Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-342/89

1.

Os recursos de anulação interpostos pela República Federal da Alemanha e pela República Italiana implicam que o Tribunal de Justiça precise o alcance dos poderes da Comissão quanto ao controlo das despesas autorizadas ao abrigo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA»).

2.

Estes dois recursos destinam-se a obter a anulação parcial da Decisão C(89)1525 da Comissão, de 30 de Agosto de 1989, relativa a um adiantamento sobre a imputação das despesas financiadas pela Secção Garantia do FEOGA.

3.

O historial das modalidades jurídicas do financiamento das despesas do FEOGA esclarece o que está em jogo no presente processo. Primitivamente, o Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho ( 1 ) determinava a colocação à disposição dos Estados-membros dos créditos necessários aos pagamentos a efectuar pelos serviços e organismos pagadores nacionais ao abrigo do FEOGA. ( 2 ). Na sequência de dificuldades orçamentais da Comunidade sentidas no exercício de 1987, o Regulamento (CEE) n.° 3183/87 do Conselho ( 3 ) instituiu provisoriamente o sistema dito de «financiamento intermediário» pelos Estados-membros. Segundo este sistema, os meios financeiros destinados a cobrir as despesas do FEOGA, Secção Garantia, são mobilizados pelos Estados-membros em função das necessidades dos seus serviços pagadores ( 4 ) a Comissão, vistos os pagamentos efectuados, paga «adiantamentos», o mais tardar «no terceiro dia útil do segundo mês seguinte ao da realização da despesa pelos organismos pagadores» ( 5 ). Este sistema provisório foi mais tarde tornado definitivo pelo Regulamento (CEE) n.° 2048/88 do Conselho ( 6 ).

4.

Na sequência deste abandono do pagamento a priori das despesas do FEOGA pela Comunidade, a Comissão teve que adaptar os seus regulamentos de aplicação. Assim, o Regulamento (CEE) n.° 3184/83 ( 7 ) foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 2776/88 ( 8 ). Nos termos do n.° 1 do artigo 3.° deste último diploma, «os Estados-membros comunicam, por telecópia, à Comissão, o mais tardar no segundo dia útil de cada semana, o montante total das despesas pagas desde o inicio do mês até ao final da semana precedente». Comunicam também, segundo o n.° 3 do mesmo artigo, «o mais tardar no dia 10 de cada mês, o montante total das despesas pagas no decurso do mês precedente». Com base nestes dados e por força do artigo 4.°, a Comissão «decide e paga» os adiantamentos mensais. Ela pode retardar o pagamento aos Estados-membros cujas comunicações dos referidos dados sejam recebidas com atraso ou contenham elementos discordantes que requeiram verificações suplementares.

5.

Pela decisão impugnada, a Comissão recusou pagar, a título dos adiantamentos mensais referentes ao mês de Julho de 1989, os montantes correspondentes às declarações remetidas pelos Estados-membros e, sobre este ponto, procedeu a reduções variáveis. Uma posterior nota informativa ( 9 ) explica que o comité de gestão do leite e dos produtos lácteos examinou os dados transmitidos pelos Estados-membros relativos à aplicação do regime da imposição suplementar sobre o leite quanto ao período de 1 de Abril de 1988 a 31 de Março de 1989. Com base nesses dados, os serviços da Comissão consideraram o montante total da imposição suplementar, quanto a tal período, em cerca de 500 milhões de ecus. Depois de, a título provisório, ter reduzido este montante, «para manter uma margem de segurança muito importante», a 220 milhões de ecus, a Comissão repartiu-o entre os Estados-membros, em proporção dos montantes que estes deveriam ter pago para se exonerarem da imposição assim calculada. A República Italiana viu assim os seus adiantamentos mensais reduzidos de 47164600000 LIT e a República Federal da Alemanha de 34236729,47 DM. Deve assinalar-se que, segundo as indicações dadas na audiência pelos representantes dos governos alemão e italiano, as verificações para o apuramento das contas, quanto ao exercício de 1989, ainda não estavam terminadas.

6.

A República Italiana e a República Federal da Alemanha baseiam-se no fundamento de violação do Regulamento n.° 729/70. E também invocado pelo Governo alemão um segundo fundamento, baseado na deficiente fundamentação da decisão impugnada. Exa-minêmo-los sucessivamente.

7.

