Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-345/24

Edição provisória

PTACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

18 de dezembro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Serviços de entrega de encomendas postais ao público — Diretiva 97/67/CE — Artigos 22.° e 22.°‑A — Regulamento (UE) 2018/644 — Artigo 4.° — Decisão da autoridade reguladora nacional que impõe obrigações de informação aos prestadores de serviços de entrega de encomendas — Base jurídica da competência desta autoridade para impor obrigações específicas de informação aos operadores que não efetuam entregas de encomendas transfronteiriças — Proporcionalidade »

No processo C‑345/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 9 de maio de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de maio de 2024, nos processos

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM)

contra

BRT SpA,

Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT),

Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),

DHL Express (Italy) Srl,

TNT Global Express Srl,

Fedex Express Italy Srl,

United Parcel Service Italia Srl,

Amazon Italia Transport Srl,

Amazon Italia Logistica Srl,

Amazon EU Sàrl,

sendo intervenientes:

Amazon Italia Transport Srl,

Amazon Italia Logistica Srl,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias e B. Smulders (relator), juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: C. Di Bella, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 26 de março de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da BRT SpA, por E. Fumagalli, A. Manzi, e L. Scambiato, avvocati,

– em representação da Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), por M. Giordano, avvocato,

– em representação da Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl e United Parcel Service Italia Srl, por M. Giordano, avvocato,

– em representação da Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl e Amazon EU Sàrl, por M. Clarich, G. Fonderico e G. Nava, avvocati,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por E. De Bonis e B. Fiduccia, avvocati dello Stato,

– em representação do Parlamento Europeu, por I. Anagnostopoulou, C. Ionescu Dima e L. Stefani, na qualidade de agentes,

– em representação do Conselho da União Europeia, por M. Balta e A. Maceroni, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por G. Conte e M. Mataija, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 5 de junho de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação e a legalidade do Regulamento (UE) 2018/644 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de abril de 2018, relativo aos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas (JO 2018, L 112, p. 19), bem como a interpretação da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (JO 1998, L 15, p. 14), conforme alterada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008 (JO 2008, L 52, p. 3) (a seguir «Diretiva 97/67»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de litígios que opõem a Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoridade Reguladora das Comunicações, Itália) (AGCOM) a operadores habilitados a prestar ao público serviços de entrega de encomendas postais, a BRT SpA, a Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), a Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), a DHL Express (Italy) Srl, a TNT Global Express Srl, a Fedex Express Italy Srl, a United Parcel Service Italia Srl, a Amazon Italia Transport Srl, a Amazon Italia Logistica Srl e a Amazon EU Sàrl (estas três últimas a seguir denominadas «sociedades do grupo Amazon»), a respeito da legalidade de uma decisão adotada por esta autoridade que impõe a estes operadores determinados requisitos de informação.

Quadro jurídico

Direito da União

– Diretiva 97/67

3 Nos termos dos considerandos 11, 13 e 22 da Diretiva 97/67:

«(11) [...] é essencial garantir a nível da Comunidade um serviço postal universal que corresponda a um conjunto mínimo de serviços de qualidade especificada a prestar em todos os Estados‑Membros a um preço acessível a todos os utilizadores, independentemente da sua localização geográfica na Comunidade [Europeia];

[...]

(13) [...] o serviço universal deve abranger os serviços nacionais e os serviços transfronteiriços;

[...]

(22) [...] os Estados‑Membros devem poder regular, através de processos de autorização adequados, no respetivo território, a prestação dos serviços postais não reservados aos prestadores do serviço universal; [...] tais processos devem ser transparentes, não discriminatórios, proporcionados e baseados em critérios objetivos;

[...]»

4 O artigo 2.° desta diretiva prevê:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1. “Serviços postais”, os serviços que consistem na recolha, triagem, transporte e distribuição dos envios postais.

1‑A. “prestador de serviços postais”, a empresa que presta um ou vários serviços postais.

[...]

6. “Envio postal”, o envio endereçado na forma definitiva sob a qual fica a cargo do prestador do serviço postal. Além dos envios de correspondência, compreende ainda, por exemplo, livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, assim como as encomendas postais que contenham mercadorias com ou sem valor comercial.

[...]

19. “Requisitos essenciais”, as razões de interesse geral e de natureza não económica que podem levar um Estado‑Membro a impor condições à prestação de serviços postais. Essas razões são a confidencialidade da correspondência, a segurança da rede em matéria de transporte de substâncias perigosas, o respeito pelos termos e condições de emprego e pelos regimes de segurança social estabelecidos por lei, por regulamentação ou por disposições administrativas e/ou por acordo coletivo celebrado entre os parceiros sociais nacionais, nos termos da legislação [da União] e nacional e, sempre que se justificar, a proteção dos dados, a proteção do ambiente e o ordenamento do território. [...]»

5 O artigo 9.°, n.os 1 e 2, da referida diretiva, incluída no seu capítulo 4, intitulado «Condições relativas à prestação de serviços postais e ao acesso à rede», dispõe:

«1. Para os serviços não abrangidos pelo conceito de serviço universal, os Estados‑Membros podem estabelecer autorizações gerais na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais.

2. Para os serviços abrangidos pelo conceito de serviço universal, os Estados‑Membros podem estabelecer procedimentos de autorização, incluindo licenças individuais, na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais e assegurar a prestação do serviço universal.

A concessão de autorizações pode:

[...]

– quando apropriado, ser subordinada ao cumprimento de condições de trabalho fixadas pela legislação nacional ou impor esse cumprimento.

[...]»

6 Nos termos do artigo 22.°, n.os 1 e 2, da mesma diretiva:

«1. Cada Estado‑Membro designa uma ou mais autoridades reguladoras nacionais [(a seguir “ARN”)] para o setor postal, juridicamente distintas e funcionalmente independentes dos operadores postais. Os Estados‑Membros que mantenham a propriedade ou o controlo de prestadores de serviços postais devem assegurar uma separação estrutural efetiva entre as funções de regulação e as atividades ligadas à propriedade ou ao controlo.

Os Estados‑Membros devem notificar a Comissão [Europeia] das [ARN] que designarem para desempenhar as funções decorrentes da presente diretiva. Devem tornar públicas, de modo facilmente acessível, as funções que incumbem às [ARN], designadamente quando tais funções forem confiadas a vários organismos. Os Estados‑Membros asseguram, sempre que adequado, as consultas e a cooperação entre essas autoridades e as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação relativa à concorrência e à proteção dos consumidores em questões de interesse comum.

2. As [ARN] têm como atribuição específica assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes da presente diretiva, em especial estabelecendo procedimentos de acompanhamento e de regulação para garantir a prestação do serviço universal. Podem igualmente ter como atribuição assegurar o cumprimento das regras de concorrência no setor postal.

[...]»

7 O artigo 22.°‑A da Diretiva 97/67, inserido no Capítulo 9‑A desta, sob a epígrafe «Informações», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros asseguram que os prestadores de serviços postais disponibilizem todas as informações, em particular às [ARN], incluindo informações de carácter financeiro e sobre a prestação do serviço universal, nomeadamente para os seguintes fins:

a) Para que as [ARN] assegurem a conformidade com as disposições da presente diretiva ou com as decisões tomadas ao abrigo da presente diretiva;

b) Para fins estatísticos claramente definidos.

2. Os prestadores de serviços postais devem comunicar prontamente tais informações sempre que tal lhes seja solicitado, e confidencialmente, se necessário, dentro dos prazos e com o grau de pormenor exigido pela [ARN]. As informações pedidas pela [ARN] devem ser proporcionadas em relação às necessidades para o cumprimento das suas funções. A [ARN] deve fundamentar o seu pedido de informações.

