Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-353/20

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 13 de janeiro de 2022 (1)

Processo C‑353/20

Skeyes

contra

Ryanair DAC, antiga Ryanair Ltd

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal das Empresas de Hainaut, Divisão de Charleroi, Bélgica]

«Reenvio prejudicial — Transportes aéreos — Regulamento (CE) n.o 550/2004 — Prestação de serviços de navegação aérea — Prestadores de serviços — Exercício de prerrogativas de poder público — Incumprimento da obrigação de prestar esses serviços — Entrave à livre prestação de serviços e à liberdade de empresa do utilizador — Proteção jurisdicional efetiva»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Skeyes, prestador exclusivo de serviço de controlo da circulação e do tráfego aéreo civil belga, à companhia aérea Ryanair, a propósito de uma injunção adotada pelo tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal das Empresas de Hainaut, Divisão de Charleroi, Bélgica), contra a Skeyes, que ordena a reabertura do espaço aéreo belga na sequência de uma ação coletiva do pessoal desta última.

2. O órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça, nomeadamente, quanto à interpretação do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 550/2004, relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu (2). Pretende saber se esse regulamento se destina a subtrair à fiscalização jurisdicional os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços que incumbem ao prestador de serviços em causa e se o referido regulamento exclui, além da aplicação das regras de concorrência, a aplicação de outras regras do direito da União, em particular as que proíbem os entraves à liberdade de empresa e à livre prestação de serviços.

3. O presente processo dará ao Tribunal de Justiça a oportunidade de interpretar, pela primeira vez, o Regulamento n.o 550/2004, que faz parte das disposições do Regulamento (CE) n.o 549/2004, que estabelece o quadro para a criação do céu único europeu (3). Contudo, o interesse deste processo ultrapassa o estrito quadro do Regulamento n.o 550/2004, uma vez que suscita questões relacionadas tanto com a aplicabilidade do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») como com a invocação das liberdades económicas, a saber, a liberdade de empresa e a livre de prestação de serviços, contra um prestador exclusivo de serviços de tráfego aéreo civil, que goza de prerrogativas de autoridade pública.

II. Quadro legal

A. Direito da União

1. Regulamento n.o 549/2004

4. Os considerandos 1, 3, 7 e 10 do Regulamento n.o 549/2004 enunciam:

«(1) A realização da política comum dos transportes exige um sistema de transporte aéreo eficaz que permita o funcionamento seguro e regular dos serviços de transporte aéreo, facilitando, por conseguinte, a livre circulação de mercadorias, pessoas e serviços.

[…]

(3) O bom funcionamento do sistema de transporte aéreo requer um nível elevado e consistente de segurança dos serviços de navegação aérea que permita uma utilização ótima do espaço aéreo europeu, bem como um nível elevado e consistente de segurança do tráfego aéreo, em conformidade com a missão de interesse geral dos serviços de navegação aérea, designadamente as obrigações de serviço público. Por conseguinte, deve satisfazer os mais elevados padrões de responsabilidade e competência.

[…]

(7) O espaço aéreo constitui um recurso limitado, cuja melhor e mais eficaz utilização só poderá ser realizável se as necessidades de todos os utilizadores forem tidas em conta e, quando for caso disso, encontrarem representação em todo o processo de desenvolvimento, tomada de decisões e implementação do céu único europeu, inclusive no Comité do Céu Único.

[…]

(10) Os serviços de navegação aérea, especialmente os serviços de tráfego aéreo que sejam comparáveis a autoridades públicas, exigem uma separação funcional ou estrutural e são organizados segundo formas jurídicas muito diferentes consoante os Estados‑Membros.»

5. O artigo 1.o deste regulamento, intitulado «Objetivo e âmbito de aplicação», prevê, no seu n.o 1:

«A iniciativa do “céu único europeu” tem por objetivo reforçar os atuais padrões de segurança e a eficácia global do tráfego aéreo geral na Europa, otimizar a capacidade que responda às necessidades de todos os utilizadores do espaço aéreo e minimizar os atrasos. […]»

6. O artigo 2.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para efeitos de aplicação do presente regulamento e das medidas a que se refere o artigo 3.o, entende‑se por:

[…]

(4) “Serviços de navegação aérea”, os serviços de tráfego aéreo; os serviços de comunicação, navegação e vigilância; os serviços meteorológicos para navegação aérea; e os serviços de informação aeronáutica;

(5) “Prestadores de serviços de navegação aérea”, as entidades públicas ou privadas que prestem serviços de navegação aérea ao tráfego aéreo geral;

[…]

(8) “Utilizadores do espaço aéreo”, todas as aeronaves exploradas como tráfego aéreo geral;

[…]»

2. Regulamento n.o 550/2004

7. Os considerandos 3 a 6, 8, 10 e 13 do Regulamento n.o 550/2004 enunciam:

«(3) O Regulamento [n.o 549/2004] estabelece o quadro para a realização do céu único europeu.

(4) Para criar o céu único europeu, deverão ser adotadas medidas destinadas a garantir a prestação segura e eficiente de serviços de navegação aérea de forma coerente com a organização e utilização do espaço aéreo, tal como previsto no Regulamento (CE) n.o 551/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à organização e utilização do espaço aéreo no céu único europeu (“regulamento relativo ao espaço aéreo”) [(4)]. É importante organizar de forma harmonizada a prestação de tais serviços para responder adequadamente às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo e regular a segurança e eficiência do tráfego aéreo.

(5) A prestação de serviços de tráfego aéreo, tal como prevista no presente regulamento, está relacionada com o exercício de prerrogativas de poder público que não têm um carácter económico que justifique a aplicação das regras de concorrência do Tratado.

(6) Os Estados‑Membros são responsáveis pela fiscalização da prestação segura e eficiente dos serviços de navegação aérea e pelo cumprimento por parte dos prestadores de serviços de navegação aérea dos requisitos comuns estabelecidos a nível comunitário.

[...]

(8) O regular funcionamento do sistema de transporte aéreo pressupõe igualmente que os prestadores de serviços de navegação aérea assegurem níveis de segurança uniformes e elevados.

[…]

(10) Deve ser estabelecido um sistema comum de certificação dos prestadores de serviços de navegação aérea que constituirá uma forma de definir os direitos e obrigações desses prestadores de serviços, garantindo, simultaneamente, a continuidade da prestação de serviços e o controlo regular do cumprimento desses requisitos.

[...]

(13) A prestação de serviços de comunicação, navegação e vigilância, bem como de serviços de informação aeronáutica, deve ser organizada em condições de mercado, tendo simultaneamente em conta as especificidades de tais serviços e a manutenção de um nível elevado de segurança.»