Segundo o primeiro fundamento, a Comissão não tem o direito de reduzir os adiantamentos mensais e está, portanto, obrigada à pagar as somas indicadas nas declarações efectuadas pelos Estados-membros. Nada, nem no Regulamento n.° 729/70 nem na regulamentação comunitária no seu conjunto, permite reconhecer-lhe um tal direito.

8.

A Comissão considera que a sua possibilidade de reduzir os adiantamentos mensais resulta tanto da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual apenas podem ser postas a cargo do FEOGA as despesas efectuadas de acordo com a regulamentação comunitária ( 10 ), como dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, que subordinam o financiamento das restituições à exportação e das intervenções ao cumprimento dessa mesma regulamentação. A instituição comunitária invoca ainda, em apoio da sua tese, o artigo 6.° da Decisão 88/377/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativa à disciplina orçamental ( 11 ), bem como o artigo 97.° do Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamenco geral das Comunidades Europeias ( 12 ) (a seguir «Regulamento Financeiro»).

9.

Parece possível afastar imediatamente da discussão o artigo 97.° do Regulamento Financeiro. Ele dispõe, com efeito, que «as despesas efectuadas pelos serviços e organismos em aplicação do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 serão objecto de uma autorização por capítulo, artigo e número, e serão imputadas como pagamentos, após o exame dos documentos transmitidos pelos Estados-membros, em conformidade com as disposições tomadas em aplicação do n.° 3 do artigo 5.° do referido regulamento...» ( 13 ). Remete-se, assim, para as disposições de aplicação do Regulamento n.° 729/70 e, em consequência, para o Regulamento n.° 2776/88.

10.

Do mesmo modo, o artigo 6.° da Decisão 88/377 do Conselho parece aqui desprovido de pertinência. A fim de garantir o cumprimento da «linha directriz agrícola» ( 14 ), este artigo institui um sistema de alarme no que respeita à evolução das despesas do FEOGA. Segundo tal disposição, «sempre que o ritmo de evolução das despesas reais exceda ou possa vir a exceder as previsões, a Comissão utilizará para obviar à situação os poderes de gestão de que dispõe, inclusivamente ao abrigo das medidas de estabilização. Se tais medidas forem insuficientes, a Comissão analisará o funcionamentos dos estabilizadores agrícolas no sector em causa e, se necessário, apresentará propostas ao Conselho destinadas a reforçar a sua eficácia» ( 15 ). Basta verificar que este preceito não concede novos poderes à Comissão em matéria de gestão e que se limita a convidá-la a fazer uso, para fins orçamentais, dos poderes de que já dispõe.

11.

Parece também que a possibilidade de a Comissão reduzir os adiantamentos mensais não figura expressis verbis no Regulamento n.° 729/70 nem no Regulamento de execução n.° 2776/88. Com efeito, a alínea a) do n.° 2 do artigo 5.° do primeiro dispõe simplesmente que «a Comissão decidirá unicamente os adiantamentos mensais sobre a imputação das despesas feitas», e o n.° 1 do artigo 4.° do segundo lembra que «a Comissão, com base nos dados transmitidos em conformidade com o artigo 3.° ( 16 ), decide e paga os adiantamentos mensais sobre a contabilização das despesas». A este respeito, não se pode tirar demais da expressão «decide e paga»; a palavra «decide» visa aqui o poder orçamental da Comissão de ordenar a despesa, já que o direito comunitário conhece o princípio da separação entre o ordenador e os tesoureiros ( 17 ). Como já lembrámos, os únicos poderes reconhecidos formalmente à Comissão pelo Regulamento n.° 2776/88 são o de retardar o pagamento dos adiantamentos mensais, na falta de informações fornecidas por um Estado-membro, e o de proceder a rectificações em caso de discordância entre as diferentes declarações enviadas por esse Estado no decurso do mês precedente.

12.

Em consequência e segundo nós, o único princípio pertinente que pode fundamentar o direito de a Comissão reduzir os adiantamentos é o de que o FEOGA não pode financiar acções contrárias às normas comunitárias. Tal princípio, frequentemente lembrado pela jurisprudência do Tribunal ( 18 ), figura no n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70, a propósito das restituições à exportação, no n.° 1 do artigo 3.° do mesmo regulamento, quanto às intervenções, e no n.° 2 do artigo 4.°, quanto à colocação à disposição dos Estados-membros dos créditos necessários. O âmago da questão que agora nos ocupa é, pois, o de saber se se pode deduzir de tal princípio, tal como, nomeadamente, ele é evocado nas disposições acima citadas, o direito de a Comissão reduzir os adiantamentos mensais.