3. Os Estados‑Membros devem assegurar que as [ARN] prestem à Comissão, a pedido desta, as informações adequadas e pertinentes necessárias para a execução das funções que lhe incumbem nos termos da presente diretiva.

4. Caso as informações sejam consideradas confidenciais por uma [ARN] nos termos das regras nacionais e comunitárias em matéria de sigilo comercial, a Comissão e as [ARN] devem preservar essa confidencialidade.»

– Diretiva 2008/6/CE

8 Nos termos do considerando 51 da Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva 97/67 no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade:

«As [ARN] necessitam de recolher informações junto dos operadores do mercado para desempenharem eficazmente as suas funções. Os pedidos de informação deverão ser proporcionados e não implicar encargos excessivos para as empresas. [...]»

9 O artigo 1.°, ponto 21, da Diretiva 2008/6 inseriu na Diretiva 97/67 o capítulo 9‑A, que inclui um artigo 22.°‑A, citado no n.° 7 do presente acórdão.

– Regulamento 2018/644

10 Os considerandos 5, 13 e 16 a 18 do Regulamento 2018/644 enunciam:

«(5) Existem diferenças fundamentais entre os Estados‑Membros quanto às competências atribuídas às [ARN] no que respeita à fiscalização do mercado e à supervisão regulamentar dos prestadores de serviços de entrega de encomendas. Por exemplo, algumas autoridades têm capacidade para exigir que os prestadores de serviços forneçam informações relevantes sobre os preços. A existência dessas diferenças foi confirmada por um relatório conjunto elaborado pelo Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas [(ORECE)] e pelo Grupo de Reguladores Europeus dos Serviços Postais [(ERGP)], que concluíram que as [ARN] necessitam de competências legislativas adequadas para intervir, e que essas competências parecem não estar presentes em todos os Estados‑Membros. Essas diferenças dão origem a custos de conformidade e a encargos administrativos adicionais para os prestadores de serviços de entrega de encomendas que operam a nível transfronteiriço. Por conseguinte, essas diferenças constituem um obstáculo à prestação de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas e, consequentemente, têm um efeito direto sobre o funcionamento do mercado interno.

[...]

(13) Os serviços postais são atualmente regulados pela Diretiva [97/67] que estabelece regras comuns relativas à prestação de serviços postais e ao serviço postal universal na União [Europeia]. Essa diretiva trata principalmente, mas não exclusivamente, dos serviços universais nacionais, e não aborda a supervisão regulamentar dos prestadores de serviços de entrega de encomendas. O cumprimento das exigências mínimas de serviço universal previstas nessa diretiva é assegurado pelas [ARN] designadas pelos Estados‑Membros. Por conseguinte, o presente regulamento complementa, no que diz respeito aos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas, as regras definidas na Diretiva [97/67]. O presente regulamento não prejudica os direitos e as garantias previstos na Diretiva [97/67], incluindo, nomeadamente, a prestação continuada de um serviço postal universal aos utentes.

[...]

(16) Para efeitos de aplicação do presente regulamento, é importante dispor de definições claras de encomenda, de serviços de entrega de encomendas e de prestadores de serviços de entrega de encomendas, e especificar quais são os envios postais abrangidos por essas definições. [...]

(17) Os prestadores de serviços de entrega de encomendas que utilizam modelos de negócio alternativos, como, por exemplo, os que assentam na economia colaborativa e nas plataformas de comércio eletrónico, deverão estar sujeitos ao presente regulamento se assegurarem pelo menos uma das etapas da cadeia de entregas postais. Em consonância com a prática corrente, a recolha, a triagem e a distribuição, incluindo os serviços de recolha, deverão ser consideradas serviços de entrega de encomendas, inclusive quando estes são fornecidos por prestadores de serviços de correio expresso e de entregas, bem como por agregadores. [...]

(18) O presente regulamento não deverá ser aplicável às empresas estabelecidas num único Estado‑Membro que apenas dispõem de redes nacionais de entrega internas para satisfazer encomendas de bens que elas próprias tenham vendido no âmbito de um contrato de compra e venda, na aceção do artigo 2.°, ponto 5, da Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 25 de outubro de 2011, relativa aos direitos dos consumidores, que altera a Diretiva 93/13/CEE do Conselho e a Diretiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 85/577/CEE do Conselho e a Diretiva 97/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 304, p. 64)]. O presente regulamento deverá ser aplicável às empresas que utilizam também as redes nacionais de entrega internas para a entrega de bens vendidos por terceiros.»

11 O artigo 2.° deste regulamento, sob a epígrafe «Definições», define, no seu ponto 3, o conceito de «[p]restador de serviços de entrega de encomendas» como «uma empresa que presta um ou mais serviços de entrega de encomendas, com exceção das empresas estabelecidas num único Estado‑Membro, que apenas prestam serviços nacionais de entrega de encomendas no quadro de um contrato de compra e venda e que, nos termos desse contrato, entregam pessoalmente ao consumidor bens que são objeto desse contrato».

12 O artigo 4.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Prestação de informações», dispõe:

«1. Os prestadores de serviços de entrega de encomendas comunicam à [ARN] do Estado‑Membro em que estão estabelecidos as seguintes informações, exceto se a autoridade já as tiver solicitado e recebido:

a) Nome, estatuto e forma jurídica, número de registo comercial ou de um registo semelhante, número de identificação para efeitos de IVA, endereço do estabelecimento e uma pessoa de contacto;

b) As características e, se possível, uma descrição detalhada dos serviços de entrega de encomendas que prestam;

c) As condições gerais dos seus serviços de entrega de encomendas, incluindo pormenores sobre os procedimentos de apresentação de queixas pelos utentes e as limitações de responsabilidade aplicáveis.

2. Os prestadores de serviços de entrega de encomendas informam a [ARN] de todas as alterações das informações referidas no n.° 1 no prazo de 30 dias.

3. Até 30 de junho de cada ano civil, os prestadores de serviços de entrega de encomendas comunicam à [ARN] do Estado‑Membro em que estão estabelecidos as seguintes informações, exceto se [esta] já as tiver solicitado e recebido:

a) O volume anual de negócios dos seus serviços de entrega de encomendas referente ao ano civil anterior no Estado‑Membro em que estão estabelecidos, desagregado por serviços de entrega de encomendas nacionais e por serviços de entrega de encomendas transfronteiriços de entrada e de saída;

b) O número de pessoas que trabalharam para si durante o ano civil anterior e que estiveram envolvidas na prestação de serviços de entrega de encomendas no seu Estado‑Membro de estabelecimento, desagregado por estatuto laboral e mostrando, nomeadamente, o número de pessoas que trabalham a tempo inteiro e a tempo parcial e o número de trabalhadores temporários e de trabalhadores por conta própria;

c) O número de encomendas tratadas no ano civil anterior no seu Estado‑Membro de estabelecimento, desagregado por encomendas nacionais e por encomendas transfronteiriças de entrada e de saída;

d) Os nomes dos seus subcontratados e todas as informações que estiverem na sua posse relativas às características dos serviços de entrega de encomendas prestados por esses subcontratados;

e) Se disponível, uma lista pública dos preços aplicáveis em 1 de janeiro de cada ano civil aos seus serviços de entrega de encomendas.

