Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-378/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 10 de setembro de 2026 (1)

Processo C‑378/25

KX

contra

Predsedatel na Smetna palata na Republika Bulgaria,

sendo interveniente:

Okrazhna prokuratura Silistra

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Administrativen sad — Silistra (Tribunal Administrativo de Silistra, Bulgária)]

« Reenvio prejudicial — Medidas restritivas tomadas tendo em conta a agressão militar contra a Ucrânia — Regulamento (UE) n.° 833/2014 — Artigo 5.°‑K — Proibição de adjudicar um contrato público abrangido pelo âmbito de aplicação das Diretivas relativas aos contratos públicos — Cidadão russo, pessoa singular estabelecida na Rússia ou pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia ou controlado a partir desse país — Adjudicação pelo presidente de uma câmara municipal de um contrato público para o fornecimento de um veículo de recolha de resíduos — Valor estimado do contrato inferior ao limiar previsto na Diretiva 2014/24/UE — Valor estimado do contrato superior ao limiar previsto na legislação nacional que transpõe essa diretiva »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (2). O seu artigo 5.°‑K, introduzido pelo Regulamento 2022/576 (3), proíbe a adjudicação de qualquer contrato público abrangido pelo âmbito de aplicação das Diretivas da União relativas aos contratos públicos, nomeadamente a Diretiva 2014/24/UE (4), a qualquer cidadão russo ou a qualquer pessoa singular estabelecida na Rússia, bem como a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia ou controlado a partir desse país (5).

2. O pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe KX, o presidente da Câmara Municipal de Glavinitsa (Bulgária), ao predsedatel na Smetna palata na Republika Bulgaria (presidente do Tribunal de Contas da República da Bulgária). Este último aplicou a KX uma coima por irregularidades ocorridas durante o procedimento de contratação (6) organizado nesse município para a aquisição de um veículo de recolha de resíduos. Essas irregularidades consistiam, em substância, na aplicação à adjudicação do contrato público em causa da proibição prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, apesar de o limiar estabelecido na Diretiva 2014/24 não ser atingido.

3. Até à data, o Tribunal de Justiça debruçou‑se sobre a interpretação do Regulamento n.° 833/2014 em várias ocasiões (7). Por exemplo, no seu recente Acórdão Opera Laboratori Fiorentini (8), a Quinta Secção do Tribunal de Justiça definiu as obrigações que as entidades adjudicantes devem cumprir por força do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 nas situações em que um proponente num procedimento de contratação, embora sendo uma empresa com sede na União Europeia, é gerida por administradores de nacionalidade russa (9).

4. No entanto, o presente processo suscita uma questão jurídica com conotações constitucionais mais profundas, que diz respeito à repartição de competências entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros no domínio das medidas restritivas. Em formação de Grande Secção, o Tribunal de Justiça deve determinar, antes de mais, se uma entidade adjudicante de um Estado‑Membro pode proibir cidadãos russos, bem como pessoas singulares e coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia ou controlados a partir desse país, de participarem em procedimentos de contratação não abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24, em termos análogos aos estabelecidos no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 para os procedimentos abrangidos por esta diretiva.

5. Além disso, na hipótese de ser admitida uma prática de uma entidade adjudicante de um Estado‑Membro que consiste em estabelecer essa proibição, o Tribunal de Justiça deverá, então, determinar se esta prática viola os princípios do direito da União aplicáveis aos procedimentos de contratação que, embora não sejam regulados pela Diretiva 2014/24, apresentam, no entanto, certo interesse transfronteiriço. Estes princípios englobam, nomeadamente, os princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento.

6. Por último, o presente processo marca a primeira vez que o Tribunal de Justiça poderá ter de interpretar o artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014. Esta disposição contém uma «cláusula de exoneração de responsabilidade» que exclui a responsabilidade dos operadores da União, incluindo os organismos públicos, caso estes desconhecessem, e não tivessem motivos razoáveis para supor, que as suas ações constituiriam uma infração às medidas previstas no Regulamento n.° 833/2014. A eventual imputação de responsabilidade a uma entidade adjudicante, num contexto como o do processo principal, pela aplicação ao procedimento de contratação em causa da proibição prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 constitui uma questão adicional que o Tribunal de Justiça deverá abordar para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio no caso em apreço.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União Europeia

1. Regulamento n.° 833/2014

7. O considerando 2 do Regulamento n.° 833/2014 enuncia:

«Em 22 de julho de 2014, o Conselho [da União Europeia] concluiu que se a Rússia não respondesse às exigências formuladas nas conclusões do Conselho Europeu de 27 de junho de 2014 e nas suas próprias conclusões de 22 de julho, estaria pronto a introduzir sem demora um pacote de importantes novas medidas restritivas. Considera‑se, portanto, adequado aplicar medidas restritivas adicionais com vista a aumentar os custos das ações da Rússia de desestabilização da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia, e a promover uma resolução pacífica da crise. Estas medidas serão objeto de revisão permanente e podem ser […] completadas por outras medidas restritivas, em função da evolução da situação no terreno.»

8. O artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 dispõe:

«As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos não incorrem em responsabilidade pelos atos que praticaram se desconheciam, e não tinham motivos razoáveis para supor, que as suas ações constituiriam uma infração às medidas previstas no presente regulamento.»

2. Regulamento 2022/576

9. Os considerandos 1, 2, 3, 4, 10 e 11 do Regulamento 2022/576 enunciam:

«(1) Em 31 de julho de 2014, o Conselho adotou o Regulamento [n.° 833/2014].

(2) O Regulamento [n.° 833/2014] dá execução às medidas previstas na [Decisão 2014/512 (10)].

(3) Em 8 de abril de 2022, o Conselho adotou a [Decisão 2022/578 (11)], que altera a [Decisão 2014/512/PESC]. […]

(4) A [Decisão 2022/578] proíbe […] a adjudicação e a prossecução da execução de contratos públicos e concessões envolvendo cidadãos russos e entidades ou organismos estabelecidos na Rússia.

[…]

(10) Estas medidas são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado, pelo que, tendo particularmente em vista assegurar a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros, é necessária uma ação regulamentar a nível da União.

(11) O Regulamento [n.° 833/2014] deve, por conseguinte, ser alterado em conformidade.»

10. O artigo 1.° do Regulamento 2022/576 dispõe:

«O Regulamento [n.° 833/2014] é alterado do seguinte modo:

1) Ao artigo 1.° são aditadas as seguintes alíneas:

“v) ’Diretivas relativas aos contratos públicos’, [nomeadamente a Diretiva 2014/24];

[…]”

[…]

23) São inseridos os seguintes artigos:

“Artigo 5.°‑K

1. É proibido adjudicar ou prosseguir a execução de qualquer contrato público ou de concessão abrangido pelo âmbito de aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos, […] a ou com:

a) Um cidadão russo ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia;

b) Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50 % por uma entidade referida na alínea a) do presente número; ou

c) Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) ou b) do presente número;

incluindo, quando representem mais de 10 % do valor do contrato, os subcontratantes, fornecedores ou entidades cujas capacidades sejam utilizadas na aceção das diretivas relativas aos contratos públicos.

[…]”

[…]»

3. Diretiva 2014/24

11. O considerando 1 da Diretiva 2014/24 enuncia:

«A adjudicação de contratos públicos pelas administrações dos Estados‑Membros ou por conta destas deve respeitar os princípios do [TFUE], designadamente os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, bem como os princípios deles decorrentes, como os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. Contudo, no que se refere aos contratos públicos que ultrapassem um determinado valor, deverão ser estabelecidas disposições que coordenem os procedimentos nacionais de contratação pública, a fim de garantir que esses princípios produzam efeitos práticos e os contratos públicos sejam abertos à concorrência.»

12. O artigo 1.° da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe no seu n.° 1:

«A presente diretiva estabelece as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação adotados por autoridades adjudicantes relativamente a contratos públicos e a concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 4.°»

13. O artigo 4.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Montantes limiares», dispõe:

«A presente diretiva aplica‑se aos contratos cujo valor estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior aos seguintes limiares:

[…]

c) 215 000 EUR para os contratos públicos de fornecimento e de serviços adjudicados por autoridades adjudicantes subcentrais e concursos para trabalhos de conceção organizados por essas autoridades; […]

[…]»

14. Nos termos do artigo 18.° da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Princípios da contratação»:

«1. As autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não‑discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.

[…]»

4. Direito búlgaro

15. A Zakon za obshtestvenite porachki (Lei relativa aos Contratos Públicos (12)), na versão aplicável aos factos do processo principal, transpõe a Diretiva 2014/24 para o direito búlgaro (13).

