Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-35/76

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os controlos efectuados na fronteira vêm juntar-se aos controlos internos e às respectivas remunerações;

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para os controlos internos não existe um direito fixo mas sim uma «remuneração» destinada a obter a declaração de que o controlo foi efectuado;

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os direitos pagos na fronteira são de um montante fixo, enquanto que as «remunerações» pelos controlos internos são variáveis;

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os «direitos fixos pagos na fronteira» são cobrados invariavelmente por cabeça de gado ou por quantidade de mercadorias, enquanto que as «remunerações» pagas pelos controlos internos variam em função da quantidade e do número e diminuem no sentido inversamente proporcional ao aumento do número ou da quantidade?

a)

A este respeito, impõe-se tecer, sem qualquer dificuldade, uma primeira consideração. Com efeito, vários elementos tendem a mostrar que os controlos veterinários sistemáticos destinados a detectar a presença de agentes patogéneos — as análises laboratoriais teriam igualmente importância nesta situação —, quando efectuados no momento da importação, como é pretendidamente o caso em Itália, devem considerar-se medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação. Nesta matéria, basta recordar a pertinente definição que o Tribunal de Justiça deu, por exemplo, no processo 8/74 (Procureur du Roi/Benoít e Gustave Dassonville, Colect. 1974, p. 423), segundo o qual «qualquer regulamentação comercial originária dos Estados-membros susceptível de causar entraves directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, ao comércio intracomunitário…» deve considerar-se como uma medida do tipo referido. Com efeito, pode pensar-se que estes requisitos se encontram preenchidos num caso como o que está em análise, atento o facto de os controlos acarretarem percas de tempo — circunstância que serviu de fundamento no processo 4/75 (Rewe-Zentralfinanz e GmbH/Landwirtschaftskammer, Colect. 1975, p. 299) —, de estes controlos poderem — como a recorrente no processo principal sustentou — acarretar prejuízos para os produtos importados e darem lugar a encargos financeiros, assim como às formalidades administrativas a eles referentes, elementos a que foi feita referência, por exemplo, no processo 63/74 (W. Cadsky SpA/Istituto nazionale per il Commercio Estero, Colect. 1975, p. 115).

Além disso, deve recordar-se a Directiva n.o 70/50 da Comissão, relativa à supressão das medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação, que foi igualmente invocada noutros processos (por exemplo, no processo 4/75). De acordo com o seu artigo 2o r), devem incluir-se entre tais medidas as que impõem aos produtos importados outros controlos diferentes dos controlos inerentes ao processo de desalfandegamento, que não são efectuados à produção nacional, ou que são efectuados com mais rigor que aqueles efectuados à produção nacional. A este propósito, saliente-se que em Itália — é o que resulta do despacho de reenvio e das observações das partes no processo — os produtos nacionais não são sujeitos, antes da sua expedição, a qualquer controlo sistemático correspondente e só são sujeitos a um controlo veterinário ordenado pelo perfeito, a título excepcional e temporário, caso se manifestem quaisquer doenças. Quando um controlo sanitário da carne é efectuado no local de destino, aparentemente, este controlo aplica-se também à carne importada, o que significa que esta carne está sujeita a um duplo controlo. Por outro lado, quando o Governo italiano afirmou durante a fase oral do processo, sobre este assunto, que vários controlos sanitários de outra natureza são igualmente efectuados no interior do país, não nos parece que isto constitua a prova que se trata de controlos idênticos e equivalentes, que excluem qualquer efeito discriminatório em detrimento dos produtos importados. Em definitivo, seria, no entanto, conveniente esclarecer devidamente este aspecto, no âmbito do processo principal, porque o processo prejudicial do artigo 177.o não é a sede própria para tais considerações, que conduzem, na realidade à aplicação do direito.

b)

Quanto à questão seguinte, cujo objecto consiste em saber se as medidas de controlo em litígio, contudo, se justificam, o disposto no artigo 36.o do Tratado CEE reveste uma importância capital. Este artigo autoriza restrições às trocas comerciais, desde que justificadas, nomeadamente, por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais. No entanto, não poderá ignorar-se a reserva enunciada no artigo 36.o, nos termos da qual, estas restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrário nem uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-membros. Além disso, estes termos mostram claramente que as medidas em causa devem apresentar um carácter de necessidade, aspecto que foi expressamente sublinhado no processo 104/75 (Adriaan de Peijper, director da sociedade Centrafarm BV, Colect. 1976, p. 263).

