esta atividade está abrangida pelo ponto 3.5 do anexo VIII do Decreto Legislativo n.° 152/2006, que assegura a transposição para o direito italiano da Diretiva 2010/75.

7. Em 2018, a Província de Mântua determinou a realização de uma avaliação dos efeitos do projeto no ambiente devido a eventuais efeitos na qualidade do ar e, consequentemente, na saúde humana. A Keritaly propôs então uma redução dos níveis máximos de emissão e solicitou a reapreciação dessa decisão.

8. Em 6 de fevereiro de 2019, a Província excluiu a necessidade de realização de uma avaliação de impacto ambiental, desde que fossem respeitadas determinadas condições, nomeadamente de um valor‑limite de emissão de 20 mg/Nm³ para os compostos orgânicos voláteis. Por Decisão de 12 de junho de 2019, a Província concedeu a licença ambiental integrada para o exercício da atividade. Essa licença incluía o valor‑limite de emissão de 20 mg/Nm³ para os compostos orgânicos voláteis.

9. Em 27 de fevereiro de 2023, a autoridade regional competente em matéria de proteção do ambiente efetuou uma inspeção destinada a verificar o cumprimento das condições de licenciamento relativamente à componente ambiental «ar» e constatou, em 12 de junho de junho de 2023, uma emissão de compostos orgânicos voláteis de 65,12 mg/Nm³, ou seja, uma ultrapassagem do valor‑limite prescrito.

10. A Província invocou esta violação através de uma notificação de incumprimento de 1 de agosto de 2023, que foi notificada em 3 de agosto de 2023. Ordenou à Keritaly que explicasse as razões dessa ultrapassagem e que indicasse os procedimentos utilizados para assegurar o respeito desse valor‑limite. Recordou à Keritaly que qualquer alteração das características das emissões ou dos sistemas de redução de emissões instalados exigia a apresentação de uma comunicação de alteração da licença.

11. Em 4 de agosto de 2023, a Keritaly apresentou uma comunicação de alteração não substancial, nos termos do artigo 29.°‑nonies do Decreto Legislativo n.° 152/2006, que tinha por objeto o aumento do valor‑limite das emissões de compostos orgânicos voláteis de 20 para 50 mg/Nm³. Pouco depois do termo do prazo de 60 dias durante o qual, nos termos do referido artigo, a Província deveria ter comunicado se esse aumento constituía uma alteração substancial, a Keritaly informou a província, em 4 de outubro de 2023, de que, tendo em conta a falta de resposta desta última, considerava concedida a licença para efetuar a alteração.

12. Só então, por ofício de 12 de outubro de 2023, a província considerou a inviabilidade do aumento do valor‑limite das emissões de compostos orgânicos voláteis. A Província salientou, em especial, que o aumento do valor‑limite era suscetível de conduzir a um aumento potencial do fluxo mássico de compostos orgânicos voláteis de 9 119 toneladas por ano e, por conseguinte, de ter efeitos negativos significativos no ambiente. Consequentemente, esse aumento não poderia ser autorizado sem um procedimento prévio para avaliar a necessidade de uma avaliação do impacto ambiental.

13. Em 2 de novembro de 2023, a Keritaly requereu à Província o reexame desta decisão, alegando, nomeadamente, com o decurso do prazo de 60 dias a contar da comunicação da alteração não substancial apresentada pela Keritaly, se tinha constituído um licenciamento tácito. Por ofício de 23 de novembro de 2023, a Província contestou que tivesse sido concedido qualquer licenciamento tácito.

14. A Keritaly impugnou os ofícios de 12 de outubro de 2023 e de 23 de novembro de 2023 mediante ação proposta no Tribunale administrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio.

15. O procedimento de reexame prosseguiu posteriormente e a Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (Agência de Proteção da Saúde de Val Padana, Itália), por ofício de 12 de dezembro de 2023, constatou, em primeiro lugar, que na Província de Mântua se tinha verificado um número excessivo de abortos espontâneos e um aumento da incidência de leucemia suscetíveis de terem sido causados por fatores de risco ambientais, em segundo lugar, que os compostos orgânicos voláteis emitidos pela Keritaly podiam incluir substâncias cancerígenas e, em terceiro lugar, que o modelo de deposição apresentado pela Keritaly em 2018 não permitia nenhuma comparação com os valores de referência indicados na literatura para a população em geral. No entender da Agência de Proteção da Saúde, impunha‑se, por conseguinte, a realização de um novo estudo.