13.

As consequências financeiras desta questão estão longe de ser negligenciáveis. Não é necessário lembrar que, em matéria de política agrícola comum, as quantias em jogo são frequentemente consideráveis. Além disso, embora a alínea b) do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 fixe no fim do ano seguinte o termo do prazo em que o apuramento das contas deve ocorrer, o Tribunal já declarou sobre este ponto que,

«na falta de qualquer sanção ligada à inobservância desse prazo, ele tem de ser considerado [...] como um prazo indicativo, sob reserva de violação dos interesses dos Estados-membros» ( 19 ).

Na prática, este prazo é frequentemente ultrapassado. Por fim, o processo de apuramento das contas, juridicamente baseado apenas no Regulamento n.° 729/70, que o institui sem precisar as suas modalidades, não prevê a aplicação de uma taxa de juro às quantias que, sendo caso disso, deveriam ter sido pagas a titulo de adiantamentos mensais a um Estado-membro ou, pelo contrário, não deveriam ter sido imputadas ao FEOGA. O problema que pelos presentes recursos é posto ao Tribunal é, pois, essencialmente o de determinar quem, se os Estados-membros se a Comunidade, deve suportar a carga de tesouraria a propósito de quantias que, prima facie, parece terem sido autorizadas de modo contrário às normas comunitárias.

14.

Digamo-lo imediatamente. Na medida em que violações manifestas da regulamentação comunitária em matéria de política agrícola comum conduzam, se nos ativermos a uma leitura restritiva dos artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/80 e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2776/88, a que a Comunidade deva financiar, por um período que frequentemente excederá vários anos, práticas que, em caso algum, deveriam ter sido imputadas ao FEOGA, parece conforme com a filosofia da jurisprudência deste Tribunal reconhecer, nessa circunstância, o direito de a Comissão, dentro de certos limites, não pagar a totalidade dos adiantamentos mensais. Tal faculdade, baseada tanto na jurisprudência tradicional deste Tribunal, que aqui já recordámos, como nos artigos 2.°, n.° 1, 3.°, n.° 1, e 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, deve poder ser exercida desde que a Comissão tenha a firme convicção, assente, nomeadamente, nas informações recolhidas com base nos artigos 8.° e 9.° ( 20 ) do mesmo regulamento, que as normas comunitárias foram objecto de uma violação. Tratando-se de uma medida de carácter provisório, uma vez que em nada antecipa as decisões que serão tomadas aquando do apuramento das contas, a violação deve, na nossa opinião, ser manifesta. Assim, as novas interpretações que a Comissão possa dar de uma antiga regulamentação não podem, por exemplo, justificar o recurso a tais decisões que, nesse caso, violariam a legítima confiança dos Es-tados-membros ( 21 ).

15.

Noutros termos, encontramos aqui uma nova aplicação do adágio «fraus omnia cor-rumpit». Se se entende bem que os Estados-membros não são os responsáveis pelas fraudes que possam ser praticadas no seu território, vê-se no entanto mal porque seria a Comunidade obrigada, durante vários anos, a suportar o encargo de tesouraria resultante de tais violações. Tal consequência seria, aliás, contrária ao princípio da igualdade entre os operadores económicos. No acórdão Países Baixos/Comissão ( 22 ), o Tribunal teve o cuidado, após ter lembrado o princípio segundo o qual os artigos 1.°, 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70

«só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais entenderam, sem fundamento, estar autorizadas a pagar no âmbito da organização comum dos mercados»,

de precisar que

«esta interpretação restrita das condições de pagamento pelo FEOGA das despesas impõe-se, por outro lado, devido à finalidade do Regulamento n.° 729/70. Com efeito, a gestão da política agrícola comum em condições de igualdade entre os operadores económicos dos Estados-membros opõe-se a que as autoridades nacionais de um Estado-membro, através de uma interpretação alargada de uma determinada disposição, favoreçam os operadores desse Estado em detrimento dos dos outros Estados-membros nos quais é mantida uma interpretação mais restritiva» ( 23 ).

16.