16. O artigo 2.° da ZOP dispõe:

«(1) Os contratos públicos são adjudicados de acordo com os princípios do [TFUE], nomeadamente os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços e do reconhecimento mútuo, bem como os princípios deles decorrentes:

1. Igualdade e não discriminação;

2. Livre concorrência;

3. Proporcionalidade;

4. Publicidade e transparência.

(2) Quando adjudicam contratos públicos, as entidades adjudicantes não podem restringir a concorrência através da imposição de condições ou de requisitos que ofereçam uma vantagem ilícita ou limitem indevidamente o acesso de operadores económicos aos contratos públicos e que não estejam justificados pelo objeto, o valor, o grau de dificuldade, a quantidade ou a dimensão do contrato público.

[…]»

17. O artigo 5.° da ZOP dispõe:

«(1) As entidades adjudicantes são responsáveis pela estimativa, planeamento, gestão e boa execução, bem como pela comunicação dos resultados dos contratos públicos. Existem entidades adjudicantes públicas e setoriais.

(2) Entende‑se por entidade adjudicante pública:

[…]

9. Os presidentes dos municípios, dos distritos e das freguesias, bem como os presidentes das freguesias nomeados pelo presidente do município, se puderem utilizar recursos orçamentais;

[…]»

18. O artigo 18.°, n.° 1, da ZOP enumera, nos seus pontos 1 a 13, os tipos de procedimentos abrangidos por essa lei. Em particular, o ponto 1 dessa disposição menciona o «concurso público aberto», no âmbito do qual «qualquer pessoa interessada pode apresentar uma proposta».

19. O artigo 20.°, n.° 1, da ZOP dispõe:

«(1) Os procedimentos previstos no artigo 18.°, n.° 1, ponto 1, […] são aplicáveis quando:

1. as entidades adjudicantes públicas e os respetivos consórcios celebram contratos públicos cujo valor estimado não seja inferior a:

[…]

b) [271 000 levs búlgaros (BGN)] — para fornecimentos e serviços;

[…]»

III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

20. KX é o presidente da Câmara Municipal de Glavinitsa. Nos termos da ZOP, pode, nessa qualidade, agir como entidade adjudicante de contratos públicos.

21. Em 29 de dezembro de 2022, KX deu início a um procedimento de contratação tendo em vista a adjudicação de um contrato público com o seguinte objeto: «Fornecimento de um novo veículo especial com acessório para a recolha e o transporte de resíduos destinado às necessidades do município de Glavinitsa em regime de locação financeira». O valor estimado do contrato público, sem IVA, ascendia a 283 333,33 levs búlgaros (cerca de 145 000 euros). As condições de participação no procedimento de contratação indicavam, como motivo de exclusão, a «existência de circunstâncias referidas no artigo 5.°‑K do Regulamento [n.° 833/2014]».

22. Em 14 de dezembro de 2023, após a adjudicação do contrato público, o Tribunal de Contas da República da Bulgária ordenou que fosse realizada uma auditoria para apurar a regularidade da gestão dos fundos públicos pelo município de Glavinitsa no período entre 1 de janeiro de 2022 e 30 de junho de 2023. Na sequência dessa auditoria, a autoridade administrativa competente concluiu que KX tinha infringido a ZOP no âmbito do procedimento de contratação lançado em dezembro de 2022. KX foi censurado, nomeadamente, por ter aplicado a esse procedimento a proibição estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, apesar de o contrato público em causa ter um valor estimado inferior ao limiar fixado na Diretiva 2014/24. Segundo a autoridade administrativa, esse requisito restringe injustificadamente o acesso dos operadores económicos e é desproporcionado em relação ao objeto e ao valor do contrato público.

23. Após ter sido notificado da decisão proferida após a auditoria, KX contestou as conclusões nela contidas. Para o efeito, alegou que, quando da transposição da Diretiva 2014/24, o legislador búlgaro reduziu deliberadamente os limiares fixados no artigo 4.° desta diretiva. Consequentemente, nos termos da ZOP, a Diretiva 2014/24 continuava a aplicar‑se aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de fornecimento e de serviços desde que o seu valor estimado fosse superior a 271 000 levs búlgaros (cerca de 139 000 euros), como era o caso do contrato público a que a decisão dizia respeito. Segundo KX, uma vez que, nos termos da ZOP, o procedimento de adjudicação desse contrato público tinha de respeitar os princípios e os requisitos principais estabelecidos na Diretiva 2014/24, as condições de participação nesse procedimento tinham necessariamente de incluir um motivo de exclusão baseado no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014.

24. Em 30 de setembro de 2024, o presidente do Tribunal de Contas da República da Bulgária aceitou as conclusões apresentadas pela autoridade administrativa na sua decisão e aplicou a KX uma coima de 6 594,04 levs búlgaros (cerca de 3 500 euros). KX impugnou, então, essa coima junto do Rayonen sad Tutrakan (Tribunal de Primeira Instância de Tutrakan, Bulgária), que, na sua sentença, concluiu que a responsabilidade tinha sido imputada corretamente a KX. Posteriormente, KX interpôs recurso dessa sentença para o Administrativen sad — Silistra (Tribunal Administrativo de Silistra, Bulgária), que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.

25. O órgão jurisdicional de reenvio refere antes de mais que é facto assente que, nos termos da ZOP, as disposições da Diretiva 2014/24 aplicam‑se aos contratos públicos cujo valor estimado seja inferior ao limiares estabelecidos nesta diretiva, como é o caso do contrato público em causa no processo principal. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio refere que, segundo o Despacho do Tribunal de Justiça de 26 de setembro de 2024, Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (C‑550/23, EU:C:2024:808) (14), trata‑se de uma opção deixada ao critério do Estado‑Membro que está em conformidade com o objetivo principal da referida diretiva, de conceder acesso aos contratos públicos ao leque mais amplo possível de operadores económicos.

26. No que respeita ao artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, o órgão jurisdicional de reenvio observa que, de acordo com o documento da Comissão Europeia intitulado «Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia» («Perguntas frequentes sobre as sanções contra a Rússia no contexto dos contratos públicos»), os contratos com um valor estimado inferior aos limiares fixados na Diretiva 2014/24 não são abrangidos por este artigo. Esta posição é partilhada pela Komisiya za zashtita na konkurentsiyata (Comissão de Proteção da Concorrência, Bulgária), que indicou expressamente que a aplicação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 aos procedimentos de contratação que não atingem os limiares fixados na Diretiva 2014/24 restringe injustificada e ilegalmente a participação de operadores económicos elegíveis.

27. Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio considera, porém, que a interpretação literal do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 preconizada pela Comissão e pela Comissão de Proteção da Concorrência não tem em devida conta os objetivos deste regulamento e pode conduzir a lacunas na aplicação das medidas restritivas adotadas pela União Europeia. Segundo este órgão jurisdicional, o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 constitui um motivo de exclusão que complementa os motivos previstos no artigo 57.° da Diretiva 2014/24. No caso em apreço, uma vez que, nos termos da ZOP, as disposições desta diretiva eram de aplicação obrigatória no procedimento de contratação em causa no processo principal, a proibição estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 podia igualmente ser considerada aplicável a esse procedimento como motivo de exclusão.

28. O órgão jurisdicional de reenvio considera, além disso, que, mesmo adotando uma interpretação literal do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, persistem dúvidas sobre se a previsão desse motivo de exclusão em relação a um contrato com um valor estimado inferior aos limiares fixados na Diretiva 2014/24 restringe injustificadamente a concorrência. Este motivo não afeta todos os operadores económicos, mas apenas um conjunto restrito de pessoas singulares e entidades que estão expressamente enumeradas no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014. Mesmo que a restrição seja aplicada para concretizar um objetivo legítimo da política externa e de segurança comum (PESC), é necessário determinar se pode ser considerada justificada à luz desse objetivo.

29. Nestas circunstâncias, o Administrativen sad — Silistra (Tribunal Administrativo de Silistra) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:

«1. Deve o artigo 5.°‑K do [Regulamento n.° 833/2014] ser interpretado no sentido de que também se aplica aos contratos públicos cujo valor estimado seja inferior aos limiares previstos no artigo 4.° da [Diretiva 2014/24], quando a entidade adjudicante é obrigada, por força do direito nacional, a aplicar as disposições desta diretiva?

2. Constitui a exigência de apresentação de uma declaração de inexistência dos motivos previstos no artigo 5.°‑K do [Regulamento n.° 833/2014] uma violação dos princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação e da livre concorrência ou da proibição de restrição injustificada dos participantes nos termos do artigo 2.°, n.° 2, da [ZOP], quando essa exigência é imposta num procedimento em que os limiares da [Diretiva 2014/24] não são atingidos?

3. Deve o artigo 5.°‑K do Regulamento [n.° 833/2014] ser interpretado no sentido de que autoriza uma prática da [entidade] adjudicante que, ao aplicar o direito nacional que reproduz as disposições da [Diretiva 2014/24] em procedimentos cujos valores são inferiores aos limiares, exige que os participantes apresentem declarações sobre a inexistência dos motivos previstos nessa disposição?»

30. O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de junho de 2025. O Governo Checo, a Comissão Europeia e as partes no processo principal apresentaram observações escritas. Foi realizada uma audiência em 27 de abril de 2026.