16. Na mesma data, a autoridade regional italiana competente em matéria de proteção do ambiente constatou que um aumento das emissões conduziria provavelmente a um aumento das deposições resultantes dessas emissões, que na zona em causa existiam pelo menos duas instalações do mesmo tipo suscetíveis de serem afetadas por um aumento do valor‑limite e que tinham sido introduzidas novas linhas de produção nas instalações da Keritaly desde 2018. A este respeito, a Keritaly tinha reduzido voluntariamente as emissões para excluir os procedimentos de alteração da licença em causa da sujeição a avaliação do impacto ambiental.

17. À luz destes pareceres, em 14 de fevereiro de 2024, a Província confirmou a decisão anteriormente adotada em 12 de outubro de 2023. A Keritaly ampliou, em conformidade, o objeto da sua ação.

18. Segundo as indicações constantes do pedido de decisão prejudicial, a jurisprudência administrativa italiana existente relativa à última frase do artigo 29.°‑nonies, n.° 1, do Decreto Legislativo n.° 152/2006 tem entendido que o silêncio da autoridade competente durante 60 dias não equivale à autorização da alteração. É certo que o artigo 29.°‑nonies permite ao operador executar as alterações após o termo desse prazo. No entanto, tal só é admissível até à adoção de uma decisão em sentido contrário pela administração. Esta última pode, nomeadamente, declarar necessária a realização de um procedimento de licenciamento.

19. O órgão jurisdicional de reenvio entende, pelo contrário, que a frase em causa deve ser interpretada no sentido de que o operador «está autorizado» a efetuar as alterações. Quando uma atividade está sujeita a licenciamento, ou existe licença ou não existe. Não existe uma terceira possibilidade e, em especial, não pode existir uma situação em que a atividade seja provisoriamente permitida, podendo posteriormente vir a ser proibida.

20. Além disso, a interpretação acolhida pela jurisprudência italiana acima referida expõe a um risco significativo o operador que, após o decurso do prazo de 60 dias a contar da comunicação, sem ter recebido resposta, execute as alterações propostas suportando os custos correspondentes. Com efeito a administração poderia, mesmo após um longo período, praticamente sem nenhuma limitação temporal, qualificar essas alterações de substanciais.

21. Em contrapartida, caso o artigo 29.°‑nonies, n.° 1, seja interpretado no sentido de que o silêncio equivale a autorização, a execução das alterações será tacitamente autorizada ao operador após o decurso de 60 dias, na falta de resposta da administração. Se a administração considerar posteriormente que as alterações são substanciais, poderá ainda proibi‑las e revogar o licenciamento tácito no âmbito do procedimento de reexame administrativo dos seus próprios atos. Ora, tal apenas seria admissível dentro de um prazo razoável e, em qualquer caso, não superior a um ano, na aceção do artigo 21.°‑nonies da Lei n.° 241/1990. Além disso, a revogação exigiria que a administração avaliasse o interesse público concreto e atual, a confiança legítima do operador e os interesses de quaisquer outros interessados. No caso de a comunicação do operador conter informações inexatas na exposição dos factos, a autoridade competente poderá igualmente revogar o licenciamento tácito mesmo após o termo do referido prazo de um ano (artigo 21.°‑nonies, n.° 2‑bis, da Lei n.° 241/1990).

22. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 20.°, n.° 2, da [Diretiva 2010/75] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação interna (como a vigente em Itália, nos termos do artigo 29.°‑nonies, n.° 1, do Decreto Legislativo 152/2006) que prevê que, na sequência da comunicação através da qual o operador informa a autoridade competente de que tenciona introduzir uma alteração nas suas próprias instalações, alteração por si qualificada como não substancial, decorrido um prazo de sessenta dias, perante o silêncio da autoridade competente, a alteração é considerada, de qualquer modo, tacitamente autorizada, ainda que, posteriormente, se verifique tratar‑se de uma alteração substancial?»