8. O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 550/2004 dispõe:

«As autoridades supervisoras nacionais a que se refere o artigo 4.o do [Regulamento n.o 549/2004] asseguram a supervisão adequada da aplicação do presente regulamento, em especial no que se refere à segurança e eficiência das operações efetuadas pelos prestadores de serviços de navegação aérea que prestem serviços relacionados com o espaço aéreo sob responsabilidade do Estado‑Membro que haja designado ou constituído a autoridade supervisora em questão.»

9. Nos termos do artigo 6.o do Regulamento n.o 550/2004, sob a epígrafe «Requisitos comuns»:

«Devem ser estabelecidos requisitos comuns para a prestação de serviços de navegação aérea nos termos do n.o 3 do artigo 5.o do [Regulamento no 549/2004]. Os requisitos comuns devem contemplar os seguintes elementos:

– competência e aptidão operacional e técnica,

– sistemas e processos de gestão de segurança e de qualidade,

– sistemas de informação,

– qualidade de serviços,

– capacidade financeira,

– responsabilidade civil e cobertura por seguros,

– propriedade e estrutura organizativa, incluindo a prevenção de conflitos de interesses,

– recursos humanos, incluindo planos adequados de recrutamento,

– segurança.»

10. O artigo 7.o, n.o 7, do Regulamento n.o 550/2004 dispõe:

«As autoridades supervisoras nacionais controlam o cumprimento dos requisitos comuns e das condições associadas aos certificados. Pormenores relativos a esse controlo devem constar dos relatórios anuais a apresentar pelos Estados‑Membros nos termos do n.o 1 do artigo 12.o do [Regulamento n.o 549/2004]. Se uma autoridade supervisora nacional considerar que o titular do certificado deixou de satisfazer esses requisitos ou condições, deve tomar as medidas adequadas, assegurando simultaneamente a continuidade dos serviços. Essas medidas podem incluir a revogação do certificado.»

11. O artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, sob a epígrafe «Designação dos prestadores de serviços de tráfego aéreo», prevê:

«1. Os Estados‑Membros asseguram a prestação de serviços de tráfego aéreo em regime de exclusividade dentro de blocos específicos de espaço aéreo pertencentes ao espaço aéreo sob a sua responsabilidade. Para este efeito, os Estados‑Membros designam um prestador de serviços de tráfego aéreo titular de um certificado válido na Comunidade.

2. Os Estados‑Membros definem os direitos e as obrigações a cumprir pelos prestadores de serviços designados. Tais obrigações podem incluir condições com vista ao fornecimento atempado de informações que permitam identificar todos os movimentos de aeronaves no espaço aéreo sob a sua responsabilidade.

3. Os Estados‑Membros têm o poder discricionário de escolher um prestador de serviços, desde que este cumpra os requisitos e as condições a que se referem os artigos 6.o e 7.o

[…]»

3. Regulamento (CE) n.o 1008/2008

12. O artigo 2.o, ponto 14, do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 dispõe (5):

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

14) “Direito de tráfego”: o direito de explorar um serviço aéreo entre dois aeroportos comunitários.»

13. O artigo 3.o deste regulamento, sob a epígrafe «Licenças de exploração», prevê, no seu n.o 1:

«Só estão autorizadas a efetuar o transporte aéreo de passageiros, de correio e/ou de carga mediante remuneração e/ou em execução de um contrato de fretamento as empresas estabelecidas na Comunidade que sejam titulares de uma licença de exploração adequada.

As empresas que satisfaçam as condições estabelecidas no presente capítulo têm direito à licença de exploração.»

14. O artigo 15.o, n.o 1, do referido regulamento enuncia:

«As transportadoras aéreas comunitárias estão autorizadas a explorar serviços aéreos intracomunitários.»

15. Nos termos do artigo 19.o, n.o 1, do mesmo regulamento:

«O exercício de direitos de tráfego está sujeito às normas operacionais comunitárias, nacionais, regionais ou locais publicadas em matéria de segurança intrínseca e extrínseca, proteção do ambiente e atribuição de faixas horárias.»

B. Direito belga

16. O artigo 1.o, n.os 1 e 4, da loi portant réforme de certaines entreprises publiques (Lei que Reforma Certas Empresas Públicas Económicas), de 21 de março de 1991, conforme alterada pela Lei de 16 de dezembro de 2015 (a seguir «Lei das Empresas Públicas»), prevê:

«1. Os organismos de interesse público que devam dispor de autonomia de gestão num determinado setor industrial ou comercial podem, após adaptação por lei do seu estatuto orgânico às disposições do presente título, obter essa autonomia mediante a celebração de um contrato de gestão com o Estado nos termos da presente lei.

[…]

4. Os organismos classificados de empresas públicas autónomas são:

[…]

4o Skeyes.»

17. O artigo 170.o da Lei das Empresas Públicas dispõe:

«A Skeyes tem por objeto:

1o Garantir a segurança da navegação aérea no espaço aéreo pelo qual o Estado belga é responsável por força da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, de 7 de dezembro de 1944 [(6)], nomeadamente do seu anexo 2, aprovada pela Lei de 30 de abril de 1947, ou por força de qualquer outro acordo internacional.

2o Garantir, no aeroporto de Bruxelas‑Nacional, o controlo dos movimentos de aeronaves na aproximação, aterragem, descolagem e nas pistas e caminhos de circulação, bem como a prestação de serviços de orientação por sinaleiro das aeronaves nas áreas de tráfego, e continuar a garantir a segurança do tráfego aéreo dos aeroportos e aeródromos públicos regionais, em conformidade com o acordo de cooperação celebrado em 30 de novembro de 1989 com as regiões.

3o Prestar aos serviços de polícia e de inspeção aeronáutica e aeroportuária informações sobre as aeronaves, a sua pilotagem, os seus movimentos e os seus efeitos observáveis.

4o Prestar informações meteorológicas para a navegação aérea, bem como serviços de telecomunicações ou outros serviços relacionados com as atividades referidas nos n.os 1 ou 2.»

18. Nos termos do artigo 171.o da Lei das Empresas Públicas:

«As atividades referidas no artigo 170.o, n.os 1 a 3, constituem missões de serviço público.»

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça.

19. A empresa pública autónoma belga Skeyes foi designada pelo Reino da Bélgica como prestadora exclusiva de serviços de tráfego aéreo civil belga, em conformidade com o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004. Enquanto controlador do espaço aéreo belga, a sua missão consiste em assegurar a prestação de serviços de navegação aérea nesse espaço.