4. Até 23 de setembro de 2018, a Comissão adota um ato de execução que estabelece um formulário para a comunicação das informações a que se referem os n.os 1 e 3. Esse ato de execução é adotado pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 12.°

5. As [ARN] podem impor requisitos de informação adicionais aos previstos nos n.os 1 e 3, desde que sejam necessários e proporcionados.

6. Os n.os 1 a 5 do presente artigo não se aplicam aos prestadores de serviços de entrega de encomendas que durante o ano civil anterior tenham tido em média menos de 50 pessoas a trabalhar para si, envolvidas na prestação de serviços de entrega de encomendas no Estado‑Membro em que o prestador está estabelecido, exceto se o prestador estiver estabelecido em mais do que um Estado‑Membro. Para efeitos do cálculo deste limiar de 50 pessoas, as [ARN] podem ter em conta as pessoas que trabalham para os subcontratados do prestador de serviços de entrega de encomendas.

7. Não obstante o n.° 6, a [ARN] pode solicitar as informações a comunicar nos termos dos n.os 1 a 5 aos prestadores de serviços de entrega de encomendas que durante o ano civil anterior tenham empregado em média entre 25 e 49 pessoas, se as características específicas do Estado‑Membro em causa assim o exigirem e desde que tal seja necessário e proporcionado para assegurar a conformidade com o presente regulamento.»

13 O artigo 5.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Transparência das tarifas transfronteiriças», prevê, no seu n.° 1:

«Os prestadores de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas, com exceção dos prestadores excluídos pelo artigo 4.°, n.os 6 e 7, apresentam à [ARN] do Estado‑Membro em que se encontram estabelecidos a lista pública das tarifas aplicáveis em 1 de janeiro de cada ano civil à entrega de envios postais unitários, com exceção dos envios de correspondência, pertencentes às categorias enumeradas no anexo. Essa informação deve ser apresentada até 31 de janeiro de cada ano civil.»

14 O artigo 6.° do Regulamento 2018/644, sob a epígrafe «Avaliação das tarifas transfronteiriças de encomendas unitárias», dispõe:

«1. Com base nas listas públicas de tarifas obtidas nos termos do artigo 5.°, a [ARN] identifica, para cada um dos envios postais unitários enumerados no anexo, as tarifas transfronteiriças do prestador de serviços de entrega de encomendas provenientes do seu Estado‑Membro sujeitas à obrigação de serviço universal que considere objetivamente necessário avaliar.

2. A [ARN] avalia objetivamente, de acordo com os princípios enunciados no artigo 12.° da Diretiva [97/67], as tarifas transfronteiriças identificadas ao abrigo do n.° 1 a fim de identificar as tarifas transfronteiriças que considere excessivamente elevadas. Ao fazer essa avaliação, a [ARN] tem nomeadamente em conta os seguintes elementos:

a) As tarifas nacionais e outras tarifas relevantes dos serviços de entrega de encomendas comparáveis no Estado‑Membro de origem e no Estado‑Membro de destino;

[...]»

15 O artigo 7.° deste regulamento, sob a epígrafe «Informações aos consumidores», prevê:

«No que se refere aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2011/83/UE, os comerciantes que celebrem contratos de compra e venda com os consumidores que incluam o envio transfronteiriço de encomendas disponibilizam, sempre que possível e aplicável, na fase pré‑contratual, informações sobre as opções de entrega transfronteiriça em relação ao contrato de compra e venda específico e aos encargos a pagar pelo consumidor para a entrega de encomendas transfronteiriças, bem como, se for caso disso, às suas próprias políticas de tratamento de reclamações.»

16 O artigo 9.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Confidencialidade», dispõe:

«As informações comerciais com caráter confidencial fornecidas às [ARN] ou à Comissão em conformidade com o presente regulamento estão sujeitas a requisitos de estrita confidencialidade nos termos das disposições aplicáveis do direito da União e do direito nacional.»

Direito italiano

– Decreto Legislativo n.° 261/99

17 O artigo 2.°, n.° 4, do decreto legislativo n. 261 — Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio (Decreto Legislativo n.° 261, que transpõe a Diretiva [97/67]), de 22 de julho de 1999 (GURI n.° 182, de 5 de agosto de 1999), na sua versão aplicável aos litígios no processo principal (a seguir «Decreto Legislativo n.° 261/99»), prevê que a ARN do setor postal:

«[...] exerce, com plena independência de apreciação e decisão, as seguintes funções:

a) regulação dos mercados postais;

b) participação nos trabalhos e atividades da União Europeia e internacionais no limite das suas competências de atribuição;

c) adoção de atos regulamentares relativos à qualidade e às características do serviço postal universal a que se refere o artigo 12.°, incluindo a determinação dos critérios razoáveis a aplicar para designar os pontos do território nacional necessários para assegurar uma prestação regular e homogénea do serviço;

d) adoção de atos regulamentares em matéria de acesso à rede postal e aos serviços conexos, determinação das tarifas dos setores regulados e promoção da concorrência nos mercados postais;

e) desempenho da atividade de monitorização, controlo e verificação do cumprimento dos critérios de qualidade do serviço postal, incluindo através de terceiros;

f) fiscalização — exercida também com recurso aos órgãos territoriais do Ministério do Desenvolvimento Económico — do cumprimento das obrigações impostas ao prestador do serviço universal e das obrigações decorrentes de licenças e autorizações, em particular, no que se refere às condições gerais de prestação de serviços postais;

g) análise e monitorização dos mercados postais, com particular referência aos preços dos serviços, incluindo a criação de um observatório para esse efeito.»

18 O artigo 14.°‑A do Decreto Legislativo n.° 261/99, sob a epígrafe «Informações», dispõe:

«1. Os prestadores de serviços postais são obrigados a fornecer à [ARN], se necessário de forma confidencial, respeitando os prazos e o nível de pormenor exigidos, todas as informações, incluindo as informações financeiras e as relacionadas com a prestação do serviço universal, nomeadamente para os seguintes fins:

a) garantir o cumprimento das disposições do presente decreto, bem como das decisões adotadas em aplicação do mesmo;

b) para fins estatísticos claramente definidos.

2. A [ARN] faculta à Comissão, mediante pedido, [...] as informações adequadas e pertinentes de que necessite para o desempenho das suas funções.

3. Quando considere que as informações referidas no n.° 1 são confidenciais, a [ARN] assegurará o seu tratamento confidencial, em conformidade com as regras comunitárias e nacionais em matéria de segredo comercial.»

– Decisão 94/22/CONS

19 O dispositivo da delibera n. 94/22/CONS recante «Obblighi regolamentari nel mercato dei servizi di consegna dei pacchi» (Decisão 94/22/CONS relativa às «Obrigações regulamentares no mercado dos serviços de entrega de encomendas»), de 31 de março de 2022, da AGCOM, prevê as seguintes obrigações:

«Artigo 1.°

Obrigações gerais de informação

1. Os operadores habilitados [...] a prestar ao público serviços de entrega de encomendas postais que empreguem, para as atividades postais, pelo menos 50 trabalhadores assalariados e que tenham realizado, durante pelo menos três anos consecutivos, um volume de negócios anual superior a 10 milhões de euros, em atividades abrangidas pelos serviços postais, tal como definidos no artigo 1.°, n.° 2, alínea a), do [Decreto Legislativo n.° 261/1999], transmitem anualmente à Autoridade as informações enumeradas nos números seguintes.

