Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-33/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 4 de junho de 2026 (1)

Processo C‑33/25

T vof

contra

Stichting Bloembollenkeuringsdienst

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos)]

« Reenvio prejudicial — Diretiva 98/56/CE — Âmbito de aplicação — Plantação de bolbos de flores infetados com um vírus — Medidas de aplicação — Coima — Conservação da diversidade genética »

I. Introdução

1. Em 1636 e 1637, o Reino dos Países Baixos viveu a «tulipomania», largamente considerada a primeira bolha económica da história. Durante esse período, o preço de um bolbo de tulipa podia exceder o preço de um bem imóvel ou de uma obra de arte. Esta bolha parece ter sido desencadeada pela «tulipa quebrada», uma flor rara, misteriosa e bicolor que fez disparar a procura. Só em 1928 se descobriu que, na verdade, a coloração dessa flor era provocada por um vírus — o vírus do mosaico da tulipa [a seguir «TBV» (tulip breaking virus)] (2).

2. No processo principal, verificou‑se que vários lotes de tulipas estavam infetados pelo TBV. A autoridade competente proibiu a sua replantação, independentemente de os bolbos resultantes se destinarem ou não a comercialização.

3. O órgão jurisdicional de reenvio procura, assim, clarificar o âmbito de aplicação da Diretiva 98/56/CE (3). Pretende saber se os requisitos sanitários e de qualidade estabelecidos nesta diretiva se aplicam apenas à fase da comercialização ou também à fase da plantação e, se for exclusivamente à primeira, se os Estados‑Membros conservam o poder de alargar esses requisitos à fase da plantação.

4. Pode dizer‑se que o presente processo ilustra a queda da «tulipa quebrada», que deixou de ser um produto de luxo para se tornar num artigo indesejável ou mesmo proibido (4).

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. Os considerandos 3, 8, 9 e 10 da Diretiva 98/56 têm a seguinte redação:

«(3) Considerando que o estabelecimento de condições harmonizadas a nível [da União] irá garantir que, em toda a [União], os compradores recebam materiais de propagação em bom estado fitossanitário e de boa qualidade;

[...]

(8) Considerando que compete em primeiro lugar aos fornecedores de materiais de propagação garantir que os seus produtos preenchem as condições previstas na presente diretiva;

(9) Considerando que, ao efetuarem os controlos e inspeções, as autoridades competentes dos Estados‑Membros devem garantir que os fornecedores satisfazem as referidas condições;

(10) Considerando que devem ser introduzidas medidas [da União] de controlo que garantam uma aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros das normas estabelecidas na presente diretiva[.]»

6. De acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, primeiro período, «[a] presente diretiva é aplicável à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais na [União]».

7. O artigo 2.°, pontos 2 e 3, dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

2. “Fornecedor”: qualquer pessoa singular ou coletiva que se dedique profissionalmente à comercialização ou importação de materiais de propagação.

3. “Comercialização”: venda ou entrega por um fornecedor a outra pessoa. “Venda”: inclui a manutenção à disposição ou em stock, a exposição para venda, a oferta para venda[.]»

8. O artigo 3.° desta diretiva prevê:

«1. Os fornecedores só podem comercializar material de propagação que preencha os requisitos da presente diretiva.

2. O disposto no n.° 1 não é aplicável ao material de propagação destinado a:

[...]

c) conservação da diversidade genética.

3. As regras de execução do n.° 2 podem ser adotadas nos termos do artigo 17.°»

9. O artigo 5.°, n.os 1, 2 e 4, da referida diretiva estabelece:

«1. [...] o material de propagação, quando comercializado, deve:

– pelo menos com base em inspeções visuais, encontrar‑se substancialmente isento de quaisquer organismos prejudiciais que afetem a qualidade ou de quaisquer sinais ou sintomas dos mesmos que reduzam a sua utilidade,

[...]

– se forem comercializados com referência a uma variedade nos termos do artigo 9.°, ter uma identidade e pureza varietais satisfatórias.

2. Todo o material de propagação que, com base em sintomas ou sinais visíveis, não esteja substancialmente isento de organismos prejudiciais, será adequadamente tratado, ou, se necessário, removido.

[...]

4. Os bolbos de flores devem preencher também o seguinte requisito:

– o material de propagação deve ser diretamente derivado de materiais que, na fase de crescimento da planta, tenham sido submetidos a controlo, encontrando‑se substancialmente isentos de quaisquer organismos prejudiciais e doenças e dos sinais ou sintomas destes.»

10. Em conformidade com o artigo 7.°, n.os 1 e 2, da mesma diretiva:

«1. Os fornecedores que se dediquem à produção de material de propagação devem:

– identificar e controlar os pontos críticos do seu processo de produção que influenciem a qualidade do material,

– conservar informações para exame, a pedido do organismo oficial responsável, sobre os controlos a que se refere o primeiro travessão,

– recolher amostras, sempre que necessário, para análise num laboratório com equipamento e competência adequados,

– garantir que, ao longo da produção, os lotes de material de propagação se mantenham identificáveis separadamente.

2. Se nas instalações de um fornecedor que se dedique à produção de material de propagação, surgir um organismo prejudicial enunciado na Diretiva 77/93/CEE [ (5)] ou em quaisquer medidas tomadas ao abrigo do n.° 5 do artigo 5.°, o fornecedor deverá comunicar esse facto ao organismo oficial responsável e aplicar todas as medidas prescritas por aquele organismo.»

11. O artigo 8.°, n.os 1 e 2, desta diretiva dispõe:

«1. O material de propagação deve ser comercializado em lotes. [...]

2. Quando comercializado, o material de propagação deve ser acompanhado de uma etiqueta ou de outro documento redigido pelo fornecedor.»

12. O artigo 12.°, n.° 1, estatui:

«Os Estados‑Membros exigirão que os fornecedores tomem todas as medidas necessárias para garantir o preenchimento dos requisitos da presente diretiva. Para o efeito, os Estados‑Membros assegurarão que o material de propagação seja inspecionado oficialmente:

– pelo menos através de controlos aleatórios, e

– pelo menos em relação à comercialização junto dos produtores ou vendedores profissionais de plantas ornamentais ou de material de propagação,

para verificação da observância desses requisitos. [...]

[…]»

13. O artigo 13.° dispõe:

«1. Se, por ocasião das inspeções oficiais referidas no artigo 12.° [...], se verificar que os materiais de propagação não preenchem os requisitos previstos na presente diretiva, o organismo oficial responsável assegurará que o fornecedor tome as medidas corretoras adequadas ou, caso isso não seja possível, proibirá a comercialização desses materiais de propagação na [União].

2. Se se verificar que os materiais de propagação comercializados por um determinado fornecedor não preenchem os requisitos previstos na presente diretiva, o Estado‑Membro em causa assegurará que sejam tomadas medidas adequadas em relação a esse fornecedor.

3. As medidas adotadas ao abrigo do n.° 2 serão levantadas logo que tenha sido estabelecido, com suficiente rigor, que os materiais de propagação destinados a ser comercializados pelo referido fornecedor passarão a preencher os requisitos e condições da presente diretiva.»

14. O artigo 15.° da referida diretiva declara que «[a] comercialização do material de propagação que preencha os requisitos previstos na presente diretiva não será sujeita a quaisquer restrições relativamente ao fornecedor, à qualidade, aos aspetos fitossanitários, à etiquetagem e à embalagem, para além das previstas na presente diretiva».

B. Direito neerlandês

15. O artigo 1.° do Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (Decreto de 2007, relativo à Qualidade dos Produtos Agrícolas) transpõe para o direito neerlandês determinadas definições constantes do artigo 2.° da Diretiva 98/56. A definição de «comercialização» é equivalente à definição consagrada nesta diretiva.

16. Nos termos do artigo 9.° deste decreto, «[o]s materiais de propagação dos bolbos de flores só podem ser comercializados se forem respeitados os artigos 3.° a 9.° da Diretiva [98/56] e as regras adotadas no presente decreto ou por força deste».