20. Esta empresa conheceu, no passado, episódios de tensão social. Em especial, na sequência de ações coletivas de alguns controladores aéreos, a Skeyes, por diversas vezes no período compreendido entre fevereiro e maio de 2019, teve de encerrar o espaço aéreo belga por insuficiência de pessoal disponível. Neste contexto, a Skeyes adotou medidas ditas de «zero rate», que implicaram que nenhuma descolagem, aterragem ou trânsito fosse permitida nesse espaço.

21. Na sequência de um encerramento do espaço aéreo belga em 16 de maio de 2019, por falta de muitos controladores aéreos ao trabalho, a companhia aérea Ryanair, que opera na Bélgica a partir dos aeroportos de Charleroi (Bélgica) e de Bruxelas (Bélgica), apresentou um pedido de extrema urgência no tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal das Empresas de Hainaut, Divisão de Charleroi), o órgão jurisdicional de reenvio, a fim de ordenar à Skeyes para assegurar uma operação normal do tráfego aéreo.

22. O órgão jurisdicional de reenvio deferiu o pedido da Ryanair por despacho do mesmo dia, sob pena de a Skeyes ser objeto de uma sanção pecuniária compulsória no montante de 250 000 euros por cada hora em que o espaço aéreo permanecesse encerrado. Os efeitos desse despacho estavam limitados ao período compreendido entre 16 e 24 de maio de 2019. Dado que a Ryanair recebeu o referido despacho em 16 de maio de 2019, às 15 h 38, hora em que o tráfego aéreo estava reaberto, e que não ocorreu nenhuma nova perturbação até 24 de maio de 2019, o mesmo despacho deixou de produzir esses efeitos jurídicos sem que a sanção pecuniária compulsória tivesse sido aplicada.

23. A Skeyes apresentou um pedido de oposição de terceiros contra esse despacho no órgão jurisdicional de reenvio, invocando a incompetência deste último para conhecer do pedido da Ryanair. A este respeito, a Skeyes alegou, a título principal, que esse órgão jurisdicional não era competente para conhecer do pedido relativo à sua função de controlador do espaço aéreo belga. Com efeito, a Ryanair não é titular de nenhum direito subjetivo que lhe permita apresentar esse pedido, na medida em que a regulação do espaço aéreo belga resulta do poder exclusivo da Skeyes. A título subsidiário, sustenta que não podia, na sua qualidade de sociedade de direito público, enquadrar‑se na competência do referido órgão jurisdicional, que é um tribunal das empresas.

24. Segundo a decisão de reenvio, o direito belga prevê que as decisões administrativas não estão, em princípio, sujeitas à jurisdição dos tribunais comuns. Enquadram‑se na jurisdição do Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), que decide dos recursos de anulação por violação de formalidades essenciais ou prescritas sob pena de nulidade, excesso ou desvio de poder, interpostos contra os atos unilaterais das autoridades administrativas. Todavia, o poder judicial é competente para prevenir ou reparar qualquer violação culposa de um direito subjetivo por uma autoridade administrativa no exercício do seu poder discricionário. Por conseguinte, a existência de um poder de apreciação dessa autoridade não exclui que os órgãos jurisdicionais comuns sejam competentes, desde que a ação vise o restabelecimento de direitos subjetivos.

25. Tendo dúvidas quanto aos eventuais limites do poder discricionário conferido aos prestadores de serviços de tráfego aéreo pelo Regulamento n.o 550/2004, o tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal das Empresas de Hainaut, Divisão de Charleroi), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o Regulamento n.o 550/2004, e em particular o seu artigo 8.o, ser interpretado no sentido de que autoriza os Estados‑Membros a subtrair à fiscalização jurisdicional desse Estado‑Membro os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços pelo prestador de serviços de tráfego aéreo, ou devem as disposições [deste regulamento] ser interpretadas no sentido de que obrigam os Estados‑Membros a prever uma solução eficaz contra os incumprimentos alegados, tendo em conta a natureza dos serviços a prestar?

2) Deve o Regulamento n.o 550/2004, na medida em que precisa que “[a] prestação de serviços de tráfego aéreo, tal como prevista no presente regulamento, está relacionada com o exercício de prorrogativas de poder público que não têm caráter económico que justifique a aplicação das regras de concorrência do Tratado”, ser interpretado no sentido de que exclui não apenas as regras de concorrência propriamente dita mas também todas as outras regras aplicáveis às empresas públicas ativas num mercado de bens e serviços, que têm um efeito direto sobre a concorrência, como as que proíbem os entraves à liberdade de empresa e de prestação de serviços?»

26. Foram apresentadas observações escritas pela Skeyes, pela Ryanair, pelos Governos belga, espanhol e polaco, e pela Comissão Europeia. Com exceção do Governo espanhol, estas partes exprimiram‑se, além disso, na audiência que se realizou em 20 de outubro de 2021.

IV. Análise

A. Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

27. O Governo belga suscita, a título principal, a inadmissibilidade das duas questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio. Relativamente à primeira questão prejudicial, este governo alega, em primeiro lugar, que o órgão jurisdicional de reenvio se limita a reproduzir a posição da Skeyes e não identifica as disposições nacionais pertinentes. Em segundo lugar, segundo o referido governo, a primeira questão prejudicial é igualmente inadmissível uma vez que o referido órgão jurisdicional não indica de que modo a resposta a esta questão lhe permitiria decidir o litígio submetido à sua apreciação. Quanto à segunda questão, o Governo belga sustenta, por um lado, que esta está redigida em termos demasiado genéricos, não permitindo formular observações escritas, e, por outro, que não respeita as exigências do artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

28. Considero que há que afastar estes argumentos. Com efeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Daqui resulta que as questões submetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais gozam de uma presunção de pertinência e que o Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre essas questões se for manifesto que a interpretação solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou o objeto do litígio no processo principal, se o problema for hipotético ou ainda se o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às referidas questões (7).

29. Ora, não é manifestamente o que acontece no presente caso, visto que a interpretação solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio da regulamentação da União, designadamente das disposições do Regulamento n.o 550/2004, tem uma relação direta com o objeto do litígio no processo principal e que o problema que se coloca no presente litígio não é hipotético, mas real, dispondo o Tribunal de Justiça dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões submetidas.

30. Nestas condições, considero que as questões prejudiciais submetidas são admissíveis.

B. Quanto à primeira questão prejudicial

31. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a questão de saber se o Regulamento n.o 550/2004, nomeadamente o seu artigo 8.o, deve ser interpretado no sentido de que uma transportadora aérea pode intentar, nos órgãos jurisdicionais nacionais, uma ação contra o prestador de serviços de navegação aérea (8), com vista a submeter à fiscalização jurisdicional os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços que incumbe a esta última.