2. Os operadores referidos no n.° 1 transmitem à Autoridade as informações relativas às condições económicas dos serviços oferecidos ao público cuja publicação é já obrigatória por força do artigo 5.°, n.° 1, alíneas d) e), do anexo A da Decisão 413/14/CONS. Os operadores transmitem igualmente as condições económicas de referência (preços médios) para os seguintes grupos de clientes profissionais, definidos em função do seu volume de negócios anual:

– mais de um milhão de euros de volume de negócios anual;

– 250 000 euros < volume anual de negócios < 1 milhão de euros;

– 50 000 euros < volume anual de negócios < 250 000 euros;

– 5 000 euros < volume anual de negócios < 50 000 euros.

3. Os operadores referidos no n.° 1 transmitem à Autoridade os contratos em curso celebrados diretamente com as empresas do setor que concorrem à prestação do serviço postal e que regem as suas relações comerciais com essas empresas.

4. Os operadores referidos no n.° 1 devem transmitir à Autoridade uma declaração relativa ao cumprimento das condições de trabalho em relação a todas as pessoas envolvidas na prestação do serviço e a todos os níveis da organização em rede.

5. Os operadores referidos no n.° 1 transmitem à Autoridade os contratos‑tipo que utilizam com o pessoal pertencente às diferentes categorias a todos os níveis da organização.

Artigo 2.°

Obrigações de informação específicas impostas à Amazon

1. Além das informações enumeradas no artigo 1.°, a Amazon transmite à Autoridade as seguintes informações:

a) o preço médio praticado aos retalhistas que aderem ao programa logístico da Amazon (dito «FBA») para o serviço de entrega;

b) o preço médio unitário pago aos DSP [Delivery Service Providers (prestadores de serviços de entrega)] pelo serviço de entrega;

c) o preço médio unitário pago aos outros operadores pelo serviço de entrega.»

Litígios no processo principal e questões prejudiciais

20 A AGCOM adotou, em 31 de março de 2022, a Decisão 94/22/CONS. Através dessa decisão, a ARN impôs a todos os operadores de média e grande dimensão ativos no mercado dos serviços de entrega de encomendas a obrigação de lhe comunicarem anualmente determinadas informações gerais. Além destas, esta decisão impôs às sociedades do grupo Amazon obrigações de informação específicas.

21 Estas obrigações gerais de informação, que o órgão jurisdicional de reenvio designa como «simétricas», aplicam‑se a operadores de serviços postais que empreguem, nas atividades postais, pelo menos 50 trabalhadores assalariados e tenham tido um volume de negócios superior a 10 milhões de euros durante, pelo menos, três anos consecutivos, nas atividades que fazem parte dos serviços postais. As referidas obrigações gerais de informação dizem respeito a:

– informações sobre as condições económicas dos serviços oferecidos ao público, cuja publicação é já obrigatória por força de uma decisão anterior;

– condições económicas de referência (preços médios) para certos grupos de clientes profissionais definidos em função do seu volume anual de negócios;

– contratos em curso celebrados diretamente com as empresas do setor que concorrem à prestação do serviço postal, que regem as suas relações comerciais com essas empresas;

– uma declaração relativa ao cumprimento das condições de trabalho em relação a todas as pessoas envolvidas na prestação do serviço e a todos os níveis da organização em rede;

– os contratos‑tipo utilizados com o pessoal pertencente às diferentes categorias a todos os níveis da organização.

22 As sociedades do grupo Amazon devem transmitir à AGCOM informações adicionais. Estas obrigações de informação específicas são designadas pelo órgão jurisdicional de reenvio como «assimétricas».

23 A Decisão 94/22/CONS foi objeto de quatro recursos de anulação no Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália).

24 O Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) deu provimento a estes quatro recursos. Em relação a três deles, interpostos, respetivamente, pela BRT, pela FEDIT e pela AICAI, DHL Express (Italy), TNT Global Express, Fedex Express Italy e United Parcel Service Italia, este tribunal censurou, além da deficiente instrução, a falta de necessidade e de proporcionalidade das obrigações de informação designadas como «simétricas».

25 No que respeita ao quarto recurso, interposto pelas sociedades do grupo Amazon, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) considerou que estas sociedades não exerciam uma atividade transfronteiriça e que, portanto, não havia base legal «segura» que permitisse à AGCOM impor obrigações de informação a seu respeito.

26 A AGCOM recorreu das sentenças do Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), que é o órgão jurisdicional de reenvio e que apensou os quatro processos no processo principal.

27 Tendo em conta os fundamentos invocados pela AGCOM, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a existência e o alcance da base legal que permite fundamentar a competência da AGCOM para impor obrigações de informação como as que estão em causa no processo principal.

28 Este órgão jurisdicional interroga‑se, antes de mais, sobre a questão de saber se, relativamente aos prestadores de serviços de entrega não transfronteiriços, como as sociedades do grupo Amazon, a AGCOM dispõe de uma base legal para impor tais obrigações.

29 As dúvidas do referido órgão jurisdicional a este respeito são alimentadas pelo facto de, no seu recurso, a AGCOM alegar que as suas competências decorrem, nomeadamente, de determinados considerandos da Diretiva 97/67 e do Regulamento 2018/644. Esta autoridade baseia‑se, em especial, no considerando 51 da Diretiva 2008/6. Ora, segundo o mesmo órgão jurisdicional, isso poderia revelar a dificuldade de identificar uma regra clara e explícita que fundamente os poderes exercidos pela AGCOM.

30 Em seguida, no que respeita ao alcance da competência da AGCOM, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre quais os limites da intervenção regulamentar desta autoridade quando impõe obrigações gerais de informação. A este propósito, este órgão jurisdicional salienta que o artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 97/67 autoriza os Estados‑Membros, no que respeita aos serviços não abrangidos pelo serviço universal, a introduzirem autorizações gerais na medida do necessário para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais. Interroga‑se sobre se as obrigações de informação impostas pela AGCOM podem ser justificadas por um dos requisitos essenciais definidos no artigo 2.°, n.° 1, ponto 19, desta diretiva e se são proporcionadas.

31 Quanto a este último aspeto, o referido órgão jurisdicional recorda que o artigo 14.°‑A do Decreto Legislativo n.° 261/99, que visa transpor o artigo 22.°‑A da Diretiva 97/67 para o direito italiano, previu, em matéria de obrigações de informação, um poder geral que pode ser exercido caso a caso, apresentando fundamentação em cada caso do respeito pelo princípio da proporcionalidade. A AGCOM está assim habilitada a pedir informações aos operadores a fim de poder desempenhar eficazmente as funções que lhe foram confiadas pelo legislador da União e pelo legislador nacional, dirigindo‑se a cada um dos operadores cujas atividades considera relevantes para o exercício concreto destas funções, com base em pedidos específicos e em relação com as referidas funções.

32 Ora, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a resposta à questão de saber se as disposições acima referidas permitem igualmente impor obrigações de informação gerais ou se constituem a base legal para o exercício dos poderes em causa no processo principal continua incerta.

33 Por último, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a adoção da Decisão 94/22/CONS foi justificada, no âmbito da regulamentação pró‑concorrencial, pelo objetivo de evitar ou reduzir o risco de distorção das dinâmicas concorrenciais no setor em causa.

34 A fim de, nomeadamente, melhorar a concorrência e a transparência no interesse dos consumidores e das pequenas e médias empresas, bem como de agir eficazmente perante os problemas de concorrência que surgem em setores económicos em que as plataformas em linha atuam como controladores de acesso (gatekeepers), a AGCOM impôs aos operadores do mercado de entrega de encomendas obrigações de informação que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, vão além das estritamente ligadas à proteção da concorrência e dos consumidores. Este órgão jurisdicional interroga‑se, no entanto, se não é necessário reconhecer às ARN igualmente o poder de verificar de que forma as empresas adquirem e exercem o seu poder e quais podem ser as consequências de um poder indevido, não só para os consumidores mas também para os concorrentes do setor em causa, os trabalhadores e a sociedade em geral.