III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

17. A T vof (a seguir «recorrente») é uma vennootschap onder firma (sociedade em nome coletivo) e dedica‑se ao cultivo de bolbos de flores. Está inscrita na Stichting Bloembollenkeuringsdienst (Fundação do Serviço de Inspeção dos Bolbos de Flores; a seguir «BKD»).

18. Na primavera de 2020, aquando de inspeções no terreno às instalações da recorrente, a BKD verificou que cinco lotes de tulipas, cada um de uma variedade diferente, estavam infetados pelo TBV (a seguir «lotes em causa»). Consequentemente, estes lotes foram rejeitados.

19. No Registratie voorjaarsgewassen de 2021 (Registo das culturas de primavera de 2021), a recorrente indicou que tinha replantado os lotes em causa.

20. Por carta de 20 de janeiro de 2021, a BKD pediu esclarecimentos sobre este assunto. Por mensagem de correio eletrónico de 21 de janeiro de 2021, a recorrente respondeu que tinha registado mais de 400 variedades e que os cinco lotes em causa tinham passado despercebidos. Além disso, solicitou uma derrogação relativamente à plantação desses lotes.

21. Em 25 de janeiro de 2021, a BKD ordenou à recorrente que destruísse três dos lotes em causa, sob pena de o processo ser submetido ao Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Conselho Disciplinar do Setor dos Bolbos de Flores, Países Baixos). Além disso, concedeu uma derrogação para a plantação única dos dois lotes restantes, sob determinadas condições. A BKD informou a recorrente de que, em virtude da plantação prematura e da não apresentação de um pedido em tempo útil, submeteria esta questão à apreciação do Tuchtgerecht voor de Bloembollensector.

22. No dia seguinte, a recorrente pediu autorização para proceder ao saneamento dos lotes, identificando e expurgando os bolbos de tulipas contaminados pelo TBV, o que a BKD recusou. Assim, após o arranque dos bolbos das flores, a recorrente identificou e retirou os que estavam contaminados com TBV em dois dos lotes em causa e destruiu os outros três lotes.

23. No relatório disciplinar, a BKD acusou a recorrente de plantar ou, pelo menos, de cultivar, no outono de 2020, bolbos de tulipas dos lotes em causa, com o objetivo de proceder à colheita desses bolbos ou, pelo menos, à sua produção comercial, não sendo estes bolbos diretamente derivados de materiais que, na fase de crescimento da planta, tivessem sido submetidos a controlo e se encontrassem substancialmente isentos de quaisquer organismos prejudiciais e doenças e dos sinais ou sintomas destes, conforme referido no artigo 9.° do Decreto de 2007, relativo à Qualidade dos Produtos Agrícolas, em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, e com o artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56.

24. Em 13 de janeiro de 2022, o Tuchtgerecht voor de Bloembollensetor (Conselho Disciplinar do Setor dos Bolbos de Flores) deu como provadas estas acusações e aplicou à recorrente uma coima de 12 500 euros.

25. A recorrente interpôs recurso dessa decisão para o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

26. Perante este órgão jurisdicional, a recorrente alega que é o único produtor a cultivar as variedades em causa, das quais só existe um pequeno número de bolbos. Portanto, a destruição dos bolbos provocaria a destruição da variedade. Quando são detetadas doenças numa variedade de tulipa tão rara, os produtores tentam identificar e eliminar os bolbos infetados, a fim de evitar a extinção da variedade. Por razões puramente comerciais, seria mais lógico destruir todos os bolbos infetados ou, pelo menos, não os replantar, dado que os custos da sua identificação e da sua expurgação muitas vezes excedem as receitas daí resultantes. Embora a recorrente tenha plantado os lotes em causa em 2020, não os comercializou posteriormente nem teve a intenção de o fazer.

27. Por seu turno, a BKD alega que a plantação de lotes rejeitados viola o artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 98/56, lido em conjugação com o seu artigo 5.°, n.° 4. No seu entender, o conceito de «comercialização», estabelecido no artigo 2.°, ponto 3, desta diretiva, inclui a «manutenção à disposição». A recorrente manteve os bolbos de flores «à disposição», cultivando e, portanto, comercializando os referidos bolbos. Isto significa que efetivamente se aplicam os requisitos, que os materiais de propagação devem satisfazer, previstos nos artigos 3.° a 9.° da Diretiva 98/56 (e referidos no artigo 9.° do Decreto de 2007, relativo à Qualidade dos Produtos Agrícolas).

28. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve a expressão ‘‘manutenção à disposição ou em stock’’ constante do artigo 2.°, ponto 3, da [Diretiva 98/56] ser interpretada no sentido de que também abrange os materiais de propagação sob a forma de bolbos que foram plantados, mas que ainda não foram colhidos, daí resultando que a plantação de bolbos também implica a sua comercialização na aceção desta disposição?

2) Abrange a exceção prevista no artigo 3.°, n.° 2, proémio e alínea c), da [Diretiva 98/56] também a situação em que um produtor de bolbos planta bolbos de flores com o objetivo de conservar uma determinada cultivar [ (6)]?

3) Pode a exceção prevista no artigo 3.°, n.° 2, proémio e alínea c), da [Diretiva 98/56] ser invocada mesmo que ainda não tenham sido adotadas as regras de execução referidas no artigo 3.°, n.° 3, da [Diretiva 98/56]?

4) Tendo também em conta o seu considerando 10, permite a [Diretiva 98/56] que os Estados‑Membros, em disposições de direito nacional destinadas a transpor a [Diretiva 98/56] e que remetem para os artigos 3.° a 9.° da [Diretiva 98/56], confiram ao conceito de “comercialização” um significado mais amplo do que a definição constante do artigo 2.°, ponto 3, da [Diretiva 98/56], de modo a que a plantação de bolbos de flores seja também considerada “comercialização” e a violação dessas disposições de direito nacional possa ser sancionada com coima?»

29. Foram apresentadas observações escritas pelos Governos Helénico e Neerlandês, bem como pela Comissão Europeia. As mesmas partes, assim como a recorrente, participaram na audiência realizada em 5 de março de 2026.

IV. Apreciação

A. Quanto à primeira e quarta questões prejudiciais

1. Observações preliminares

30. A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.° TFUE, cabe ao Tribunal de Justiça dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. Além disso, o Tribunal de Justiça pode entender que é necessário tomar em consideração normas de direito da União às quais o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão (7).

31. Além disso, a circunstância de, no plano formal, o órgão jurisdicional de reenvio ter indicado, nas suas questões, determinadas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça lhe forneça todos os elementos de interpretação que possam ser úteis para a decisão do processo principal, extraindo do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem uma interpretação tendo em conta o objeto do litígio (8).

32. Neste aspeto, tendo em conta a sua redação, a primeira questão submetida respeita unicamente a saber se a definição de «comercialização» constante do artigo 2.°, ponto 3, da Diretiva 98/56, em especial a expressão «manutenção à disposição ou em stock», abrange a plantação de bolbos de flores que ainda não foram colhidos. No caso de resposta negativa a esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura então saber, com a sua quarta questão, se um Estado‑Membro pode alargar esta definição para incluir a plantação de bolbos de flores, de modo que uma violação do direito nacional que remete para os artigos 3.° a 9.° da Diretiva 98/56 possa ser sancionada com uma coima.

33. Todavia, resulta dos autos ao dispor do Tribunal de Justiça, bem como dos argumentos apresentados na audiência, que a problemática no processo principal é mais ampla do que a indicada pela redação das questões, uma vez que incide igualmente sobre o alcance da harmonização imposta pela Diretiva 98/56 e, em especial, pelo seu artigo 5.°, n.° 4.

34. Com efeito, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a questão consiste em saber se o Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Conselho Disciplinar do Setor dos Bolbos de Flores) teve razão ao declarar que, replantando os lotes em causa que tinham sido rejeitados devido à presença do TBV, a recorrente violou o artigo 3.°, n.° 1, lido em conjugação com o artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56.

35. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio parece privilegiar uma interpretação do conceito de «comercialização» constante do artigo 2.°, ponto 3, da Diretiva 98/56 que não inclua as atividades que decorrem na fase (de produção) do cultivo dos bolbos de flores (9), quando estas ainda não são um produto acabado. Esta posição é partilhada pelo Governo Helénico e pela Comissão. Na audiência, o Governo Neerlandês admitiu que, em rigor, a fase de plantação não está abrangida pelo conceito de «comercialização». No entanto, sustentou que a Diretiva 98/56 estabelece regras aplicáveis à fase de plantação.

36. Além disso, ao mencionar os considerandos 10 e 18 da Diretiva 98/56, respetivamente, na sua quarta questão e na sua fundamentação, o órgão jurisdicional de reenvio pede esclarecimentos sobre o grau de harmonização imposto por esta diretiva e sobre a competência deixada aos Estados‑Membros para regulamentarem o domínio dos materiais de propagação de plantas ornamentais.

37. Daqui resulta que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se os artigos 3.°, n.° 1, e 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à replantação de materiais que, na fase de crescimento da planta, não estavam substancialmente isentos de organismos prejudiciais e doenças, independentemente de o material de propagação resultante se destinar à comercialização, na aceção do artigo 2.°, ponto 3, desta diretiva.

38. No caso de resposta negativa a esta questão, na quarta questão o órgão jurisdicional de reenvio pergunta então, essencialmente, se a Diretiva 98/56 deve ser interpretada no sentido de que permite que os Estados‑Membros proíbam a replantação de materiais que, na fase de crescimento da planta, não se encontravam substancialmente isentos de organismos prejudiciais e doenças, independentemente de o material de propagação resultante se destinar à comercialização.

2. Primeira questão prejudicial

a) As disposições introdutórias da Diretiva 98/56 incidem sobre a «comercialização» dos materiais de propagação

39. A Diretiva 98/56 fixa os requisitos para o próprio material de propagação (título III), para os fornecedores de material de propagação (título IV), e para a comercialização e etiquetagem do material de propagação (título V).

40. Estes requisitos foram concebidos com um âmbito de aplicação específico. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 98/56 (no seu título I, com a epígrafe «Âmbito de aplicação»), esta diretiva é aplicável à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais na União.

41. Por seu turno, de acordo com o artigo 2.°, ponto 3, da Diretiva 98/56, entende‑se por «comercialização» a «venda ou entrega por um fornecedor a outra pessoa. ‘‘Venda’’: inclui a manutenção à disposição ou em stock, a exposição para venda, a oferta para venda[.]» Do mesmo modo, nos termos do artigo 2.°, ponto 2, desta diretiva, entende‑se por «fornecedor» «qualquer pessoa singular ou coletiva que se dedique profissionalmente à comercialização ou importação de materiais de propagação».

42. Além disso, por força do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 98/56, os fornecedores só podem comercializar material de propagação que preencha os requisitos da referida diretiva.

43. Na minha opinião, a leitura conjugada destas disposições introdutórias indica que o âmbito de aplicação da Diretiva 98/56 se limita à comercialização dos materiais de propagação, excluindo assim a produção desses materiais.

44. Todavia, o artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 exige que o material de propagação seja submetido a controlo na fase de crescimento da planta, o que suscita a questão de saber se o requisito sanitário aí estabelecido também se aplica na fase da produção.

45. Para responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa, portanto, examinar o contexto em que se inserem as disposições acima referidas e os objetivos da Diretiva 98/56. A génese das disposições do direito da União pode igualmente fornecer elementos pertinentes para a sua interpretação (10).

b) Evolução da Diretiva 91/682/CEE para a Diretiva 98/56

46. No que respeita à génese da Diretiva 98/56, resulta dos seus considerandos 19 a 23 que esta diretiva visa simplificar o regime instituído pela sua antecessora, a Diretiva 91/682/CEE (11), designadamente clarificando as pessoas a ser controladas no âmbito desse regime jurídico (12).

47. Para este efeito, a definição de «fornecedor» foi alterada de modo que abranja um número de atividades significativamente mais reduzido (13). Enquanto, nos termos do artigo 3.°, alínea c), da Diretiva 91/682, esta definição incluía a «reprodução, produção, conservação e/ou tratamento e colocação no mercado» de material de propagação ou plantas ornamentais, a definição que figura no artigo 2.°, ponto 2, da Diretiva 98/56 abrange apenas as atividades de «comercialização ou importação».

48. No entanto, saliento ainda que, por força do seu artigo 1.°, n.° 1, a Diretiva 91/682 se aplicava à comercialização dos materiais de propagação de plantas ornamentais e de plantas ornamentais.

49. Para compreender plenamente se o âmbito de aplicação da Diretiva 91/682 era mais amplo do que o da Diretiva 98/56, importa comparar a sistemática geral das duas diretivas.

c) Sistemática geral da Diretiva 91/682

50. No que respeita à sistemática geral da Diretiva 91/682, gostaria de precisar, antes de mais, que, à semelhança do artigo 3.°, alínea c), desta diretiva, relativo à definição de «fornecedor», várias outras disposições desta diretiva indicam que os requisitos nela previstos se aplicavam indistintamente às fases de comercialização e de produção.

51. Em primeiro lugar, o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 91/682 estabelecia que «[o]s Estados‑Membros assegurar‑se‑ão de que os fornecedores tomem todas as medidas necessárias para que seja dado cumprimento às disposições estabelecidas na presente diretiva em todas as fases de produção e comercialização […]» (14).

52. Em segundo lugar, o artigo 17.° da Diretiva 91/682 dispunha que «[o]s Estados‑Membros assegurarão que os materiais de propagação e as plantas ornamentais sejam controlados oficialmente aquando da produção e comercialização, pelo menos através de controlo por amostragem, para verificação da observância das exigências e condições previstas na presente diretiva» (15).

53. Em terceiro lugar, e em todo o caso, todas as disposições da Diretiva 91/682 que impunham requisitos sanitários e de qualidade aos materiais de propagação destinavam‑se aos «fornecedores», englobando assim invariavelmente todas as atividades mencionadas no n.° 47 das presentes conclusões.

54. Isto leva‑me à análise da sistemática geral da Diretiva 98/56.

d) Sistemática geral da Diretiva 98/56

55. Conforme acima referido, o título III da Diretiva 98/56, que inclui os seus artigos 3.° a 5.°, fixa os requisitos que os materiais de propagação devem cumprir.

56. A este respeito, o artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 98/56 é uma disposição geral, que determina a consequência do incumprimento dos requisitos enunciados no título III, ou seja, a de que os fornecedores não podem comercializar o material de propagação. Por seu turno, o n.° 2 deste artigo introduz uma derrogação ao seu n.° 1, ao prever que os fornecedores podem comercializar material de propagação destinado aos fins referidos nas alíneas a) a c), mesmo que esse material não cumpra os referidos requisitos (16).

57. Por seu turno, os artigos 4.° e 5.° da Diretiva 98/56 são as disposições essenciais que definem os requisitos que os materiais de propagação devem satisfazer. Existem dois conjuntos distintos de requisitos pertinentes para o presente processo: i) requisitos aplicáveis a todos os materiais, estabelecidos nos artigos 4.° e 5.°, n.° 1; e ii) um requisito aplicável aos bolbos de flores, nos termos do artigo 5.°, n.° 4. Tendo em conta a sua pertinência para o caso presente, analisarei esta última disposição separadamente.

58. Assim, sem prejuízo da obrigação de respeitar as condições pertinentes previstas noutros atos da União (17), todo o material de propagação, quando comercializado, deve estar em conformidade com os requisitos previstos no artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 98/56, cujo primeiro travessão exige que o material de propagação esteja, pelo menos com base em inspeções visuais, substancialmente isento de quaisquer organismos prejudiciais que afetem a qualidade ou de quaisquer sinais ou sintomas dos mesmos que reduzam a sua utilidade.