32. Saliento antes de mais que o Regulamento n.o 550/2004 faz parte do âmbito das disposições do Regulamento n.o 549/2004, que estabelece o quadro para a realização do céu único europeu (9). Considero, assim, que a análise que se segue não se deve limitar apenas ao Regulamento n.o 550/2004, mas que é necessário tomar igualmente em consideração tanto o Regulamento n.o 549/2004 como o Regulamento n.o 1008/2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na União Europeia.

33. Para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, há que, antes de mais, examinar se os regulamentos suprarreferidos conferem direitos às transportadoras aéreas — uma questão sobre a qual as partes expressaram posições divergentes — (1) e, em seguida, debruçar‑me sobre a questão de saber se a possível existência de tais direitos confere às transportadoras aéreas a possibilidade de intentarem uma ação contra uma decisão de encerramento do espaço aéreo como a adotada pela Skeyes (2).

1. Direitos das transportadoras aéreas e obrigações dos prestadores de serviços de navegação aérea no âmbito do céu único europeu

34. Importa recordar que as transportadoras aéreas que efetuam transportes no território da União operam com base em licenças emitidas pelos Estados‑Membros nos termos do Regulamento n.o 1008/2008.

35. Em especial, o artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, deste regulamento prevê que as empresas que satisfaçam as condições estabelecidas no capítulo II do referido regulamento têm direito à licença de exploração, o que constitui uma condição prévia ao exercício de uma atividade no domínio do transporte aéreo.

36. O artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1008/2008 consagra a liberdade de prestação de serviços de transporte aéreo, na medida em que esta disposição prevê que uma transportadora aérea — titular de uma licença válida — é autorizada a efetuar transportes aéreos intracomunitários.

37. Daqui resulta que o direito de um operador que preencha as condições estabelecidas no Regulamento n.o 1008/2008 para obter uma licença assim como o direito de exercer as atividades abrangidas por essa licença depois de a ter obtido constituem direitos garantidos pelo direito da União.

38. Por outro lado, observo que, independentemente dos direitos conferidos pelo direito derivado da União, as transportadoras aéreas beneficiam dos direitos e liberdades conferidos pelo direito primário da União, nomeadamente a liberdade de empresa e a livre prestação de serviços ao abrigo do artigo 16.o da Carta e do artigo 56.o TFUE.

39. Os prestadores de serviços de navegação aérea são designados pelos Estados‑Membros em conformidade com o direito da União. Assim, as competências atribuídas a esses prestadores, que exercem na qualidade de titulares de prerrogativas de poder público, decorrem das disposições adotadas por um Estado‑Membro com vista à aplicação do artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004.

40. Por conseguinte, os prestadores de serviços de navegação aérea têm de cumprir determinadas obrigações no âmbito das missões que lhes são conferidas, entre as quais figura a de assegurar a continuidade dos serviços de controlo do tráfego aéreo. A este respeito, importa recordar que a continuidade dos serviços de controlo do tráfego aéreo figura entre os objetivos do direito da União por força do artigo 1.o do Regulamento n.o 550/2004, lido em conjugação com o artigo 7.o, n.o 7, deste regulamento (10).

41. Mais precisamente, um dos principais objetivos do «céu único europeu» é o da prestação segura e eficiente de serviços de navegação aérea para responder adequadamente «às necessidades de todos os utilizadores do espaço aéreo» (11). Saliento, a este propósito, que o artigo 2.o, ponto 8, do Regulamento n.o 549/2004 identifica os «utilizadores do espaço aéreo» como «todas as aeronaves exploradas como tráfego aéreo geral».

42. Há que observar, portanto, que a possibilidade de uma transportadora aérea exercer os direitos e as liberdades que lhe são conferidos pelo direito primário e pelo direito derivado da União depende do cumprimento, pelos prestadores de serviços de navegação aérea, das missões que lhes incumbem, entre as quais figura, em primeiro lugar, a continuidade da prestação de serviços de navegação aérea.

43. No entanto, o objetivo da continuidade dos serviços de controlo do tráfego aéreo, no caso em apreço, apresenta uma relação estreita com o da segurança aérea. Assim, embora as transportadoras aéreas disponham de direitos concretos, estes estão sujeitos às regras do direito da União relativas à segurança. Isto é, aliás, confirmado pelas disposições do Regulamento n.o 1008/2008, na medida em que a liberdade de prestação de serviços de transporte aéreo na União, prevista no artigo 15.o deste regulamento, está condicionada pelo artigo 19.o, n.o 1, do referido regulamento, nos termos do qual o exercício desta liberdade está sujeito às regras de exploração da União no que respeita à segurança. Aliás, o objetivo de segurança aérea está igualmente no cerne dos Regulamentos n.os 549/2004 (12) e 550/2004 (13).

44. Daqui resulta que a obrigação de prestação de serviços de navegação aérea por parte dos prestadores encarregados dessa missão não é absoluta e incondicional, mas as atividades de um prestador designado podem ser suspensas, e isto apenas por razões objetivas, entre as quais constam em primeiro lugar, a segurança aérea. Nesse caso, quando esse prestador é obrigado, por exemplo, a aplicar uma medida «zero rate» e a encerrar efetivamente o espaço aéreo às transportadoras aéreas, pode considerar‑se que já não lhe seja possível exercer as atividades cobertas pela sua licença.

45. Importa, no entanto, sublinhar que o conceito de «segurança aérea» só pode ser conceptualmente definido por referência a elementos objetivos, a saber, ocorrências que escapam ao controlo do prestador em questão (como, por exemplo, condições meteorológicas desfavoráveis, uma erupção vulcânica, um ato terrorista ou uma guerra), ou que estão ligadas à realização do próprio objetivo de segurança aérea (por exemplo, a adaptação dos sistemas de controlo do tráfego aéreo ou a construção de novas torres de controlo ou de outras instalações que permitem a realização do próprio objetivo de segurança aérea). Daqui resulta que, em princípio, a segurança aérea não pode ser invocada por um prestador de serviços de navegação aérea para a adoção de uma medida «zero rate», quando o encerramento do espaço aéreo foi ditado por razões «internas» — como, por exemplo, razões de organização que criaram uma escassez de controladores aéreos — que são exclusivamente imputáveis ao referido prestador. Em todo o caso, como explicado no n.o 77 das presentes conclusões, a decisão de um prestador de serviços de navegação aérea de encerrar o espaço aéreo deve poder ser objeto de fiscalização jurisdicional, mesmo quando este invoque razões ligadas à segurança aérea.

