Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-36/21

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em representação de Sense Visuele Communicatie en Handel vof, que também atua sob o nome De Scharrelderij, por P. Heida e L. Rensema,

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em representação do Governo neerlandês, por M.K. Bulterman e C.S. Schillemans, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo espanhol, por J. Rodríguez de la Rúa Puig, na qualidade de agente,

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em representação da Comissão Europeia, por A. Sauka e C. Zois, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos princípios gerais do direito da União, em particular, do princípio da proteção da confiança legítima.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Sense Visuele Communicatie en Handel vof, que também atua sob o nome de Scharrelderij (a seguir «Sense»), e o Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro da Agricultura, Natureza e Qualidade Alimentar, Países Baixos) (a seguir «ministro»), a respeito da reparação de um prejuízo que a Sense alega ter sofrido devido a informações erradas transmitidas pelo Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (Serviço Nacional para as Empresas, Países Baixos) (a seguir «RVO») acerca da aplicação das disposições do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608).

3

O artigo 30.o, n.os 1, 4, 6 e 11, do Regulamento n.o 1307/2013 dispõe:

«1. Cada Estado‑Membro estabelece uma reserva nacional. Para o efeito, os Estados‑Membros procedem, no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento de base, a uma redução percentual linear do limite máximo do regime de pagamento de base ao nível nacional.

[…]

4. Os Estados‑Membros atribuem direitos ao pagamento provenientes das suas reservas nacionais ou regionais, de acordo com critérios objetivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções de mercado e da concorrência.

[…]

6. Os Estados‑Membros utilizam as suas reservas nacionais ou regionais para atribuir direitos ao pagamento, com caráter prioritário, a jovens agricultores e a agricultores que iniciam a sua atividade agrícola.

[…]

11. Para efeitos do presente artigo, entende‑se por:

[…]»

4

Nos termos do artigo 50.o, n.o 2, do mesmo regulamento:

«Para efeitos do presente capítulo, entende‑se por “jovens agricultores” as pessoas singulares que:

5

O artigo 2.1. do Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (decreto ministerial de execução da PAC no que respeita aos pagamentos diretos e à condicionalidade), na versão aplicável ao litígio no processo principal, dispunha:

«1. O ministro atribui ao agricultor, mediante pedido, direitos ao pagamento nos termos do […] artigo 30.o, n.o 4, do [Regulamento n.o 1307/2013].

2. O ministro concede pagamentos diretos em matéria de:

[…]»

6

O artigo 4.2. do referido decreto ministerial, na versão aplicável ao litígio no processo principal, tinha a seguinte redação:

«1. O agricultor que pretenda obter os pagamentos diretos referidos no artigo 2.1., n.o 2, utiliza um pedido único para requerer os direitos ao pagamento, para a ativação dos direitos e para pedir os pagamentos.

[…]

3. Salvo aplicação do artigo 12.o, primeiro parágrafo, do [Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o [Regulamento n.o 1306/2013] no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 181, p. 48)], o pedido único é apresentado ao ministro no período [compreendido] entre 1 de março e 15 de maio.»

7

A Sense, uma sociedade em nome coletivo constituída por dois sócios, A e B, explora desde 2017 uma criação de porcos de engorda. A fez 41 anos em 21 de janeiro de 2018.

8

A Sense consultou o RVO, organismo encarregado da execução da política agrícola comum nos Países Baixos, acerca da possibilidade de obter a atribuição de direitos ao pagamento provenientes da Nationale reserve voor Jonge landbouwers (reserva nacional para os jovens agricultores, Países Baixos). Em conversas telefónicas que tiveram lugar em 15 de março de 2018, 5 de abril de 2018 e 9 de janeiro de 2019, funcionários do RVO indicaram‑lhe que lhe podiam ser atribuídos direitos ao pagamento provenientes dessa reserva nacional, uma vez que A, num determinado momento em 2018, tinha tido menos de 41 anos. Esta informação foi confirmada por uma mensagem de correio eletrónico que um colaborador do RVO enviou à Sense em 15 de janeiro de 2019.

9

Em 5 de abril de 2018, a Sense apresentou um pedido múltiplo, no qual requereu, por um lado, a atribuição de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional, com o fundamento de que A era uma jovem agricultora e, por outro, a liquidação dos direitos ao pagamento, do pagamento por ecologização e do pagamento complementar aos jovens agricultores.