59. A este respeito, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 98/56, se, com base em sintomas ou sinais visíveis, o material não estiver substancialmente isento de organismos prejudiciais, deve ser adequadamente tratado ou, se necessário, removido.

60. Neste contexto, o Governo Neerlandês interpreta o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 98/56 essencialmente no sentido de que indica que os requisitos previstos no artigo 5.° desta diretiva se aplicam independentemente da questão de o material se destinar a comercialização.

61. Não subscrevo este entendimento.

62. Por um lado, como demonstram os termos semelhantes utilizados no artigo 5.°, n.° 1, primeiro travessão, e no artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 98/56, estas duas disposições tratam do mesmo requisito, determinando a segunda uma consequência específica do incumprimento do requisito previsto na primeira. Por outro lado, o artigo 5.°, n.° 2, desta diretiva não pode ser interpretado independentemente dos artigos 5.°, n.° 1, e 3.°, n.° 1, por força dos quais os requisitos impostos pela referida diretiva só se aplicam ao material de propagação quando comercializado.

63. Assim, em substância, o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 98/56 oferece uma alternativa à proibição de comercialização. Se o material for adequadamente tratado, pode ainda ser comercializado. Esta possibilidade só é oferecida em relação ao requisito previsto no artigo 5.°, n.° 1, primeiro travessão, da Diretiva 98/56, uma vez que é o único requisito que pode ser satisfeito através do tratamento do material de propagação. Em contrapartida, os outros quatro travessões do artigo 5.°, n.° 1, desta diretiva respeitam a aspetos que não podem ser tratados com êxito (tais como defeitos, ou vigor, dimensões, capacidade germinativa, identidade e pureza varietais que não sejam satisfatórios). Por conseguinte, a inobservância destes últimos requisitos só pode conduzir a uma proibição de comercialização desse material, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva.

64. Esta interpretação é corroborada pelo artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 98/56. O artigo 7.°, que figura no título IV, relativo aos requisitos para os fornecedores (18), impõe requisitos específicos aos fornecedores que se dediquem à produção de material de propagação. Em especial, por força do seu n.° 2, se um organismo prejudicial enunciado no Regulamento 2016/2031 (19) ou em quaisquer medidas tomadas ao abrigo do n.° 5 do artigo 5.°, da Diretiva 98/56 surgir nas instalações de um fornecedor que se dedique à produção de material de propagação, este fornecedor deve comunicar esse facto ao organismo oficial responsável e aplicar todas as medidas prescritas por aquele organismo.

65. Portanto, o artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 98/56 prevê expressamente que, caso se verifiquem as circunstâncias aí enunciadas, sejam tomadas medidas na fase de produção. No meu entender, fora deste quadro, essa ação não pode ter lugar. No caso em apreço, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a BKD tenha invocado a aplicação desta disposição.

66. Passo agora à análise do título V da Diretiva 98/56, sob a epígrafe «Comercialização e etiquetagem do material de propagação». Esta epígrafe pode sugerir que os outros requisitos, como os que são enumerados no título III para os materiais de propagação, também se aplicam a outras fases. Contudo, não penso que seja este o caso. As disposições do título V exigem, essencialmente, que o material de propagação seja comercializado em lotes (artigo 8.°, n.° 1), com uma referência a uma variedade, se estiverem preenchidas as condições enunciadas no artigo 9.°, e que seja acompanhado de uma etiqueta (artigo 8.°, n.° 2). Os requisitos quer do título III quer do título V respeitam, portanto, a aspetos que constituem parte integrante do produto (20) e são aplicáveis na fase de comercialização. A única diferença reside no facto de os requisitos do título III serem intrínsecos ao material de propagação, ao passo que os requisitos do título V lhe são extrínsecos.

67. Por último, o título VIII da Diretiva 98/56 abrange as medidas de controlo e as disposições gerais, sendo os artigos 12.° e 13.° particularmente pertinentes para efeitos do presente processo. Enquanto o artigo 12.° diz respeito às inspeções para verificação da observância dos requisitos desta diretiva, o artigo 13.° trata das medidas de aplicação.

68. Nesta matéria, por força do artigo 12.°, n.° 1, da Diretiva 98/56, os Estados‑Membros asseguram que os fornecedores (21) tomem todas as medidas necessárias para garantir o preenchimento dos requisitos desta diretiva. Para o efeito, nos termos do segundo travessão desta disposição, os Estados‑Membros assegurarão que o material de propagação seja inspecionado oficialmente pelo menos em relação à comercialização junto dos produtores ou vendedores profissionais de plantas ornamentais ou de material de propagação.

69. Todos os intervenientes no Tribunal de Justiça colocaram a ênfase nas expressões «pelo menos» e «em relação à comercialização», alegando que as inspeções podem também ocorrer na fase da produção. Embora esta interpretação seja plausível, parece‑me que deve ser dada ênfase ao tipo de comercialização em relação à qual as inspeções são obrigatórias (22).

70. Esta última interpretação é corroborada pela leitura conjugada do segundo travessão do artigo 12.°, n.° 1, do artigo 6.°, n.° 2, e do artigo 8.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 98/56. Por força destas disposições, a «comercialização de material de propagação junto de pessoas que não produzam ou vendam plantas ornamentais ou material de propagação a título profissional» está isenta de determinados requisitos impostos por esta diretiva. Isso significa que o segundo travessão do artigo 12.°, n.° 1, deve ser considerado na sua totalidade, ou seja, em vez de se centrar na dicotomia entre «comercialização» e «produção».

71. Do mesmo modo, se o âmbito de aplicação da Diretiva 98/56 também abrangesse a produção, as inspeções nesta fase não seriam facultativas.

72. Em todo o caso, uma coisa é certa: enquanto o artigo 17.° da Diretiva 91/682 exigia inspeções oficiais durante a produção e a comercialização, a Diretiva 98/56 refere‑se apenas à comercialização (23).

73. Por último, o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 98/56 enuncia as consequências gerais do incumprimento dos requisitos desta diretiva, designadamente a garantia de que o fornecedor tome as medidas corretoras adequadas (24) ou, caso isso não seja possível, a proibição da comercialização. Por força do artigo 13.°, n.° 2, sempre que um fornecedor não preencha os requisitos previstos na diretiva, deverão ser tomadas medidas adequadas em relação a esse fornecedor, nas condições estabelecidas no artigo 13.°, n.° 3.

74. Em resumo, afigura‑se que a Diretiva 91/682 se aplicava simultaneamente às fases de produção e de comercialização. Pelo contrário, a Diretiva 98/56 parece ser aplicável apenas na fase de comercialização, sem prejuízo do seu artigo 7.°, que se aplica especificamente aos fornecedores que se dediquem à produção de material de propagação.

75. Esta conclusão é, no entanto, posta à prova pelo artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 (25), que exige que os bolbos de flores sejam submetidos a controlo na fase de crescimento da planta. Por conseguinte, é necessário clarificar o âmbito de aplicação desta disposição jurídica específica.

e) Âmbito do artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56

76. Resulta das considerações precedentes que apenas duas disposições da Diretiva 98/56, a saber, os artigos 7.° e 5.°, n.° 4, parecem contestar a conclusão, que de outro modo seria unívoca, de que esta diretiva se aplica exclusivamente à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais.

77. No que respeita ao artigo 7.° da Diretiva 98/56, a sua redação é, no entanto, bastante simples. Por conseguinte, os requisitos impostos aos produtores estão bem definidos. Ao invés, o artigo 5.°, n.° 4, desta diretiva não é totalmente claro quanto ao tipo de material a que se aplica, nem quanto às consequências jurídicas do incumprimento do requisito que impõe.

78. Importa recordar que, por força desta última disposição, aplicável aos bolbos de flores, o material de propagação deve ser diretamente derivado de materiais que, na fase de crescimento da planta, tenham sido submetidos a controlo, encontrando‑se substancialmente isentos de quaisquer organismos prejudiciais e doenças e dos sinais ou sintomas destes.

