Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-346/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

L. MEDINA

apresentadas em 5 de setembro de 2024 (1)

Processo C-346/23

Banco Santander S. A., sucessor do Banco Banif S.A.

contra

Asociación de Consumidores y Usuarios de Servicios Generales-Auge, em representação dos seus membros: Andrea e Alberto

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha)]

« Reenvio prejudicial — Mercados de instrumentos financeiros — Diretiva 2004/39/CE — Ação no interesse dos consumidores — Artigo 52.º, n.º 2 — Legitimidade das associações de consumidores para representar consumidores individuais — Investidores‑consumidores — Assistência judiciária às associações de consumidores — Isenção do pagamento das despesas da parte contrária — Risco de litigância de má‑fé »

I. Introdução

1. O presente processo diz respeito à interpretação das normas relativas à legitimidade das associações de consumidores para intentar ações judiciais no interesse dos consumidores no contexto dos mercados de instrumentos financeiros, em conformidade com o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva 2004/39/CE (2) (a seguir «Diretiva MiFID I»). A principal questão que se coloca é a de saber se é possível aceitar limitações à legitimidade de uma associação de consumidores que age em representação de investidores individuais qualificados de consumidores, com base na natureza e no valor dos produtos financeiros em que estes últimos investiram. O Tribunal de Justiça terá assim a oportunidade de desenvolver a intersecção entre a proteção dos investidores, a proteção dos consumidores e os mecanismos de recurso disponíveis no interesse dos consumidores.

II. Quadro jurídico

a) Direito da União Europeia

Diretiva MiFID I

2. O artigo 52.º da Diretiva MiFID I, com a epígrafe «Direito de recurso», tinha a seguinte redação:

«1. Os Estados-Membros devem assegurar que as decisões tomadas nos termos das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas adotadas em conformidade com a presente diretiva sejam devidamente fundamentadas e passíveis de recurso aos tribunais. O direito de recurso aos tribunais é igualmente aplicável no caso de, relativamente a um pedido de autorização acompanhado de todos os elementos exigidos, não ter sido tomada qualquer decisão no prazo de seis meses a contar da data em que foi apresentado.

2. Os Estados-Membros devem estabelecer que um ou mais dos seguintes organismos, nos termos definidos na lei nacional, possa, no interesse dos consumidores e de acordo com essa lei, recorrer aos tribunais ou às autoridades administrativas competentes a fim de garantir que as disposições nacionais adotadas em execução da presente diretiva sejam aplicadas a:

a) Organismos públicos ou seus representantes;

b) Organizações de consumidores com um interesse legítimo na proteção dos consumidores;

c) Organizações profissionais com um interesse legítimo na proteção dos seus membros.»

3. O artigo 53.º da Diretiva MiFID I, com a epígrafe «Mecanismos extrajudiciais para a apresentação de queixas dos investidores», tinha a seguinte redação:

«1. Os Estados-Membros devem incentivar a instituição de procedimentos eficientes e efetivos para a apresentação de queixas e recursos, destinados à resolução extrajudicial dos litígios de consumidores respeitantes à prestação de serviços de investimento e de serviços auxiliares por parte das empresas de investimento, utilizando para esse fim os organismos já existentes, se tal for conveniente.

[…]»

Diretiva 2014/65/UE (MiFID II)

4. O artigo 74.º, n.º 2, da Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO 2014, L 173, p. 349) (a seguir «Diretiva MiFID II»), tem a seguinte redação:

«2. Os Estados-Membros estabelecem que um ou mais dos seguintes organismos, nos termos definidos na lei nacional, pode igualmente, no interesse dos consumidores e de acordo com essa lei, recorrer aos tribunais ou às autoridades administrativas competentes a fim de garantir que o [Regulamento (UE) n.º 600/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo aos mercados de instrumentos financeiros e que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 84)] e as disposições nacionais adotadas em execução da presente diretiva sejam aplicadas a:

a) Organismos públicos ou seus representantes;

b) Organizações de consumidores com um interesse legítimo na proteção dos consumidores;

c) Organizações profissionais com um interesse legítimo na proteção dos seus membros.»

b) Direito espanhol

5. O artigo 11.º, n.º 1 da Ley de Enjuiciamiento Civil (Código de Processo Civil espanhol), de 7 de janeiro de 2000 (BOE n.º 7, de 8 de janeiro de 2000, p. 575; a seguir «LEC») dispõe que, sem prejuízo da legitimidade individual dos lesados, as associações de consumidores e de utilizadores constituídas legalmente têm legitimidade para defender em juízo os direitos e interesses dos seus membros e os da associação, bem como os interesses gerais dos consumidores e dos utilizadores.

6. Por força da Segunda Disposição Adicional da Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita (Lei 1/1996 relativa à Assistência Judiciária), de 10 de janeiro de 1996 (BOE n.º 11, de 12 de janeiro de 1996, p. 793; a seguir «Lei 1/1996»), as associações de consumidores têm direito a assistência judiciária quando as ações intentadas «tenham uma relação direta com produtos ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado».

7. Por força do artigo 36.º, n.º 2, da Ley 1/1996, se a associação for vencida no litígio, não tem de suportar as despesas da parte contrária, independentemente do valor do processo, não sendo igualmente obrigados a suportar essas custas os membros concretos que essa associação representa em juízo.

8. O anexo I, ponto c), 13, do Real Decreto 1507/2000, por el que se actualizan los catálogos de productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado y de bienes de naturaleza duradera, a efectos de lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 2, apartado 2, y 11, apartados 2 y 5, de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y normas concordantes [Real Decreto 1507/2000 que atualiza o catálogo de produtos ou serviços de uso comum, ordinário e generalizado e de bens de natureza duradoura para efeitos do artigo 2.º, n.º 2, e do artigo 11.º, n.os 2 e 5, respetivamente, da Lei Geral de Defesa dos Consumidores e Utilizadores e disposições conexas (a seguir «Real Decreto 1507/2000»)], de 1 de setembro de 2000 (BOE n.º 219, de 12 de setembro de 2000, p. 31349, inclui, em termos gerais, os serviços bancários e financeiros entre os produtos e serviços de uso comum, ordinário e generalizado.

9. Tanto o artigo 11.º, n.º 2, da Ley Orgánica del Poder Judicial (Lei Orgânica do Poder Judicial), de 1 de julho de 1985 (BOE n.º 157 de 2 de julho de 1985, p. 20632), como o artigo 247.º, n.º 2, da LEC dispõem, nos mesmos termos, que os Juzgados (tribunais singulares) e os Tribunales (tribunais coletivos) não admitirão os pedidos, incidentes e exceções que sejam formulados com manifesto abuso de direito ou que configurem fraude à lei ou fraude processual.

III. Factos, procedimento e questões prejudiciais

10. Entre maio de 2007 e março de 2009, duas pessoas singulares, Alberto e Andrea, subscreveram cinco ordens de compra de cinco produtos financeiros com o Banco Banif S.A. (atualmente, Banco Santander S.A.; a seguir «Banco Santander»), com valores entre 150 000 e 300 000 euros, no montante total de 900 000 euros.