IV. Análise

31. Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a proibição estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 se aplica a um procedimento de contratação que não atinge o limiar de aplicabilidade da Diretiva 2014/24, especificamente num contexto em que a entidade adjudicante está, no entanto, obrigada, por força do direito nacional, a aplicar as disposições desta diretiva.

32. É esse, concretamente, o objeto da primeira questão prejudicial, cujo teor está estreitamente ligado ao da terceira questão. A principal diferença entre elas reside no facto de a terceira questão prejudicial não estar formulada como uma obrigação da entidade adjudicante decorrente do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, mas antes como uma opção de que essa entidade dispõe. Com efeito, com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, quando um contrato público não atinge os limiares fixados na Diretiva 2014/24, o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 permite, ainda assim, que uma entidade adjudicante exija a um proponente num procedimento de contratação que apresente uma declaração que confirme que não está abrangido por nenhuma das circunstâncias enunciadas nesse artigo.

33. Em contrapartida, a segunda questão prejudicial assenta no pressuposto de que o direito da União não se opõe a que uma entidade adjudicante aplique uma proibição análoga à estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 no âmbito de um procedimento de contratação não abrangido pela Diretiva 2014/24. Em particular, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, nessa situação, a aplicação da referida proibição pode, não obstante, violar os princípios que devem ser respeitados ao abrigo do direito da União nos procedimentos de contratação que não exigem a aplicação da Diretiva 2014/24, nomeadamente os princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento.

34. Uma vez que a resposta à segunda questão depende de uma resposta afirmativa à primeira ou à terceira questão, examinarei primeiro estas duas questões e reservarei a segunda questão para último.

Primeira questão prejudicial

35. A primeira questão convida o Tribunal de Justiça a determinar se o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 deve ser interpretado no sentido de que a proibição de adjudicar qualquer contrato público abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24 a qualquer cidadão russo ou a qualquer pessoa singular estabelecida na Rússia, bem como a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia ou controlado a partir desse país, também se aplica aos contratos cujo valor estimado seja inferior ao limiar previsto no artigo 4.° desta diretiva. A questão coloca‑se num contexto em que o direito nacional impõe a aplicação da Diretiva 2014/24 aos procedimentos de contratação lançados para a adjudicação de contratos públicos que não atingem o limiar fixado nesta diretiva.

36. De acordo com o artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, não podem ser adjudicados contratos públicos abrangidos pelo âmbito de aplicação das diretivas relativas a contratos públicos às seguintes partes: a) cidadãos russos ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia; b) pessoas coletivas, entidades ou organismos cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50 % por uma entidade referida na alínea a); e c) pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que atuem em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) e b) (15). Por seu turno, o artigo 1.°, alínea v), deste regulamento esclarece que as referências feitas às Diretivas relativas aos contratos públicos no Regulamento n.° 833/2014 englobam a Diretiva 2014/24.

37. Consequentemente, não podem ser adjudicados contratos públicos abrangidos pela Diretiva 2014/24 a cidadãos russos ou a qualquer pessoa singular, pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia. O mesmo se aplica a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo essencialmente controlado a partir desse país. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, trata‑se de uma categoria residual de proibições que visa impedir que o artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 seja contornado e, assim, privado do seu efeito útil (16).

38. Além disso, resulta do artigo 1.° da Diretiva 2014/24 que esta estabelece as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação adotados por entidades adjudicantes relativamente a contratos públicos cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 4.° (17). No que diz respeito aos contratos públicos de fornecimento adjudicados por entidades adjudicantes subcentrais, o artigo 4.°, alínea c), da Diretiva 2014/24, na versão relevante para os factos do presente processo, prevê que as disposições desta diretiva aplicam‑se aos contratos com um valor estimado, sem IVA, de, pelo menos, 215 000 euros. Isto significa que, se um contrato público de fornecimento a adjudicar por uma entidade adjudicante subcentral exceder este limiar, o direito da União impõe a aplicação da Diretiva 2014/24 ao procedimento de contratação organizado para esse efeito. Em contrapartida, se um contrato público desse tipo não atingir esse limiar, o procedimento de contratação não está sujeito às disposições da Diretiva 2014/24.

39. No caso em apreço, resulta do despacho de reenvio que o procedimento de contratação em causa no processo principal tinha por objeto um contrato público de fornecimento a adjudicar por uma entidade adjudicante subcentral, com um valor estimado de 283 333,33 levs búlgaros (cerca de 145 000 euros) sem IVA. Tendo em conta a redação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, a proibição nele prevista não pode ser considerada aplicável a esse procedimento, uma vez que o contrato público em causa não excedia o limiar fixado no artigo 4.°, alínea c), da Diretiva 2014/24.

40. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio explica que, quando da transposição da Diretiva 2014/24 para o direito nacional, o legislador búlgaro decidiu reduzir os limiares de aplicabilidade desta diretiva. Por conseguinte, nesse Estado‑Membro, as disposições da Diretiva 2014/24 são também aplicáveis aos procedimentos de contratação que visem a adjudicação de contratos públicos com um valor estimado inferior a 215 000 euros. Na realidade, só os contratos públicos com um valor estimado inferior a 271 000 levs búlgaros (cerca de 139 000 euros) não estão abrangidos pelas disposições da Diretiva 2014/24. Como tal, segundo o direito búlgaro, o procedimento de contratação em causa no processo principal, relativo a um contrato público com um valor estimado de 145 000 euros, tinha de respeitar as regras e os princípios estabelecidos na Diretiva 2014/24.

41. O Tribunal de Justiça mencionou anteriormente esta particularidade da legislação búlgara que transpõe a Diretiva 2014/24 no Despacho Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (18). Em particular, o Tribunal de Justiça considerou que uma legislação nacional que impõe a aplicação das regras da Diretiva 2014/24 aos contratos cujo valor estimado não atinge os limiares fixados nesta diretiva decorre da liberdade de que cada Estado‑Membro dispõe para regular a adjudicação de contratos públicos dentro da sua esfera de competência. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que essa legislação nacional não viola as regras que definem o âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24, uma vez que partilha o seu objetivo principal, a saber, a abertura dos contratos públicos a uma concorrência tão alargada quanto possível, em benefício tanto dos operadores económicos como das entidades adjudicantes (19).

42. Importa recordar que, no domínio dos contratos públicos, o âmbito das ações da competência da União Europeia e da competência dos Estados‑Membros é determinado pela importância económica do contrato público em causa. É esse, nomeadamente, o objetivo do artigo 4.° da Diretiva 2014/24, que determina o valor dos contratos públicos relevantes para o mercado único da União (20). Os contratos públicos de valor superior ao limiar estabelecido nesta disposição são considerados importantes para o mercado interno da União, ao passo que os procedimentos de contratação relativos a propostas de valor mais baixo continuam a ser, no respeito do princípio da subsidiariedade (21), da responsabilidade dos Estados‑Membros. Na sequência das declarações do Tribunal de Justiça no Despacho Agentsia za darzhavna finansova inspektsia, é no exercício dessa responsabilidade que os Estados‑Membros podem livremente decidir reduzir os limiares da Diretiva 2014/24 a fim de tornar as suas disposições aplicáveis aos procedimentos de contratação abrangidos pela sua competência.

43. Resulta do exposto que, embora o Tribunal de Justiça tenha considerado que uma legislação nacional, como a que transpôs a Diretiva 2014/24 para o direito búlgaro, é compatível com esta diretiva, a decisão do legislador búlgaro de reduzir os limiares de aplicabilidade da diretiva constitui uma escolha independente desse Estado‑Membro a respeito da regulação dos procedimentos de contratação abrangidos pela sua competência.

44. Além disso, o facto de um Estado‑Membro ter reduzido os montantes limiares da Diretiva 2014/24 por iniciativa própria não significa que a proibição estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 se aplica automaticamente aos procedimentos de contratação regulados pelo direito nacional. Com efeito, o âmbito de aplicação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 não pode exceder os limites das competências atribuídas à União Europeia em matéria de procedimentos de contratação, os quais, como referido acima no n.° 42 das presentes conclusões, são definidos pelos limiares fixados no artigo 4.° da Diretiva 2014/24. Mesmo que, como preconiza o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 constitua um motivo de exclusão que complementa os motivos enumerados no artigo 57.° da Diretiva 2014/24, do ponto de vista do direito da União, esse motivo de exclusão não pode ser imposto a um procedimento de contratação não regulado por este direito.

45. Por conseguinte, a resposta à questão de saber se uma proibição como a prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 pode ser aplicada a procedimentos de contratação que são da competência dos Estados‑Membros não pode ser retirada deste artigo. Esta questão deve antes ser apreciada à luz do direito nacional, enquanto expressão da liberdade dos Estados‑Membros de definirem as regras de adjudicação de contratos públicos no âmbito da sua competência, desde que, evidentemente, não sejam incompatíveis com o direito da União, como examinarei na minha análise da segunda e terceira questões prejudiciais.

46. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se ainda sobre se uma interpretação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 baseada apenas na sua redação, conforme descrito no n.° 39 das presentes conclusões, pode comprometer os objetivos das medidas restritivas adotadas pela União Europeia no contexto da agressão militar da Rússia contra a Ucrânia.

47. A este respeito, refira‑se, antes de mais, que o facto de a Comissão ter indicado, no seu documento intitulado «Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia», conforme alterado em 26 de janeiro de 2024 (22), que os contratos que não atingem os limiares fixados na Diretiva 2014/24 não estão abrangidos pelo artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 é irrelevante. Nesse documento, a Comissão reconhece, e bem, que só o Tribunal de Justiça é competente para interpretar as regras aplicáveis no domínio das medidas restritivas da União, o que significa que este documento não pode determinar, de modo nenhum, o resultado da análise quanto à correta interpretação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 (23).

48. No entanto, importa recordar que, embora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, ao interpretar uma disposição do direito da União, é necessário ter em conta os seus termos, o contexto em que se insere e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte, essa mesma jurisprudência esclarece que só se pode recorrer a interpretações contextuais e teleológicas para resolver redações ambíguas. Nenhum destes dois métodos hermenêuticos pode prevalecer sobre a redação clara e precisa de uma disposição, privando‑a, assim, de qualquer efeito útil (24).

49. No caso em apreço, o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 dispõe expressamente que a proibição nele contida se aplica a qualquer contrato público «abrangido pelo âmbito de aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos» que, como resulta do artigo 1.°, alínea v), deste regulamento, englobam a Diretiva 2014/24. Uma vez que a redação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 não é ambígua e que o seu sentido é claro, não é necessário examinar mais aprofundadamente o contexto em que se inscreve esta disposição nem os objetivos das medidas restritivas da União para responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

50. Em todo o caso, importa observar que, lida no contexto dos Tratados e, em particular, à luz da repartição de competências entre a União Europeia e os Estados‑Membros no domínio dos procedimentos de contratação, conforme explicada nas presentes conclusões, a interpretação contextual do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 milita a favor de uma interpretação literal desta disposição. A interpretação teleológica do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 também conduz a uma conclusão semelhante. A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o objetivo principal do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 é assegurar que os recursos financeiros da Federação da Rússia que lhe permitem prosseguir a sua agressão militar contra a Ucrânia sejam eficazmente prejudicados (25). Contrariamente ao que sustenta o órgão jurisdicional de reenvio no despacho de reenvio, este objetivo, que deve ser concretizado no pleno respeito das competências atribuídas à União, pode ser alcançado sem considerar que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 se aplica a uma situação como a que está em causa no processo principal, uma vez que a proibição nele estabelecida abrange os contratos públicos que são relevantes para o mercado interno ao abrigo do direito da União e cuja proteção é atribuída à União Europeia.

51. Tendo em conta o que precede, concluo, no que respeita à primeira questão prejudicial, que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 deve ser interpretado no sentido de que a proibição de adjudicar qualquer contrato público abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24 a um cidadão russo, a qualquer pessoa singular estabelecida na Rússia ou a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia ou controlado a partir desse país não se aplica aos contratos cujo valor estimado seja inferior ao limiar previsto nesta diretiva, incluindo quando a entidade adjudicante é obrigada, por força do direito nacional, a aplicar as disposições desta diretiva.

Terceira questão prejudicial

52. O facto de o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 não se aplicar aos contratos públicos cujo valor estimado seja inferior ao limiar fixado na Diretiva 2014/24, como concluí na minha análise da primeira questão prejudicial, não significa que as entidades adjudicantes nacionais estejam necessariamente impedidas de introduzir proibições análogas no âmbito de procedimentos de contratação abrangidos pela competência dos Estados‑Membros. É este o objeto da terceira questão prejudicial, através da qual o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à prática de uma entidade adjudicante que consiste em exigir aos proponentes, no âmbito de um contrato público que não atinge o limiar fixado na Diretiva 2014/24, que confirmem que não estão abrangidos por nenhuma das circunstâncias enunciadas nesse artigo.

53. Tanto o Regulamento n.° 833/2014 como o Regulamento 2022/576, o segundo dos quais introduziu o artigo 5.°‑K no primeiro, baseiam‑se no artigo 215.° TFUE. Esta é a única disposição do título IV, que figura na parte V do TFUE, relativa à «ação externa da União» (26). Sob a epígrafe «Medidas restritivas», o artigo 215.°, n.° 1, TFUE refere‑se ao poder do Conselho de adotar, sob proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e da Comissão, as medidas necessárias para interromper e reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros. O artigo 215.°, n.° 1, TFUE acrescenta que essa decisão é adotada em conformidade com as disposições específicas relativas à PESC, nomeadamente as que figuram no capítulo 2 do título V do TUE (27).

54. Importa recordar que, embora este termo não seja utilizado no próprio artigo 215.°, n.° 1, TFUE, as medidas adotadas ao abrigo desta disposição são comummente designadas por medidas restritivas «setoriais». Essas medidas visam atividades económicas estratégicas do país a que são aplicadas, a fim de exercer a máxima pressão sobre o seu Governo e induzir uma mudança de política ou de comportamento (28). No que respeita às ações da Federação da Rússia que desestabilizaram a situação na Ucrânia e à subsequente agressão das forças armadas russas contra este país, a União Europeia adotou, até à data, 21 pacotes de medidas (29), que incluem um amplo leque de restrições setoriais (30), a maioria das quais estão estabelecidas no Regulamento n.° 833/2014 (31), conforme alterado posteriormente.

55. Além disso, as medidas restritivas setoriais devem ser distinguidas das medidas restritivas «individuais», que são aquelas que visam pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais específicos, em lugar de estabelecerem limitações às atividades e setores económicos de forma generalizada (32). Com base no artigo 215.°, n.° 2, TFUE, a sua adoção exige igualmente uma decisão prévia do Conselho em conformidade com o capítulo 2 do título V do TUE (33). As medidas restritivas individuais consistem tipicamente no congelamento de bens, na interdição de entrada no território da União Europeia e em restrições à circulação das pessoas ou entidades em causa nesse território. Esse tipo de medida é ilustrado, em particular, pelas medidas adotadas em resposta à agressão militar da Federação da Rússia contra a Ucrânia, como estabelecidas no Regulamento (UE) n.° 269/2014 (34).

56. No caso em apreço, a questão de saber se o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 permite a uma entidade adjudicante considerar a existência das circunstâncias previstas neste artigo como motivo de exclusão num procedimento de contratação, como acontece no processo principal, deve ser apreciada à luz da natureza das competências atribuídas à União Europeia pelos Tratados no domínio das medidas restritivas. Em última análise, a resposta a esta questão depende da questão de saber se a adoção do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 se opõe à imposição de uma proibição análoga ao nível nacional, quer porque a competência da União Europeia neste domínio deve ser considerada exclusiva, quer porque deve ser considerada partilhada e o Regulamento n.° 833/2014 tem um efeito preemptivo, impedindo qualquer ação dos Estados‑Membros.

57. Como é sabido, as competências da União Europeia regem‑se pelo princípio da atribuição, consagrado no artigo 5.°, n.° 1, TUE e definido de forma mais concreta no seu artigo 5.°, n.° 2. Nos termos deste princípio, a União Europeia atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos neles fixados. As competências que não sejam atribuídas à União Europeia nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros (35).

58. As categorias e os domínios de competência da União estão expressamente enunciados no título I da parte I do TFUE. Em particular, segundo o artigo 2.°, n.° 1, TFUE, as competências exclusivas da União Europeia são aquelas que, em substância, não concorrem uma competência dos Estados‑Membros, uma vez que se considera que essa competência foi inteiramente transferida pelos Estados‑Membros para a União Europeia (36). Abrangem os domínios especificamente enumerados no artigo 3.°, n.° 1, TFUE, que incluem, por exemplo, a política comercial comum. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, a União Europeia dispõe igualmente de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando essa celebração seja necessária, nomeadamente, para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna.

59. Em contrapartida, as competências partilhadas são aquelas em que os Tratados atribuem à União Europeia uma competência que não tem por objeto os domínios referidos no artigo 3.° TFUE, nomeadamente os domínios em que a União Europeia dispõe de competência exclusiva, ou no artigo 6.° TFUE, nomeadamente nos domínios em que a União Europeia dispõe de competências de apoio, de coordenação e complementares (37). Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, TFUE, quando os Tratados atribuam à União Europeia competência partilhada com os Estados‑Membros em determinado domínio, a União Europeia e os Estados‑Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio. No entanto, os Estados‑Membros só podem exercer a sua competência desde que a União ainda não o tenha feito. Isto significa que uma competência partilhada pode tornar‑se exclusiva através de preempção mediante ação da União Europeia (38).