79. Como a Comissão alegou na audiência, o artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 refere dois tipos de material, a saber, o material de origem (ou fonte) e o material de propagação resultante. Com efeito, por um lado, os controlos na fase de crescimento da planta e as condições sanitárias previstas nesta disposição respeitam ao material de origem. Em contrapartida, esta disposição aplica‑se ao material de propagação resultante quando comercializado.

80. Em substância, é o material de origem que deve ser submetido a controlo na fase de crescimento da planta e considerado substancialmente isento de quaisquer organismos prejudiciais e doenças e dos sinais ou sintomas destes, independentemente de esse material de origem vir ou não a ser comercializado. Inversamente, em conformidade com a sistemática geral da Diretiva 98/56, mormente do seu artigo 5.°, n.° 1, o material de propagação resultante que se destina a comercialização, deve ter sido derivado de material de origem que preencha essa condição sanitária.

81. Daqui resulta que o material de origem que foi submetido a controlo e que não se encontra substancialmente isento de quaisquer organismos prejudiciais e doenças e dos sinais ou sintomas destes não pode ser replantado para produzir material de propagação destinado à comercialização. Por outro lado, se o material de propagação resultante não se destinar à comercialização, o requisito estabelecido no artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 não se lhe aplica.

82. Esta interpretação está em conformidade, designadamente, com a do artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 98/56, referida nos n.os 64 e 65 das presentes conclusões. A este respeito, a minha leitura do artigo 7.°, n.° 2, desta diretiva é a de que esta é uma disposição especial em relação ao artigo 5.°, n.° 4, da mesma diretiva. Por um lado, o primeiro trata, designadamente, do material plantado infetado por um organismo prejudicial enumerado no Regulamento 2016/2031, caso em que os fornecedores devem tomar todas as medidas previstas pelo organismo oficial responsável, independentemente de esse material vir a ser replantado para produzir material de propagação destinado à comercialização. Por outro lado, o artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 diz respeito ao material contaminado por quaisquer «organismos prejudiciais e doenças» que não estão necessariamente enumerados no Regulamento 2016/2031. Neste caso, não estão previstas quaisquer medidas relativas ao material de origem contaminado, uma vez que esta disposição legal não se aplica ao material de origem, mas sim ao material de propagação resultante, conforme salientei no n.° 79 das presentes conclusões.

83. Além disso, a interpretação que proponho nos n.os 80 e 81 das presentes conclusões não prejudica o efeito útil da Diretiva 98/56, que visa garantir que os compradores recebam materiais de propagação em bom estado fitossanitário e de boa qualidade (26).

84. Com efeito, a Diretiva 98/56 contém mecanismos de rastreio da origem do material de propagação, garantindo assim que é derivado de materiais de origem sãos. Em especial, de acordo com o artigo 6.° da mesma, os fornecedores devem ser registados para as atividades que pratiquem(27). Além disso, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, os fornecedores devem conservar registos da composição e da origem dos diferentes lotes. Do mesmo modo, nos termos do artigo 8.°, n.° 2, o material de propagação, quando comercializado, deve ser acompanhado de uma etiqueta ou de outro documento redigido pelo fornecedor (28).

85. A este respeito, o presente processo deve ser distinguido do processo que deu origem ao Acórdão Bundesminister für Gesundheit (29), referido pelo Governo Neerlandês nas suas observações escritas.

86. Nesse reenvio prejudicial, foi pedido ao Tribunal de Justiça que declarasse se o artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40/UE (30), lido em conjugação com o seu artigo 2.°, ponto 40, deve ser interpretado no sentido de que a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurar que não sejam comercializados produtos do tabaco cuja rotulagem da embalagem individual viole os requisitos relativos à apresentação desses produtos é circunscrita à fase do seu fornecimento por um estabelecimento retalhista ao consumidor, excluindo assim o fornecimento desses produtos por um grossista a um estabelecimento retalhista.

87. Nos termos do artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40, os Estados‑Membros asseguram que os produtos do tabaco e produtos afins que não cumpram o disposto nessa diretiva e nos atos de execução e delegados nela previstos não são comercializados. O artigo 2.°, ponto 40, da referida diretiva define o conceito de «comercialização» como a disponibilização de produtos, independentemente do seu local de fabrico, aos consumidores localizados na União, com ou sem pagamento, inclusive através de vendas à distância (31).

88. Baseando‑se numa interpretação contextual e teleológica das disposições em causa da Diretiva 2014/40, o Tribunal de Justiça declarou que a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurar que não sejam comercializados produtos do tabaco cuja rotulagem da embalagem individual viole os requisitos relativos à apresentação desses produtos não é circunscrita à fase do seu fornecimento por um estabelecimento retalhista ao consumidor (32).

89. Vários elementos se opõem à aplicação desta jurisprudência no caso em apreço. Em primeiro lugar, no processo que deu origem ao Acórdão Bundesminister für Gesundheit, a aplicação dos requisitos da Diretiva 2014/40 na fase do comércio grossista era essencial para evitar que produtos que não cumpriam os requisitos fossem, in fine, disponibilizados aos consumidores. A este respeito, seria inútil aplicar os requisitos desta diretiva unicamente na fase do fornecimento de produtos do tabaco aos consumidores por um estabelecimento retalhista, uma vez que as etapas anteriores conduzem necessariamente à comercialização, na aceção da referida diretiva (33).

90. Em contrapartida, como alega a recorrente no caso em apreço, o cultivo de material de propagação de plantas ornamentais não conduz necessariamente à comercialização, uma vez que pode prosseguir outros objetivos, como a prevenção da extinção de uma certa variedade (34). Na minha perspetiva, esta distinção é corroborada pelas redações respetivas do artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2014/40 e do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 98/56. A primeira é uma obrigação mais geral e a sua eficácia pode exigir uma intervenção a outros níveis da cadeia de abastecimento; a segunda é uma obrigação mais específica e direcionada, limitada à proibição de comercialização. Além disso, conforme foi referido no n.° 84, supra, o efeito útil da Diretiva 98/56 é garantido pelos mecanismos de rastreabilidade que institui.

91. Em segundo lugar, os materiais de propagação de plantas ornamentais e o tabaco são produtos fundamentalmente diferentes. Por conseguinte, a Diretiva 2014/40 e a Diretiva 98/56 prosseguem objetivos diferentes e obedecem a uma lógica totalmente diferente. Em especial, os produtos do tabaco não são produtos comuns e, tendo em conta os efeitos particularmente nocivos do tabaco para a saúde humana, a proteção da saúde merece grande importância, nomeadamente para reduzir a prevalência do tabagismo entre os jovens (35). A Diretiva 2014/40 foi, portanto, adotada com base no artigo 114.° TFUE, tomando assim por base um elevado nível de proteção da saúde. Este aspeto desempenhou um papel determinante no raciocínio do Tribunal de Justiça (36). Pelo contrário, a Diretiva 98/56 foi adotada ao abrigo do então artigo 43.° TCE, relativo à política agrícola comum (37).

92. Por conseguinte, proponho que a resposta à primeira questão submetida seja a de que o artigo 3.°, n.° 1, e artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à replantação de materiais que, na fase de crescimento da planta, não estavam substancialmente isentos de organismos prejudiciais e doenças, desde que o material de propagação resultante não se destine à comercialização, na aceção do artigo 2.°, ponto 3, desta diretiva.

3. Quarta questão prejudicial

93. À luz da resposta que proponho para a primeira questão submetida, a questão seguinte é a de saber se os Estados‑Membros podem alargar o requisito previsto no artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56 no sentido de incluir o material de propagação que não se destine à comercialização e fazer cumprir esse requisito em conformidade.