35 Nessas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) O Regulamento [2018/644], no que respeita à recolha de informações, só é aplicável, como tal, aos prestadores de serviços transfronteiriços de entrega ou é aplicável, em geral, a quaisquer prestadores de serviços de entrega de encomendas, com exceção de exclusões específicas relativas a determinadas disposições?

2) No caso de a resposta seguir a primeira hipótese, deve ser reconhecida à Diretiva [97/67], ou seja, nos denominados «poderes implícitos» a base jurídica que permite que, em todo o caso, as [ARN] imponham requisitos de informação, de forma geral, aos prestadores de serviços de entrega, ainda que não transfronteiriços?

3) Em caso de resposta negativa à segunda questão, deve ser considerado razoável, não discriminatório e conforme com os artigos 14.°, 114.° e 169.° [TFUE] o facto de o Regulamento [2018/644] não ser aplicável aos prestadores de serviços de entrega não transfronteiriços?

4) Dentro de que limites (também do ponto de vista da necessidade e da proporcionalidade) pode a [ARN] impor aos prestadores de serviços de entrega de encomendas requisitos de informação e, em especial, é possível impor requisitos de informação simétricos relativamente:

(i) às condições praticadas junto dos diferentes tipos de clientes;

(ii) aos contratos que regulam as relações entre a empresa que, em concreto, presta o serviço de entrega de encomendas e as empresas que, a diversos títulos, segundo o modelo específico da cadeia, contribuem para a prestação do referido serviço;

(iii) às condições económicas e à proteção jurídica reconhecidas aos trabalhadores afetados, a diversos títulos, à prestação do serviço?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

36 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento 2018/644 deve ser interpretado no sentido de que se aplica, no que respeita à comunicação de informações à ARN em causa, apenas aos prestadores de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas ou, de um modo geral, a qualquer prestador de serviços de entrega de encomendas, exceto em caso de exclusão específica.

37 Como resulta do seu título, o Regulamento 2018/644 diz respeito aos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas. Todavia, importa observar, em primeiro lugar, que o artigo 2.°, primeiro período, deste regulamento dispõe que, para efeitos do mesmo, são aplicáveis as definições constantes do artigo 2.° da Diretiva 97/67. Com efeito, o referido regulamento constitui, como resulta do seu artigo 1.°, lido à luz do seu considerando 13, um complemento desta diretiva. Ora, nos termos do artigo 2.°, ponto 1‑A, desta diretiva, um «prestador de serviços postais» é definido como uma «empresa que presta um ou mais serviços postais». Portanto, esta disposição não estabelece uma distinção entre os prestadores de serviços nacionais e os prestadores de serviços transfronteiriços.

38 Além disso, nos termos do artigo 2.°, ponto 3, do Regulamento 2018/644, um «prestador de serviços de entrega de encomendas» é definido como «uma empresa que presta um ou mais serviços de entrega de encomendas, com exceção das empresas estabelecidas num único Estado‑Membro, que apenas prestam serviços nacionais de entrega de encomendas no quadro de um contrato de compra e venda e que, nos termos desse contrato, entregam pessoalmente ao consumidor bens que são objeto desse contrato». Por conseguinte, também não se pode deduzir desta disposição que o legislador da União pretendeu referir‑se apenas a prestadores de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas, de forma que os prestadores de serviços nacionais de entrega de encomendas estariam, a priori, excluídos do seu âmbito de aplicação.

39 Com efeito, como resulta da redação da referida disposição, que deve ser lida à luz do considerando 18 do Regulamento 2018/644, esta apenas exclui deste âmbito de aplicação uma categoria específica de prestadores de serviços nacionais de entrega de encomendas, a saber, a das empresas estabelecidas num Estado‑Membro que efetuam essas entregas unicamente para executar encomendas de bens vendidos a consumidores com base em contratos celebrados entre essas empresas e esses consumidores. Esta exceção não visa, portanto, as empresas que utilizam as suas redes de entregas nacionais para o envio de mercadorias que foram vendidas por terceiros.

40 Daqui resulta que a exceção prevista no artigo 2.°, ponto 3, do Regulamento 2018/644 tem um alcance limitado e não implica que os prestadores de serviços de entrega de encomendas estejam excluídos do âmbito de aplicação pessoal deste regulamento pelo simples facto de efetuarem apenas entregas no território nacional de um Estado‑Membro.

41 Em segundo lugar, importa salientar que o artigo 4.° do Regulamento 2018/644, que, como resulta da sua redação, diz respeito especificamente à comunicação de informações, se aplica, em princípio, a todos os prestadores de serviços de entrega de encomendas, na aceção do artigo 2.° deste regulamento.

42 Com efeito, o artigo 4.°, n.os 1 e 3, do Regulamento 2018/644 impõe a «todos os prestadores de serviços de entrega de encomendas» que comuniquem determinadas informações à ARN em causa. O artigo 4.°, n.° 2, deste regulamento obriga «os prestadores de serviços de entrega de encomendas» a comunicar, no prazo indicado, qualquer alteração relativa às informações solicitadas ao abrigo deste artigo 4.°, n.° 1, o que implica que esta obrigação visa a mesma categoria de prestadores que a abrangida por este último número.

43 Assim, o artigo 4.°, n.° 3, alínea c), do referido regulamento impõe a esses prestadores que comuniquem o número de encomendas tratadas durante o ano civil anterior no Estado‑Membro em que estão estabelecidos, discriminadas por encomendas nacionais e por encomendas transfronteiriças. O facto de os prestadores de serviços nacionais de entrega de encomendas só poderem comunicar informações à ARN sobre as encomendas nacionais não implica, por conseguinte, que devam ser considerados excluídos do âmbito de aplicação do mesmo regulamento.

44 Além disso, o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento 2018/644, que permite à ARN pedir informações adicionais, faz expressamente referência aos n.os 1 a 3 deste artigo, o que implica que esses pedidos podem ser dirigidos aos mesmos destinatários, a saber, todos os prestadores de serviços de entrega de encomendas, na aceção do artigo 2.° deste regulamento.

45 Embora o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento 2018/644 preveja a isenção de certas categorias de prestadores desses serviços das obrigações previstas nos n.os 1 a 5 deste artigo, esta isenção só se aplica a empresas de serviços de entrega de encomendas de pequenas dimensões que efetuem entregas internas e desde que estejam estabelecidas num único Estado‑Membro. De resto, o artigo 4.°, n.° 7, deste regulamento permite a uma ARN pedir, em certas condições, informações a determinados prestadores de serviços abrangidos, em princípio, pelo n.° 6 deste artigo.

46 Resulta de todas estas disposições que, independentemente do âmbito territorial dos serviços de entrega de encomendas prestados, os prestadores de serviços de entrega de encomendas referidos no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento 2018/644 estão, em princípio, sujeitos às obrigações de comunicação de informações impostas por este regulamento.