2. Direito à ação das transportadoras aéreas contra prestadores de serviços de navegação aérea

46. No que se refere à primeira parte da primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a questão de saber se o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004 deve ser interpretado no sentido de que permite aos Estados‑Membros subtrair à fiscalização jurisdicional os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços de navegação aérea pelos prestadores designados.

47. Recordo, como resulta do seu título, que este artigo tem por objeto a designação de prestadores de serviços de tráfego aéreo pelos Estados‑Membros, precisando, no seu n.o 2, que são estes últimos que definem os direitos e as obrigações a cumprir pelos prestadores de serviços designados. Recordo também que o referido artigo constitui a base jurídica da designação da Skeyes pelo Reino da Bélgica como o prestador exclusivo de serviço de tráfego aéreo civil belga.

48. A este respeito, importa precisar que a questão que nos foi submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio não diz respeito nem à apreciação da designação da Skeyes como prestadora de serviços de navegação aérea enquanto tal, nem ao controlo pelo Reino da Bélgica do modo como a Skeyes desempenha a sua missão. Com efeito, a primeira questão prejudicial diz apenas respeito à possibilidade de subtrair à fiscalização jurisdicional os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços pelo prestador de serviços de navegação aérea.

49. Ora, o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004 não contém nenhuma disposição que imponha ou autorize os Estados‑Membros a subtrair ao controlo dos órgãos jurisdicionais nacionais os litígios que opõem um prestador de serviços de navegação aérea aos utilizadores do espaço aéreo. Com efeito, este artigo não está relacionado com a fiscalização dos prestadores de serviços de navegação aérea pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros e não lhes confere, assim, nenhuma «imunidade jurisdicional».

50. Considero, assim, tendo em conta o que precede, que o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004 deve ser interpretado no sentido de que não autoriza os Estados‑Membros a subtrair ao controlo dos órgãos jurisdicionais nacionais os incumprimentos alegados do prestador de serviços de navegação aérea da sua obrigação de prestação de serviços. Observo, por outro lado, que, enquanto exceção ao princípio da fiscalização jurisdicional, uma «imunidade jurisdicional» só pode ser invocada na medida em que esteja expressamente prevista, o que não acontece no caso em apreço.

51. No que respeita à segunda parte da primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, de modo mais geral, se o Regulamento n.o 550/2004 deve ser interpretado no sentido de que as transportadoras aéreas devem dispor de um direito à ação para contestar os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços de navegação aérea que incumbem ao prestador designado.

52. A este respeito, a Ryanair e os Governos espanhol e polaco alegam que há que responder afirmativamente a esta questão. Pelo contrário, a demandada, o Governo belga e a Comissão são de opinião contrária.

53. A Ryanair considera que, embora o Regulamento n.o 550/2004 não contenha nenhuma disposição relativa ao controlo dos prestadores de serviços de navegação aérea pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, esse silêncio não pode ser interpretado no sentido de que concede imunidade jurisdicional a esses prestadores, que continuam sujeitos aos requisitos do direito da União. Com efeito, nos termos do artigo 19.o TUE e do artigo 47.o da Carta, bem como da jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça relativa ao princípio da proteção jurisdicional efetiva (14), compete, no caso em apreço, ao Reino da Bélgica prever a possibilidade de uma ação judicial das transportadoras aéreas contra esses prestadores, em caso de incumprimento das suas obrigações, à luz do direito da União.

54. O Governo polaco sustenta que o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, conjugado com o artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que garante às transportadoras aéreas um direito à ação para pedir a cessação das perturbações causadas pelo prestador de serviços de navegação aérea, quando estas são causadas por razões que lhe são exclusivamente imputáveis.

55. Por seu turno, o Governo espanhol considera que, embora os incumprimentos alegados de um prestador de serviços de navegação aérea, no âmbito da missão que exerce, estejam subtraídos à fiscalização jurisdicional, a limitação do direito de um utilizador do espaço aéreo, como a Ryanair, de exercer as suas atividades no âmbito da livre prestação de serviços, que decorreria de uma decisão administrativa que lesasse os seus interesses, seria considerada uma violação do seu direito à ação.

56. Pelo contrário, a Comissão considera, em primeiro lugar, que nenhuma disposição do Regulamento n.o 550/2004 confere direitos diretos às transportadoras aéreas face aos prestadores de serviços de navegação aérea. A inexistência dessas disposições justifica‑se tendo em conta o objetivo primordial de segurança aérea, prosseguido por este regulamento, que é incompatível com uma eventual fiscalização jurisdicional das decisões desses prestadores. Alega, em segundo lugar, que, em caso de eventuais incumprimentos no exercício das suas funções pelos prestadores designados, cabe às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa que supervisionam o exercício dessas funções por esses prestadores tomar as medidas necessárias para corrigir essas falhas.

57. Subscrevendo a análise da Comissão, a Skeyes e o Governo belga sustentam que os utilizadores do espaço aéreo só podem invocar o direito à proteção jurisdicional efetiva, em conformidade com o artigo 47.o da Carta, apenas no caso de violação de um direito ou de uma liberdade garantidos pelo direito da União. Argumentam que os Regulamentos n.os 549/2004 e 550/2004 não conferem nenhum direito subjetivo à Ryanair. Mais precisamente, estes regulamentos não preveem nem uma obrigação de prestação de serviços pelos prestadores de serviços de navegação aérea nem um direito a uma prestação de serviços a favor dos utilizadores do espaço aéreo.

58. A este respeito, a Skeyes e o Governo belga consideram que a natureza discricionária desse poder tem consequências sobre o tipo de medidas que um tribunal pode ser levado a tomar contra o prestador de serviços de navegação aérea, por força do princípio da separação de poderes. Segundo estas duas partes, este princípio pode opor‑se a que o juiz nacional adote medidas que se enquadrem no poder discricionário desse prestador, em substituição deste último (15). Por outro lado, a Skeyes e o Governo belga consideram que, não obstante a inexistência de direitos garantidos pelo direito da União em benefício da Ryanair no presente processo, há, no direito belga, na prática, diversos meios que permitem assegurar à fiscalização jurisdicional dos atos da Skeyes (16).

59. Considero que o Regulamento n.o 550/2004 deve ser interpretado no sentido de que as transportadoras aéreas devem dispor de um direito de recurso de uma decisão como a adotada pela Skeyes, para contestar os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços de navegação aérea que incumbe a esse prestador.

60. Com efeito, em primeiro lugar, importa recordar que o artigo 47.o da Carta enuncia, no seu primeiro parágrafo, que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo. A este direito corresponde a obrigação imposta aos Estados‑Membros, que figura no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, de estabelecer as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.