94. Para responder a esta questão, há que distinguir o grau de harmonização do domínio da harmonização.

95. No que respeita ao grau de harmonização, resulta claramente do artigo 15.° da Diretiva 98/56, como sustenta a Comissão, que esta diretiva é uma medida de harmonização máxima (ou total) no que respeita à comercialização de materiais de propagação, o que implica que os Estados‑Membros não podem impor restrições mais rigorosas do que as previstas nesta diretiva no que respeita aos fornecedores, à qualidade, à fitossanidade, à etiquetagem e à embalagem (38).

96. Todavia, o grau de harmonização aplicado não nos permite responder à questão de saber se os Estados‑Membros podem alargar os requisitos da Diretiva 98/56 à fase de plantação. Isso depende de saber se, ao adotar esta diretiva, o legislador da União esgotou todo o domínio dos materiais de propagação de plantas ornamentais (39).

97. A este respeito, decorre necessariamente da resposta que proponho para a primeira questão que a Diretiva 98/56 não esgotou a totalidade do domínio dos materiais de propagação das plantas ornamentais, uma vez que o regime estabelecido respeita apenas à comercialização desses materiais (40).

98. Por conseguinte, quando os Estados‑Membros preveem, no seu direito nacional, requisitos sanitárias e de qualidade a que devem obedecer os materiais de propagação não destinados à comercialização, tais requisitos enquadram‑se nas competências que esses Estados‑Membros conservam e não são reguladas pela Diretiva 98/56 (41).

99. No entanto, afiguram‑se necessárias duas observações adicionais.

100. Em primeiro lugar, segundo jurisprudência constante, um Estado‑Membro não pode aplicar disposições nacionais suscetíveis de pôr em perigo a realização dos objetivos prosseguidos por uma diretiva e, desse modo, privá‑la do seu efeito útil (42). Além disso, as disposições nacionais devem ser conformes com as exigências impostas aos Estados‑Membros pelo direito da União (43).

101. Em segundo lugar, as circunstâncias do caso em apreço apresentam certas semelhanças com aquelas em que uma legislação nacional remete de modo direto e incondicional, no que diz respeito às soluções que prevê para situações não abrangidas por um ato do direito da União, para as soluções adotadas por esse ato. A este respeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, há certamente um interesse da União em que as disposições extraídas desse ato da União sejam interpretadas de modo uniforme. Com efeito, desse modo é possível evitar divergências de interpretação futuras e garantir um tratamento idêntico a essas situações e às abrangidas pelo âmbito de aplicação das referidas disposições. Por conseguinte, existe um interesse manifesto em que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre uma questão prejudicial nestas circunstâncias (44).

102. No meu entender, resulta desta jurisprudência que, quando os Estados‑Membros decidem aplicar os requisitos sanitários e de qualidade enunciados na Diretiva 98/56 na fase de plantação, esses requisitos devem ser interpretados tal como quando se aplicam na fase de comercialização.

103. Por conseguinte, proponho que a resposta à quarta questão submetida seja a de que os Estados‑Membros podem proibir a replantação de materiais que, na fase de crescimento da planta, não estavam substancialmente isentos de organismos prejudiciais e doenças, independentemente de o material de propagação resultante se destinar à comercialização, desde que essa legislação seja conforme com o direito da União.

B. Segunda e terceira questões prejudiciais

104. Com a sua segunda e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a derrogação prevista no artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56 deve ser interpretada no sentido de que também se aplica a determinadas variedades de bolbos de flores destinadas à conservação da diversidade genética, apesar de não terem sido adotadas regras de execução desta disposição em conformidade com o artigo 3.°, n.° 3, desta diretiva.

1. Quanto à necessidade de responder a estas questões

105. O artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56 aplica‑se apenas às situações abrangidas pelo âmbito de aplicação desta diretiva. Com efeito, esta disposição tem por objeto permitir a comercialização de certas quantidades de material de propagação apesar do facto de não preencherem os respetivos requisitos fitossanitários e de qualidade, quando essa comercialização visa contribuir para a conservação da diversidade genética (45). Por outras palavras, esta derrogação só pode ser invocada no que respeita aos materiais destinados à comercialização.

106. Na resposta que proponho para a primeira questão, concluo que a plantação de bolbos de flores que não se destinam à comercialização não está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 98/56. Caso o Tribunal de Justiça siga a resposta que proponho, poder‑se‑ia concluir que já não é necessária uma resposta à segunda e terceira questões submetidas.

107. Todavia, não resulta da decisão de reenvio que a resposta a estas questões seja pedida apenas na hipótese de o Tribunal de Justiça decidir que a plantação de bolbos de flores está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 98/56.

108. Além disso, na resposta que proponho para a quarta questão submetida, concluo igualmente que os Estados‑Membros podem, em princípio, alargar os requisitos estabelecidos na Diretiva 98/56 à fase de plantação. Pelas mesmas razões que levaram a esta conclusão, importa acrescentar que os Estados‑Membros também podem aplicar, nesta fase, a derrogação prevista no artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da referida diretiva.

109. Por conseguinte, e à luz da jurisprudência referida no n.° 101 das presentes conclusões, proponho que o Tribunal de Justiça, em todo o caso, responda à segunda e terceira questões.

2. Análise

110. No que respeita, em primeiro lugar, à questão de saber se a derrogação prevista no artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56 se pode aplicar à conservação da diversidade genética não só de uma espécie inteira mas também de uma determinada variedade (46), nada no enunciado desta disposição parece opor‑se a essa aplicação. Pelo contrário, a simples referência à «conservação da diversidade genética», sem especificações ou requisitos adicionais, indica que deve ser interpretada no sentido de que também inclui a conservação de uma variedade.

111. Esta interpretação é corroborada, primeiro, pelo contexto em que se inscreve o artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56. O interesse de proteção das variedades, bem como de garantia da sua identidade e pureza, resulta claramente da redação do artigo 5.°, n.° 1, último travessão, e do artigo 9.° desta diretiva, lidos à luz do seu considerando 11.

112. Segundo, embora a Diretiva 98/56 vise assegurar que os compradores recebam materiais de propagação em bom estado fitossanitário e de boa qualidade, os seus objetivos afiguram‑se mais amplos do que a mera proteção dos consumidores. A este respeito, importa recordar que a base jurídica da adoção desta diretiva foi o atual artigo 43.° TFUE, relativo à política agrícola comum.

113. Terceiro, tendo em conta a significativa gama de variedades de bolbos de tulipas, algumas das quais correm o risco de extinção, uma interpretação do artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56 no sentido de que abrange unicamente a conservação da diversidade genética das espécies e não das variedades privaria a derrogação aí enunciada do seu efeito útil.

114. No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se o artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56 se pode aplicar mesmo que não tenham sido adotadas regras de execução em conformidade com o seu artigo 3.°, n.° 3, há que ter em conta, desde logo, a redação desta última disposição.

115. Neste contexto, o artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 98/56 precisa que as regras de execução do artigo 3.°, n.° 2, «podem» (47) ser adotadas de acordo com o procedimento de comitologia previsto no artigo 17.° desta diretiva. A forma verbal «podem» revela que a adoção de tais regras de execução não é imperativa. O legislador da União parece ter confiado ao poder discricionário da Comissão a decisão de adotar estas regras (48).

116. Em seguida, importa recordar que o alcance concreto da execução exigida por uma diretiva é determinado pela natureza das suas disposições. A este respeito, o artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 98/56 afigura‑se suficientemente preciso e incondicional para poder ser invocado sem necessidade de concretização por outras disposições do direito da União ou do direito nacional (49). Com efeito, esta disposição permite aos fornecedores comercializar materiais de propagação sem satisfazer os requisitos previstos nesta diretiva, desde que esses materiais se destinem a uma das finalidades enumeradas nas suas alíneas a) a c) (50). Por outro lado, como indica a própria redação do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 98/56, as regras de execução aí referidas visam unicamente assegurar a aplicação correta e simples da derrogação prevista no artigo 3.°, n.° 2, desta diretiva, sem pôr em causa o caráter incondicional desta disposição (51).