10

Por Decisões de 2 e 4 de janeiro de 2019, o ministro indeferiu os referidos pedidos.

11

A Sense apresentou reclamações dessas decisões, que foram indeferidas por Decisão do ministro de 22 de março de 2019. Segundo o ministro, a Sense não tinha direito à atribuição de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional. Dado que A tinha mais de 40 anos em 2018, não preenchia o requisito de idade previsto no artigo 50.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013. Não dispondo de direitos ao pagamento em 15 de maio de 2018, a Sense não poderia obter a liquidação dos direitos ao pagamento, do pagamento por ecologização e do pagamento complementar aos jovens agricultores.

12

A Sense interpôs no College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), que é o órgão jurisdicional de reenvio, um recurso no qual pedia a anulação da Decisão de 22 de março de 2019 e a indemnização do prejuízo financeiro que alega ter sofrido.

13

O órgão jurisdicional de reenvio precisa que o objeto do litígio no processo principal não consiste na atribuição de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional, mas em saber se, ao não propor indemnizar a Sense, o ministro agiu em violação do princípio da proteção da confiança legítima.

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A este respeito, entendeu‑se que, em 2018, a Sense não podia obter direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional, na medida em que A, declarada jovem agricultora, não preenchia o requisito de idade previsto no artigo 50.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.

15

Dito isto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que as informações prestadas pelo RVO à Sense nas conversas telefónicas de 15 de março e 5 de abril de 2018 puderam razoavelmente dar a entender a esta última que podia obter essa atribuição apesar de A ter atingido a idade de 41 anos em 2018. Ora, baseando‑se nestas informações, a Sense pediu a atribuição de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional para o ano de 2018 e renunciou a adquirir direitos ao pagamento. Devido a esse facto, foi privada do pagamento de base e do pagamento de ecologização relativo ao ano de 2018, quando esses pagamentos lhe poderiam ter sido concedidos se tivesse adquirido direitos ao pagamento. A Sense sofreu, portanto, um prejuízo correspondente à perda dos referidos pagamentos, após dedução das despesas de aquisição dos direitos ao pagamento.

16

O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, uma vez que a atribuição dos direitos ao pagamento e a liquidação dos pagamentos diretos estão abrangidos pela aplicação direta do direito da União, há que aplicar o princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito da União. Ora, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, este princípio não pode ser invocado contra uma disposição precisa do direito da União. Uma vez que o artigo 50.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 é uma disposição precisa, o comportamento dos funcionários do RVO não pôde criar na Sense uma confiança legítima de que ia beneficiar de um tratamento contrário ao direito da União.

17

O referido órgão jurisdicional deduz da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando, no âmbito da aplicação do direito da União, os Estados‑Membros são obrigados a respeitar o princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito da União, não existe nenhuma possibilidade de aplicar, além disso, o princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional. Assim, a Sense não pode invocar este princípio para obter a atribuição dos direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional.

18

Em contrapartida, coloca‑se a questão de saber se a referida jurisprudência implica igualmente que a Sense também não possa obter, com base no princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional, uma indemnização pelo prejuízo sofrido pelo facto de, com base nas informações erradas que lhe foram transmitidas, ter pedido a atribuição dos direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional em vez de adquirir direitos ao pagamento. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre tal questão.

19

Nestas circunstâncias, o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O direito da União Europeia opõe‑se a que se avalie, à luz do princípio da proteção da confiança legítima do direito nacional, se um órgão administrativo nacional criou expectativas em violação de uma disposição do direito da União Europeia, e agiu, portanto, ilegalmente, nos termos do direito nacional, por não ter indemnizado o particular pelos danos que este sofreu como consequência da ilegalidade cometida, se o particular não puder invocar o princípio da proteção da confiança legítima do direito da União, por se tratar de uma disposição inequívoca do direito da União Europeia?»

20

A Sense contesta a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial. Por um lado, interroga‑se, em substância, sobre a pertinência das referências feitas pelo órgão jurisdicional de reenvio ao princípio da proteção da confiança legítima, uma vez que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, é pacífico que não pode fundar nenhum direito na confiança criada pela autoridade administrativa nacional em violação do direito da União. Por outro lado, observa que o órgão jurisdicional de reenvio omite qualquer referência ao princípio da proporcionalidade que, no entanto, deve fundamentar a indemnização do prejuízo alegado.