11. Todas as subscrições foram efetuadas na vigência da Diretiva MiFID I.

12. A Asociación de Consumidores y Usuarios de Servicios Generales-Auge (Associação de Consumidores e Utilizadores de Serviços Gerais; a seguir «Auge») intentou uma ação contra o Banco Banif S.A. em representação dos seus membros, Alberto e Andrea. Pediu que fosse declarada a nulidade por vício de consentimento dos contratos de aquisição de produtos financeiros acima mencionados. Pediu também o reembolso aos investidores da quantia de 481 634,14 euros, acrescida de comissões, despesas e juros. A referida ação foi julgada parcialmente procedente em primeira instância quanto a certas ordens de compra. Em consequência, a instituição bancária foi condenada a restituir aos demandantes a quantia de 462 515,74 euros, acrescida de juros legais desde as datas das respetivas subscrições anuladas.

13. A instituição bancária demandada interpôs recurso da decisão de primeira instância para a Audiencia Provincial de Granada (Audiência Provincial de Granada, Espanha). Este órgão jurisdicional negou provimento ao recurso e confirmou a decisão de primeira instância, considerando que a demandada não teve em conta o perfil de investidor dos clientes e não lhes proporcionou uma informação pré-contratual clara e completa sobre os riscos dos produtos subscritos para investimento.

14. A instituição bancária demandada interpôs um recurso extraordinário por infração processual e um recurso de revista para o órgão jurisdicional de reenvio. Argumenta que a Auge não tem legitimidade ativa para a propositura da ação em representação dos seus membros, uma vez que os produtos contratados não são de uso comum e generalizado, tratando-se, pelo contrário, de produtos financeiros especulativos de grande valor económico, superior ao dos produtos comuns de consumo.

15. O Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) sublinha que, de um modo geral, admitiu a legitimidade ativa das associações de consumidores para a defesa dos seus associados na propositura de ações ao abrigo da regulamentação Diretiva MiFID I, mesmo em litígios em que a Auge era parte.

16. No entanto, em dois processos específicos, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) declarou a ilegitimidade ativa da Auge, como associação de consumidores, para defender os interesses individuais de consumidores relativamente a investimentos em produtos financeiros especulativos de grande valor económico, na medida em que não se tratava de produtos ou serviços de uso comum, ordinário e generalizado. A este respeito, considerou que na legislação espanhola, a legitimidade das associações de consumidores e de utilizadores está ligada à defesa dos seus direitos quando tenham uma relação direta com bens ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado.

17. Nesses acórdãos, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) declarou que há serviços financeiros que, pela sua natureza e circunstâncias, atendendo aos elevados montantes envolvidos e ao caráter especulativo, não podem ser considerados «serviços de uso comum, ordinário e generalizado». Tal não significa que esses mesmos investidores lesados não possam propor ações em seu próprio nome para defesa dos seus direitos, mas não se justifica que o façam através de uma associação de consumidores para não depositar as cauções judiciais devidas pela interposição dos recursos e evitar o risco decorrente de uma eventual condenação no pagamento das despesas em primeira e segunda instâncias e em sede de revista.

18. Trata-se, assim, de evitar o uso fraudulento ou abusivo da legitimidade especial das associações de consumidores em processos nos quais a qualidade de consumidor se dilui, tendo em consideração as características do litígio e a quantia em causa. Caso contrário, salienta o órgão jurisdicional de reenvio, poderia haver o risco de se beneficiar do direito à assistência judiciária que é reconhecido a estas associações quando agem em juízo para defesa dos interesses dos seus membros.

19. Por último, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) explica que, na sua jurisprudência, não retirou a qualidade de consumidor aos investidores que pretendem obter lucros fora do âmbito de uma atividade empresarial ou profissional, mesmo quando façam investimentos complexos ou de elevado valor. No entanto, questionou a legitimidade ativa de uma associação de consumidores em alguns casos concretos em que, atendendo às circunstâncias, ocorre uma fraude processual. Esta fraude consiste em evitar o depósito de cauções judiciais e o pagamento das despesas da parte contrária pelo facto de não estarem pessoalmente em juízo, mas sim através de uma associação de consumidores, tudo isto em prejuízo tanto da parte contrária como do Tesouro Público.

20. Foi nestas circunstâncias que o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Partindo da premissa de que as associações de consumidores têm legitimidade para representar em juízo investidores/consumidores que alegam um incumprimento dos deveres de uma sociedade de serviços de investimento na comercialização de produtos financeiros complexos, podem os tribunais nacionais restringir excecionalmente essa legitimidade quando, no âmbito de uma reclamação individual, se trate de investidores de grande capacidade financeira, que realizam transações que não podem ser consideradas de uso ordinário e generalizado e que litigam com a cobertura da associação de consumidores para poderem beneficiar de uma eventual isenção de custas judiciais num processo judicial de valor muito elevado, evitando o depósito de cauções judiciais e o pagamento das despesas da parte contrária no caso de ações improcedentes ou mesmo em caso de litigância temerária?»

21. Foram apresentadas observações escritas pela Auge, pelo Banco Santander, pelo Governo Espanhol e pela Comissão Europeia. Estas partes apresentaram alegações orais na audiência realizada em 8 de maio de 2024 e responderam às perguntas colocadas pelo Tribunal de Justiça.

IV. Apreciação

22. Com a sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma jurisprudência nacional que limita excecionalmente a legitimidade das associações de consumidores para representar os interesses individuais de certas categorias de investidores com a qualidade de consumidores, com base no valor monetário e na natureza dos produtos financeiros em que investiram. O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se também sobre a pertinência do facto de, em tais situações, as associações de consumidores beneficiarem de assistência judiciária e de as pessoas que representam evitarem o depósito de cauções judiciais e o pagamento das despesas da parte contrária.

23. A questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio decorre de dois aspetos específicos do direito espanhol. O primeiro é que as associações de consumidores têm legitimidade para defender não só os «interesses gerais dos consumidores» mas também «os direitos e interesses dos seus membros» (3). A segunda é que as associações de consumidores têm direito a assistência judiciária quando as ações intentadas «tenham uma relação direta com produtos ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado» (4). Nesses casos, se a associação for vencida no litígio, não tem de suportar as despesas da parte contrária; as custas também não são pagas pelos membros concretos que a associação representa em juízo.

24. As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito à compatibilidade com o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I de uma interpretação judicial que impõe limites à legitimidade de uma associação de consumidores.

25. O órgão jurisdicional de reenvio explica que, segundo a sua jurisprudência, os investidores são qualificados de consumidores quando atuam fora do âmbito de uma atividade empresarial ou profissional («investidores-consumidores») (5). Admitiu ainda que as associações de consumidores, em geral, têm legitimidade para defender os investidores-consumidores. No entanto, questiona se a legitimidade das associações de consumidores, como a Auge, pode ser restringida quando estas agem em representação dos interesses individuais dos seus membros com base na natureza e no valor dos investimentos efetuados, que não podem ser considerados produtos de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado. O órgão jurisdicional de reenvio explica que, tendo em conta o regime de assistência judiciária aplicável às associações de consumidores, o reconhecimento de legitimidade às associações de consumidores em tais circunstâncias poderia conduzir a uma fraude processual que consistiria em evitar o depósito de cauções judiciais e o pagamento de despesas de contencioso.