Parece, aliás, que o Tribunal já admitiu que a obrigação de a Comissão afastar a imputação pelo FEOGA das despesas contrárias às normas comunitárias existe mesmo antes de ser autorizado o processo de apuramento das contas. No acórdão Dinamarca//Comissão ( 24 ), o Tribunal decidiu, assim, que

«... é possível que sejam descobertas irregularidades muito tempo depois dos factos que lhes estão na base. Enquanto as contas não estiverem devidamente apuradas, a Comissão é obrigada, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70, a afastar a tomada a cargo pelo FEOGA das restituições que não tiverem sido concedidas de acordo com as normas comunitárias. Esta obrigação não desaparece só pelo facto de o apuramento de contas ocorrer após a extinção do prazo previsto pelo artigo 5.° do mesmo regulamento» ( 25 ).

17.

Parece-nos que devem ainda ser feitas duas precisões. Por um lado, a Comissão, no exercício daquele poder, deve respeitar os direitos da defesa. E certo que, como a instituição recorrida fez notar, tais decisões são tomadas após consulta do comité do FEOGA. No entanto, este parecer não pode comparar-se com o processo, para este efeito mais satisfatório, que é seguido aquando do apuramento das contas. Neste último processo, o Estado-membro recebe uma comunicação das irregularidades constatadas e pode fazer valer o seu ponto de vista, de modo individual, junto dos serviços da Comissão; e recebe também o projecto de decisão que lhe diz respeito. E, no entanto, necessário admitir que tal mecanismo não me parece ser integralmente transponível para a elaboração das decisões de redução dos adiantamentos mensais. Com efeito, segundo o n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2776/88, «o pagamento dos adiantamentos sobre a contabilização é efectuado o mais tardar no terceiro dia útil do segundo mês seguinte ao da realização das despesas pelos serviços ou organismos pagadores», enquanto as informações requeridas são transmitidas à Comissão o mais tardar no dia 20 do mês seguinte àquele em que as despesas foram pagas ( 26 ). A Comissão está pois obrigada a agir num prazo relativamente curto. A exigência do carácter manifesto da violação das normas comunitárias torna, aliás, menos premente a necessidade de uma consulta aprofundada dos serviços competentes do Estado-membro em causa. Ainda, o simples pedido de parecer ao Comité do FEOGA, na condição de que tal comité seja informado do projecto de decisão da Comissão e dos elementos de informação sobre os quais a instituição entendeu basear-se para reduzir os adiantamentos, parece ser suficiente para se respeitar os direitos da defesa.

18.

Por outro lado, esta decisão, que é, como já dissemos, uma medida provisória, não pode, enquanto tal, causar prejuízo a um Estado-membro na hipótese de, aquando do apuramento das contas, ser patente que nenhuma redução dos adiantamentos deveria ter sido efectuada. Em consequência, em tal circunstância, compete à Comissão, na nossa opinião, recolocar o Estado-membro na situação que teria sido a sua se ela não tivesse feito um uso erróneo do seu poder. Não apenas o montante das reduções deve, aquando do apuramento das contas, ser objecto de uma «correcção positiva» a favor do Estado-membro em causa, mas ainda deve este ser reembolsado do encargo financeiro que irregularmente onerou o seu orçamento pelo facto das reduções. Noutros termos, a Comissão está obrigada a creditar tais somas na conta do Estado-membro, com consideração dos juros, segundo modalidades que a ela compete determinar. Assinalemos ainda que, em nossa opinião, tais situações, tendo em conta a exigência de uma violação manifesta, devem ser relativamente raras.

19.

É nestas condições que, segundo nós, pode ser reconhecido, com base no princípio de que o FEOGA não pode financiar medidas contrárias à norma comunitária, o poder de a Comissão reduzir os adiantamentos mensais.

20.

Examinemos agora se tais exigências foram respeitadas pela decisão impugnada, precisando-se, no entanto, que os Estados recorrentes contestam essencialmente o próprio princípio de a Comissão poder proceder a uma redução dos adiantamentos, e não o correcto fundamento, no caso vertente, do recurso a um tal poder.

21.

Como lembra a nota da Comissão de 12 de Outubro de 1989, as informações recebidas pelo comité de gestão do leite e dos produtos lácteos mostraram que as quotas foram excedidas em aproximadamente 1,6 milhões de toneladas. A Comissão avaliou, assim, o montante total das imposições suplementares a cobrar na campanha de 1988/1989 em cerca de 500 milhões de ecus. Ora, as inscrições feitas pelos Estados-membros na conta do FEOGA a título de tal imposição foram sensivelmente inferiores. A Comissão, lembremo-lo, reduziu o montante avaliado a 220 milhões de ecus e repartiu-o entre os Estados-membros. As diferenças entre os montantes declarados e os montantes assim avaliados foram contabilizadas nos adiantamentos do mês de Julho de 1989. Foi, pois, face às informações estatísticas em sua posse, relativas ao volume da produção comunitária de leite e às diferenças importantes constantes das declarações dos Estados-membros a título de imposição suplementar, que a Comissão concluiu pela existência de uma manifesta violação das normas comunitárias. Os Estados recorrentes, aos quais incumbe o ónus da prova, não forneceram elementos que permitam pôr em causa a análise elaborada pela Comissão.