60. Como referido no n.° 53 das presentes conclusões, as medidas restritivas, tanto setoriais como individuais, são reguladas na parte do TFUE consagrada à ação externa da União Europeia. No entanto, antes da aprovação dessas medidas, é necessária uma decisão adotada no domínio da PESC, nomeadamente ao abrigo do artigo 29.° TUE. No Acórdão Parlamento/Conselho, já referido, o Tribunal de Justiça considerou esta dupla fonte normativa de medidas restritivas, decorrente tanto do TUE como do TFUE, como a «ponte» (39) expressamente prevista pelo Tratado de Lisboa para estabelecer uma ligação entre a PESC e as ações externas ordinárias da União Europeia que envolvem medidas económicas contra países terceiros ou contra pessoas singulares ou coletivas ou entidades não estatais (40).

61. Para efeitos do presente processo, importa recordar que o artigo 2.°, n.° 4, TFUE declara que a União Europeia dispõe de «competência […] para definir e executar uma [PESC]». Não se trata de um domínio incluído, enquanto tal, na lista que figura no artigo 3.° TFUE nem, certamente, na lista do artigo 6.° TFUE. Por conseguinte, essa política não pode ser classificada como uma competência exclusiva da União Europeia nem como uma competência de coordenação ou de apoio. Além disso, é possível argumentar que a PESC também não pode ser classificada de competência partilhada (41), uma vez que, contrariamente ao que prevê o artigo 2.°, n.° 2, TFUE, a União Europeia não pode «legislar» no âmbito dessa política (42). Resulta do que precede que a PESC apresenta especificidades que dificultam a sua classificação entre os tipos gerais de competências da União Europeia.

62. Seja como for, importa recordar que, nos termos do artigo 24.°, n.° 1, TUE, a competência da União Europeia em matéria de PESC «abrange todos os domínios da política externa» (43). Em meu entender, esta definição ampla do âmbito de aplicação material da PESC inviabiliza qualquer tentativa de agrupar todas as eventuais ações ou decisões relacionadas com a PESC, bem como as respetivas medidas de execução ao abrigo do TFUE, numa única categoria de competências da União. Em contrapartida, determinar se uma decisão adotada no âmbito da PESC impede qualquer ação dos Estados‑Membros — quer porque poderia ser considerada uma ação exclusiva da União, quer porque poderia ser considerada uma competência partilhada exercida preemptivamente — depende do domínio concreto visado pela medida em questão (44).

63. Esta circunstância é particularmente evidente no caso de medidas restritivas setoriais adotadas ao abrigo do artigo 215.°, n.° 1, TFUE, que constituem um dos domínios abrangidos pela PESC e que, como acima referido, podem incluir uma grande variedade de medidas destinadas a exercer a máxima pressão sobre o governo de um país terceiro e a induzir uma mudança de política ou de comportamento (45). Por exemplo, além da proibição prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, que é relevante para o caso em apreço, este regulamento contém igualmente medidas de natureza totalmente diferente para exercer pressão sobre a Federação da Rússia devido às suas ações que comprometem a integridade territorial da Ucrânia (46), incluindo controlos das exportações (47), proibições de importações (48), proibições financeiras e de investimento (49), bem restrições em matéria de serviços (50). Neste contexto, creio que uma abordagem global é insuficiente para definir o tipo específico de competência exercida pela União Europeia quando adota medidas restritivas setoriais ao abrigo do artigo 215.°, n.° 1, TFUE. Pelo contrário, há que realizar uma análise específica à luz do domínio de competência visado pela medida restritiva setorial em causa.

64. No caso em apreço, como resulta dos n.os 42 e 43 das presentes conclusões, a contratação pública insere‑se no domínio das competências partilhadas pela União Europeia e pelos Estados‑Membros. Esses procedimentos constituem um instrumento fundamental para assegurar o bom funcionamento do mercado interno da União, que, segundo o artigo 4.°, n.° 2, TFUE, é um dos «principais domínios» em que se aplica uma competência partilhada entre a União Europeia e os Estados‑Membros. Por conseguinte, uma vez que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 é uma medida restritiva adotada pelo Conselho neste domínio, deve ser considerado uma manifestação de uma competência partilhada entre a União Europeia e os Estados‑Membros.

65. Nesta fase, sendo o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 a manifestação de uma competência partilhada pela União Europeia, persiste a questão de saber se esta disposição é suscetível de impedir qualquer ação ao nível dos Estados‑Membros que consista em estabelecer uma proibição como a prevista no regulamento.

66. Nas minhas Conclusões nos processos apensos SG e JA (C‑706/25 e C‑707/25, EU:C:2026:474), já referi as três circunstâncias em que, segundo a doutrina, a preempção pode ocorrer (51), nomeadamente: i) quando a União tenha procedido a uma harmonização exaustiva de um determinado domínio, privando, assim, os Estados‑Membros da sua competência para legislar (preempção de domínio ou field pre‑emption); ii) quando o direito nacional compromete o bom funcionamento da legislação da União ou impede a concretização dos seus (obstacle pre‑emption); ou iii) quando o direito nacional é contrário a uma regra do direito da União (rule pre‑emption).

67. No caso em apreço, não existe nenhum argumento suficientemente convincente para concluir que se verifica qualquer uma das situações de preempção possíveis relativamente ao artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014.

68. Primeiro, é evidente que, ao restringir a proibição prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 aos procedimentos abrangidos pelas Diretivas da União relativas aos contratos públicos, incluindo a Diretiva 2014/24, o Conselho não procedeu a uma harmonização exaustiva neste domínio. A redação expressa do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 exclui do seu âmbito de aplicação qualquer ação ao nível nacional no que respeita aos contratos públicos cujo valor estimado não ultrapasse os limiares fixados nessas diretivas. Segundo, também me parece evidente que não se pode considerar que uma proibição estabelecida por uma entidade adjudicante nacional para os procedimentos de contratação que contém uma remissão geral para o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 e que reproduz integralmente a sua redação, à semelhança da proibição em causa no processo principal, constitui um obstáculo à concretização do objetivo das medidas restritivas da União, em particular das medidas adotadas contra a Federação da Rússia devido à sua agressão contra a Ucrânia. Pelo contrário, há que entender que os objetivos das duas proibições estão alinhados. Terceiro, sendo o alcance da proibição aplicada ao nível da União idêntico ao da aplicada ao nível nacional, não se pode afirmar que existe uma contradição entre o direito da União e o direito nacional.

69. Por conseguinte, não se deve considerar que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 obsta, devido ao seu efeito preemptivo, a uma ação ao nível nacional que proíbe os cidadãos russos, bem como as pessoas singulares e coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia, de participarem em procedimentos de contratação não abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24. Pelo contrário, os Estados‑Membros devem ser livres de adotar uma proibição semelhante na esfera da sua competência em relação a procedimentos de contratação, desde que, evidentemente, nenhum elemento dessa proibição seja suscetível de constituir um obstáculo à concretização dos objetivos das medidas restritivas da União.

70. Contra este entendimento pode sustentar‑se, primeiro, que uma proibição como a prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 deve ser previamente estabelecida na legislação nacional em matéria de procedimentos de contratação e não ser imposta pelas entidades adjudicantes no âmbito das suas práticas administrativas. Embora tal possa ser desejável por questões de coerência e de aplicação uniforme de um motivo de exclusão no território de um determinado Estado‑Membro, trata‑se de uma questão que não é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, como foi discutido na audiência perante o Tribunal de Justiça. Com efeito, se tal prática estiver inscrita no âmbito de procedimentos de contratação abrangidos pela competência dos Estados‑Membros, uma eventual falta de coerência ou de uniformidade entre as entidades adjudicantes desse Estado‑Membro é uma questão que deve ser resolvida pelo direito nacional.

71. Segundo, na audiência realizada no âmbito do presente processo também foi alegado que a Comissão concluiu que os Estados‑Membros não deveriam ser autorizados a adotar medidas restritivas individuais além das que são adotadas pela União Europeia(52). No entanto, a posição da Comissão pode ser facilmente explicada pelo facto de as medidas restritivas individuais imporem sobretudo o congelamento de bens das pessoas singulares e coletivas em causa, o que, como salientou, com razão, a Comissão, tem um efeito específico na circulação de capitais e nos pagamentos. As medidas restritivas individuais impõem igualmente restrições à entrada na União Europeia, que tem apenas uma fronteira externa, bem como à livre circulação nesse território, onde as fronteiras internas foram abolidas. Se os Estados‑Membros fossem autorizados a adotar incondicionalmente as suas próprias listas de medidas restritivas, tal prejudicaria a aplicação uniforme das regras relativas à entrada e à livre circulação previstas no TFUE. Além de não ser esse o objeto da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero que justificável uma abordagem diferente entre as medidas restritivas individuais e a medida restritiva setorial prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, uma vez que possuem naturezas jurídicas totalmente diferentes (53).