47 Em terceiro lugar, há que observar, à semelhança do Parlamento Europeu, que o Regulamento 2018/644 apresenta o sistema de supervisão regulamentar no seu capítulo II como composto por uma série de etapas que apresentam uma ligação entre si. Assim, o seu artigo 4.° permite às ARN obter informações para compreender a composição e o funcionamento do mercado de entrega de encomendas, tanto no plano nacional como no que respeita às entregas transfronteiriças. Nos termos do artigo 5.° deste regulamento, as ARN recebem listas públicas de tarifas dos prestadores de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas. Nos termos do artigo 6.° do referido regulamento, as ARN identificam e avaliam as tarifas que considerem necessário avaliar. O artigo 7.° do mesmo regulamento obriga, por último, em certas condições, os comerciantes que venderam aos consumidores bens que serão objeto de envio transfronteiriço de encomendas a informá‑los, nomeadamente, quanto às opções de entrega transfronteiriça e às despesas conexas.

48 O objetivo prosseguido por cada uma destas disposições justifica a distinção que o Regulamento 2018/644 opera entre os destinatários da obrigação de informação em causa. Com efeito, certas obrigações, que são mais específicas pela sua natureza e função, dirigem‑se especificamente aos prestadores de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas. Assim, o artigo 5.° deste regulamento só se aplica a esses prestadores de serviços, uma vez que visa implementar o objetivo de transparência das tarifas transfronteiriças de entrega de encomendas já publicadas. A informação relevante a este respeito só pode, com efeito, ser obtida dos prestadores que prestam esses serviços de entrega. Em contrapartida, outras obrigações, como as obrigações gerais de informação enunciadas no artigo 4.° do Regulamento 2018/644, aplicam‑se indistintamente aos prestadores de serviços de entrega de encomendas, independentemente do território em que essas entregas são efetuadas.

49 Assim, como salientou o advogado‑geral no n.° 39 das suas conclusões, o caráter nacional ou transfronteiriço do serviço de entrega de encomendas não é relevante para delimitar o âmbito de aplicação pessoal deste regulamento, mas para determinar o tipo de informação relevante que deve ser comunicada à luz do objetivo prosseguido por cada uma das referidas disposições.

50 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o Regulamento 2018/644 deve ser interpretado no sentido de que se aplica, no que respeita à comunicação de informações à ARN em causa, a qualquer prestador de serviços de entrega de encomendas, independentemente do caráter nacional ou transfronteiriço dos serviços em causa, exceto em caso de exclusão específica.

Quanto à segunda e terceira questões

51 Como resulta da sua redação, a segunda e terceira questões são submetidas para a hipótese de a resposta à primeira questão implicar que o Regulamento 2018/644 só se aplica, no que respeita à comunicação de informações, aos prestadores de serviços transfronteiriços de entrega de encomendas.

52 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não é necessário responder à segunda e terceira questões.

Quanto à quarta questão

53 Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 22.° e 22.°‑A da Diretiva 97/67 e/ou o artigo 4.° do Regulamento 2018/644, lidos à luz do princípio da proporcionalidade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que uma ARN imponha aos prestadores de serviços de entrega de encomendas obrigações gerais de informação, relativas, em especial, às condições praticadas para com os diferentes tipos de clientes, a saber, o público e certos clientes profissionais, aos contratos que regem as relações com as empresas que, a diversos títulos, contribuem para essa prestação de serviços, bem como às condições económicas e as proteções jurídicas reconhecidas aos trabalhadores empregados a diversos títulos para a referida prestação de serviços.

54 A este respeito, por um lado, importa salientar que, como resulta do artigo 22.°‑A, n.os 1 e 2, da Diretiva 97/67, esta disposição impõe aos Estados‑Membros que assegurem que os prestadores de serviços postais disponibilizem às ARN, a pedido destas, todas as informações, incluindo as informações financeiras e as relativas à prestação do serviço universal, nomeadamente, para que essas ARN possam garantir a conformidade com as disposições desta diretiva ou com as decisões adotadas em conformidade com a mesma, bem como para fins estatísticos claramente definidos.

55 Embora este artigo 22.°‑A não contenha limitações no que diz respeito a todas as informações que podem ser objeto desse pedido de comunicação, tendo em conta os termos amplos utilizados, há que salientar que essas informações devem ser pedidas para efeitos do cumprimento das atribuições da ARN em causa ou para fins estatísticos claramente definidos. Esta interpretação é corroborada pelo objetivo prosseguido por esta disposição, que consiste precisamente, como enunciado no considerando 51 da Diretiva 2008/6, em permitir às ARN recolher informações junto dos operadores do mercado «para desempenharem eficazmente as suas funções». Daqui resulta que este poder da ARN de pedir informações aos prestadores de serviços postais conforme disposto no artigo 22.°‑A da Diretiva 97/67 é delimitado em vista das funções que lhe são confiadas.

56 Como resulta do artigo 22.°, n.° 2, da Diretiva 97/67, estas funções consistem, especificamente, em assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes desta diretiva, nomeadamente estabelecendo procedimentos de acompanhamento e de regulação para garantir a prestação do serviço universal.

57 Por outro lado, o artigo 4.°, n.os 1 e 3, do Regulamento 2018/644 enumera as informações que todos os prestadores de serviços de entrega de encomendas devem comunicar à ARN em causa. Essas informações dizem respeito, nomeadamente, às características dos serviços de entrega de encomendas que oferecem, os seus termos e condições, ao número anual de encomendas tratadas, ao número de empregados e aos nomes dos seus subcontratantes, bem como a quaisquer informações na sua posse relativas às características dos serviços de entrega de encomendas prestados por esses subcontratantes, ou a qualquer lista pública dos preços aplicáveis.

58 Além disso, nos termos do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento 2018/644, uma ARN dispõe da faculdade de impor requisitos de informações adicionais.

59 Resulta das disposições acima referidas que tanto a Diretiva 97/67 como o Regulamento 2018/644 permitem atribuir a uma ARN, em vista do exercício das suas funções, um amplo poder no que respeita ao tipo ou ao volume de informações que pode exigir dos prestadores de serviços de entrega de encomendas, quer no que respeita aos assuntos sobre os quais essas informações devem incidir, ao seu caráter público ou confidencial, quer, ainda, à frequência com que as pode pedir.

60 Todavia, importa salientar que o exercício deste amplo poder deve ser feito no respeito do princípio da proporcionalidade.

61 Com efeito, por um lado, a faculdade de pedir informações adicionais ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento 2018/644 está sujeita à condição de esse pedido ser «necessário e proporcionado».

62 Por outro lado, o artigo 22.°‑A, n.° 2, segundo período, da Diretiva 97/67 prevê que as informações solicitadas pela ARN devem ser proporcionadas às suas necessidades para o exercício das suas funções. O considerando 51 da Diretiva 2008/6, à luz do qual o artigo 22.°‑A da Diretiva 97/67 deve ser lido, enuncia, a este respeito, que os pedidos de informação de uma ARN devem ser proporcionados e não sobrecarregar indevidamente as empresas em causa.

63 Neste contexto, há, de resto, que salientar que, por força do artigo 22.°, n.° 2, primeiro parágrafo, segundo período, da Diretiva 97/67, as ARN podem ser incumbidas, além das atribuições impostas por esta diretiva, como o estabelecimento de procedimentos de acompanhamento e de regulação para garantir a prestação do serviço universal, de uma função que os Estados‑Membros têm a faculdade de lhes confiar, a saber, assegurar o cumprimento das regras de concorrência no setor postal. Com efeito, como decorre desta disposição, a harmonização realizada pela Diretiva 97/67 é apenas parcial e deixa aos Estados‑Membros a liberdade de adotarem outras disposições na matéria, que podem, se for esse o caso, atribuir às ARN em causa funções adicionais.