26. Antes de abordar a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, há que determinar, antes de mais, a disposição aplicável ratione temporis ao litígio no processo principal.

a) Observações preliminares relativas à disposição aplicável ratione temporis

27. A Diretiva MiFID I foi revogada com efeitos a partir de 3 de janeiro de 2017, data em que a Diretiva MiFID II entrou em vigor (6). O artigo 74.º, n.º 2, da Diretiva MiFID II regula o direito de os organismos aí enumerados intentarem ações no interesse dos consumidores. Está redigido em termos quase idênticos aos do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I. O primeiro período do artigo 74.º, n.º 2, da Diretiva MiFID II inclui o advérbio «igualmente», tornando claro que o direito de ação dos organismos aí enumerados é complementar ao direito de recurso, previsto no n.º 1 do mesmo artigo.

28. O órgão jurisdicional de reenvio considera que a disposição aplicável ratione temporis ao litígio no processo principal é o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, na medida em que todas as transações financeiras em causa foram concluídas quando esta diretiva era aplicável.

29. Na audiência, o Tribunal de Justiça perguntou à Comissão se a disposição pertinente que regula o direito de ação é substantiva ou processual para determinar qual a diretiva aplicável ratione temporis. A Comissão considerou que a disposição em causa é de natureza processual e que a aplicabilidade da Diretiva MiFID I ou da Diretiva MiFID II deve ser determinada com base no momento em que a ação foi intentada.

30. A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, as regras processuais são geralmente aplicáveis na data em que entram em vigor, contrariamente às regras substantivas, que, habitualmente, são interpretadas no sentido de que só visam situações adquiridas antes da sua entrada em vigor na medida em que resulte claramente da sua letra, da sua finalidade ou da sua sistemática que lhes deve ser atribuído esse efeito (7).

31. A Auge alegou na audiência que propôs a sua ação em 2015. Resulta do processo no Tribunal de Justiça que a ação foi intentada antes de 2017.

32. Na medida em que a ação da Auge foi intentada antes da entrada em vigor da Diretiva MiFID II, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional determinar, a disposição aplicável ratione temporis é o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I. Por conseguinte, não se afigura necessário determinar se o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I e o artigo 74.º, n.º 2, da Diretiva MiFID II estabelecem regras processuais ou substantivas.

33. Em todo o caso, como a Comissão observou na audiência, uma vez que a redação do artigo 74.º, n.º 2, da Diretiva MiFID II é quase idêntica à do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, qualquer interpretação adotada em relação a esta última disposição é igualmente válida relativamente à primeira.

34. Tendo em conta o supraexposto, a minha análise baseia-se na premissa de que a disposição aplicável ratione temporis é o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I.

b) Âmbito da ação «no interesse dos consumidores» ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I: interesses coletivos ou também individuais?

35. O Banco Santander e o Governo Espanhol alegam, em substância, que a questão suscitada no litígio no processo principal não está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União e que o Tribunal de Justiça não é competente para responder à questão suscitada. Na sua opinião, o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I regula apenas o direito de as associações de consumidores de intentarem ações nos interesses coletivos dos consumidores, por oposição aos seus interesses individuais. Assim, nas suas alegações, a questão suscitada diz respeito à interpretação do direito espanhol, que confere às associações de consumidores legitimidade para intentar ações para defender interesses não só coletivos mas também individuais.

36. Na medida em que o Banco Santander e o Governo Espanhol contestam a competência do Tribunal de Justiça, basta observar que, com a referida questão, o órgão jurisdicional de reenvio solicita orientações sobre a interpretação de uma disposição do direito da União. A este respeito, há que salientar que, embora, no âmbito de um processo instaurado ao abrigo do artigo 267.º TFUE, a interpretação das disposições nacionais caiba aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros e não ao Tribunal de Justiça, e não incumba a este último pronunciar-se sobre a compatibilidade de normas de direito interno com as disposições do direito da União, o Tribunal de Justiça é competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação do direito da União que lhe permitam apreciar a compatibilidade de tais normas com a regulamentação da União (8).

37. No caso em apreço, a questão do órgão jurisdicional de reenvio exige que se determine o alcance do termo «interesse dos consumidores» no âmbito de uma ação intentada ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I. Esta questão diz respeito ao âmbito de aplicação material desta disposição. Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para responder a esta questão.

38. No que respeita ao mérito da questão, há que observar que o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I exige que os Estados-Membros estabeleçam que um ou mais dos organismos enumerados nesta disposição, nos termos definidos na lei nacional, possa, no interesse dos consumidores e de acordo com essa lei, recorrer aos tribunais ou às autoridades administrativas competentes a fim de garantir que as disposições nacionais adotadas em execução desta diretiva sejam aplicadas. Os organismos enumerados nesta disposição são os seguintes: a) organismos públicos ou seus representantes; b) organizações de consumidores com um interesse legítimo na proteção dos consumidores; e c) organizações profissionais com um interesse legítimo na proteção dos seus membros.

39. Pelas razões que irei expor a seguir, considero que o termo «interesse dos consumidores» utilizado nesta disposição é suficientemente amplo e confere aos Estados-Membros margem de apreciação para determinar o alcance preciso de tais interesses, que podem ser tanto coletivos como individuais.

40. Em especial, há que assinalar que a palavra «consumidores» no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I está redigido no plural. A utilização do plural indica que a ação em causa tem uma dimensão coletiva. Os Estados-Membros devem prever um mecanismo que permita que um ou mais dos organismos aí enumerados tenha legitimidade para defender uma pluralidade de consumidores e os seus respetivos interesses no domínio dos serviços financeiros e de investimento.

41. Quanto ao demais, o artigo 52.º, n.º 2, não especifica o alcance exato dos interesses dos consumidores em questão ou, mais precisamente, se os organismos com legitimidade ativa para intentar ações têm o direito de defender exclusivamente os interesses coletivos dos consumidores, entendidos como o interesse geral dos consumidores (9), ou também os interesses individuais de um grupo identificado de consumidores.

42. Cabe então à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro determinar o âmbito exato de qualquer das ações previstas no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I no que respeita ao interesse dos consumidores que estas ações visam proteger.

43. Com efeito, o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I está redigido em termos gerais e não constitui uma harmonização exaustiva das disposições nacionais que regem as ações que podem ser intentadas pelos organismos aí enumerados, incluindo as organizações de consumidores.

44. A este respeito, resulta do seu considerando 2 que a Diretiva MiFID I prevê «o grau de harmonização necessário para proporcionar aos investidores um elevado nível de proteção» (10). Embora a referida diretiva, em conformidade com o seu considerando 5, estabeleça um «regime regulamentar completo» em certos domínios dos mercados financeiros (11), os meios de execução das suas disposições não são objeto de uma harmonização exaustiva.

45. Tal resulta da redação do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, que se refere duas vezes à lei nacional. Primeiro, é a lei nacional que define quais são os organismos aí enumerados que têm legitimidade ativa. Segundo, o direito de intentar ações destes organismos é exercido «de acordo com essa lei [nacional]». Assim, ao remeter para a lei nacional, o legislador da União deixou à discricionariedade de cada Estado-Membro a designação dos organismos que podem intentar ações e a definição do modelo de aplicação, dos mecanismos de recurso, do alcance dos interesses dos consumidores protegidos e dos requisitos de exercício das ações.