72. Terceiro, embora o considerando 10 do Regulamento 2022/576 refira que as medidas introduzidas no Regulamento n.° 833/2014, incluindo o seu artigo 5.°‑K, são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado e, por conseguinte, exigem uma ação regulamentar ao nível da União Europeia, «tendo particularmente em vista assegurar a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros», tal constitui uma expressão da avaliação do Conselho quanto à observância do princípio da subsidiariedade no contexto da adoção de uma proibição relativa aos procedimentos de contratação abrangidos pela competência da União Europeia. No entanto, essa afirmação é irrelevante para determinar se os Estados‑Membros podem estabelecer uma proibição análoga para os procedimentos de contratação abrangidos pela sua competência.

73. Tendo em conta o que precede, no que respeita à terceira questão prejudicial, concluo que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe, por si só, à aplicação da proibição nele estabelecida enquanto decisão independente de uma entidade adjudicante ao abrigo do direito nacional. Tal abrange uma prática nacional nos termos da qual a entidade adjudicante exige que um proponente apresente uma declaração que confirme que não está abrangido por nenhuma das circunstâncias enumeradas neste artigo, desde que nenhum elemento dessa proibição seja suscetível de constituir um obstáculo à concretização dos objetivos das medidas restritivas da União, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional determinar.

Segunda questão prejudicial

74. Uma vez que foi estabelecido que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 não impede uma entidade adjudicante de aplicar uma proibição análoga à enunciada nesta disposição relativamente a um procedimento de contratação não abrangido pela Diretiva 2014/24, há que determinar se essa proibição pode, ainda assim, violar os princípios que devem ser respeitados, por força do direito da União, em matéria de procedimentos de contratação que são da competência dos Estados‑Membros. É este, em substância, o objeto da segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

75. Como já referi na minha análise da primeira e terceira questões prejudiciais, os Estados‑Membros conservam, regra geral, uma competência regulamentar em matéria de contratos públicos não abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24. Porém, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a adjudicação de contratos que, tendo em conta o seu valor, não são abrangidos pelo âmbito de aplicação dessa diretiva continua sujeita às regras fundamentais e aos princípios gerais do TFUE, nomeadamente aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade, bem como à obrigação de transparência que deles decorre, desde que esses contratos revistam um interesse transfronteiriço efetivo(54).

76. Antes de mais, importa observar que, com a segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em parte, se o princípio da livre concorrência e a proibição de imposição de restrições injustificadas aos participantes estabelecidos no artigo 2.°, n.° 2, da ZOP são compatíveis com a introdução, por uma entidade adjudicante, de uma proibição análoga à estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014. No entanto, esta parte da questão prejudicial deve ser considerada inadmissível, uma vez que, como resulta de jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça não é competente para interpretar o direito nacional e compete exclusivamente ao juiz nacional determinar o alcance exato das leis do seu Estado‑Membro (55).

77. Além disso, relativamente ao interesse transfronteiriço do contrato público em causa no processo principal, há que observar que o despacho de reenvio não fornece informações a este respeito. Em todo o caso, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente indicado que este interesse deve ser apreciado à luz de critérios objetivos, entre os quais figuram, nomeadamente, a importância económica do contrato em causa, conjugada com o local de execução das obras ou ainda as características técnicas do contrato e as características específicas dos produtos em causa (56). No caso em apreço, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se o contrato público em causa suscita esta questão antes de proceder a uma análise mais aprofundada (57).

78. Caso se conclua que o contrato público em causa no processo principal tem uma incidência transfronteiriça efetiva, saliento, antes de mais, em conformidade com as observações da Comissão, que o motivo de exclusão imposto pela entidade adjudicante nesse procedimento está redigido em termos idênticos aos da proibição constante do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014. De acordo com o considerando 4 do Regulamento 2022/576, que, como já referi, introduziu esta disposição no Regulamento n.° 833/2014, a proibição visa, em substância, impedir a adjudicação de contratos públicos a cidadãos russos e a entidades ou organismos estabelecidos na Rússia. Tal enquadra‑se no objetivo geral de assegurar que os recursos financeiros da Federação da Rússia que lhe permitem prosseguir a sua agressão militar contra a Ucrânia sejam eficazmente prejudicados (58).

79. Da observação anterior é possível retirar que, no que respeita aos contratos públicos regulados pelas Diretivas da União relativas aos contratos públicos, incluindo a Diretiva 2014/24, o objetivo do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 é, no entender do Conselho, suscetível de justificar a restrição dos princípios fundamentais do TFUE que se aplicam habitualmente aos procedimentos de contratação abrangidos pela competência da União Europeia. Assim sendo, dificilmente se pode sustentar que uma proibição formulada em termos semelhantes por uma entidade adjudicante nacional para um procedimento de contratação abrangido pela competência de um Estado‑Membro, que prossegue, em substância, o mesmo objetivo que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, pode conduzir à violação destes princípios.

80. Em todo o caso, no que respeita, primeiro, ao princípio da não discriminação, a jurisprudência do Tribunal de Justiça estabelece que a participação de operadores económicos de países terceiros em procedimentos de contratação depende de ter sido ou não celebrado um acordo internacional com a União Europeia que garanta um acesso igual e recíproco a esses procedimentos. Por conseguinte, se um país terceiro não tiver celebrado esse acordo com a União Europeia, os operadores económicos originários desse país não podem ser tratados como os operadores dos Estados‑Membros (59). Quanto ao caso em apreço, importa salientar que a Federação da Rússia não é parte no Acordo sobre Contratos Públicos (ACP) da Organização Mundial do Comércio, que é referido no artigo 25.° da Diretiva 2014/24. Neste contexto, os operadores económicos russos não podem exigir ser tratados da mesma forma que qualquer outro operador dos Estados‑Membros da União Europeia.

81. Por conseguinte, uma entidade adjudicante como a que está em causa no processo principal não viola o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade relativamente a cidadãos russos ou a pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia, ao adotar como motivo de exclusão uma disposição formulada em termos análogos aos do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 833/2014.

82. Impõe‑se uma conclusão semelhante em relação às pessoas, entidades e organismos que, embora estabelecidos na União Europeia, têm ligações a pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia. É certo que, nesse caso, tal não se deve ao facto de a Federação da Rússia não ser parte no ACP, mas antes ao facto de o artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 833/2014 alargar a proibição nele prevista a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo que seja essencialmente controlado a partir desse país. Como referido no n.° 37 das presentes conclusões, a jurisprudência do Tribunal de Justiça estabeleceu que estas disposições constituem uma categoria residual de proibições que visa impedir que o artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 seja contornado e, assim, privado do seu efeito útil (60).

83. Segundo, no que respeita ao princípio da igualdade de tratamento, o Tribunal de Justiça declarou que este princípio visa oferecer a todos os proponentes as mesmas oportunidades de apresentarem as suas propostas (61). Além disso, comporta uma obrigação de transparência, que permite à entidade adjudicante verificar se este princípio foi respeitado. Esta obrigação consiste em garantir, a favor de todos os potenciais proponentes, um grau de publicidade adequado para garantir a abertura à concorrência dos contratos de serviços, bem como o controlo da imparcialidade dos procedimentos de contratação (62). No caso em apreço, não se trata de uma questão controversa, uma vez que, como resulta das informações fornecidas no despacho de reenvio, as condições de participação no procedimento de contratação em causa no processo principal indicam, expressa e inequivocamente, como motivo de exclusão, as circunstâncias referidas no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014.

84. Resulta das observações que precedem que uma prática de uma entidade adjudicante de um Estado‑Membro que consiste em estabelecer uma proibição análoga à prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 não viola os princípios que devem ser respeitados, por força do direito da União, nos procedimentos de contratação que não são regulados pela Diretiva 2014/24, mas que apresentam, no entanto, um interesse transfronteiriço efetivo, ou seja, os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, bem como a obrigação de transparência que deles decorre.

85. Por uma questão de exaustividade, se o Tribunal de Justiça discordar da análise realizada nos números anteriores ou da minha apreciação quanto à terceira questão prejudicial, convidá‑lo‑ia, contudo, a examinar a relevância do artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 para a resolução do litígio no processo principal. Nenhuma das questões prejudiciais diz respeito a esta disposição. Porém, uma vez que o referido litígio envolve uma coima aplicada a um particular considerado responsável pela aplicação incorreta do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 num procedimento de contratação não abrangido pela Diretiva 2014/24, seria útil fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio indicações sobre a «cláusula de exoneração de responsabilidade» prevista no artigo 10.° desse regulamento (63).

86. Como referido na introdução das presentes conclusões, o artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 exonera os operadores da União de responsabilidade, incluindo os organismos públicos, se estes desconhecessem e não tivessem motivos razoáveis para supor que as suas ações constituiriam uma infração às medidas previstas nesse regulamento.

87. No caso em apreço, a minha análise da primeira questão prejudicial indica que o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 não se aplica aos contratos cujo valor estimado seja inferior ao limiar fixado pela Diretiva 2014/24, incluindo quando a entidade adjudicante é obrigada, por força do direito nacional, a aplicar as disposições desta diretiva. Além disso, quando uma entidade adjudicante aplica uma proibição como a estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 num procedimento de contratação que não está abrangido pela Diretiva 2014/24, atua ao abrigo do direito nacional e não do direito da União (64).