23. Foram apresentadas observações escritas pela organização de proteção do ambiente Legambiente Lombardia Onlus, pela Provincia di Mantova (Província de Mântua, Itália), pela República Italiana e pela Comissão Europeia. Na audiência de 24 de abril de 2026, participaram, além dos referidos intervenientes, também a Keritaly SpA.

IV. Apreciação jurídica

24. No processo principal, a Keritaly comunicou à Província de Mântua um aumento do valor‑limite de emissão de compostos orgânicos voláteis de 20 mg/Nm³ para 50 mg/Nm3, qualificando‑o de alteração não substancial da sua instalação de produção de ladrilhos de cerâmica. A Província apenas indeferiu este pedido após o termo do prazo de 60 dias previsto no direito italiano. Entendeu tratar‑se de uma alteração substancial que não podia ser autorizada sem mais. A Keritaly contrapõe que, ao deixar decorrer esse prazo, a Província já tinha autorizado tacitamente a alteração.

25. O pedido de decisão prejudicial visa, portanto, determinar se o artigo 20.°, n.° 2, da Diretiva 2010/75 se opõe a uma legislação nacional que prevê o licenciamento tácito de uma alteração de uma instalação comunicada pelo operador como não substancial, quando posteriormente se verifique que essa alteração é, na realidade, substancial.

26. Assim, começarei por demonstrar, com base na redação das disposições pertinentes da Diretiva 2010/75, no seu contexto sistemático e nos objetivos da regulamentação em causa, que está excluída a possibilidade de licenciamento tácito de uma alteração substancial. Em seguida, analisarei o contexto mais amplo da questão submetida comparando os mecanismos de decisão tácita previstos pelo direito da União e, por último, examinarei os interesses dos operadores e, em especial, os da Keritaly.

A. Redação

27. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2010/75, os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que, nomeadamente, nenhuma instalação, na aceção do artigo 3.°, ponto 3, e do anexo I, seja explorada sem licença. Por conseguinte, a Província concedeu, em 2019, uma licença à instalação em causa enquanto instalação destinada ao fabrico de produtos cerâmicos por cozedura, na aceção do ponto 3.5 do anexo I da referida diretiva.

28. Em conformidade com o artigo 20.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2010/75, os Estados‑Membros tomam, por outro lado, as medidas necessárias para que não seja introduzida nenhuma alteração substancial prevista pelo operador (dessas instalações) sem uma licença concedida nos termos da referida diretiva. Em contrapartida, quanto às demais alterações, o artigo 20.° exige apenas que o operador as comunique à autoridade competente (4).

29. Nos termos da definição constante do artigo 3.°, ponto 7, da Diretiva 2010/75, a licença é concedida por escrito. Uma vez que um licenciamento tácito não é, pela sua própria natureza, concedido por escrito, a própria redação do artigo 20.°, n.° 2, primeiro parágrafo, conjugado com o artigo 3.°, ponto 7, da Diretiva 2010/75 opõe‑se à sua admissibilidade no caso de uma alteração substancial.

30. É certo que o artigo 4.°, n.° 1, segundo e terceiros parágrafos, da Diretiva 2010/75 prevê uma derrogação à exigência de licença. Todavia, como observa a Comissão, esta não é aplicável ao caso em apreço.

31. Com efeito, esta derrogação aplica‑se às instalações abrangidas apenas pelo capítulo V da Diretiva 2010/75. Trata‑se de determinadas instalações e atividades que utilizam solventes orgânicos. Estão enumeradas na parte 1 do anexo VII. Os Estados‑Membros podem definir um procedimento de registo para essas instalações. Para o efeito, basta a notificação pelo operador à autoridade competente da sua intenção de explorar uma instalação. As alterações substanciais dessas instalações estão sujeitas às regras específicas previstas no artigo 63.° e não exigem necessariamente uma licença.

32. É certo que o valor‑limite controvertido diz respeito a compostos orgânicos voláteis, o que inclui igualmente solventes. No entanto, a instalação controvertida, uma fábrica de produção de ladrilhos de cerâmica, não está abrangida apenas pelo capítulo V da Diretiva 2010/75 e, por conseguinte, também não está enumerada na parte 1 do anexo VII.