46. As diferentes categorias de organismos enumeradas no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I com legitimidade ativa, consoante a lei nacional, a fim de proteger o interesse dos consumidores no domínio dos serviços financeiros, refletem as diferentes abordagens e tradições dos Estados-Membros no que diz respeito à responsabilidade principal pela aplicação das regras que protegem os interesses dos consumidores. A distinção consiste, em termos gerais, em saber se a responsabilidade principal pela sua aplicação incumbe às autoridades públicas (aplicação pública) ou às associações de consumidores e organismos profissionais (aplicação privada) ou a uma combinação de ambos (12). Assim, consoante a opção dos Estados-Membros, a responsabilidade exclusiva ou principal de intentar ações no interesse dos consumidores a fim de garantir que as disposições nacionais adotadas em execução da Diretiva MiFID I sejam aplicadas pode recair sobre os organismos públicos ou os seus representantes [artigo 52.º, n.º 2, alínea a)] (modelo de aplicação pública) (13). Os Estados-Membros podem também decidir que a responsabilidade exclusiva ou principal recai sobre as organizações de consumidores com um interesse legítimo na proteção dos consumidores, em conformidade com o artigo 52.º, n.º 2, alínea b), e/ou nas organizações profissionais com um interesse legítimo na proteção dos seus membros, em conformidade com o artigo 52.º, n.º 2, alínea c) (modelo de aplicação privada).

47. A escolha do modelo de aplicação tem impacto no alcance dos interesses dos consumidores protegidos. Os organismos públicos protegem o interesse geral. As organizações de consumidores protegem também, principalmente, o interesse geral dos consumidores (14). No entanto, não se pode excluir que, consoante a lei nacional, as associações de consumidores possam ser habilitadas a intentar ações para defender interesses individuais (15). A defesa dos interesses individuais dos consumidores (no domínio dos serviços financeiros e de investimento) afigura-se particularmente pertinente para a opção de aplicação enumerada no artigo 52.º, n.º 2, alínea c), da Diretiva MiFID I, na medida em que se refere às «[o]rganizações profissionais com um interesse legítimo na proteção dos seus membros» (16).

48. Num contexto mais amplo, importa ter em conta o facto de que, no momento da adoção da Diretiva MiFID I (em 2004), o grau de harmonização das vias de recurso na União Europeia para a proteção dos interesses dos consumidores em geral era extremamente reduzido (17).

49. Apenas alguns domínios relevantes para a proteção dos consumidores previam um mecanismo de medidas inibitórias para proteger os interesses coletivos dos consumidores sem revogar os mecanismos de recurso existentes para a proteção dos consumidores.

50. A mais importante destas disposições, que ainda está em vigor, é o artigo 7.º, n.º 2, da Diretiva 93/13/CEE (18). O mecanismo previsto por esta disposição permite aos Estados-Membros instituir uma fiscalização das cláusulas abusivas incluídas em contratos-tipo através de ações inibitórias intentadas no interesse público por associações de defesa dos consumidores (19).

51. A Diretiva 98/27/CE (20) procedeu à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas às ações inibitórias para a proteção dos interesses coletivos dos consumidores incluídos nas diretivas enumeradas no seu anexo (21). Em conformidade com o considerando 2 da Diretiva 98/27, deve entender-se por «interesses coletivos» dos consumidores os «interesses que não incluem a cumulação dos interesses dos indivíduos que tenham sido prejudicados por uma infração».

52. A Diretiva 98/27 não incluía no seu anexo qualquer referência à antecessora da Diretiva MiFID I, a saber, a Diretiva 93/22/CEE (22). Tal afigura-se adequado, uma vez que a Diretiva 93/22 visava apenas harmonizar os requisitos de autorização e as condições de exercício da atividade das empresas de investimento e não tinha grande relevância para a proteção dos consumidores que atuam no domínio dos serviços financeiros e de investimento (23).

53. Após a entrada em vigor da Diretiva MiFID I, e apesar da referência ao «interesse dos consumidores» no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, não foi introduzida nenhuma alteração ao anexo da Diretiva 98/27. A Diretiva 2009/22/CE relativa às ações inibitórias em matéria de proteção dos interesses dos consumidores (24) também não incluiu a Diretiva MiFID I no seu anexo. A omissão da Diretiva MiFID I do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/22 serve para indicar mais uma vez que a harmonização dos mecanismos de recurso para proteger os interesses dos consumidores no domínio da Diretiva MiFID I era reduzida e assim permaneceu.

54. A Diretiva (UE) 2020/1828 relativa a ações coletivas para proteção dos interesses coletivos dos consumidores (25) procedeu a uma primeira harmonização mais substancial das vias de recurso coletivas a nível da União Europeia (26), abrangendo tanto as medidas inibitórias como as medidas de reparação. Esta diretiva define os «interesses coletivos dos consumidores» como «os interesses gerais dos consumidores e, em especial, para efeitos de medidas de reparação, os interesses de um grupo de consumidores» (27).

55. O âmbito de aplicação da Diretiva 2020/1828 é particularmente amplo. Pretende obter um elevado nível de defesa dos consumidores em vários domínios em que estão em causa os interesses dos consumidores, incluindo os serviços financeiros (28). O seu anexo abrange, nomeadamente, os artigos 23.º a 29.º da Diretiva MiFID II, que estabelecem disposições destinadas a assegurar a proteção dos investidores.

56. Alguns considerandos da Diretiva 2020/1828 revelam a variedade de mecanismos de reparação existentes no momento da sua adoção para proteger tanto os interesses individuais como os coletivos dos consumidores, incluindo no domínio dos serviços financeiros. Mais concretamente, o considerando 13 afirma que um elevado nível de defesa dos consumidores exige que «além do direito geral dos consumidores, a diretiva abranja domínios como [...] os serviços financeiros [...]» e que «uma vez que existe uma procura crescente de serviços financeiros e de investimento por parte dos consumidores, é importante melhorar a execução do direito dos consumidores nesses domínios». O considerando 11 da Diretiva 2020/1828 declara que esta «não deverá substituir os meios processuais nacionais existentes para proteção dos interesses coletivos ou individuais dos consumidores» (29). Por último, o considerando 48 afirma que «[o]s Estados-Membros deverão estabelecer regras para a coordenação de ações coletivas, ações individuais intentadas por consumidores e quaisquer outras ações para proteção dos interesses individuais e coletivos dos consumidores, tal como previsto no direito nacional e da União» (30).

57. Resulta do supra exposto que o alcance do termo «interesse dos consumidores», na aceção do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, deve ser entendido em sentido lato, permitindo que os Estados‑Membros estabeleçam ações para defender os interesses coletivos, mas também os interesses individuais dos consumidores, em função das tradições nacionais, que podem variar consideravelmente.

58. Assim, os Estados-Membros dispõem de margem de apreciação, se decidirem conferir legitimidade ativa às associações de consumidores ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, alínea b), da Diretiva MiFID I, para limitar a ação à defesa dos interesses coletivos dos consumidores. Além disso, dispõem de margem de apreciação para reconhecer, como é o caso em Espanha, que as associações de consumidores têm legitimidade para defender não só o interesse coletivo e geral dos consumidores mas também os interesses individuais dos seus membros.

59. No entanto, como explicarei no ponto seguinte, a margem de apreciação concedida aos Estados-Membros para determinar o âmbito de uma ação nesta matéria tem limitações.

c) Limites da margem de apreciação dos Estados-Membros na execução do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I

60. O artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, exige que os Estados‑Membros estabeleçam que um ou mais dos organismos aí designados possam, no interesse dos consumidores e «de acordo com [a] lei [nacional]», intentar ações a fim de garantir que as disposições nacionais adotadas em execução desta diretiva sejam aplicadas. Contudo, quando os Estados-Membros exercem a margem de apreciação que lhes é concedida ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, devem utilizar a sua margem de apreciação, como a Comissão observou, em substância, dentro dos limites fixados por esta disposição. Mais concretamente, a regulamentação pertinente do direito nacional não pode prejudicar o efeito útil dessa disposição, tendo em conta o objeto da referida diretiva (31).