64 A este respeito, há que observar, como a Comissão salientou, em substância, na audiência, que o poder de regulação ex ante dos mercados a fim de promover a concorrência distingue‑se dos poderes de assegurar o respeito das regras de concorrência, o que implica a aplicação ex post das regras da concorrência estabelecidas, que se efetua em casos específicos. Daqui resulta que esta aplicação ex post das regras da concorrência pode justificar um pedido de informações direcionado, centrado no inquérito específico em curso, ao passo que o objetivo da promoção da concorrência pode justificar um pedido de informações mais amplo, que permite à ARN, encarregada dessa função, examinar o mercado em causa a fim de melhorar a concorrência de uma forma prospetiva. Assim, um conhecimento aprofundado do mercado, que incida, nomeadamente, sobre o poder de certos operadores nele ativos, os preços de certos serviços e as condições de trabalho que poderiam comprometer a igualdade das condições de concorrência nesse mercado, pode revelar a necessidade de adotar medidas reguladoras, com vista a evitar um risco de distorção da concorrência no setor em causa.

65 É ao órgão jurisdicional de reenvio que caberá pronunciar‑se sobre a proporcionalidade das obrigações de informação em causa no processo principal. Importa, com efeito, recordar que o artigo 267.° TFUE não habilita o Tribunal de Justiça a aplicar as regras do direito da União a uma situação determinada, mas apenas a pronunciar‑se sobre a interpretação dos Tratados e dos atos adotados pelas instituições da União. Todavia, em conformidade com jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça pode, no âmbito da cooperação judiciária instituída por este artigo 267.° TFUE, a partir dos elementos dos autos, fornecer ao órgão jurisdicional nacional os elementos de interpretação do direito da União que lhe possam ser úteis para o guiar na sua apreciação [Acórdãos de 19 de setembro de 2024, Booking.com e Booking.com (Deutschland), C‑264/23, EU:C:2024:764, n.os 45 e 46 e jurisprudência referida, e de 10 de março de 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, n.° 47 e jurisprudência referida].

66 Para este efeito, no caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio deverá apreciar, antes de mais, se as obrigações de informação impostas pela AGCOM são suscetíveis de permitir alcançar o objetivo prosseguido pela ARN, a saber, assegurar o desempenho das suas funções, em seguida, se essas obrigações são necessárias para alcançar esse objetivo e, por último, se as referidas obrigações são proporcionadas, nomeadamente na medida em que, devido aos encargos administrativos que implicam, não prejudicam excessivamente os direitos e interesses protegidos dos prestadores de serviços de entrega de encomendas.

67 A este respeito, há que salientar que só as obrigações de informação «simétricas» impostas pela AGCOM são objeto da quarta questão prejudicial. Estas obrigações dizem respeito, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, às condições praticadas para os diferentes tipos de clientes [quarta questão, alínea i)], aos contratos que regem as relações entre a empresa que presta o serviço de entrega de encomendas e as empresas que, a diversos títulos, segundo o modelo de organização do setor, contribuem para a prestação desse serviço [quarta questão, alínea ii)], às condições económicas e às proteções jurídicas reconhecidas aos trabalhadores empregados a diversos títulos para a prestação do serviço [quarta questão, alínea iii)]. Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, as obrigações referidas na quarta questão, alínea i), correspondem às previstas no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/22/CONS, as referidas na quarta questão, alínea ii), correspondem às previstas no artigo 1.°, n.° 3, desta decisão e as referidas na quarta questão, alínea iii), correspondem às previstas no artigo 1.°, n.os 4 e 5, da referida decisão.

68 Importa observar, em primeiro lugar, que, na medida em que as informações pedidas pertencem às categorias de dados referidas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento 2018/644, o órgão jurisdicional de reenvio não apresenta nenhum elemento que permita pôr em causa a proporcionalidade das obrigações correspondentes impostas por este regulamento, cuja validade, a este respeito, não foi referida por esse órgão jurisdicional, como observou o advogado‑geral no n.° 83 das suas conclusões.

69 Neste contexto, há que salientar que o artigo 4.°, n.° 3, alínea d), deste regulamento impõe a todos os prestadores de serviços de entrega de encomendas que comuniquem à ARN os nomes dos seus subcontratantes, bem como todas as informações na posse desses prestadores de serviços relativas às características dos serviços de entrega de encomendas prestados por esses subcontratantes, como as modalidades de recolha e distribuição de encomendas, em função do seu peso ou dimensões. Daqui resulta que, em primeiro lugar, estas características não dizem respeito às condições de trabalho do pessoal empregado por entidades terceiras, como os subcontratantes, que concorrem para a prestação desses serviços, condições que são objeto das obrigações de informação previstas no artigo1.°, n.os 4 e 5, da Decisão 94/22/CONS. Em segundo lugar, apenas estão abrangidas pelo artigo 4.°, n.° 3, alínea d), do referido regulamento as informações que esse prestador de serviços efetivamente detém. Esta obrigação não implica, portanto, que esse prestador deva recolher informações adicionais junto dos seus subcontratantes.

70 Daqui resulta, em segundo lugar, que as informações que não pertencem às categorias de dados enumeradas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento 2018/644 devem ser objeto de um exame das condições do princípio da proporcionalidade. É esse, nomeadamente, o caso das informações relativas, no que respeita ao mercado relevante, às condições de trabalho dos trabalhadores dos prestadores de serviços ou dos seus subcontratantes, bem como das relativas aos fatores que determinam o preço e a qualidade dos serviços em causa.

71 No que respeita, primeiro, à aptidão das informações pedidas para permitir à ARN desempenhar as suas funções, importa recordar que as ARN têm, em conformidade com o artigo 22.°, n.° 2, da Diretiva 97/67, em especial, a função de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes desta diretiva, nomeadamente estabelecendo procedimentos de acompanhamento e de regulação para garantir a prestação do serviço universal.

72 Nos termos do artigo 9.° da Diretiva 97/67, os Estados‑Membros podem sujeitar a prestação de serviços postais a uma autorização geral ou a uma licença individual, subordinando a concessão de autorizações ao respeito de determinadas condições, relativas, nomeadamente, ao respeito das condições de trabalho previstas pela legislação nacional.

73 Resulta da decisão de reenvio que as obrigações de informação «simétricas» em causa no processo principal são impostas às empresas que prestam serviços de entrega de encomendas na qualidade de titulares de uma licença individual ou de uma autorização geral. Não é referido se os serviços de entrega de encomendas prestados por essas empresas fazem ou não parte do serviço universal. Assim, a BRT salienta nas suas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça que os seus serviços não fazem parte do serviço universal.

74 A este respeito, há que observar que o Tribunal de Justiça declarou que resulta da análise da estrutura de conjunto do artigo 9.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Diretiva 97/67 que o termo «autorizações», utilizado nesta disposição, designa tanto as autorizações previstas no n.° 2, primeiro parágrafo, deste artigo como as referidas no n.° 1 desse mesmo artigo, isto é, as autorizações relativas tanto aos serviços não abrangidos pelo serviço universal como aos por este abrangidos. Assim, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 2, segundo parágrafo, quinto travessão, desta diretiva, todos os prestadores de serviços postais, incluindo os que não prestam serviços abrangidos pelo serviço universal, podem ser sujeitos à obrigação de respeitar as condições de trabalho previstas pela legislação nacional [v., neste sentido, Acórdão de 16 de novembro de 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, n.os 27 e 28].