61. Também por força de jurisprudência assente, o princípio da proteção jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, que foi consagrado pelos artigos 6.o e 13.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (17). A este respeito, cabe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, em aplicação do princípio da cooperação enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União (18).

62. Quanto às vias de recurso que os Estados‑Membros devem prever, embora o Tratado FUE tenha previsto um determinado número de ações diretas que podem ser intentadas, se for o caso, por pessoas singulares ou coletivas, perante o juiz da União, nem o Tratado nem o artigo 19.o TUE pretenderam criar perante os órgãos jurisdicionais nacionais, para proteger o direito da União, vias de recurso diferentes das estabelecidas pelo direito nacional (19).

63. Assim, na falta de regulamentação da União sobre esta matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a proteção dos direitos que decorrem para os particulares do direito da União (20). Só assim não seria se resultasse da economia da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhuma outra via de recurso que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União (21).

64. A este propósito, as modalidades processuais das ações destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União não devem ser menos favoráveis do que as que respeitam a ações similares de natureza interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (22).

65. No que respeita, mais precisamente, à questão das medidas provisórias, importa recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, o juiz nacional que conhece de um litígio regulado pelo direito da União deve poder conceder medidas provisórias no sentido de garantir a plena eficácia da decisão jurisdicional a tomar quanto à existência dos direitos invocados com fundamento no direito da União (23).

66. Antes de mais, importa esclarecer que, contrariamente ao processo que deu origem ao Acórdão Unibet (24), que foi invocado nomeadamente pela Ryanair nas suas observações escritas, a questão que se coloca no presente processo não é a da «criação» de um novo fundamento de recurso (autónomo) que não está previsto no direito interno, mas antes a de saber se a Ryanair pode apresentar uma petição de extrema urgência com base numa via de recurso preexistente no direito nacional.

67. Com efeito, como salientei no n.o 24 das presentes conclusões, o processo principal insere‑se no contexto específico da repartição de competências entre os órgãos jurisdicionais administrativos e civis belgas no que respeita às ações intentadas por particulares contra autoridades administrativas ou empresas públicas às quais o Estado belga conferiu prerrogativas de poder público quando estão implicados os «direitos subjetivos» dos particulares em questão.

68. Importa precisar, a este respeito, que resulta da decisão de reenvio que, embora a Ryanair tenha tido a possibilidade de intentar uma ação nos órgãos jurisdicionais nacionais, são, todavia, postas em causa tanto a natureza dessa ação (a saber, se esta apenas está limitada a uma ação de responsabilidade extracontratual num órgão jurisdicional administrativo ou se inclui também uma ação de extrema urgência) como a competência do órgão jurisdicional de reenvio para conhecer dessa ação, tendo em conta a incerteza quanto à qualidade da Ryanair para intentar a referida ação.

69. Ora, como mencionei no n.o 63 das presentes conclusões, nos termos de jurisprudência constante, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes para conhecer das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União e para definir as respetivas modalidades processuais. Assim, a repartição de competência entre os tribunais belgas para conhecer desse pedido não é uma questão que se enquadre no direito da União. Com efeito, se, nos termos do direito belga e das regras processuais aplicáveis, outra instância jurisdicional pudesse ter sido competente para conhecer do pedido da Skeyes de modo eficaz — ou seja, com base num pedido urgente —, cabe à ordem jurídica interna determiná‑lo (25).

70. Em segundo lugar, observo que a argumentação da Skeyes e do Governo belga se baseia na premissa de que admitir que uma via de recurso como a que foi exercida no processo principal possa ser exercida equivaleria a reconhecer que o poder judicial se pode substituir à Administração exercendo ele próprio o poder discricionário em questão.

71. Na minha opinião, este argumento não pode ser acolhido.

72. Com efeito, não se tratava, no caso em apreço, de o poder judicial pôr em causa o poder discricionário dos prestadores de serviços de navegação aérea nem de se substituir à Administração exercendo ele próprio o poder discricionário em questão, mas de o juiz nacional «fiscalizar» uma decisão (bem específica), adotada pela Administração, que corria o risco de prejudicar as transportadoras aéreas e os seus utilizadores. Assim, como explicarei a seguir, considero que este tipo de apreciação deve poder ser realizado pelo juiz nacional, sob pena de privar as transportadoras aéreas, como a Ryanair, de uma ação perante um tribunal, na aceção do artigo 47.o da Carta.

73. Por outro lado, como sublinhei nos n.os 39 e 40 das presentes conclusões, considero que os Regulamentos n.os 550/2004 e 549/2004 visam precisamente responder às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo. Assim, os incumprimentos alegados de um prestador de serviços de navegação aérea no âmbito da sua missão não podem ser subtraídos à fiscalização jurisdicional, sob pena de violar o próprio objeto desses regulamentos.

74. Em terceiro lugar, relativamente ao argumento relacionado com a segurança suscitado pela Comissão, importa recordar que a obrigação de prestação de serviços de navegação aérea não é absoluta, de modo que as atividades de um prestador designado podem ser suspensas por razões objetivas, das quais, em primeiro lugar, consta a segurança (26). No entanto, como sublinha com razão o Governo polaco, isso não se pode traduzir na exclusão sistemática da possibilidade de as transportadoras aéreas pedirem a fiscalização jurisdicional das decisões desse prestador em quaisquer circunstâncias.

75. Por outro lado, permitir que um prestador de serviços de navegação aérea limite à sua discrição o tráfego aéreo invocando razões de segurança sem que estes últimos possam ser objeto de fiscalização jurisdicional seria, por definição, contrário aos objetivos do céu único europeu e limitaria os direitos e as liberdades fundamentais, tanto das transportadoras aéreas como dos cidadãos da União. Considero, assim, que, apesar da sua importância primordial no âmbito do funcionamento do céu único europeu, o objetivo de segurança aérea não é um conceito isolado, devendo ser interpretado à luz não só dos outros objetivos fundamentais deste último mas também, mais genericamente, das outras liberdades fundamentais (como a livre prestação de serviços, a livre circulação de mercadorias e a livre circulação de pessoas no âmbito do Espaço Schengen). Com efeito, qual seria o alcance do céu único europeu se cada Estado‑Membro pudesse discricionariamente encerrar o seu espaço aéreo?

76. Por outro lado, não vejo como é que o facto de se reconhecer a existência de uma fiscalização jurisdicional — mesmo sob a forma de uma ação de extrema urgência — pode prejudicar, ou mesmo comprometer, a segurança aérea. A este respeito, considero que a questão de saber se um prestador de serviços de navegação aérea pode invocar justificações relacionadas com a segurança aérea para proceder ao encerramento do espaço aéreo não é uma questão de competência de um órgão jurisdicional, ou mesmo de admissibilidade de uma ação judicial. Trata‑se antes de uma questão de mérito que necessita de ser submetida à fiscalização jurisdicional para permitir a apreciação dos motivos de segurança invocados por esse prestador para determinar se o encerramento do espaço aéreo é justificado.