21

Importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito da cooperação entre este último e os tribunais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões colocadas digam respeito à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça está, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de outubro de 2019, Blaise e o., C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 34 e jurisprudência referida, e de 16 de outubro de 2019, Agrárminiszter, C‑490/18, EU:C:2019:863, n.o 20 e jurisprudência referida).

22

Daqui resulta que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar responder a uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de outubro de 2019, Blaise e o., C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 35 e jurisprudência referida, e de 16 de outubro de 2019, Agrárminiszter, C‑490/18, EU:C:2019:863, n.o 21 e jurisprudência referida).

23

No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a interpretação dos princípios gerais do direito da União, e mais especificamente do princípio da proteção da confiança legítima, a fim de determinar se este se opõe à invocação, por um particular, unicamente do princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional.

24

Consequentemente, o pedido de decisão prejudicial é admissível.

25

Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União e, em particular, o princípio da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que um particular obtenha, por força do princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional e unicamente com base nesse direito, a indemnização de um prejuízo resultante de uma interpretação errada fornecida por uma autoridade nacional de uma disposição precisa do direito da União.

26

Deve recordar‑se que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o princípio da proteção da confiança legítima faz parte da ordem jurídica da União e se impõe a qualquer autoridade nacional encarregada de aplicar o direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de abril de 1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, n.o 22, e de 7 de agosto de 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, n.o 48).

27

Daqui resulta que, na aplicação das disposições do Regulamento n.o 1307/2013, as autoridades nacionais são obrigadas a respeitar o princípio da proteção da confiança legítima.

28

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da proteção da confiança legítima não pode ser invocado contra uma disposição precisa de um preceito do direito da União e o comportamento de uma autoridade nacional encarregada de aplicar o direito da União, que esteja em contradição com este, não pode gerar num operador económico a confiança legítima em que pode beneficiar de um tratamento contrário ao direito da União (Acórdãos de 26 de abril de 1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, n.o 24; de 20 de junho de 2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, n.o 52 e jurisprudência referida, e de 20 de dezembro de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, n.o 69).

29

Por conseguinte, um particular não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima do direito da União ou o seu homólogo nacional para que lhe seja atribuído um benefício contrário a uma disposição precisa do direito da União.

30

Com efeito, a invocação do princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional para obter uma vantagem contrária ao direito da União seria, como salientou a advogada‑geral nos n.os 27 a 30 das suas Conclusões, suscetível de pôr em causa o primado, a eficácia e a aplicação uniforme do direito da União em todos os Estados‑Membros, de gerar distorções de concorrência entre estes no mercado interno e, quando a vantagem em causa fosse financiada pelo orçamento desta, de lesar os interesses financeiros da União.

31

No caso em apreço, resulta das explicações dadas pelo órgão jurisdicional de reenvio que a Sense pediu, para o ano de 2018, a atribuição de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional aos «jovens agricultores», na aceção do artigo 50.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013.

32

Esta disposição subordina a qualificação de um agricultor de «jovem agricultor», nomeadamente, a um requisito de idade, segundo o qual essa qualificação é reservada às pessoas singulares que «[n]ão tenham mais de 40 anos de idade no ano» da primeira apresentação de um pedido ao abrigo do regime de pagamento de base ou do regime de pagamento único por superfície.

33

Assim, decorre inequivocamente da letra da referida disposição que este requisito de idade exige que, em nenhum momento do ano do primeiro pedido, o interessado atinja 41 anos.

34

Por conseguinte, e como de resto reconhecem o órgão jurisdicional de reenvio, as partes no processo principal e os interessados que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça, o artigo 50.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013, na medida em que fixa um requisito de idade, constitui uma disposição precisa de um preceito do direito da União, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 28 do presente acórdão.

35

Daqui resulta que o princípio da proteção da confiança legítima não pode ser invocado por um agricultor que não preencha o requisito de idade fixado no artigo 50.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 contra esta disposição, para efeitos da atribuição dos direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional e da atribuição de pagamentos com base nesses direitos.