61. No que respeita, mais especificamente, ao âmbito de aplicação material da ação ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, resulta desta disposição que a mesma abrange a correta aplicação das disposições nacionais adotadas em execução desta diretiva no interesse do consumidor, sem excluir quaisquer investidores que sejam qualificados de consumidores (32).

62. O conceito de «consumidor» não está definido no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I nem em qualquer outra disposição desta diretiva. Em contrapartida, o artigo 4.º da Diretiva MiFID I define o conceito de «cliente» e as duas categorias de clientes (não profissionais e profissionais) (33).

63. Como a doutrina observa corretamente, não existe uma definição única do conceito de «consumidor» no direito da União (34). Cada diretiva define o seu âmbito de aplicação e cada uma contém a sua própria definição de «consumidor» pertinente para esse ato. No entanto, a Diretiva MiFID I não define o que constitui um «consumidor». Assim, para garantir o respeito dos objetivos prosseguidos pelo legislador da União Europeia no domínio dos contratos celebrados pelos consumidores e a coerência do direito da União, deve-se, em especial, ter em conta o conceito de «consumidor» contido noutras regulamentações do direito da União (35). Os instrumentos jurídicos pertinentes para a proteção dos interesses dos consumidores no momento da adoção da Diretiva MiFID I (36) revelam uma convergência em relação a certos elementos essenciais da definição do conceito de «consumidor» (37). O consumidor é uma pessoa singular que atua fora e independentemente de qualquer atividade ou finalidade de ordem comercial ou profissional, unicamente com o objetivo de satisfazer as próprias necessidades individuais de consumo privado.

64. Este entendimento do conceito de consumidor, baseado no critério da pessoa singular que atua fora da sua atividade comercial ou profissional tem caráter objetivo (38). Não existe qualquer indicação no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I de que, para efeitos da classificação de um investidor como «consumidor» ao abrigo desta disposição, seja relevante ter em conta a situação financeira dessa pessoa no momento em que efetuou o investimento e a natureza e o valor dos instrumentos financeiros em que investiu.

65. A referência ao «interesse dos consumidores» que figura no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I indica que os investidores que possam ser classificados como consumidores usam dois «chapéus», o de consumidor e o de investidor. O artigo 53.º da Diretiva MiFID I corrobora esta dupla qualidade. Como resulta da epígrafe desta disposição, a mesma regula os mecanismos extrajudiciais para a apresentação de queixas dos investidores. Esta disposição estabelece que os Estados-Membros devem incentivar a instituição de procedimentos eficientes e efetivos para a apresentação de queixas e recursos, destinados à resolução extrajudicial dos «litígios de consumidores respeitantes à prestação de serviços de investimento e de serviços auxiliares». Decorre da referida disposição que existem litígios de investidores que são qualificados de litígios de consumidores (39).

66. A dupla qualidade de investidor-consumidor é confirmada pela Diretiva MiFID II, que refere nos seus considerandos o objetivo da proteção dos investidores e dos consumidores(40).

67. A Diretiva 2020/1828 também sustenta esta dupla qualidade. O considerando 14 afirma que esta diretiva abrange as infrações às disposições do direito da União enumeradas no anexo I, incluindo a Diretiva MiFID II, na medida em que essas disposições protejam os interesses dos consumidores, «independentemente de estes serem referidos como consumidores, [...] clientes, pequenos investidores, clientes não profissionais, [...] ou mediante outra designação» (sublinhado nosso).

68. Resulta do que precede que, no âmbito do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, os conceitos de investidor e de consumidor coexistem, formando um «conceito composto» (41) de «investidor‑consumidor».

69. Esta coexistência não implica qualquer limiar em relação aos meios financeiros ou ao valor dos instrumentos financeiros no que respeita ao direito de ação previsto no artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I. Assim, para efeitos desta disposição, a forma como o consumidor se comporta enquanto investidor, nomeadamente o montante que investiu, a complexidade ou o valor dos instrumentos, não priva essa pessoa da qualidade de consumidor na medida em que atua fora da sua profissão (42).

70. Resulta como corolário do acima referido que tais elementos não podem ser pertinentes para a determinação da legitimidade dos organismos aí enumerados para intentar ações no interesse dos investidores-consumidores. Por outras palavras, a legitimidade ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I não pode ser dissociada da qualidade dos investidores enquanto consumidores.

71. A exclusão do direito destes organismos, nomeadamente das associações de consumidores, de intentar ações em relação a certos investidores que tenham a qualidade de consumidores enfraqueceria indiretamente esta qualidade, embora, na realidade, não esteja sujeita a quaisquer restrições ou reservas. Além disso, excluir este direito prejudicaria o efeito útil do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, que consiste em prever um direito de intentar ações no interesse de todos os investidores-consumidores, sem distinguir diferentes níveis desse direito em função da dimensão ou da natureza do investimento. A este respeito, há que ter também em conta que o objetivo da Diretiva MiFID I consiste, segundo os considerandos 2 e 31, em proporcionar aos investidores um elevado nível de proteção.

72. No caso vertente, é pacífico que o direito espanhol reconhece às associações de consumidores legitimidade para representar os direitos e interesses dos seus membros e os interesses gerais dos consumidores. O órgão jurisdicional de reenvio assinala que as pessoas singulares envolvidas no litígio no processo principal são consumidores e que a sua qualidade de consumidores está demonstrada. Além disso, este órgão jurisdicional declarou que, em geral, reconheceu a legitimidade das associações de consumidores para defender os seus membros em litígios abrangidos pela Diretiva MiFID I. Considera, todavia, que a legitimidade das associações de consumidores deve ser limitada quando estas representam os interesses dos consumidores que investiram em produtos financeiros complexos.

73. No entanto, pelas razões explicitadas nos n.ºs 69 a 71, supra, uma tal interpretação judicial, que limita a legitimidade destas associações com base no valor ou na natureza do produto financeiro, é suscetível de prejudicar o efeito útil do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I.

74. Resulta do exposto que, embora os Estados-Membros disponham de margem de apreciação para decidir, quando executam o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, se as associações de consumidores têm legitimidade para defender os interesses coletivos dos consumidores ou também os interesses individuais dos seus membros, esta legitimidade está relacionada com a qualidade desses investidores enquanto consumidores. O tipo de produtos ou o montante do investimento efetuado pelos investidores-consumidores em causa não é determinante a este respeito.

d) Legitimidade e abuso processual atendendo ao regime de assistência judiciária aplicável

75. O órgão jurisdicional de reenvio declarou que, de acordo com o direito espanhol, as associações de consumidores têm direito a assistência judiciária quando as ações intentadas «tenham uma relação direta com produtos ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado». Isto significa, em conformidade com o direito nacional aplicável (43), que as associações de consumidores não têm de suportar as despesas da parte contrária, mesmo quando sejam vencidas no litígio. Além disso, as associações de consumidores não são obrigadas a pagar as despesas jurídicas relacionadas com a propositura da ação.

76. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, nas situações em que uma associação de consumidores propõe uma ação que não «[tem] uma relação direta com produtos ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado», como os produtos financeiros complexos abrangidos pela Diretiva MiFID I, existe um risco de utilização fraudulenta ou abusiva da legitimidade. Este abuso consiste no aproveitamento indevido do regime «privilegiado» de assistência judiciária por parte da associação de consumidores.

77. A este respeito, há que assinalar, em primeiro lugar, que compete ao órgão jurisdicional de reenvio interpretar os requisitos estabelecidos no direito nacional que concedem a uma associação de consumidores o direito a assistência judiciária. Mais concretamente, incumbe ao órgão jurisdicional nacional decidir se os produtos financeiros complexos de elevado valor devem ser considerados abrangidos ou não pelo âmbito do conceito de «produtos ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado». Cabe também ao órgão jurisdicional nacional decidir as consequências da classificação de tais produtos relativamente à aplicabilidade do regime nacional de assistência judiciária.

78. Em segundo lugar, há que fazer uma distinção clara entre a legitimidade das associações de consumidores no âmbito da Diretiva MiFID I e a questão da assistência judiciária ou qualquer eventual abuso processual.

79. A opinião que expresso nas presentes conclusões, de que a legitimidade das associações de consumidores ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I não pode ser limitada com base no valor ou na natureza dos produtos financeiros em causa, não prejudica a questão de saber se a assistência judiciária concedida a estas associações pode ser limitada com base nesse critério.

80. A este respeito, há que observar que o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I (ou qualquer outro ato legislativo da União aplicável nessa altura) não contém qualquer disposição que regule a assistência judiciária concedida aos organismos que têm legitimidade ativa. Daqui resulta que, na falta de regulamentação da União no que respeita à concessão de assistência judiciária às associações de consumidores quando intentam ações no interesse dos consumidores no âmbito do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro estabelecer essas regras, por força do princípio da autonomia processual, desde que, contudo, não sejam menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes sujeitas ao direito interno (princípio da equivalência) e que não tornem impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) (44).

81. No que respeita ao princípio da equivalência, há que observar que o Tribunal de Justiça não dispõe de nenhum elemento de prova que possa suscitar dúvidas quanto à conformidade das regras processuais em causa no processo principal com este princípio.

82. Sob reserva do que vier a ser determinado pelo órgão jurisdicional de reenvio, decorre da Segunda Disposição Adicional da Lei 1/1996 que a regra segundo a qual as associações de consumidores têm direito a assistência judiciária quando as ações intentadas tenham uma relação direta com produtos ou serviços de uso ou consumo comum, ordinário e generalizado é aplicável a todas as ações pertinentes, independentemente de terem por base o direito da União ou o direito nacional.

83. No que diz respeito ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça já declarou que cada caso em que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa no processo, visto como um todo, na tramitação deste e nas suas particularidades, perante as várias instâncias nacionais. Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, se necessário, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como a proteção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e a correta tramitação do processo (45).

84. Além disso, as disposições de direito nacional que restringem o acesso à assistência judiciária podem ter impacto no direito de acesso aos tribunais e no princípio da proteção jurisdicional efetiva, como consagrado no artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (46). Este direito implica a concessão de assistência judiciária a quem não disponha de recursos suficientes, se essa assistência for necessária para garantir a efetividade do acesso à justiça (47).

85. No caso vertente, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional nacional, afigura-se que o benefício da assistência judiciária concedido às associações de consumidores não depende da situação financeira da associação, mas apenas da natureza dos produtos ou dos serviços objeto do litígio. Afigura-se também que a lei nacional aplicável tem por efeito suspender o princípio do «loser pays» (o vencido paga) em benefício das associações de consumidores (48).

86. Na medida em que o direito nacional estabelece um regime favorável para as associações de consumidores e derroga o princípio do «loser pays» (o vencido paga), os critérios estabelecidos pelo direito nacional para beneficiar desse regime, relacionados com a natureza do produto, conforme interpretados pelos órgãos jurisdicionais nacionais, não parecem suscetíveis de pôr em causa o princípio da efetividade (49).

87. Além disso, na medida em que o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I, reafirma o direito à ação consagrado no artigo 47.º da Carta (50), há que observar que o regime nacional em causa permite a concessão de assistência judiciária às associações de consumidores sem exigir prova da falta de recursos suficientes. Nestas circunstâncias, este regime específico de assistência judiciária não se afigura suscetível de afetar o direito a uma tutela jurisdicional efetiva por parte da associação de consumidores.

88. Há ainda que acrescentar que os critérios estabelecidos pelo direito nacional para que as associações de consumidores beneficiem do regime específico de assistência judiciária não afetam, como o Governo Espanhol alegou na audiência e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o direito de os investidores individuais que têm a qualidade de consumidores intentarem uma ação individual e solicitarem assistência judiciária se não dispuserem de recursos suficientes, em conformidade com as disposições pertinentes do direito nacional.

89. Incumbe também ao órgão jurisdicional nacional aplicar a legislação nacional para sancionar a litigância de má-fé e as ações infundadas (51).

90. Assim sendo, há que assinalar que o simples facto de uma associação de consumidores intentar uma ação em representação de investidores-consumidores que disponham de meios financeiros significativos e que investiram em produtos complexos não constitui, enquanto tal, um abuso processual suscetível de privar a associação de consumidores de legitimidade.

91. De acordo com a minha análise supra (52), outra interpretação prejudicaria o efeito útil do artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I.

92. Tendo em conta todas as considerações precedentes, o artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva MiFID I deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma jurisprudência nacional que limita excecionalmente a legitimidade das associações de consumidores para representar os interesses individuais de certas categorias de investidores com a qualidade de consumidores, com base no valor e na natureza dos produtos financeiros em que investiram. Isto sem prejuízo da questão de saber se a assistência judiciária e a concomitante isenção do depósito de cauções judiciais e do pagamento das despesas da parte contrária podem ser restringidas com base nesses critérios.

V. Conclusão

93. Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) do seguinte modo:

O artigo 52.º, n.º 2, da Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Diretivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 93/22/CEE do Conselho

deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma jurisprudência nacional que limita excecionalmente a legitimidade das associações de consumidores para representar os interesses individuais de certas categorias de investidores com a qualidade de consumidores, com base no valor e na natureza dos produtos financeiros em que investiram. Isto sem prejuízo da questão de saber se a assistência judiciária e a concomitante isenção do depósito de cauções judiciais e do pagamento das despesas da parte contrária podem ser restringidas com base nesses critérios.

1 Língua original: inglês.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Diretivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 93/22/CEE do Conselho (JO 2004, L 145, p. 1). É vulgarmente conhecida como «MiFID I».

3 Artigo 11.°, n.° 1, do LEC. V. n.° 5 das presentes conclusões.

4 Segunda Disposição Adicional da Lei 1/1996. V. n.° 6 das presentes conclusões.

5 Desenvolvo o termo «investidores‑consumidores» mais adiante, nos n.os 65 e seguintes das presentes conclusões.

6 Nas condições estabelecidas no artigo 93.°, n.° 1, da Diretiva MiFID II.

7 Acórdão de 3 de junho de 2021, Jumbocarry Trading (C‑39/20, EU:C:2021:435, n.° 28).

8 V., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2024, «Forumul Judecătorilor din România» (Associação de magistrados) (C‑53/23, EU:C:2024:388, n.° 14), e Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, n.° 240).