77. Esta interpretação é ainda mais justificada no presente processo, uma vez que resulta claramente dos fundamentos do pedido de decisão prejudicial que a medida «zero rate» foi aplicada devido à escassez de controladores aéreos. No caso em apreço, a aplicação dessa medida de segurança foi ditada por razões de organização imputáveis exclusivamente à Skeyes e não na sequência de acontecimentos externos cuja causa pode ser independente da ação (ou da omissão) do referido prestador, como, por exemplo, condições meteorológicas desfavoráveis, uma erupção vulcânica ou um ato de terrorista (27). Considero, assim, que, apesar de uma descontinuidade dos serviços de navegação aérea poder ser aceite quando resulta de uma greve que reveste um caso de força maior, não se afigura que a mesma solução se imponha quando essas ações coletivas não constituem factos isolados, mas parecem ter um caráter repetitivo durante o período em causa, sem que o prestador em questão seja obrigado a tomar as medidas necessárias para assegurar a continuidade dos serviços de navegação aérea. Em todo o caso, a apreciação final em todas estas hipóteses deve ser da competência do juiz nacional.

78. Assim, acolher a posição da Comissão equivaleria a imunizar completamente um prestador de serviços de navegação aérea contra a maior parte das ações judiciais, mesmo em casos em que — independentemente dos factos do presente processo — esse prestador invocasse injustificadamente (para não dizer abusivamente) razões de segurança para não executar a sua obrigação de prestar serviços de navegação aérea.

79. Tendo em conta o que precede, considero que o facto de um prestador poder decidir discricionariamente encerrar o seu espaço aéreo invocando razões de segurança, sem que essa decisão seja submetida a um controlo judicial, pode comprometer os direitos e liberdades reconhecidos pelo direito da União às transportadoras aéreas e aos seus utilizadores. Além disso, o facto de essa decisão administrativa ser tomada no exercício de um poder discricionário não deve, em princípio, constituir obstáculo à sua fiscalização jurisdicional.

80. Em quarto e último lugar, considero que não pode ser acolhida a solução proposta pela Comissão de que, em caso de eventuais incumprimentos dos prestadores designados no exercício das suas funções, só a autoridade nacional de supervisão dos prestadores de serviços de navegação aérea tem competência para intervir.

81. Observo, antes de mais, que a Comissão se refere a um controlo administrativo e não a uma fiscalização jurisdicional. Ora, a existência de um mecanismo de controlo administrativo das atividades de um prestador de serviços de navegação aérea não se pode substituir à fiscalização jurisdicional ou privar uma transportadora aérea de uma ação perante um tribunal, na aceção do artigo 47.o da Carta.

82. Com efeito, contrariamente à fiscalização jurisdicional que permite a um particular recorrer a um tribunal para que pronuncie sobre a violação de um dos seus direitos, a razão de ser e objetivo principal dessa fiscalização administrativa não é a proteção dos direitos individuais dos utilizadores do espaço aéreo, mas reveste um caráter mais amplo, que é assegurar que os prestadores de serviços de navegação aérea cumpram as missões que lhes foram conferidas pelos Estados‑Membros. Assim, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 7, do Regulamento n.o 550/2004, a missão das autoridades supervisoras nacionais é controlar — sob pena de revogação do certificado concedido a esses prestadores — «o cumprimento dos requisitos comuns e das condições associadas aos certificados» dos referidos prestadores. Ora, os «requisitos comuns» para a prestação de serviços de navegação, definidos no artigo 6.o do Regulamento n.o 550/2004, dizem principalmente respeito aos aspetos técnicos, organizacionais e operacionais específicos do papel dos prestadores desses serviços e não parecem estar diretamente relacionados com os direitos das transportadoras aéreas (28). Considero, assim, que, pela sua natureza, objetivo e resultado a que conduz, esse controlo não pode ser comparado a uma fiscalização jurisdicional nem ser qualificada de tal.

83. Tendo em conta o que precede, proponho responder à primeira questão prejudicial que o Regulamento n.o 550/2004, nomeadamente o seu artigo 8.o, deve ser interpretado no sentido de que não permite subtrair à fiscalização dos órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro em causa os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços pelo prestador de serviços de navegação aérea. Em contrapartida, o artigo 47.o da Carta exige que as transportadoras aéreas tenham acesso a uma ação judicial efetiva que lhes permita fazer cessar os incumprimentos do prestador designado, nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, à sua obrigação de prestação de serviços de navegação aérea.

B. Quanto à segunda questão prejudicial

84. Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do considerando 5 do Regulamento n.o 550/2004. Embora, segundo este considerando, as regras de concorrência não sejam aplicáveis à prestação de serviços de navegação aérea, este órgão jurisdicional pretende saber se o referido considerando também acarreta a inaplicabilidade de todas as outras regras que têm um efeito indireto sobre a concorrência, tais como as que proíbem os entraves à liberdade de empresa e à liberdade de prestação de serviços.

85. Como resulta da decisão de reenvio, esta questão visa determinar se uma transportadora aérea, como a Ryanair, pode invocar o artigo 16.o da Carta ou o artigo 56.o TFUE contra as decisões da Skeyes no exercício do seu poder discricionário.

86. Antes de mais, saliento que, nas suas observações escritas, quase todas as partes estão de acordo quanto ao facto de que há que responder negativamente à segunda questão prejudicial, uma posição que partilho pelas razões que se seguem.

87. Em primeiro lugar, considero que uma resposta negativa à segunda questão prejudicial pode ser diretamente retirada da própria redação do considerando 5 do Regulamento n.o 550/2004, que se refere unicamente às regras de concorrência do Tratado FUE, sem mencionar outras regras como a que proíbe os entraves à liberdade de empresa e de prestação de serviços.

88. Por outro lado, não se pode deduzir de nenhuma disposição do Regulamento n.o 550/2004 que o seu considerando 5 tem um alcance mais amplo e deve ser interpretado no sentido de que impede a aplicação de outras regras do Tratado FUE aos prestadores de serviços de navegação aérea. Assim, nenhuma disposição do referido regulamento permite afirmar expressamente que, no âmbito da sua atividade, os prestadores de serviços de navegação aérea, designados em conformidade com as disposições do mesmo regulamento e investidos de prerrogativas de poder público, escapam ao cumprimento do artigo 16.o da Carta e do artigo 56.o TFUE.