117. Esta interpretação é ainda corroborada pela comparação da redação do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 98/56 com a de outras disposições desta diretiva que exigem a adoção de regras de execução em conformidade com o artigo 17.° da referida diretiva. É o caso dos artigos 8.°, n.° 3, 11.°, n.° 1, e 14.°, n.os 4 e 6, desta diretiva, nos quais, ao contrário do artigo 3.°, n.° 3, são utilizadas formas dos verbos «ser» e «dever» (52).

118. Os Governos Helénico e Neerlandês alegam, no entanto, que esta interpretação é contrária aos objetivos da Diretiva 98/56, uma vez que prejudica o cumprimento dos requisitos nela enunciados. Em especial, a necessidade de garantir a qualidade e o estado sanitário dos materiais de propagação exigiria, pelo menos, a adoção de regulamentações a nível da União ou a nível nacional para reger a localização dos materiais abrangidos pela derrogação, bem como medidas para assegurar a sua separação de outros materiais sujeitos aos requisitos desta diretiva.

119. No que respeita à adoção de regras de execução ao nível da União, basta referir que, segundo jurisprudência constante, quando o sentido de uma disposição do direito da União resulta inequivocamente da sua própria redação, o Tribunal de Justiça não se pode afastar desse sentido (53). Por conseguinte, reitero a minha observação de que o legislador da União não parece ter considerado necessário adotar estas regras a nível da União, preferindo conceder uma certa margem de apreciação à Comissão nesta matéria.

120. No entanto, se um Estado‑Membro considerar que, para aplicar corretamente o artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 98/56, são desejáveis regras de execução, afigura‑se‑me que pode adotar tais regras.

121. Neste contexto, importa recordar, primeiro, que, quando um ato da União não prevê esta matéria especificamente, a sua aplicação compete, primeiramente, aos Estados‑Membros (54). No caso em apreço, tendo em conta o caráter facultativo da adoção de regras de execução ao nível da União, considero que essas regras podem, em princípio, ser adotadas ao nível nacional.

122. Segundo, recordo que as regras de execução ao nível da União devem ser adotadas na sequência de um procedimento de comitologia, que é, essencialmente, um mecanismo de controlo que os Estados‑Membros podem aplicar ao exercício das competências de execução pela Comissão (artigo 291.°, n.° 3, TFUE). Isto demonstra, no meu entender, a intenção do legislador de obter a intervenção dos Estados‑Membros em todas as circunstâncias.

123. Terceiro, a adoção de regras de execução ao nível nacional e a consequente inexistência de procedimentos uniformes a nível da União não parecem prejudicar os objetivos da Diretiva 98/56 nem, mais especificamente, o efeito útil da derrogação constante do artigo 3.°, n.° 2, alínea c), desta diretiva. Com efeito, esta abordagem pode respeitar requisitos nacionais específicos relativos à conservação da diversidade genética, tais como a necessidade de adquirir o estatuto de conservador registado para poder invocar esta disposição, conforme referido pelo Governo Helénico, ou requisitos de localização para mitigar o risco de contaminação, conforme salientou o Governo Neerlandês (55). No entanto, as regras de execução adotadas não devem impor um encargo excessivo aos fornecedores que se dedicam à conservação da diversidade genética.

124. Quarto, ao adotar as regras de execução do artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56, um Estado‑Membro atua em conformidade com o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, TUE, com o artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE e com o artigo 291.°, n.° 1, TFUE.

125. Inversamente, um Estado‑Membro que considere serem necessárias regras de execução do artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 98/56, mas que não tenha adotado tais regras, não pode simplesmente recusar aplicar as disposições nacionais que transpõem este artigo em detrimento de um particular, devido à inexistência de regras de execução a nível da União. Se assim fosse, esse Estado‑Membro violaria o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE (56).

126. Por conseguinte, proponho que a resposta à segunda e terceira questões submetidas seja a de que a derrogação prevista no artigo 3.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 98/56 deve ser interpretada no sentido de que também se aplica a determinadas variedades de bolbos de flores destinadas à conservação da diversidade genética, apesar de não terem sido adotadas regras de execução desta disposição em conformidade com o artigo 3.°, n.° 3, desta diretiva.

V. Conclusão

127. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos) do seguinte modo:

1) O artigo 3.°, n.° 1, e o artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 98/56/CE do Conselho, de 20 de julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais,

devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à replantação de materiais que, na fase de crescimento da planta, não estavam substancialmente isentos de organismos prejudiciais e doenças, desde que o material de propagação resultante não se destine à comercialização, na aceção do artigo 2.°, ponto 3, desta diretiva.

2) Os Estados‑Membros podem proibir a replantação de materiais que, na fase de crescimento da planta, não estavam substancialmente isentos de organismos prejudiciais e doenças, independentemente de o material de propagação resultante se destinar à comercialização, desde que essa legislação seja conforme com o direito da União.

3) O artigo 3.°, n.° 2, alínea c), e n.° 3, da Diretiva 98/56

deve ser interpretado no sentido de que a derrogação prevista neste artigo 3.°, n.° 2, alínea c), também se aplica a determinadas variedades de bolbos de flores destinadas à conservação da diversidade genética, apesar de não terem sido adotadas regras de execução desta disposição em conformidade com o artigo 3.°, n.° 3, desta diretiva.

1 Língua original: inglês.

2 Schipper, C., «Broken tulips: The beautiful curse», sítio Internet do Amsterdam Tulip Museum, 6 de dezembro de 2017, disponível em https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip‑facts/broken‑tulips‑the‑beautiful‑curse. Para uma descrição pormenorizada da história da tulipa, v. Dash, M., Tulipomania: The Story of the World’ s Most coveted Flower & the Extraordinary passions it aroused, Three Rivers Press, Nova Iorque, 2000.

3 Diretiva do Conselho, de 20 de julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais (JO 1998, L 226, p. 16).

4 Schipper, C., nota 2, op. cit., e Schipper, C., How dangerous is the tulip breaking virus?, sítio Internet do Amsterdam Tulip Museum, 25 de outubro de 2017, disponível em https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip‑facts/how‑dangerous‑is‑the‑tulip‑breaking‑virus.

5 Diretiva do Conselho, de 21 de dezembro de 1976, relativa às medidas de proteção contra a introdução nos Estados‑Membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais (JO 1977, L 26, p. 20), revogada e substituída pelo Regulamento (UE) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, relativo a medidas de proteção contra as pragas dos vegetais, e que altera os Regulamentos (UE) n.° 228/2013, (UE) n.° 652/2014 e (UE) n.° 1143/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 69/464/CEE, 74/647/CEE, 93/85/CEE, 98/57/CE, 2000/29/CE, 2006/91/CE e 2007/33/CE do Conselho (JO 2016, L 317, p. 4).

6 Os termos «cultivar» e «variedade» são utilizados indistintamente pelo órgão jurisdicional de reenvio. Nas presentes conclusões, referir‑me‑ei exclusivamente a «variedade».

7 Acórdãos de 20 de março de 1986, Tissier (35/85, EU:C:1986:143, n.° 9), e de 26 de março de 2026, Isergartler (C‑618/24, EU:C:2026:251, n.° 24 e jurisprudência aí referida).

8 Acórdãos de 29 de novembro de 1978, Redmond (83/78, EU:C:1978:214, n.° 26), e de 26 de março de 2026, Isergartler (C‑618/24, EU:C:2026:251, n.° 25 e jurisprudência aí referida).

9 Para melhor referência, utilizarei indistintamente as expressões «produção» e «plantação».

10 Acórdãos de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.° 50 e jurisprudência aí referida), e de 26 de março de 2026, Gonrieh (C‑819/25 PPU, EU:C:2026:252, n.° 47 e jurisprudência aí referida).

11 Diretiva do Conselho, de 19 de dezembro de 1991, relativa à comercialização de plantas ornamentais e materiais de propagação de plantas ornamentais (JO 1991, L 376, p. 21).