9 A definição de interesses coletivos tem sido objeto de discussão na doutrina. V. Boré, L., La défense des intérêts collectifs par les associations devant les juridictions administratives et judiciaires, LGDJ, Paris, 1997, p. 3, que assinala que o interesse coletivo envolve pelo menos duas pessoas, sem que seja relevante que diga respeito a duas pessoas ou a dois mil milhões de pessoas, uma vez que este é «o sentido literal do termo; é claro e simples» («C’est un intérêt qui concerne au moins deux personnes. Qu'il en concerne deux ou deux milliards, peu importe, cela reste un intérêt collectif. Tel est le sens littéral du mot; il est clair et simple»). Em contrapartida, no que respeita à definição jurídica do interesse coletivo, o mesmo autor reconhece que esta é «obscura e sujeita a discussão» («Son sens juridique, au contraire, est obscure et discuté»). V. Calais‑Auloy, J., Temple, H. e Depincé, M., Droit de la consommation. 10.ª ed., Paris, Dalloz, 2020, p. 719, que definem o interesse coletivo como um «interesse que se encontra a meio caminho entre os interesses individuais de alguns consumidores e o interesse geral de todos os cidadãos» («interêt qui se trouve à mi‑chemin entre les intérêts individuels de quelques consommateurs et l'intérêt général de tous les citoyens»). V., infra, n.° 48 e seguintes das presentes conclusões.

10 Sublinhado nosso. V. Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona no processo Khorassani (C‑678/15, EU:C:2017:100, nota de rodapé 21).

11 V. Daams, L., Private enforcement im Kapitalmarktrecht – Das Verhältnis von Aufsichts‑ und Zivilrecht nach der MiFID II, Verlag Dr. Kovač, Hamburgo, 2021, p. 96, que se refere a uma «harmonização máxima da área específica» («bereichsspezifische Vollharmonisierung»). O considerando 7 da Diretiva MiFID II afirma que «[u]ma vez que o principal objetivo da [Diretiva MiFID II] consiste em harmonizar as disposições nacionais relativas às referidas áreas, ela deverá ter por base o artigo 53.°, n.° 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)».

12 V., em geral, Cafaggi, F., e Micklitz, H.W., New Frontiers of Consumer Protection: The Interplay between Private and Public Enforcement, Intersentia, Antwerp, 2009; Fairgrieve, D., e Lein, E., Extraterritoriality and Collective Redress, Oxford University Press, Oxford, 2012; Hodges, C., The Reform of Class and Representative Actions in European Legal Systems: A New Framework for Collective Redress in Europe, Hart, Oxford, 2008, p. 15 e seguintes.

13 O direito de intentar ações nos termos do artigo 52.°, n.° 2, da Diretiva MiFID I não prejudica o poder das autoridades competentes de exigir a cessação de qualquer prática que seja contrária às disposições adotadas em aplicação da Diretiva MiFID I, ao abrigo do artigo 50.°, n.° 2, alínea e), da mesma, nem o poder de adotar sanções administrativas, em conformidade com o artigo 51.° da Diretiva MiFID I.

14 V. Hodges, C., The Reform of Class and Representative Actions in European Legal Systems, op. cit., nota de rodapé 12, na p. 15, que assinala que «o objeto em relação ao qual a entidade privada, uma associação de consumidores, pode intentar uma ação tem sido tradicionalmente limitado a medidas inibitórias para proteger o interesse geral dos consumidores, e não para prosseguir interesses ou prejuízos individuais».

15 Parece ser esse o caso no sistema jurídico espanhol, como apresentado pelo órgão jurisdicional de reenvio. A legislação francesa de proteção dos consumidores contém também exemplos de ações em que estão em causa os interesses individuais de um grupo de consumidores. Um exemplo é a action de groupe simplifiée (ação de grupo simplificada), prevista no artigo L.623‑14 do code de la consommation (Código dos Consumidores). Esta disposição permite às associações de consumidores propor uma ação quando a identidade e o número de consumidores são conhecidos e quando os consumidores sofreram o mesmo dano. Outro exemplo é a action en réprésentation conjointe (ação de representação conjunta), prevista no artigo L.622‑1 do Código dos Consumidores francês. Esta disposição confere a qualquer associação de consumidores reconhecida como representada a nível nacional o direito de intentar uma ação de indemnização quando vários consumidores identificados tenham sofrido prejuízos pessoais com uma origem comum devido às ações da mesma pessoa, se for mandatada para o efeito por, pelo menos, dois dos consumidores em causa. A doutrina assinala o caráter distintivo desta ação «made in France», na medida em que está desvinculada dos interesses coletivos dos consumidores e em que o seu objetivo é defender um «conjunto de interesses individuais», v. Poillot, E., «L'action des associations en représentation conjointe» in Sauphanor‑Brouillaud N. et al., Les Contrats de Consommation. Règles Communes, Traité de Droit Civil sous la direction de Jacques Ghestin, LGDJ, 2011, p. 1075 (sublinhado nosso).

16 Sublinhado nosso. Em França, o artigo L.452‑2, do code monétaire et financier (Código Monetário e Financeiro) confere legitimidade às associações de investidores designadas para intentar ações de indemnização, se forem mandatadas para o efeito por, pelo menos, dois dos investidores em causa, em representação desses investidores, em circunstâncias em que vários investidores identificados tenham sofrido prejuízos pessoais com uma origem comum devido às ações da mesma pessoa.

17 V. Hodges, C. e Voet, S., Delivering Collective Redress: New Technologies, Oxford, Hart, 2018, p. 12, que observa que «durante muitos anos, a Europa debateu‑se com a necessidade de tomar uma posição clara sobre as vias de recurso coletivas e de estabelecer um quadro jurídico coerente». V., também, Mullenix, L.S., «For the Defense: 28 Shades of European Class Actions», in Uzelac, A. e Voet, S. (eds.), Class Actions in Europe, Holy Grail or Wrong Trail?, Springer, 2021, pp. 43 a 69.

18 Diretiva do Conselho, de 5 de abril de 1993, relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores ( L 95, p. 29)

19 V., neste sentido, Acórdão de 4 de julho de 2024, Caixabank e o. (Fiscalização da transparência na ação coletiva) (C‑450/22, EU:C:2024:577, n.° 26 e jurisprudência referida).

20 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de maio de 1998, relativa às ações inibitórias em matéria de proteção dos interesses dos consumidores (JO 1998, L 166, p. 51).

21 V. posição crítica de Hodges, C., The Reform of Class and Representatives Actions in European Legal Systems, op. cit., nota de rodapé 12, p. 10, que observa que «é errado imaginar que as medidas da União, nomeadamente a Diretiva 98/27 relativa às ações inibitórias, harmonizam uma grande parte dos mecanismos coletivos nacionais preexistentes. Pode mesmo dizer‑se que o efeito desta diretiva é obscurecer em vez de harmonizar ou simplificar a posição global».

22 Diretiva do Conselho, de 10 de maio de 1993, relativa aos serviços de investimento no domínio dos valores mobiliários (JO 1993, L 141, p. 27).

23 V. considerando 2 da Diretiva MiFID I.

24 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 (JO 2009, L 110, p. 30).

25 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2020, e que revoga a Diretiva 2009/22/CE (JO 2020, L 409, p. 1).