22.

Quanto ao respeito pelos direitos da defesa, deve declarar-se, para começar, que os Estados-membros estão representados no seio do comité de gestão do leite e dos produtos lácteos e puderam, pois, tomar conhecimento das informações recebidas por tal comité, que o comité do FEOGA foi consultado por escrito e que, para tal fim, a Comissão remeteu aos Estados-membros, por telecópia de 14 de Agosto de 1989, três quadros que faziam o ponto das despesas declaradas e das reduções previstas ( 27 ).

23.

O fundamento baseado na violação do Regulamento n.° 729/70 é, pois, desprovido de pertinência. Desde já convidamos o Tribunal, em consequência, a negar provimento ao recurso interposto pela República Italiana.

24.

A República Federal da Alemanha apresenta, em apoio do seu pedido, um segundo fundamento, baseado na deficiente fundamentação da decisão impugnada. Recorda a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nos termos da qual a obrigação de fundamentação das decisões comunitárias

«é determinada não apenas a favor dos interessados, mas tem ainda por fim dar ao Tribunal de Justiça os meios para exercer plenamente o controlo jurisdicional que lhe confia o Tratado» ( 28 ).

Considera que a troca de correspondência entre as partes não foi suficiente para lhe dar as precisões necessárias sobre os fundamentos da diminuição efectuada pela Comissão ( 29 ), e que a nota informativa da Comissão que explicita as razões da decisão não pode ser levada em conta, já que ocorreu após a decisão ( 30 ).

25.

Há que sublinhar que o Tribunal, se recorda regularmente a jurisprudência citada pela recorrente, também admite que a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado não especifica «todos os elementos de facto ou de direito pertinentes» e que ela

«deve ser apreciada considerando-se não apenas o seu texto mas também o seu contexto, bem como o conjunto das normas jurídicas que regem a materia em causa» ( 31 ).

26.

Referindo-se ao processo de apuramento das contas, o Tribunal já observou que os governos estavam estreitamente associados ao processo de elaboração da decisão de apuramento e que estavam, pois, à altura de conhecer as razões pelas quais a Comissão considerava não dever pôr a cargo do FEOGA os montantes em litígio ( 32 ). Esta associação é aqui menos pronunciada; realiza-se simplesmente pela presença de representantes dos Estados-membros no seio do comité de gestão do produto em causa e do comité do FEOGA. No entanto, parece que ela foi suficiente para que tais Estados fossem informados tanto dos dados de facto justificativos do recurso a uma redução dos adiantamentos como dos fundamentos jurídicos em que se baseou o próprio princípio de tal redução. O «anexo à ficha de informações “Habilitação” — FEOGA — Garantia adiantamentos» mostra que, aquando da consulta por escrito ao comité do FEOGA, a Itália e a Alemanha contestaram o fundamento jurídico do projecto de decisão. Ora, a jurisprudência do Tribunal só dá importância ao facto de o Estado-membro ser associado ao processo de elaboração da decisão na medida em que isso lhe tenha permitido conhecer os elementos de facto e de direito que justificam a decisão, a fim de poder exercer, sendo caso disso, o seu direito a recorrer. Forçoso é constatar que, no caso vertente, os Estados recorrentes conheciam perfeitamente a fundamentação da decisão impugnada.

27.

É inútil, por outro lado, tomar em consideração, a título da fundamentação, a nota informativa da Comissão de 12 de Outubro de 1989. Tal nota limita-se essencialmente a formalizar a «doutrina» da Comissão sobre o ponto contestado pelos Estados recorrentes aquando da consulta ao Comité do FEOGA, a saber, a possibilidade de a instituição comunitária reduzir os adiantamentos mensais. É, aliás, duvidoso que o Tribunal possa tomar isso em conta, na medida em que já decidiu que

«a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado simultaneamente com a decisão que o prejudica» ( 33 ).

28.

O segundo fundamento apresentado pela República Federal da Alemanha em apoio do seu recurso deve, pois, ser também indeferido.

29.

Concluímos, em consequência,