B. Contexto sistemático relativo à participação do público e à tutela jurisdicional efetiva dos membros do público interessado

33. A exigência de uma autorização escrita está também estreitamente ligada à participação do público e à tutela jurisdicional efetiva de terceiros, previstas na Diretiva 2010/75.

34. O artigo 24.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva 2010/75 prevê que, para a concessão de uma licença relativa a alterações substanciais, deve ser observado o procedimento de participação do público estabelecido no anexo IV. Nos termos desse procedimento, determinadas informações são facultadas ao público e este tem a oportunidade de apresentar observações sobre a decisão.

35. Além disso, as decisões, os atos ou as omissões a que se refere o artigo 24.° da Diretiva 2010/75 estão sujeitos, nos termos do artigo 25.°, à fiscalização jurisdicional por iniciativa dos membros do público interessado. Em especial, as organizações de proteção do ambiente podem intentar uma ação judicial (5).

36. Em contrapartida, admitir a existência de um licenciamento tácito excluiria qualquer participação do público e dificultaria, pelo menos de forma significativa, a fiscalização judicial. Com efeito, num caso dessa natureza, a informação do público seria, por definição, incerta.

37. Além disso, precisamente a tutela jurisdicional efetiva dos membros do público poderia criar riscos consideráveis para o operador da instalação. Na falta de notificação, um licenciamento tácito é dificilmente suscetível de desencadear os prazos de impugnação (6), pelo que eventuais ações poderiam ser intentadas mesmo após um período de tempo considerável. Acresce que um licenciamento tácito não contém fundamentação. Uma eventual ação disporia, já por esse motivo, de perspetivas significativas de procedência.

38. Por conseguinte, a admissão de um licenciamento tácito relativo a alterações substanciais não seria compatível com a participação do público nem com a tutela jurisdicional efetiva dos membros do público interessado, tal como previstas na Diretiva 2010/75.

C. Objetivos da regulamentação

39. A exclusão de um licenciamento tácito para alterações substanciais é igualmente conforme com os objetivos da Diretiva 2010/75 e da política ambiental da União.

40. Como resulta do artigo 1.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 2010/75, os objetivos desta são a prevenção e o controlo integrados da poluição proveniente das atividades industriais. Em conformidade com o artigo 1.°, segundo parágrafo, lido à luz do considerando 12 da referida diretiva, esta também se destina a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir as emissões para o ar, a água e o solo, bem como a evitar a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente «no seu todo» (7). O considerando 18 esclarece que não deverão ser efetuadas alterações substanciais numa instalação que possam ter efeitos negativos significativos na saúde humana ou no ambiente sem uma licença concedida em conformidade com a presente diretiva.

41. Estes objetivos concretizam os objetivos gerais da União Europeia.

42. A Diretiva 2010/75 foi adotada com base no artigo 192.°, n.° 1, TFUE, relativo às ações a empreender pela União Europeia no domínio do ambiente para realizar os objetivos referidos no artigo 191.° TFUE. Este último artigo dispõe, no seu n.° 1, primeiro e segundo travessões, que a política da União no domínio do ambiente contribuirá para a prossecução dos objetivos de preservação, proteção e melhoria da qualidade do ambiente, bem como de proteção da saúde das pessoas. O artigo 191.°, n.° 2, prevê que a política da União no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um nível de proteção elevado (8).

43. Além disso, em conformidade com o artigo 35.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e com o artigo 9.° TFUE, é assegurado um elevado nível de proteção da saúde na definição e execução de todas as políticas e ações da União. Ao mesmo tempo, nos termos do artigo 37.° da Carta e do artigo 3.° TUE, todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá‑los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável (9).

44. A exigência de uma licença escrita para a exploração e para a alteração substancial de instalações contribui de forma significativa para a realização desses objetivos. Obriga tanto o operador da instalação como a autoridade de licenciamento competente a verificar se estão preenchidos os requisitos para a exploração da instalação previstos na Diretiva 2010/75 e a expor as razões que sustentam essa apreciação.

45. A verificação expressa do cumprimento das disposições aplicáveis da Diretiva 2010/75 revela‑se particularmente pertinente no caso de uma alteração substancial de uma instalação. Nos termos do artigo 3.°, ponto 9, desta diretiva, trata‑se de uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação de uma instalação, que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente. É precisamente esse tipo de efeitos que a aplicação da diretiva visa evitar ou, pelo menos, reduzir.