26 V. Kodek, G., «Representative Actions – a Judge's View», Praefatio, Lex & Forum, Vol. 1, 2024, p. 1, que assinala que a Diretiva 2020/1828 «reflete a abordagem cética e, com efeito, restritiva que já caracterizava as iniciativas anteriores da União».

27 Artigo 3.°, ponto 3, da Diretiva 2020/1828.

28 V. considerando 13 da Diretiva 2020/1828, que afirma que «[e]m especial, uma vez que existe uma procura crescente de serviços financeiros e de investimento por parte dos consumidores, é importante melhorar a execução do direito dos consumidores nesses domínios.»

29 Sublinhado nosso. V. também considerando 15, que afirma que a Diretiva 2020/1828 «deverá aplicar‑se sem prejuízo dos atos jurídicos enumerados no anexo I, pelo que não deverá [...] substituir quaisquer mecanismos de execução que esses atos jurídicos possam conter».

30 Sublinhado nosso.

31 V., neste sentido, Acórdão de 11 de janeiro de 2024, G (Comissões de rescisão antecipada) (C‑371/22, EU:C:2024:21, n.° 50 e jurisprudência referida).

32 Os trabalhos preparatórios do artigo 52.°, n.° 2, da Diretiva MiFID I demonstram que o legislador pretendeu conferir um âmbito amplo à ação aí prevista. O artigo 48.°, n.° 2, da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos serviços de investimento e aos mercados regulamentados e que altera as Diretivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (COM/2002/625 final), continha o proémio «[n]o que diz respeito ao direito de recurso referido no n.° 1». Estabelecia, assim, uma ligação direta entre o direito de um dos organismos aí enumerados de intentar uma ação e o direito de recurso aos tribunais relativamente às decisões tomadas nos termos das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, como referido no artigo 48.°, n.° 1, desta proposta. Este proémio foi suprimido no texto final.

33 O «cliente» é definido como «qualquer pessoa singular ou coletiva a quem uma empresa de investimento presta serviços de investimento e/ou serviços auxiliares». Por «cliente profissional» entende‑se um cliente que satisfaz os critérios estabelecidos no anexo II, enquanto o «cliente não profissional» é definido de forma negativa, como um cliente que não é um cliente profissional.

34 Stuyck, J., «La notion de consommateur en droit de l'Union européenne», in Combet, M., Le droit européen de la consommation au XXIe siècle, État des lieux et perspectives, Bruylant, 2022, p. 25.

35 V., neste sentido, Acórdão de 2 de maio de 2019, Pillar Securitisation (C‑694/17, EU:C:2019:345, n.° 34 e jurisprudência referida).

36 V. diretivas enumeradas no anexo I da Diretiva 2009/22 que estabelecem normas de proteção dos interesses dos consumidores. As diretivas que parecem ser particularmente pertinentes são a Diretiva 93/13 e a Diretiva 2002/65 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de setembro de 2002, relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores e que altera as Diretivas 90/619/CEE do Conselho, 97/7/CE e 98/27/CE (JO 2002, L 271, p. 16).

37 V. Riassetto, I., «L'investisseur‑consommateur à la croisée du droit financier et du droit de la consommation. The investor‑consumer at the crossroads of financial and consumer law», European Journal of Consumer Law – Revue Européenne du Droit de la Consommation, Vol. 2, 2023, p. 373.

38 Para a compreensão objetiva do conceito de consumidor, v. Acórdãos de 4 de julho de 2024, Caixabank e o. (Fiscalização da transparência na ação coletiva) (C‑450/22, EU:C:2024:577, n.° 49 e jurisprudência referida) e de 3 de outubro de 2019, Petruchová (C‑208/18, EU:C:2019:825, n.° 55). V. Poillot, E., «Clients et consommateurs en droit bancaire et financier: entre protection subjective et protection objective de la partie faible en droit européen», Hors‑série Banque & Droit, fevereiro de 2023, p. 10, na p. 13; Prorok, J., «La distinction entre consommateur et investisseur. Commentaire CJUE, 4e chambre, 2 avril 2020, aff. C‑500/18, AU c/Reliantco Investments et Reliantco Investments Limassol Sucursala Bucureşti» Banque & Droit, maio e junho de 2020, p. 48, na p. 49.

39 Na Diretiva MiFID II, a disposição pertinente quanto aos mecanismos extrajudiciais é o artigo 75.° cuja epígrafe se refere expressamente a «queixas dos consumidores».

40 V. considerandos 77, 156 e 166 da Diretiva MiFID II.

41 Riassetto, I., «L’investisseur‑consommateur à la croisée du droit financier et du droit de la consommation. The investor‑consumer at the crossroads of financial and consumer law», op. cit., nota de rodapé 37, pp. 369 a 386; Riassetto, I., «Prestations de services d’investissement et clauses abusives», in Henry, X. (dir.), Des contrats civils et commerciaux aux contrats de consommation, Mélanges en l’honneur du Doyen Bernard Gross, Presses Universitaires de Nancy, 2009, p. 273. V., também, Poillot, E., «Clients et consommateurs en droit bancaire et financier: entre protection subjective et protection objective de la partie faible en droit européen», op. cit. nota de rodapé 38, p. 15, que assinala que a coexistência e a ligação dos dois regimes de proteção têm a sua origem no artigo 12.° TFUE.

42 V., por analogia, Acórdãos de 3 de outubro de 2019, Petruchová (C‑208/18, EU:C:2019:825, n.° 42), e de 2 de abril de 2020, Reliantco Investments e Reliantco Investments Limassol Sucursala Bucureşti (C‑500/18, EU:C:2020:264, n.° 53).

43 V. n.° 7 das presentes conclusões.

44 V., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2018, EOS KSI Slovensko (C‑448/17, EU:C:2018:745, n.° 36).

45 Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, n.° 51).

46 V., neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, n.os 29 a 31).

47 V., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, n.° 53).

48 Sobre a questão do financiamento das associações de consumidores no âmbito dos recursos coletivos, v. Hodges, C., The Reform of Class and Representative Actions in European Legal Systems, op. cit.,nota de rodapé 12, na p. 234, que assinala que «isolar as ONG, em maior ou menor grau, da regra do «loser pays» (o vencido paga) é uma opção teórica, mas […] sem princípios». Pode observar‑se que a Diretiva 2020/1828 aprova o princípio do «loser pays» (o vencido paga) em ações coletivas para medidas de reparação. Em conformidade com o artigo 12.° da referida diretiva, «[o]s Estados‑Membros asseguram que a parte vencida numa ação coletiva para medidas de reparação suporta as custas processuais incorridas pela parte vencedora, nos termos das condições e exceções previstas no direito processual nacional.».

49 V., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, n.° 54).

50 V., neste sentido, Acórdão de 13 de setembro de 2018, UBS Europe e o. (C‑358/16, EU:C:2018:715, n.° 57).

51 Observo que a Diretiva 2020/1828 deixa o tratamento da questão da litigância de má‑fé para os Estados‑Membros. O considerando 39 desta diretiva declara que «[a] fim de evitar a litigância de má‑fé, os Estados‑Membros deverão adotar novas regras de direito nacional ou aplicar as existentes de modo que o tribunal ou a autoridade administrativa possam decidir indeferir os processos manifestamente infundados, logo que o tribunal ou a autoridade administrativa tenham obtido as informações necessárias para justificar essa decisão».

52 N.° 71 das presentes conclusões.