89. Em segundo lugar, importa sublinhar que, mesmo no que respeita à inaplicabilidade das regras do direito da concorrência mencionada no considerando 5 do Regulamento n.o 550/2004, esta não é absoluta, mas encontra a sua justificação na particularidade da prestação de serviços de navegação aérea que são prestados em exclusividade por um prestador designado discricionariamente pelos Estados‑Membros.

90. A este respeito, o considerando 5 do Regulamento n.o 550/2004 mais não faz do que retomar a jurisprudência do Tribunal de Justiça decorrente do Acórdão SAT Fluggesellschaft (29), segundo a qual a derrogação à aplicação das regras de concorrência se justifica pela falta de natureza económica dos serviços de tráfego aéreo, devido à sua equiparação a uma autoridade pública.

91. No entanto, há que precisar que a inaplicabilidade das regras do direito da concorrência se limita apenas ao exercício do poder público e não abrange todos os serviços imputados aos prestadores. Assim, não está excluído que, apesar de certos serviços de um prestador de serviços aéreos beneficiarem da inaplicabilidade dessas regras, outros serviços desse mesmo prestador estejam, por seu turno, sujeitos às referidas regras, nomeadamente quando as atividades desse prestador são dissociáveis das que exerce enquanto autoridade pública e podem constituir atividades económicas (30).

92. Em terceiro lugar, importa recordar que os prestadores de serviços de navegação aérea, como a Skeyes, têm a responsabilidade de assegurar a gestão e o bom funcionamento do tráfego aéreo no espaço aéreo sob a sua responsabilidade. Ora, não há dúvida alguma de que esta missão está intrinsecamente ligada à utilização desse espaço aéreo pelos utilizadores e ao direito destes de prestarem os seus serviços no céu único europeu, no âmbito da liberdade de empresa e da livre prestação de serviços (31). Daqui decorre que, além do facto de não estar minimamente justificada pela interpretação literal e contextual do Regulamento n.o 550/2004, tal abordagem seria não só contrária às liberdades de circulação mas também aos próprios objetivos dos Regulamentos n.os 549/2004 e 550/2004 quanto à capacidade de responder às necessidades de todos os utilizadores do espaço aéreo (32).

93. Por último, observo que, embora o preâmbulo de um ato da União seja suscetível de precisar o conteúdo das disposições do referido ato e constitua um importante elemento de interpretação que é suscetível de esclarecer a vontade do autor de um ato jurídico (33), não deixa de ser verdade que, como já foi observado nos n.os 87 e 88 das presentes conclusões, o Regulamento n.o 550/2004 não contém nenhuma disposição que possa justificar a exclusão referida na segunda questão.

94. Tendo em conta o que precede, proponho responder à segunda questão prejudicial que o Regulamento n.o 550/2004 não exclui os prestadores designados para a prestação de serviços de navegação aérea das regras aplicáveis às empresas públicas ativas num mercado de bens e de serviços, como as que proíbem os entraves à liberdade de empresa e de prestação de serviços.

V. Conclusão

95. Tendo em conta as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal das Empresas de Hainaut, Divisão de Charleroi, Bélgica), do seguinte modo:

1) O Regulamento (CE) n.o 550/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu, nomeadamente o seu artigo 8.o, deve ser interpretado no sentido de que não permite subtrair à fiscalização dos órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro em causa os incumprimentos alegados da obrigação de prestação de serviços pelo prestador de serviços de navegação aérea. Em contrapartida, o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia exige que as transportadoras aéreas tenham acesso a uma ação judicial efetiva que lhes permita fazer cessar os incumprimentos do prestador designado em conformidade com o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004 da sua obrigação de prestação de serviços de navegação aérea.

2) O Regulamento n.o 550/2004 não exclui a aplicação aos prestadores designados para a prestação de serviços de navegação aérea das regras aplicáveis às empresas públicas ativas num mercado de bens e de serviços, como as que proíbem os entraves à liberdade de empresa e de prestação de serviços.

1 Língua original: francês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 10 de março de 2004 (JO 2004, L 96, p. 10).

3 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 10 de março de 2004 (JO 2004, L 96, p. 1).

4 JO 2004, L 96, p. 20.

5 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (JO 2008, L 293, p. 3).

6 Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, p. 295.

7 Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.os 55 e 56 e jurisprudência referida).

8 Os termos «tráfego aéreo» e «navegação aérea» são utilizados de modo intermutável nas presentes conclusões.

9 V. considerandos 3 e 4 do Regulamento n.o 550/2004.

10 V., também, considerando 10 do Regulamento n.o 550/2004.

11 V. artigo 1.o e considerando 7 do Regulamento n.o 549/2004 e considerandos 4 e 6 do Regulamento n.o 550/2004.

12 V. artigo 1.o, n.o 1, e considerando 3 do Regulamento n.o 549/2004.

13 V. artigo 6.o e considerandos 8 e 13 do Regulamento n.o 550/2004.

14 A Ryanair refere‑se aos n.os 37 a 39 do Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

15 V. n.os 23 e 24 das presentes conclusões.

16 Assim, o direito comum da responsabilidade extracontratual ou as formas habituais de fiscalização jurisdicional dos atos de uma pessoa coletiva de direito público pelos tribunais administrativos podem permitir um controlo efetivo dos atos de uma autoridade administrativa como a Skeyes.

17 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 37 e jurisprudência referida).

18 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 38 e jurisprudência referida).

19 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 40 e jurisprudência referida).

20 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 42 e jurisprudência referida).

21 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 41 e jurisprudência referida).

22 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 43 e jurisprudência referida).

23 V. Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 67 e jurisprudência referida).

24 Acórdão de 13 de março de 2007 (C‑432/05, EU:C:2007:163).

25 Devo precisar que, embora o critério determinante para estabelecer a competência do órgão jurisdicional de reenvio se limite ao da existência de direitos subjetivos, a análise apresentada nos n.os 34 a 45 das presentes conclusões indica que as transportadoras aéreas, à imagem da Ryanair, deveriam, em princípio, ser consideradas titulares de tais «direitos subjetivos».

26 V. n.os 43 e 44 das presentes conclusões.

27 V. n.o 45 das presentes conclusões.

28 A título de exemplo, entre os «requisitos comuns», encontram‑se os seguintes elementos: a competência e aptidão operacional e técnica dos prestadores, a sua estrutura organizacional e a sua capacidade financeira bem como os seus sistemas de informação.

29 V. Acórdão de 19 de janeiro de 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30 V. considerando 13 do Regulamento n.o 550/2004.

31 V. n.os 34 a 41 das presentes conclusões.

32 V. n.os 41 e 42 das presentes conclusões.

33 V. Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.o 75).