46. É manifesto que a alteração em causa no processo principal, a saber, o aumento de 150 % de um valor‑limite relativo a compostos orgânicos voláteis, pode ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente. Esses compostos estão definidos no artigo 3.°, ponto 45, da Diretiva 2010/75, são objeto de disposições específicas constantes do capítulo V e constituem, nos termos do anexo II, poluentes atmosféricos para os quais devem ser fixados valores‑limite de emissão em conformidade com o artigo 14.°, n.° 1, alínea a).

47. Se a instalação de Keritaly fosse uma instalação abrangida pelo capítulo V da Diretiva 2010/75, um aumento das emissões de compostos orgânicos voláteis de apenas 10 % já constituiria uma alteração substancial, nos termos do artigo 63.°, n.° 1, alínea b).

48. Além disso, uma vez que o artigo 14.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2010/75 exige a fixação de valores‑limite de emissão para os compostos orgânicos voláteis, a alteração do valor‑limite correspondente também deve ser considerada uma alteração do funcionamento da instalação (10).

49. Por conseguinte, a comunicação controvertida da Keritaly tem por objeto uma alteração substancial da instalação por ela explorada, a qual, também à luz do objeto e da finalidade da Diretiva 2010/75, exige uma autorização escrita.

D. Contexto mais amplo: as decisões tácitas noutros domínios do direito da União

50. É certo que o conceito de decisão tácita decorrente do decurso de um prazo não é desconhecido do direito da União. No entanto, a prática normativa da União demonstra que a exclusão de um licenciamento tácito para alterações substanciais, por interpretação do artigo 20.°, n.° 2, da Diretiva 2010/75, constitui uma exigência de segurança jurídica. Por conseguinte, sempre que estão previstas decisões tácitas, as mesmas são antes reguladas de forma precisa, bem como os respetivos efeitos jurídicos.

51. É verdade que, em matéria de auxílios de Estado, em razão dos interesses legítimos dos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça tinha fixado à Comissão um prazo de dois meses a contar da notificação de um auxílio para se pronunciar sobre a sua compatibilidade com o direito da União, por analogia com os prazos de recurso nos órgãos jurisdicionais da União. Se a Comissão não respeitar este prazo não escrito, deixa de ser aplicável a proibição de execução do auxílio, atualmente prevista no artigo 108.°, n.° 3, terceiro período, TFUE. Todavia, esse efeito jurídico não era definitivo, uma vez que a Comissão podia continuar a invocar eventuais objeções à medida no âmbito do procedimento de exame dos auxílios existentes (11).

52. A interpretação da Diretiva 2010/75 pretendida pelo órgão jurisdicional de reenvio apresentaria, nessa medida, uma natureza semelhante, uma vez que o licenciamento tácito de uma alteração substancial não está previsto na diretiva. Contudo, uma vez que se destina a conduzir à concessão de uma licença, teria um efeito mais amplo do que o acórdão do Tribunal de Justiça acima referido, que se limitou a afastar a proibição de execução.

53. Entretanto, o prazo que o Tribunal de Justiça desenvolveu por analogia em matéria de auxílios de Estado está expressamente inscrito no artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento 2015/1589 (12). Com esta regulamentação o legislador foi mais longe e previu uma autorização tácita do auxílio. Do mesmo modo, o artigo 10.°, n.° 6, do Regulamento n.° 139/2004 (13) determina que uma concentração notificada é considerada autorizada se a Comissão não tomar nenhuma decisão dentro de um prazo relativamente curto. Em ambos os casos, a autorização tácita baseia‑se nos interesses dos operadores económicos diretamente afetados.

54. O artigo 13.°, n.° 4, da Diretiva 2006/123/CE (14), invocado pela Comissão, prevê uma autorização tácita para o acesso e o exercício da atividade de um serviço. Esta regulamentação serve para assegurar a efetividade de posições jurídicas que já decorrem das liberdades fundamentais e limita‑se a concretizar os limites das restrições que os Estados‑Membros podem impor a essas liberdades.