88. É possível argumentar que o artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 não pode ser invocado para afastar a responsabilidade de uma pessoa como a que foi sancionada no processo principal, uma vez que a pessoa não estaria, de qualquer modo, a atuar ao abrigo do Regulamento n.° 833/2014. No entanto, a meu ver, este argumento não deve ser acolhido. Com efeito, a referida entidade adjudicante estaria a cometer um erro quanto ao âmbito de aplicação do artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, pelo que a sua responsabilidade deve ser apreciada à luz do artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014. Tanto é que, no presente caso, a falta de clareza em torno do alcance da proibição prevista no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 deu origem a um pedido de decisão prejudicial que será oportunamente objeto de uma decisão da Grande Secção do Tribunal de Justiça.

89. Consequentemente, numa situação em que existam dúvidas razoáveis quanto ao âmbito de aplicação de uma disposição do Regulamento n.° 833/2014 e em que a entidade adjudicante esteja em condições de demonstrar, em substância, que atuou de boa‑fé, o artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 exclui a responsabilidade dessa entidade por ter imposto incorretamente uma proibição análoga à estabelecida no artigo 5.°‑K deste regulamento num procedimento de contratação ao qual esta disposição não era aplicável.

90. Tendo em conta o que precede, no que respeita à segunda questão prejudicial, concluo que os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, bem como a obrigação de transparência que deles decorre, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à aplicação da proibição estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014 enquanto decisão independente de uma entidade adjudicante ao abrigo do direito nacional, nomeadamente no contexto de um contrato público que, embora não esteja sujeito à Diretiva 2014/24, apresenta um interesse transfronteiriço efetivo, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar. Em todo o caso, numa situação em que existam dúvidas razoáveis quanto ao âmbito de aplicação de uma disposição do Regulamento n.° 833/2014 e em que a entidade adjudicante em causa esteja em condições de demonstrar que atuou de boa‑fé, o artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 afasta a responsabilidade dessa entidade por ter imposto incorretamente uma proibição análoga à estabelecida no artigo 5.°‑K deste regulamento num procedimento de contratação ao qual esta disposição não era aplicável. Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar estes elementos.

V. Conclusão

91. Com base na análise acima exposta, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Administrativen sad — Silistra (Tribunal Administrativo de Silistra, Bulgária) do seguinte modo:

1) O artigo 5.°‑K do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/576 do Conselho de 8 de abril de 2022,

deve ser interpretado no sentido de que a proibição de adjudicar qualquer contrato público abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, conforme alterada pelo Regulamento Delegado (UE) 2021/1952 da Comissão de 10 de novembro de 2021, a um cidadão russo, a qualquer pessoa singular estabelecida na Rússia ou a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia ou controlado a partir desse país não se aplica aos contratos cujo valor estimado seja inferior ao limiar previsto nessa diretiva, mesmo quando a entidade adjudicante esteja obrigada, por força do direito nacional, a aplicar as disposições da mesma.

2) O artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/576,

deve ser interpretado no sentido de que não se opõe, por si só, à aplicação da proibição nele estabelecida enquanto decisão independente de uma entidade adjudicante ao abrigo do direito nacional. Tal abrange uma prática nacional nos termos da qual a entidade adjudicante exige que um proponente apresente uma declaração que confirme que não está abrangido por nenhuma das circunstâncias enumeradas neste artigo, desde que nenhum elemento dessa proibição seja suscetível de constituir um obstáculo à concretização dos objetivos das medidas restritivas da União, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional determinar.

3) Os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, bem como a obrigação de transparência que deles decorre,

devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à aplicação da proibição estabelecida no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/576, enquanto decisão independente de uma entidade adjudicante ao abrigo do direito nacional, nomeadamente no contexto de um contrato público que, embora não esteja sujeito à Diretiva 2014/24, conforme alterada pelo Regulamento Delegado 2021/1952, apresenta um interesse transfronteiriço efetivo, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar. Em todo o caso, numa situação em que existam dúvidas razoáveis quanto ao âmbito de aplicação de uma disposição do Regulamento n.° 833/2014, conforme alterado, e em que a entidade adjudicante em causa esteja em condições de demonstrar que atuou de boa‑fé, o artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014 afasta a responsabilidade dessa entidade por ter imposto incorretamente uma proibição análoga à estabelecida no artigo 5.°‑K deste regulamento, conforme alterado, num procedimento de contratação ao qual esta disposição não era aplicável. Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar estes elementos.

1 Língua original: inglês.

2 (JO 2014, L 229, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/576 do Conselho, de 8 de abril de 2022 (JO 2022, L 111, p. 1) (a seguir «Regulamento n.° 833/2014»).

3 V. também artigo 1.°, ponto 25, do Regulamento (UE) 2025/395 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2025 (JO L, 2025/395), que alterou parcialmente o artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014. Todavia, essa alteração não se aplica ratione temporis aos factos do caso em apreço.

4 Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65). A versão dessa diretiva pertinente para os factos do caso em apreço é a versão alterada pelo Regulamento Delegado (UE) 2021/1952 da Comissão, de 10 de novembro de 2021 (JO 2021, L 398, p. 23) (a seguir «Diretiva 2014/24»).

5 V. artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) a c), do Regulamento (CE) n.° 833/2014. Nas presentes conclusões, referir‑me‑ei às circunstâncias descritas nas alíneas b) e c) dessa disposição como «qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo controlado a partir da Rússia», ou uma formulação semelhante, a menos que seja necessária uma indicação mais detalhada. O texto dessa disposição é reproduzido no n.° 10 infra.

6 Para facilitar a leitura, ao longo das presentes conclusões utilizarei o termo «procedimento de contratação» para designar o «procedimento de contratação pública».

7 V. Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236); de 5 de setembro de 2024, Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:681); de 30 de abril de 2025, Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Exportação de dinheiro líquido para a Rússia) (C‑246/24, EU:C:2025:295); e de 5 de fevereiro de 2026, Hauptzollamt Düsseldorf (Veículo originário da Rússia) (C‑619/24, EU:C:2026:73).

8 Acórdão de 12 de fevereiro de 2026, Opera Laboratori Fiorentini (C‑313/24, a seguir «Acórdão Opera Laboratori Fiorentini», EU:C:2026:91).

9 Ibid., n.os 51 a 56.

10 Decisão 2014/512/PESC do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13).

11 Decisão (PESC) 2022/578 do Conselho, de 8 de abril de 2022, que altera a Decisão 2014/512/PESC, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 111, p. 70).

12 DV n.° 13, de 16 de fevereiro de 2016 (a seguir «ZOP»).

13 V. n.° 3 das disposições adicionais da ZOP.

14 A seguir «Despacho Agentsia za darzhavna finansova inspektsia».

15 Conforme referido na nota 3, supra, o artigo 1.°, ponto 25, do Regulamento 2025/395 alterou o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, que passou a ter a seguinte redação: «c) [u]ma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma pessoa natural ou coletiva, entidade ou organismo a que se referem a alínea a) ou b) do presente número».

16 V., a este respeito, Acórdão Opera Laboratori Fiorentini, n.os 33 e 36.

17 Os montantes limiares estão sujeitos a revisões bienais em conformidade com o artigo 6.° da Diretiva 2014/24.

18 Esse despacho foi adotado ao abrigo do artigo 99.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que prevê, nomeadamente, que, quando a resposta a uma questão prejudicial não suscite nenhuma dúvida razoável, o Tribunal pode, a qualquer momento, sob proposta do juiz‑relator, ouvido o advogado‑geral, decidir pronunciar‑se por meio de despacho fundamentado.

19 Despacho Agentsia za darzhavna finansova inspektsia, n.os 29 e 30.

20 V. referência ao artigo 114.° TFUE no preâmbulo da Diretiva 2014/24 e no seu considerando 1.

21 V. Nowicki, P., «Article 4: Threshold amounts», in Caranta, R. e Sánchez‑Graells, A. (EE.), European Public Procurement — Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar Publishing, 2021, pp. 43‑44.

22 V. pontos 7 e 33 deste documento, disponível em: https://finance.ec.europa.eu/system/files/2024‑01/faqs‑sanctions‑russia‑public‑procurement_en.pdf.

23 V. as minhas Conclusões no processo Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, n.° 69).

24 V., nomeadamente, neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2005, BCE/Alemanha (C‑220/03, EU:C:2005:748, n.° 31).

25 Acórdão Opera Laboratori Fiorentini, n.os 46 e 47.

26 V., a este respeito, Acórdão de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, a seguir «Acórdão Parlamento/Conselho», EU:C:2012:472, n.os 56 e 57).

27 V., em particular, artigo 29.° TUE, que constitui a base jurídica que permite ao Conselho adotar decisões que definem a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União Europeia.

28 V., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 123), e de 25 de junho de 2020, VTB Bank/Conselho (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, n.° 59).