12 V. considerando 22 da Diretiva 98/56.

13 V. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Iniciativa SLIM [COM(1996) 559 final], Relatório da Comissão sobre o Projeto‑piloto SLIM, p. 7 e anexo 1D, p. 14.

14 O sublinhado é meu.

15 O sublinhado é meu.

16 V, a este respeito, Acórdão de 29 de setembro de 2021, Società agricola Vivai Maiorana e o./Comissão (T‑116/20, EU:T:2021:632, n.os 104 e 106).

17 Condições fitossanitárias pertinentes nos termos do Regulamento 2016/2031 (v. artigo 4.° da Diretiva 98/56 e n.° 10 e nota 5 das presentes conclusões) e exigências decorrentes do Regulamento (CE) n.° 338/97 do Conselho, de 9 de dezembro de 1996, relativo à proteção de espécies da fauna e da flora selvagens através do controlo do seu comércio (OJ 1997 L 61, p. 1), e da Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (OJ 1994 L 365, p. 10) (v. artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 98/56, lido em conjugação com o seu artigo 1.°, n.° 1, segundo período).

18 Conforme definição do artigo 2.°, ponto 2, da Diretiva 98/56.

19 V. n.° 10 e nota 5 das presentes conclusões.

20 V., por analogia, Acórdão de 24 de novembro de 1993, Keck e Mithouard (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905, n.° 15), em que não se faz distinção entre os requisitos relativos à designação, forma, dimensões, peso, composição, apresentação, etiquetagem ou acondicionamento.

21 V. Relatório da Comissão ao Conselho, de 23 de dezembro de 2002, sobre os resultados da aplicação do artigo 12.° da Diretiva 98/56/CE do Conselho, de 20 de julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais [COM(2002) 761 final] [a seguir «Relatório da Comissão de 23 de dezembro de 2002»], p. 2, onde se sublinha que o termo «fornecedor» designa as pessoas que se dedicam profissionalmente à comercialização ou importação de materiais de propagação.

22 V., na mesma ordem de ideias, Relatório da Comissão de 23 de dezembro de 2002, p. 4.

23 V. n.° 52 das presentes conclusões.

24 Entre os exemplos de medidas corretivas podem contar‑se o tratamento adequado, a embalagem adequada ou a ausência de referência a uma variedade, se as condições previstas no artigo 9.° da Diretiva 98/56 não estiverem preenchidas.

25 A Diretiva 91/682 não continha esta disposição.

26 Considerando 3 da Diretiva 98/56.

27 V. anexo ao Relatório da Comissão de 23 de dezembro de 2002, p. 8.

28 V., a este respeito, Diretiva 1999/66/CE da Comissão de 28 de junho de 1999 que estabelece os requisitos aplicáveis à etiqueta ou outro documento redigido pelo fornecedor em conformidade com a Diretiva 98/56 (JO 1999, L 164, p. 76); com base nas informações de menção obrigatória no rótulo, deve assim ser possível rastrear o material de origem. V. também, no mesmo sentido, Relatório da Comissão de 23 de dezembro de 2002, p. 5.

29 Acórdão de 15 de maio de 2025 (C‑717/23, a seguir «Acórdão Bundesminister für Gesundheit», EU:C:2025:351).

30 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).

31 Acórdão Bundesminister für Gesundheit (n.° 34).

32 Acórdão Bundesminister für Gesundheit (n.° 52).

33 V. Acórdão Bundesminister für Gesundheit (n.° 51) e as minhas conclusões nesse processo (EU:C:2025:29, n.° 70).

34 V. n.° 26 das presentes conclusões.

35 Considerando 8 da Diretiva 2014/40.

36 Acórdão Bundesminister für Gesundheit (n.os 49 a 51).

37 Esta disposição foi renumerada passando para artigo 37.° TCE. Corresponde agora ao artigo 43.° TFUE.

38 V., por analogia, Acórdão de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, n.os 26 e 27). Na doutrina, v. Barnard, C., The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, 7.ª edição, Oxford University Press, Oxford, 2022, p. 581, e Slot, P. J., «Harmonisation», European Law Review, n.° 21(5), 1996, pp. 378‑387, a pp. 382 e 383.

39 V., a este respeito, Acórdão de 19 de março de 2026, Almirall (C‑589/24, EU:C:2026:217, n.° 41). Na doutrina, v. Slot, P.‑J., nota 37, op. cit., p. 388, e Weatherill, S., «Maximum versus minimum harmonisation: Choosing between unity and diversity in the search for the soul of the internal market», in Nic Shuibhne, N. e Gormley, L.‑W. (eds.), From Single Market to Economic Union: Essays in Memory of John A. Usher, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 192.

40 V., por analogia, Acórdãos de 5 de outubro de 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, n.os 34 e 35), e de 4 de outubro de 2024, AFAÏA (C‑228/23, EU:C:2024:829, n.° 71).

41 V., por analogia, Acórdão de 19 de março de 2026, Almirall (C‑589/24, EU:C:2026:217, n.° 40 e jurisprudência aí referida).

42 V., neste sentido, Acórdão de 19 de novembro de 2019, TSN e AKT (C‑609/17 e C‑610/17, EU:C:2019:981, n.° 51 e jurisprudência aí referida), bem como minhas Conclusões no processo Almirall (C‑589/24, EU:C:2025:776, n.° 60 e jurisprudência aí referida).

43 V., neste sentido, Acórdãos de 8 de novembro de 1979, Denkavit Futtermitel (251/78, EU:C:1979:252, n.os 14 a 20), e de 10 de julho de 1984, Campus Oil e o. (72/83, EU:C:1984:256, n.os 27 a 31) e minhas Conclusões no processo Almirall (C‑589/24, EU:C:2025:776, n.° 60 e jurisprudência aí referida).

44 Acórdãos de 18 de outubro de 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.os 36 e 37), e de 5 de março de 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, n.os 33 e jurisprudência aí referida).

45 V. n.° 56 das presentes conclusões, em especial a referência ao Acórdão de 29 de setembro de 2021, Società agricola Vivai Maiorana e o./Comissão (T‑116/20, EU:T:2021:632, n.os 104 e 106).

46 V. n.° 26 das presentes conclusões. Resulta da decisão de reenvio que a recorrente pretende preservar a diversidade genética das variedades controvertidas enquanto tais, ou seja, isentas do TBV.

47 «Können», na versão em alemão, «podrán», na versão em espanhol, «peuvent», na versão em francês, «possono», na versão em italiano, «may», na versão em inglês e «można», na versão em polaco.

48 V., a contrario, Acórdão de 16 de dezembro de 2015, Suécia/Comissão (T‑521/14, EU:T:2015:976, n.os 50, 52, 53 e 70).

49 Acórdão de 16 de dezembro de 2015, Suécia/Comissão (T‑521/14, EU:T:2015:976, n.° 53).

50 No que diz respeito à natureza precisa do artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 98/56, v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, n.° 27).

51 V., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, n.os 32 e 33).

52 «Shall», na versão inglesa das três disposições da Diretiva 98/56 mencionadas. As versões em alemão, espanhol, italiano, francês e polaco das três disposições mencionadas, utilizam expressões que comportam uma obrigação de agir.

53 Acórdão de 29 de julho de 2024, HDI Global e MS Amlin Insurance (C‑771/22 e C‑45/23, EU:C:2024:644, n.° 56 e jurisprudência aí referida).

54 Acórdão de 23 de novembro de 1995, Nutral/Comissão (C‑476/93 P, EU:C:1995:401, n.° 14). V., na doutrina, Lenaerts, K., and Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, p. 565.

55 V. n.° 118 das presentes conclusões.

56 V. Acórdão de 19 de janeiro de 1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7, n.° 33. V. também, por analogia, Acórdãos de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, n.° 22), e de 3 de setembro de 2014, GMAC UK (C‑589/12, EU:C:2014:2131, n.° 39 e jurisprudência aí referida).