75 Por outro lado, há que observar que, no caso de uma prestação de serviços não abrangida pelo serviço universal, podem ser concedidas autorizações gerais, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 97/67, na medida em que tal seja necessário para garantir o respeito dos requisitos essenciais para a prestação dos serviços postais. Estas são definidas no artigo 2.°, ponto 19, desta diretiva. Entre elas figura «o respeito das condições de trabalho e dos regimes de segurança social previstos em disposições legislativas, regulamentares ou administrativas e/ou em convenções coletivas negociadas entre parceiros sociais a nível nacional, em conformidade com o direito [da União] e a legislação nacional».

76 Daqui resulta que se pode considerar que informações relativas às condições de trabalho, como as pedidas pela AGCOM nos termos do artigo 1.°, n.os 4 e 5, da Decisão 94/22/CONS, podem ser consideradas suscetíveis de permitir à ARN cumprir a sua função relativa ao controlo do cumprimento das obrigações impostas aos prestadores de serviços de entrega de encomendas titulares de uma licença individual ou de uma autorização geral, na aceção do artigo 9.° da Diretiva 97/67.

77 Segundo, no que respeita à necessidade das informações pedidas, esta deve ser considerada demonstrada se, na falta dessas informações, a ARN não puder desempenhar adequadamente as funções que lhe foram atribuídas.

78 Como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.° 88 das suas conclusões, o exercício da função de fiscalizar o cumprimento das obrigações decorrentes das licenças individuais e das autorizações concedidas aos prestadores de serviços de entrega de encomendas implica que a ARN disponha de informações relativas às condições de trabalho dos trabalhadores e às proteções jurídicas reconhecidas aos trabalhadores ativos no âmbito da prestação dos serviços em causa. Assim, a obrigação de comunicar os contratos‑tipo celebrados com esses trabalhadores, a cada nível da organização, bem como uma declaração relativa ao respeito das condições de trabalho em relação às pessoas que participam na prestação de serviços de entrega de encomendas, conforme impostas no artigo 1.°, n.os 4 e 5, da Decisão 94/22/CONS, não se afigura ir além do necessário para cumprir eficazmente essa função.

79 Do mesmo modo, a função de assegurar a prestação de serviços postais de qualidade, em especial do serviço universal, no interesse dos utilizadores desses serviços exige que se possam recolher informações sobre os fatores que determinam o preço e a qualidade dos serviços em causa ou ainda sobre as condições de trabalho dos trabalhadores dos prestadores de serviços presentes nesse mercado e das pessoas que concorrem para a prestação desses serviços. Como o Governo Italiano salientou, em substância, nas suas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, o recurso à externalização dos serviços em causa e a utilização de subcontratos, frequentemente em cascata até uma fragmentação muito acentuada da fase de entrega, podem tornar as condições económicas e de trabalho em que esses serviços são prestados pouco transparentes. Daqui resulta que é necessário o conhecimento da organização da rede para permitir à ARN fiscalizar eficazmente o mercado em causa e, se for caso disso, intervir através da adoção de medidas de regulação.

80 Nesta ótica, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a imposição de obrigações de informação relativas às condições de trabalho dos trabalhadores que participam na prestação dos serviços em causa, aos contratos que regem as relações comerciais com as empresas que concorrem para essa prestação de serviço, bem como aos preços e outras condições em que os serviços de entrega de encomendas são prestados ao público e a determinados clientes profissionais, como as impostas no artigo 1.°, n.os 2 a 5, da Decisão 94/22/CONS, afigura‑se necessária para alcançar esses objetivos.

81 Por último, em terceiro, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se as informações solicitadas são proporcionadas, nomeadamente na medida em que não impõem um encargo excessivo aos prestadores de serviços de entrega de encomendas. Esta apreciação consiste numa avaliação do encargo imposto pelas obrigações de informação em causa no processo principal em termos de tempo, de recursos financeiros e humanos à luz da dimensão dos prestadores de serviços de entrega de encomendas sujeitos a essas obrigações de informação. Pressupõe que sejam tidos em conta diferentes fatores, tais como os prazos em que essas obrigações devem ser executadas, a natureza e a quantidade das informações solicitadas, bem como o grau de precisão exigido.

82 Embora essa apreciação incumba ao órgão jurisdicional de reenvio, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 65 do presente acórdão, pode observar‑se que, desde que a prestação de contratos‑tipo permita comunicar as informações pedidas à ARN, seria excessivo exigir aos prestadores de serviços de entrega de encomendas que comuniquem todos os contratos em vigor que regem as relações entre o operador habilitado a prestar serviços de entrega de encomendas ao público e os seus trabalhadores, bem como as pessoas que concorrem para essa prestação de serviços.

83 Além disso, mesmo que dados como os preços negociados com os clientes profissionais, que, no caso em apreço, são objeto da obrigação de informação imposta pela Decisão 94/22/CONS, constituam, para os prestadores de serviços de entrega de encomendas, informações comerciais sensíveis, há que recordar que a estrita confidencialidade das informações comerciais confidenciais fornecidas pelos prestadores de serviços de entrega de encomendas deve ser assegurada em conformidade com o artigo 9.° do Regulamento 2018/644 e com o artigo 22.°‑A, n.° 2, da Diretiva 97/67. Assim, ao assegurar que esses dados não têm de ser objeto de anonimização por esses prestadores, o que implicaria um encargo administrativo significativo para estes últimos, afigura‑se que o legislador da União ponderou, por um lado, os seus interesses no exercício da liberdade de empresa garantida pelo artigo 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, por outro, os interesses de uma ARN em obter essas informações com vista ao cumprimento das suas funções.

84 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à quarta questão que os artigos 22.° e 22.°‑A da Diretiva 97/67 e o artigo 4.° do Regulamento 2018/644 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que uma ARN imponha aos prestadores de serviços de entrega de encomendas obrigações gerais de informação, relativas, em especial, às condições praticadas para com os diferentes tipos de clientes, a saber, o público e certos clientes profissionais, aos contratos que regem as relações com as empresas que, a diversos títulos, contribuem para essa prestação de serviços, bem como às condições económicas e as proteções jurídicas reconhecidas aos trabalhadores empregados a diversos títulos para a referida prestação de serviços, desde que as obrigações impostas existam para permitir o cumprimento das funções atribuídas a essa autoridade, sejam necessárias para esse fim e sejam proporcionadas na medida em que não impõem um encargo excessivo a esses prestadores de serviços.

Quanto às despesas

85 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

1) O Regulamento (UE) 2018/644 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de abril de 2018, relativo aos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas,

deve ser interpretado no sentido de que:

se aplica, no que respeita à comunicação de informações à autoridade reguladora nacional em causa, a qualquer prestador de serviços de entrega de encomendas, independentemente do caráter nacional ou transfronteiriço dos serviços em causa, exceto em caso de exclusão específica.

2) Os artigos 22.° e 22.°‑A da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, conforme alterada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, e o artigo 4.° do Regulamento 2018/644

devem ser interpretados no sentido de que:

não se opõem a que uma autoridade reguladora nacional imponha aos prestadores de serviços de entrega de encomendas obrigações gerais de informação, relativas, em especial, às condições praticadas para com os diferentes tipos de clientes, a saber, o público e certos clientes profissionais, aos contratos que regem as relações com as empresas que, a diversos títulos, contribuem para essa prestação de serviços, bem como às condições económicas e as proteções jurídicas reconhecidas aos trabalhadores empregados a diversos títulos para a referida prestação de serviços, desde que as obrigações impostas existam para permitir o cumprimento das funções atribuídas a essa autoridade, sejam necessárias para esse fim e sejam proporcionadas na medida em que não impõem um encargo excessivo a esses prestadores de serviços.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.