29 Para uma panorâmica dos pacotes de medidas restritivas adotados pela União Europeia desde o início das ações militares da Federação da Rússia contra a Ucrânia, v. Conselho da União Europeia, Cronologia — Pacotes de sanções contra a Rússia desde fevereiro de 2022; disponível em: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/sanctions‑against‑russia/timeline‑packages‑sanctions‑since‑february‑2022/.

30 Para uma lista exaustiva das medidas restritivas económicas visadas pelo Regulamento n.° 833/2014, v. Medidas restritivas da União Europeia tendo em conta a guerra de agressão russa contra a Ucrânia; disponível em https://eur‑lex.europa.eu/PT/legal‑content/summary/eu‑restrictive‑measures‑in‑view‑of‑russia‑s‑invasion‑of‑ukraine.html.

31 Embora o Regulamento n.° 833/2014 constitua o principal instrumento jurídico que aplica as medidas restritivas setoriais da União Europeia contra a Federação da Rússia, não abrange todos os regimes de medidas restritivas da União relativos à Federação da Rússia. V., entre outros, Regulamento (UE) 2024/1485 do Conselho, de 27 de maio de 2024, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Rússia (JO L, 2024/1485) e Regulamento (UE) 2024/2642 do Conselho, de 8 de outubro de 2024, que impõe medidas restritivas tendo em conta as atividades desestabilizadoras da Rússia (JO L, 2024/2642).

32 Apesar de apresentarem diferenças substanciais, são frequentemente adotadas tanto medidas restritivas setoriais como individuais no âmbito de uma resposta comum da União Europeia a uma determinada situação. V., nomeadamente, considerando 10 da Decisão (PESC) 2022/329 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 50, p. 1), que declara que a resposta da União à «invasão não provocada da Ucrânia pelas forças armadas da Federação da Rússia […] [inclui] medidas restritivas setoriais e individuais».

33 V. Acórdão Parlamento/Conselho, n.os 47, 57 e 58. V. também nota 27, supra.

34 Regulamento do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6).

35 V. também artigo 4.°, n.° 1, TUE.

36 De acordo com esta disposição, os Estados‑Membros só podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos se estiverem habilitados para o efeito pela União Europeia ou para dar execução a atos da União.

37 V. artigo 2.°, n.° 5, TFUE, que, em substância, faz referência a competências que não implicam harmonização, através das quais a União Europeia pode incentivar, facilitar ou completar a ação dos Estados‑Membros em domínios de ação específicos, deixando a estes Estados a competência primária de regulamentação.

38 Outras categorias de competência partilhada são explicitamente consideradas não preemptivas pelo TFUE. V., no que respeita à ação externa da União Europeia, artigo 4.°, n.° 4, TFUE, que exclui a preempção no domínio da ajuda humanitária e da cooperação.

39 Acórdão Parlamento/Conselho, n.° 59.

40 V. também De Baere, G., «From “Don’t Mention the Titanium Dioxide Judgment” to “I Mentioned it Once, But I Think I Got Away with it All Right”: Reflections on the Choice of Legal Basis in EU External Relations after the Legal Basis for Restrictive Measures Judgment», The Cambridge yearbook of European legal studies, vol. 15, 2013, p. 554.

41 V., a este respeito, Cremona, M., «The position of CFSP/CSDP in the EU’s constitutional architecture», in S. Blockmans e P. Koutrakos (EE.), «Research Handbook on the EU’s Common Foreign and Security Policy», Edward Elgar Publishing, 2018, p. 6, e Ramopoulos, T., «Article 24 TEU», in Kellerbauer, M. et al. (EE.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: a commentary, Oxford, 2019, p. 214.

42 V. artigo 24.°, n.° 1, e artigo 31.°, n.° 1, TUE.

43 O sublinhado é meu.

44 V., a este respeito, Lenaerts, K., Van Nuffel, P., e Corthaut, T., EU Constitution Law, Oxford University Press, 2021, p. 337, que afirma que «a PESC não consiste numa lista de competências, formulando antes objetivos e instrumentos com vista a prosseguir uma “política externa” em paralelo e em conjunto com outras ações externas da União».

45 V. n.° 54 das presentes conclusões.

46 V. considerando 2 do Regulamento n.° 833/2014, do qual resulta que a União Europeia combina várias medidas abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado para atingir esse objetivo. V., igualmente, considerandos dos numerosos regulamentos posteriores que alteram o Regulamento n.° 833/2014, nomeadamente considerandos 3 a 9 do Regulamento 2022/576.

47 V., entre outros, artigos 2.°, 2.°‑A, 2.°‑AA, 2.°‑B, 3.°, 3.°‑B, 3.°‑C, 3.°‑F, 3.°‑H, 3.°‑K, 3.°‑RA, 3.°‑S, 3.°‑T e 4.° do Regulamento n.° 833/2014, bem como os anexos relevantes.

48 V., entre outros, artigos 3.°‑G, 3.°‑I, 3.°‑M, 3.°‑MA, 3.°‑O, 3.°‑P, 3.°‑RA, 3.°‑U e 3.°‑V do Regulamento n.° 833/2014, bem como os anexos relevantes.

49 V., entre outros, artigos 5.°, 5.°‑A, 5.°‑AA, 5.°‑B, 5.°‑E, 5.°‑F, 5.°‑H, 5.°‑I e 5.°‑L do Regulamento n.° 833/2014, bem como os anexos relevantes.

50 V., entre outros, artigos 3.°‑G, 3.°‑L, 3.°‑M, 3.°‑N, 3.°‑R, 3.°‑RB, 3.°‑S, 3.°‑T, 3.°‑U, 4.°, 5.°‑J, 5.°‑M, 5.°‑N e 5.°‑P do Regulamento n.° 833/2014, bem como determinadas disposições em matéria de transporte e assistência técnica.

51 V., nomeadamente, n.° 84 destas conclusões e fonte doutrinal referida.

52 Parecer da Comissão, de 8 de novembro de 2019, sobre a compatibilidade dos congelamentos nacionais de bens impostos pelos Estados‑Membros com o direito da União [C(2019) 8007 final, p. 2].

53 V., no entanto, Acórdão de 12 de março de 2026, EM SYSTEM (C‑84/24, EU:C:2026:181, n.° 74 e seguintes), no qual o Tribunal de Justiça admite que, em determinadas circunstâncias, os Estados‑Membros podem impor uma medida de congelamento de bens a uma pessoa coletiva que não esteja especificamente incluída na lista de um regulamento da União relativo a medidas restritivas.

54 V., a esse respeito, Acórdão de 6 de outubro de 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, n.° 19 e jurisprudência aí referida).

55 V., nomeadamente, neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Consorci Sanitari del Maresme (C‑203/14, EU:C:2015:664, n.° 43 e jurisprudência aí referida).

56 V. Acórdão de 6 de outubro de 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, n.° 20 e jurisprudência aí referida).

57 Nenhuma das questões prejudiciais, incluindo a segunda, visa esclarecer se o contrato público em causa no processo principal apresenta um real interesse transfronteiriço. Em vez disso, o órgão jurisdicional de reenvio manifestou dúvidas quanto ao alcance dos princípios que os procedimentos de contratação não abrangidos pela Diretiva 2014/24 devem, em todo o caso, respeitar por força do direito da União. É por essa razão que, em meu entender, a presente questão não deve ser objeto de análise quanto à sua admissibilidade, mesmo na falta de outras informações sobre a incidência transfronteiriça do contrato público em causa. V., por exemplo, Acórdão de 19 de abril de 2018, Oftalma Hospital (C‑65/17, EU:C:2018:263, n.os 42 a 46).

58 V. n.° 50 das presentes conclusões, em especial a referência ao Acórdão Opera Laboratori Fiorentini, n.os 46 e 47.

59 V. Acórdão de 13 de março de 2025, CRRC Qingdao Sifang e o. (C‑266/22, EU:C:2025:178, n.os 58 e 59). V., igualmente, por analogia, Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910, n.os 45 e 55), que interpreta o artigo 43.° da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243). Esta disposição está redigida em termos idênticos aos do artigo 25.° da Diretiva 2014/24.

60 V., em especial, Acórdão Opera Laboratori Fiorentini, n.os 46 e 47, no qual o Tribunal de Justiça declarou que deve ser realizada uma investigação factual para determinar se uma empresa atua efetivamente em nome ou sob a direção de uma entidade estabelecida na Rússia.

61 V., nomeadamente, Acórdão de 6 de novembro de 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345, n.° 44 e jurisprudência aí referida).

62 V., nomeadamente, nesse sentido, Acórdão de 7 de dezembro de 2000, Telaustria e Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, n.os 61 e 62).

63 V., nomeadamente, Acórdão de 14 de junho de 2007, Medipac — Kazantzidis (C‑6/05, EU:C:2007:337, n.° 34 e jurisprudência aí referida).

64 V. n.os 44 e 45 das presentes conclusões.