36

Em contrapartida, o direito da União não se opõe a que, através de uma ação de indemnização intentada unicamente com fundamento no direito nacional, tal agricultor procure obter, não uma vantagem contrária ao direito da União, mas a indemnização pelo prejuízo alegadamente causado pela autoridade nacional encarregada da aplicação das disposições do Regulamento n.o 1307/2013 ignorando o princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional, na medida em que esta autoridade lhe prestou informações erradas quanto à interpretação dessas disposições (v., por analogia, Acórdãos de 27 de setembro de 1988, Asteris e o., 106/87 a 120/87, EU:C:1988:457, n.os 19 e 20, e de 16 de julho de 1992, Belovo, C‑187/91, EU:C:1992:333, n.o 20).

37

Com efeito, enquanto as condições da atribuição aos jovens agricultores de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional e da concessão de pagamentos com base nesses direitos ao pagamento são reguladas pelas disposições do Regulamento n.o 1307/2013, tal ação de indemnização tem o seu fundamento exclusivo no direito nacional do Estado‑Membro em causa.

38

Ora, não se pode considerar contrário ao direito da União que o direito nacional, em matéria de reparação de um prejuízo causado por um comportamento imputável à autoridade nacional encarregada da aplicação do direito da União, tome em consideração o princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional.

39

Dito isto, o princípio segundo o qual a aplicação do direito nacional não deve prejudicar a aplicação e a eficácia do direito da União exige que o interesse da União Europeia seja plenamente tomado em consideração aquando da aplicação do princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional (v., por analogia, Acórdão de 13 de março de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e o., C‑383/06 a C‑385/06, EU:C:2008:165, n.o 55 e jurisprudência referida).

40

Isso implica, como expôs, em substância, a advogada‑geral nos n.os 36 a 44 das suas conclusões, que a indemnização que pode ser obtida na sequência de tal ação fundada no direito nacional não deve equivaler à concessão de uma vantagem contrária ao direito da União, não pode onerar o orçamento da União e não deve ser suscetível de causar distorções de concorrência entre os Estados‑Membros.

41

Sem prejuízo de uma apreciação, pelo órgão jurisdicional de reenvio, dessas condições para efeitos do litígio no processo principal, há que referir que as mesmas parecem estar preenchidas no caso de uma ação de indemnização que, nas circunstâncias referidas no n.o 36 do presente acórdão, visa exclusivamente obter a indemnização de um prejuízo correspondente, em substância, ao montante dos pagamentos diretos que poderiam ter sido concedidos a um agricultor se este tivesse adquirido direitos ao pagamento, após dedução dos custos de aquisição desses direitos ao pagamento, quando o agricultor renunciou a efetuar essa aquisição devido a informações erradas prestadas pela autoridade nacional competente.

42

Além disso, como sublinham o Governo neerlandês e a Comissão Europeia, e como expôs a advogada‑geral no n.o 39 das suas conclusões, qualquer indemnização decorrente de uma ação intentada ao abrigo do direito nacional e baseada na conduta ilegal de uma autoridade nacional é exclusivamente compensada pelo orçamento nacional. Consequentemente, tal ação não é suscetível de produzir qualquer efeito prejudicial sobre fundos provenientes do orçamento da União Europeia, nem de afetar os interesses financeiros desta.

43

Por conseguinte, tal ação é suscetível de satisfazer as três condições enunciadas no n.o 40 do presente acórdão, uma vez que não pode conduzir à atribuição dos direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional nos termos do Regulamento n.o 1307/2013 nem à concessão de um pagamento em aplicação deste regulamento, e não afeta de nenhum outro modo os interesses financeiros da União.

44

Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o direito da União e, especialmente, o princípio da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um particular obtenha, ao abrigo do princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional e unicamente com base neste direito, a indemnização de um prejuízo resultante de uma interpretação errada fornecida por uma autoridade nacional de uma disposição precisa do direito da União, desde que essa indemnização não seja equivalente à concessão de uma vantagem contrária ao direito da União, não onere o orçamento da União e não seja suscetível de causar distorções de concorrência entre os Estados‑Membros.

45

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O direito da União e, especialmente, o princípio da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um particular obtenha, ao abrigo do princípio da proteção da confiança legítima reconhecido pelo direito nacional e unicamente com base neste direito, a indemnização de um prejuízo resultante de uma interpretação errada fornecida por uma autoridade nacional de uma disposição precisa do direito da União, desde que essa indemnização não seja equivalente à concessão de uma vantagem contrária ao direito da União, não onere o orçamento da União Europeia e não seja suscetível de causar distorções de concorrência entre os Estados‑Membros.