Quanto ao último elemento atrás referido, é de fundamental importância a regulamentação adoptada no plano comunitário e, designadamente, as directivas do Conselho que regulam as questões de fiscalização sanitária, como o processo, aliás, demonstrou. Abstemo-nos aqui de expor o seu conteúdo pormenorizadamente. A Comissão já o fez, de modo exaustivo, no seu memorando. Na verdade, deu claramente a impressão que foram adoptadas medidas de vasto alcance, no plano comunitário, em matéria de prevenção e de luta contra as epizootias, e que outras medidas visam garantir que as carnes destinadas à alimentação humana cheguem ao mercado em condições irrepreensíveis. Estas medidas já se aplicam, no exterior da Comunidade e nas trocas comerciais com países terceiros, com o objectivo de impedir a importação de mercadorias susceptíveis de propagarem as epizootias. No interior da Comunidade, são especialmente amplas e aprofundadas, quer em matéria de prevenção quer em matéria de luta contra as epizootias. É, designadamente, significativa a previsão, no que respeita a mercadorias destinadas ao comércio intracomunitário, de controlos sistemáticos e aprofundados efectuados por um veterinário oficial no país expedidor e a realização de cuidadas inspecções das carnes antes e depois do abate. Na sequência destes controlos, as autoridades emitem um certificado sanitário que acompanha a mercadoria e certifica, no caso dos animais, que estes não apresentam qualquer sintoma clínico de doença e, no caso da carne, que esta provém de animais sãos, próprios para o consumo humano.

Tendo em conta esta regulamentação, expressamente adoptada com o objectivo de pôr em prática a livre circulação das mercadorias e — diversamente da regulamentação invocada no processo 4/75 — não simplesmente com o objectivo de completar as disposições nacionais, atento, em seguida, o facto de as garantias dadas pela regulamentação comunitária serem — como a Comissão assegurou — superiores aos sistemas nacionais, designadamente ao regime italiano, e atento também o facto de a experiência adquirida depois da entrada em vigor da regulamentação comunitária — pormenorizadamente ilustrada pela Comissão — ter demonstrado que a regulamentação comunitária é satisfatória, impõe-se concluir que os controlos sistemáticos na importação não são, consequentemente, necessários nem justificados. Sobre o assunto, recordaremos, designadamente, a constatação feita no processo 8/74 (Procureur du Roi/Benoít e Gustave Dassonville, Colect. 1974, p. 423) que os Estados-membros podem decretar determinadas medidas susceptíveis de restringir o comércio, desde que não tenha sido instituído um regime comunitário. Além disso, a Comissão alega, com razão, que os encargos instituídos pela regulamentação comunitária para os produtos exportados, aos quais as mercadorias destinadas ao mercado interno não estão sujeitos, só se afiguram justificados quando se admita a obrigação de princípio de os Estados-membros reconhecerem os certificados sanitários emitidos nos restantes Estados-membros.

Por outro lado, o fundamento do resultado de princípio adquirido até agora já não é posto em causa, nomeadamente, por uma referência ao campo de aplicação do direito comunitário bem como às disposições especiais que figuram nas directivas invocadas. O Governo italiano referiu-se-lhes sustentando que a legislação comunitária não era completa, que autorizava expressamente determinadas restrições às importações e que, além disso, a prática tem demonstrado que a sua aplicação correcta não era sempre garantida.

Neste sentido, é certamente necessário admitir que o artigo 6.o da Directiva n.o 64/432 e o artigo 5.o da Directiva n.o 64/433 permitem que os Estados-membros proíbam a introdução, sob determinadas condições, nos seus territórios de animais das espécies bovina e suína e de carne, e que isto pressupõe a realização de controlos nos postos fronteiriços. Também é certo que, nos termos do artigo 8.o da Directiva n.o 64/432, esta não afecta determinadas normas nacionais relativas, por exemplo, aos animais da espécie bovina aos quais foram administrados antibióticos e, de acordo com o artigo 6.o da Directiva n.o 64/433, também não são afectados por esta directiva outras normas nacionais que digam respeito à entrada de pequenos bocados de carnes, ao tratamento de animais para o talho com determinadas substâncias ou ao controlo destinado a detectar a presença de triquinas na carne dos animais da espécie suína. Finalmente, também é verdade que as directivas incluem determinadas cláusulas de salvaguarda. Determinam, por exemplo — artigo 9.o da Directiva n.o 64/432 —, que um Estado-membro pode adoptar determinadas medidas caso exista perigo de propagação de doenças dos animais através da entrada no seu território de animais da espécie bovina ou suína provenientes de um outro Estado-membro. Por outro lado, permitem — artigo 4.o da Directiva n.o 64/433 — que os Estados-membros recusem a entrada nos seus territórios de carnes frescas provenientes de determinados matadouros ou oficinas de corte.