55. Em contrapartida, no direito da Função Pública da União (15) e no domínio do acesso aos documentos da União (16), está expressamente previsto que um pedido se considera indeferido na falta de uma decisão da autoridade competente dentro de determinados prazos. Um indeferimento tácito não cria uma posição jurídica, limitando‑se a abrir ao requerente a possibilidade de procurar proteção jurisdicional através de um recurso (17).

56. No direito do ambiente acresce uma consideração adicional: trata‑se, em princípio, de proteger o ambiente e/ou a saúde contra os efeitos nocivos de determinadas atividades. Por conseguinte, sempre que o direito da União em matéria de ambiente prevê decisões tácitas, estas são normalmente acompanhadas de mecanismos de salvaguarda destinados a assegurar o cumprimento dos requisitos aplicáveis.

57. É neste sentido que o artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1013/2006 (18) prevê, no que respeita ao transporte de resíduos na UE, uma autorização tácita da autoridade competente de trânsito, ao passo que outras disposições permitem considerar concedida uma autorização tácita por autoridades de trânsito de países terceiros. Em contrapartida, as autoridades competentes de destino e de expedição devem tomar uma decisão fundamentada por escrito, procedendo à verificação das disposições aplicáveis.

58. Mais recentemente, a fim de promover a utilização de energias renováveis, a União introduziu, no artigo 16.°‑A, n.° 6, da Diretiva 2018/2001 (19), uma aprovação tácita para a fase administrativa intermédia no procedimento de concessão de licenças. Com a sua proposta de regulamento relativo à aceleração das avaliações ambientais, a Comissão pretende alargar esse modelo normativo a outros projetos estratégicos (20). No entanto, neste modelo regulatório, as decisões finais sobre o resultado do procedimento de concessão de licenças continuam a ter de ser tomadas de forma expressa. Tal visa também assegurar o cumprimento das regras de proteção aplicáveis.

59. Tais mecanismos de salvaguarda não existem na interpretação do direito italiano pretendida pelo órgão jurisdicional de reenvio. Também por esta razão, a Diretiva 2010/75 não deve ser interpretada no sentido de que permite licenciamento tácito de alterações substanciais de instalações.

60. Interessa ainda referir, a título complementar, que o Tribunal de Justiça é igualmente chamado a pronunciar‑se, noutro processo atualmente pendente, sobre a questão de saber se as disposições pertinentes do direito da União permitem uma autorização tácita, apesar de não a preverem expressamente. Esse processo respeita o controlo de produtos provenientes de países terceiros por razões de proteção da saúde (21).

61. Em síntese, há que concluir que a fixação de um prazo para decidir sobre uma alteração substancial, cujo incumprimento produza o efeito de um licenciamento tácito, pressupõe uma disposição expressa na Diretiva 2010/75, a qual deveria idealmente prever também um mecanismo destinado a garantir o cumprimento das normas de proteção estabelecidas por essa diretiva e, em particular, que regulasse de forma adequada a relação com uma participação do público efetiva e com uma tutela jurisdicional efetiva.

E. Interesses legítimos do operador

62. O interesse do operador da instalação, salientado pelo órgão jurisdicional de reenvio, em obter uma decisão sobre o seu pedido dentro dos prazos previstos, não justifica, portanto, a interpretação da Diretiva 2010/75 pretendida pelo órgão jurisdicional de reenvio. Se se tiver em conta o risco evocado de um recurso (22), é mesmo de recear que esta interpretação prejudique precisamente esse interesse. Se o direito nacional previr meios processuais adequados, tais como uma ação por omissão ou pedidos de indemnização, cabe antes ao operador recorrer a esses mecanismos.

63. No caso em apreço, parece, contudo, duvidoso que tais meios processuais pudessem ser acolhidos, uma vez que a comunicação controvertida da Keritaly — sem prejuízo de uma apreciação mais aprofundada por parte do órgão jurisdicional de reenvio — parece constituir um abuso de direito.

64. Embora o pedido de decisão prejudicial não qualifique expressamente o comportamento da Keritaly de abusivo, expõe que, no entender do órgão jurisdicional, mesmo a comunicação de má‑fé de uma alteração substancial apresentada como alteração não substancial poderia conduzir a um licenciamento tácito.

65. Com efeito, a Keritaly devia saber que o aumento do valor‑limite controvertido não podia ser autorizado sem mais nem podia ser aceite como alteração não substancial. Resulta do pedido de decisão prejudicial que, no âmbito do procedimento inicial de licenciamento, a própria empresa tinha proposto a redução desse valor‑limite para o nível posteriormente fixado, a fim de evitar a realização de uma avaliação do impacto ambiental. Sabia, portanto, que, segundo a Província, o valor‑limite mais elevado podia ter efeitos negativos significativos no ambiente.

66. Nestas circunstâncias, parece já abusivo apresentar um pedido de aumento do valor‑limite sob a forma de uma mera comunicação de alteração não substancial (venire contra factum proprium).

67. Esta conclusão impõe‑se com maior razão pelo facto de, à luz dos resultados das medições efetuadas em 27 de fevereiro de 2023 e do pedido de aumento do valor‑limite, a instalação aparentemente não estar concebida de forma a poder ser explorada respeitando o valor‑limite fixado. Nesta situação, a Keritaly estava obrigada, por força do artigo 8.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2010/75 e da respetiva transposição pelo artigo 29.°‑decies do Decreto Legislativo n.° 152/2006, a garantir o cumprimento do valor‑limite num prazo tão breve quanto possível (23). Na hipótese de a ultrapassagem do valor‑limite constituir um perigo imediato para a saúde humana ou ameaçar produzir um efeito nocivo imediato significativo para o ambiente, o funcionamento dessa instalação deveria ser interrompido (24).

V. Conclusão

68. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de decisão prejudicial da seguinte forma:

O artigo 20.°, n.° 2, da Diretiva 2010/75/UE relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) deve ser interpretado no sentido de que se opõe à concessão tácita de uma autorização relativa a uma alteração substancial de uma instalação que, nos termos desta diretiva, está sujeita a licença.

1 Língua original: alemão.

2 Artigo 16.°‑A, n.° 6, da Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (JO 2018, L 328, p. 82), na redação que lhe foi dada pela Diretiva (UE) 2023/2413 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de abril de 2023 (JO L, 2023/2413), bem como a secção II do anexo da Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aceleração das avaliações ambientais (COM[2025] 984 final).

3 Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17).

4 V. Acórdão de 2 de junho de 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, n.° 44).

5 No que diz respeito ao artigo 10.°‑A, de redação semelhante, da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40), conforme alterada pela Diretiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de meio de 2003 (JO 2003, L 156, p. 17), v. Acórdão de 12 de maio de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, n.° 42).

6 Neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2019, Flausch e o. (C‑280/18, EU:C:2019:928, n.os 54 a 59).

7 Acórdão de 25 de junho de 2024, Ilva e o. (C‑626/22, EU:C:2024:542, n.° 69).

8 Acórdão de 25 de junho de 2024, Ilva e o. (C‑626/22, EU:C:2024:542, n.° 67).

9 Acórdão de 25 de junho de 2024, Ilva e o. (C‑626/22, EU:C:2024:542, n.° 71).

10 Neste sentido, Acórdão de 2 de junho de 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, n.os 40 e 41).

11 Acórdão de 11 de dezembro de 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, n.os 4 e 5).

12 Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).

13 Regulamento (CE) n.° 139/2004 do Conselho, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas (JO 2004, L 24, p. 1).

14 Diretiva 2006/123/EG do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).

15 Artigo 90.° do Regulamento n.° 31.° (CEE) 11.° (CEEA) que fixa o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável aos outros agentes da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 1962, P 045, p. 1385; EE 1 F 1, p. 19‑93), com a última redação que lhe foi dada pela Atualização, com efeitos a partir de 1 de julho de 2025, da taxa de contribuição para o regime de pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia (JO 2025, C/2025/6569).

16 Artigo 7.°, n.° 4, e artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

17 V. as minhas conclusões no processo Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, n.os 31 a 37).

18 Regulamento (CE) n.° 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (JO 2006, L 190, p. 1).

19 Citado na nota 2.

20 Citado na nota 2.

21 Processo C‑596/25, Sonifer.

22 Ver, supra, n.° 37.

23 Acórdão de 25 de junho de 2024, Ilva e o. (C‑626/22, EU:C:2024:542, n.° 127).

24 Acórdão de 25 de junho de 2024, Ilva e o. (C‑626/22, EU:C:2024:542, n.° 128).