No entanto, sobre este assunto, não se deve esquecer, por um lado, que estas disposições permitem justificar não controlos de carácter geral, mas controlos específicos efectuados apenas sobre determinados aspectos. Além disso, estas medidas devem basear-se, por exemplo, no que respeita ao aparecimento de doenças ou ao desrespeito de disposições comunitárias pelo Estado exportador, em indícios concretos. Isto resulta, em nosso entender, do acórdão proferido no processo 4/75, onde foi sublinhado pelo Tribunal que devem existir motivos para crer, com base na experiência adquirida, que se correm determinados riscos quando não existem controlos na importação. Por outro lado, deve partir-se do princípio de que os controlos são limitados à análise de amostras, isto em respeito do princípio segundo o qual a restrição das trocas comerciais deve ser mantida dentro de limites o mais restritos possível. Por fim, deve observar-se — e isto diz respeito à aplicação das cláusulas de salvaguarda citadas, como, por exemplo, o artigo 8.o da Directiva n.o 64/432 — que tais medidas, que só podem ter um carácter temporário, se limitam a situações excepcionais. Além disso, pressupõem o respeito de um processo comunitário, no âmbito do qual intervém o Comité Veterinário criado pela decisão do Conselho de 15 de Outubro de 1968, e a Comissão e o Conselho dispõem de competência para adoptar decisões. Finalmente, não deve deixar de recordar-se que, nesta matéria, deve igualmente respeitar-se a proibição de discriminação, isto é, que os produtos nacionais e os produtos importados devem, em princípio, beneficiar do mesmo tratamento.

c)

Assim, não se pode deixar de concluir que as medidas de controlo em litígio no processo principal devem ser consideradas medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação e, consequentemente, incompatíveis com as disposições do Tratado. Por outro lado, é necessário acrescentar — uma vez que este aspecto já foi evocado no âmbito do primeiro grupo de questões — que a proibição relativa aos produtos abrangidos pelas organizações comuns de mercado entrou em vigor na data fixada pelos regulamentos que instituem as organizações de mercado. Se se partir da ideia que os controlos nacionais se justificavam, com base no artigo 36.o do Tratado, antes da adopção da regulamentação comunitária que acabamos de evocar por várias vezes, é necessário, no entanto, supor que o referido efeito se produziu no momento da adopção das normas nacionais correspondentes à regulamentação comunitária ou, o mais tardar, findos os prazos, fixados pelas directivas do Conselho, para a harmonização das disposições nacionais em matéria de fiscalização sanitária.

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Certamente que a cobrança de direitos não encontra justificação na argumentação que defende que o direito constitui a contrapartida de um serviço prestado pela administração ao importador. Nesta matéria, o essencial foi afirmado no processo 87/75 (Conceria Daniele Bresciani/Administração das Finanças italianas, Colect. 1976, p. 61), onde foi esclarecido que tais controlos de fiscalização sanitária eram efectuados no interesse da colectividade e que, consequentemente, se afigurava oportuno que os encargos pecuniários derivados destes controlos fossem suportados pela colectividade.

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Os direitos em causa também não se justificam com o argumento de que os produtos nacionais seriam igualmente onerados com tais encargos, isto é, que não seria o artigo 13.o do Tratado ou os artigos correspondentes contidos nos regulamentos que disciplinam as organizações comuns de mercado que deveriam ser tomados em consideração, mas o artigo 95.o do Tratado. A este propósito, é importante recordar a constatação feita acima segundo a qual os produtos nacionais, aparentemente, não são objecto de controlos semelhantes e que os controlos efectuados no interior do país vêm, na medida em que existem, juntar-se aos controlos à importação, o que significa que acabam por provocar uma dupla imposição dos produtos importados. Por outro lado, parece que os encargos internos são cobrados pela prestação de serviços, que apresentam finalidades diferentes e que atingem uma outra fase da produção, e é evidente que os critérios que presidem à sua imposição se distinguem dos critérios aplicáveis aos controlos à importação. Por outras palavras — referimo-nos, neste aspecto, à formulação dos acórdãos proferidos nos processos 29/72 e 87/75 —, não se pode afirmar que os encargos cobrados pela realização de controlos às importações estão abrangidos por um regime geral de encargos internos que incide, sistematicamente e de acordo com critérios semelhantes ou comparáveis, sobre os produtos nacionais e os produtos importados.

a)

A obrigação de sujeitar a carne e os animais destinados ao comércio intracomunitário e abrangidos pelas directivas relativas à harmonização das legislações em matéria sanitária a um controlo sanitário sistemático no momento da sua importação de um Estado-membro constitui uma medida que, tendo efeitos equivalentes a uma restrição quantitativa das importações, é proibida pelos artigos 30.o e seguintes do Tratado CEE e não justificada no âmbito do artigo 36.o do mesmo Tratado. Em relação aos produtos abrangidos por uma organização comum de mercado, esta proibição aplica-se, em princípio, a partir da data fixada nos regulamentos que instituem a organização comum de mercado.

b)

Um encargo pecuniário imposto unilateralmente por um Estado-membro que atinge os produtos no âmbito do comércio intracomunitário, por ocasião de um controlo sanitário efectuado no momento da passagem na fronteira, constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro.