Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-325/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)

19 de outubro de 2023 (*)

«Reenvio prejudicial — Auxílios concedidos pelos Estados‑Membros — Artigo 107.°, n.° 1, TFUE — Conceito de “empresa” — Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação de um auxílio ilegal — Decisão (UE) 2015/456 — Permutas de terrenos florestais — Determinação do “valor de mercado”»

No processo C‑325/22,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Administrativen sad — Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária), por Decisão de 4 de maio de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de maio de 2022, no processo

TS,

HI

contra

Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),

composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (relator), S. Rodin e S. Rossi, juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação do Governo Búlgaro, por T. Mitova e L. Zaharieva, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Georgieva e B. Stromsky, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 107.° TFUE, do artigo 6.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), bem como da Decisão (UE) 2015/456 da Comissão, de 5 de setembro de 2014, sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais (JO 2015, L 80, p. 100; a seguir «Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe um particular e uma pessoa coletiva ao Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (Ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas) a respeito de um pedido de reembolso de um auxílio de Estado de que beneficiaram no âmbito de uma permuta de terrenos florestais.

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento 2015/1589

3 O artigo 16.° do Regulamento 2015/1589, epigrafado «Recuperação do auxílio», prevê, no n.° 3:

«Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia nos termos do artigo 278.° [TFUE], a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão [Europeia]. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União.»

Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014

4 Os considerandos 125 a 128, 156 e 171 da Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014 enunciam:

«(125) A título preliminar, no entanto, é igualmente necessário ter em conta no caso em apreço se os potenciais beneficiários das transações por permuta são empresas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE]. Este ponto é importante pois, de acordo com a redação dessa disposição, as regras relativas aos auxílios estatais só são aplicáveis quando o beneficiário do auxílio é uma empresa.

(126) O [Tribunal de Justiça] define a noção de “empresa” para efeitos do artigo 107.°, n.° 1, do Tratado, como qualquer entidade que desenvolva uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico ou do modo como é financiada [...]. De acordo com o [Tribunal de Justiça], qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num mercado constitui uma atividade económica [...]. A classificação de uma entidade como empresa está, deste modo, sempre relacionada com uma atividade específica. Uma entidade que desenvolve simultaneamente atividades económicas e não económicas deve ser considerada uma empresa apenas no que se refere às primeiras. Uma empresa não necessita de ser uma pessoa coletiva; as pessoas singulares podem também ser consideradas empresas para efeitos do auxílio estatal desde que desenvolvam uma atividade económica.

(127) Nesse sentido, deve notar‑se que certos beneficiários das transações por permuta contestadas não desenvolveram atividades económicas usando os terrenos florestais permutados durante o período em análise, nem desenvolvem tais atividades neste momento. Por conseguinte, esses beneficiários não podem ser considerados empresas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE], pelo que não se considera existir qualquer auxílio estatal nas transações por permuta celebradas com o Estado búlgaro.

(128) Assim sendo, a parte restante desta decisão refere‑se apenas aos beneficiários das transações por permuta contestadas que constituem empresas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE].

[...]

(156) Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as transações por permuta efetuadas pela República da Bulgária durante o período em análise constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE], nos casos em que a contraparte dessa transação é uma empresa na aceção dessa disposição, os preços administrativos utilizados nessa transação não refletiam os preços de mercado e as condições ao nível de auxílios de minimis estabelecidas no Regulamento (CE) n.° 1407/2013 [da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.° e 108.° [TFUE] aos auxílios de minimis (JO 2013, L 352, p. 1)], não se encontram preenchidas.

[...]

(171) No caso em apreço, os potenciais beneficiários do auxílio estatal incompatível são as pessoas singulares e coletivas que participaram nas 132 transações por permuta com as autoridades búlgaras durante o período em análise. Deste grupo, as autoridades búlgaras devem remover as pessoas singulares e coletivas que não constituem “empresas” na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE] [...]»

5 O artigo 1.° da referida decisão prevê:

«Os auxílios estatais, concedidos às empresas no contexto das transações por permuta de terrenos florestais públicos em troca de terrenos florestais privados durante o período de 1 de janeiro de 2007 a 27 de janeiro de 2009, [executados] ilegalmente pela República da Bulgária em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], são incompatíveis com o mercado interno».

6 O artigo 6.°, n.° 1, alíneas b), c) e d), da referida decisão enuncia:

«1. No prazo de quatro meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:

[…]

b) identificação dos casos em que será conduzida uma recuperação com base nos preços de mercado no momento das transações por permuta especificados na comunicação 2014/032997 da República da Bulgária;

c) identificação dos casos em que a recuperação será efetuada através de anulação da transação por permuta;

d) identificação dos casos em que a recuperação vai ser implementada com base em montantes determinados por um perito avaliador independente e os documentos que demonstram que esse perito, selecionado por concurso público e com o acordo da Comissão, foi designado.»

7 O artigo 6.°, n.° 2, alíneas a) e b), da mesma decisão dispõe:

«No prazo de oito meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:

a) a lista de beneficiários que receberam auxílios no âmbito das transações por permuta referidas no artigo 1.° e o montante total do auxílio recebido por cada um deles em resultado dessas transações;

b) o montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto de cada beneficiário».

Comunicação da Comissão no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos

8 Nos termos do ponto 2, alínea a), último parágrafo, da Comunicação da Comissão no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos (JO 1997, C 209, p. 3):

«Por “valor de mercado” entende‑se o preço pelo qual os terrenos e construções poderiam ser vendidos, à data da avaliação, por contrato privado celebrado entre um vendedor voluntário e um comprador independente, subentendendo‑se que o bem é objeto de uma oferta pública no mercado, que as condições deste permitem uma venda regular e que se dispõe de um prazo normal para negociar a venda, tendo em conta a natureza do bem [...]»

Direito búlgaro

Lei sobre os Auxílios de Estado

9 O artigo 38.°, n.os 9, 10 e 11, da zakon za darzhavnite pomoshti (Lei sobre os Auxílios de Estado, DV n.° 85, de 24 de outubro de 2017) prevê, no que respeita à recuperação de um auxílio de Estado ilegal e declarado incompatível com o mercado interno por força de uma decisão da Comissão, as disposições seguintes:

«(9) A avaliação visada no n.° 7, ponto 2, é efetuada por um avaliador autorizado independente, registado nos termos da Lei sobre os Avaliadores Independentes [...]

(10) A avaliação visada no n.° 7, ponto 2, é pedida e aceite pelo gestor do auxílio nas condições e no prazo previstos pela decisão da Comissão Europeia.

(11) Quando o gestor do auxílio não aceita a avaliação visada no n.° 7, ponto 2, pede, através de ato fundamentado, uma segunda peritagem a três avaliadores, exceto quando a avaliação é pedida ao abrigo da zakon za obshtestvenite porachki [(Lei sobre os Contratos Públicos)].»

Lei relativa às Propriedades do Estado

10 O artigo 32.°, n.° 2, da zakon za darzhavnata sobstvenost (Lei relativa às Propriedades do Estado, DV n.° 44, de 21 de maio de 1996), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei relativa às Propriedades do Estado»), tem a seguinte redação:

«A compensação em dinheiro equivalente visada no n.° 1 é determinada em função do destino dos terrenos antes da entrada em vigor do plano detalhado de ordenamento do território, ou antes da aprovação de um plano detalhado de ordenamento do território que prevê a construção de uma obra nacional e para o qual existe um despacho que está em vigor que permite a execução provisória, com base nos preços de mercado de terrenos com características semelhantes situados nas imediações dos que são objeto de expropriação.»

11 O n.° 1a das dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado) enuncia:

«Para os fins da presente lei:

[...]

(2) O “valor de mercado” é a média dos preços de todas as transações imobiliárias relativas à compra/venda, à permuta, à constituição de direitos reais ou à transferência de propriedade contra uma obrigação de construção, à constituição de hipoteca (a título de garantia pela compra/venda de um bem imóvel), às vendas em leilão por oficiais públicos e privados, das instituições do Estado e dos municípios, bem como sobre outras transações a título oneroso, com exceção das que têm por objeto participações teóricas em bens imóveis, em que pelo menos uma das partes seja comerciante, celebradas no prazo de doze meses a contar da data do pedido de avaliação e registadas na conservatória do registo do local onde o bem imóvel está situado. Se, nos doze meses anteriores à data do pedido de avaliação, tiverem sido registadas mais de 20 transações na conservatória do local onde se situa o bem imóvel, o preço de mercado é determinado tendo em conta as últimas 20 transações registadas. O cálculo da média é efetuado com base em, pelo menos, duas transações pertinentes.

[...]

(4) “Bens imóveis situados nas imediações daqueles que são objeto de expropriação” são bens imóveis que estejam situados:

a) no mesmo distrito, nas grandes cidades com divisão em distritos;

b) no mesmo bairro, em outras cidades, centros habitados ou localidades;

c) no mesmo território nas zonas agrícolas e nas zonas florestais.»

Lei sobre as Florestas

12 O n.° 3 das disposições transitórias e finais da zakon za gorite (Lei sobre as Florestas, DV°n.° 19, de 8 de março de 2011), em vigor desde o ano de 2011, dispõe:

«(1) Não pode ser efetuada nenhuma alteração de afetação, nos termos da presente lei, e não pode ser realizada nenhuma construção em terrenos situados nas zonas florestais que pessoas singulares ou coletivas ou municípios tenham adquirido ao Estado na sequência de permutas efetuadas até à data da promulgação da lei no Darzhaven vestnik [(Jornal Oficial)].

(2) A proibição referida no n.° 1 aplica‑se igualmente em caso de mudança de proprietário do bem imóvel, exceto nos casos em que a área florestal em causa seja adquirida pelo Estado.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

13 O litígio no processo principal inscreve‑se no âmbito de uma vasta operação de restituição, pela República da Bulgária aos seus antigos proprietários, de terrenos florestais que tinham sido nacionalizados ao longo do ano de 1947.

14 Resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que um aditamento à Lei sobre as Florestas, que entrou em vigor em 22 de fevereiro de 2002, permitiu permutas de terrenos florestais privatizados por terrenos florestais desse Estado‑Membro.

15 Além disso, os preços dos terrenos permutados eram determinados com base em critérios fixados pela regulamentação búlgara.

16 Em 26 de novembro de 2008, a Darzhavna agentsia po gorite (Agência Nacional das Florestas, Bulgária) e TS, pessoa singular, celebraram um contrato de permuta de terrenos florestais (a seguir «permuta controvertida»).

17 Dois meses mais tarde, TS cedeu os terrenos adquiridos ao abrigo desse contrato a HI, sociedade privada, com sede na Bulgária, gerida e detida em grande parte por TS. Resulta da decisão de reenvio que TS já era sócia da HI no momento da permuta controvertida.

18 HI opera nos domínios da hotelaria, da restauração, da exploração florestal, da transformação da madeira e da venda de mercadorias. Resulta da decisão de reenvio que HI pretendia construir um complexo hoteleiro em alguns dos terrenos assim adquiridos e que, para esse efeito, tinha solicitado a mudança de afetação às autoridades competentes no mês de agosto de 2009.

19 Porém, essa operação imobiliária não pôde ser levada a termo em razão de uma moratória adotada pela Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assembleia Nacional da República da Bulgária), em 3 de setembro 2009 (DV n.° 72, de 8 de setembro de 2009), e de uma alteração posterior da Lei sobre as Florestas que proibia que fosse alterada a afetação de terrenos adquiridos à República da Bulgária.

20 Através da Decisão de 5 de setembro de 2014, a Comissão considerou que as operações de permuta de terrenos florestais realizadas por esse Estado‑Membro constituíam auxílios estatais, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, quando as pessoas que participaram nessas permutas fossem empresas, na aceção desta disposição, e que o valor dos terrenos florestais desse Estado‑Membro não refletia o valor de mercado, sob reserva de que não constituísse um auxílio de minimis, na aceção do Regulamento n.° 1407/2013.

21 Em consequência, a Comissão considerou que certos auxílios, concedidos a empresas no âmbito das operações de permuta de terrenos florestais em questão, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2007, data da adesão da República da Bulgária à União Europeia, e 27 de janeiro de 2009, tinham sido ilegalmente postos em execução por esse Estado‑Membro, que eram incompatíveis com o mercado interno e que esse Estado‑Membro devia recuperá‑los.

22 Em 8 de julho de 2020, em aplicação da Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014, as autoridades búlgaras, por um ato de declaração de um crédito público, consideraram, com fundamento num relatório de avaliação dos terrenos florestais, que TS e HI eram solidariamente obrigadas a reembolsar o auxílio de 294 627 BGN resultante da permuta controvertida, acrescido de 145 737,79 BGN de juros, no montante total de 440 364,79 BGN (cerca de 224 700 euros).

23 TS e HI interpuseram recurso desse ato para o Administrativen sad — Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária), sustentando, por um lado, que não podiam ser consideradas «empresas», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma vez que os terrenos adquiridos no âmbito da permuta controvertida acabaram por não ser utilizados para fins económicos e, por outro, que a apreciação do montante da ajuda a reembolsar efetuada pela Administração Nacional era errada. Entendem que a apreciação do valor dos terrenos permutados deveria ser objeto de avaliação judicial segundo o método previsto no n.° 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado, aplicável em caso de expropriação de terrenos privados para fins de interesse público.

24 O órgão jurisdicional de reenvio indica que, no que respeita à aplicação da Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014, a jurisprudência nacional é contraditória quanto à questão de saber se, tendo em conta os termos do considerando 127 desta decisão, a qualificação de «empresa» depende ou não da exploração dos terrenos florestais adquiridos no âmbito das permutas de terrenos em questão.

25 Este órgão jurisdicional indica igualmente que o critério objetivo do «valor de mercado» de um terreno, extraído da jurisprudência do Tribunal de Justiça para efeitos de apreciar se a aquisição de terrenos públicos constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, difere do método de determinação do preço de mercado previsto no n.° 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado, invocadas pelas recorrentes no processo principal.

26 Nestas condições, o Administrativen sad — Varna (Tribunal Administrativo de Varna) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve um beneficiário de um auxílio de Estado concedido ilegalmente através de uma permuta pela qual obteve terrenos florestais (propriedade do Estado em regime de direito privado) ser excluído da definição de «empresa» se, segundo os balanços anuais, desenvolve uma atividade económica oferecendo bens e serviços no mercado relevante mas, em conformidade com o considerando 127 da [Decisão da Comissão de 5 de setembro], não desenvolve qualquer atividade económica direta ou indireta usando os terrenos adquiridos por permuta, porque a legislação nacional prevê uma proibição objetiva que o impede de reclassificar os terrenos e de construir ou alienar os terrenos retirados do fundo florestal?

2) Deve a disposição do artigo 107.° TFUE ser interpretada e aplicada no sentido de que, no que se refere à qualidade de «empresa» e na aplicação dos critérios para «empresas», o projeto de investimento, conforme apresentado e efetivamente descrito, do beneficiário de um auxílio de Estado obtido ilegalmente, que deve ser realizado em terrenos estatais obtidos por permuta e que constitui condição prévia do início de um procedimento subsequente de retirada dos terrenos obtidos para construção, bem como no que se refere aos dados recolhidos sobre a primeira fase concluída do procedimento administrativo de audição prévia, é tido em consideração como circunstância relevante do ponto de vista jurídico, independentemente de ter ocorrido uma impossibilidade objetiva de realização do projeto de investimento em resultado da moratória imposta pelo parlamento e da disposição legal introduzida em seguida que contém uma proibição expressa de reclassificação e construção dos terrenos adquiridos ao Estado?

3) Devem o artigo 107.° TFUE e o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento [2015/1589], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional como a das disposições do § 1a, n.os 2 e 4 (Disposições complementares) da Zakon za darzhavnata sobstvenost (Lei relativa às Propriedades do Estado, Bulgária) para efeitos de determinação do montante de um auxílio de Estado recebido através da permuta de terrenos florestais (propriedade do Estado em regime de direito privado), que impede que se estabeleça um preço de mercado para os terrenos, na medida em que estabelece fatores de mercado e critérios de avaliação para o cálculo que resultam numa diferença em relação ao valor real dos terrenos e nesse sentido, essa regulamentação nacional viola o princípio da efetividade?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

27 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014 deve ser interpretada no sentido de que só as pessoas que tenham adquirido terrenos no âmbito das operações de permuta de terrenos florestais visadas por essa decisão que utilizam esses terrenos para fins de uma atividade económica devem ser consideradas empresas beneficiárias de um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

28 Antes de mais, importa observar que a resposta a esta questão não prejudica a questão de saber se TS é uma «empresa», na aceção desta disposição, nem a de saber se TS e HI podem ser consideradas beneficiárias, solidariamente, de um auxílio de Estado por força da referida disposição.

29 Importa em seguida recordar que resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o conceito de «empresa», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento, e que qualquer atividade que consista em oferecer bens ou serviços num determinado mercado constitui uma atividade económica (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, n.os 41 e 45 e jurisprudência referida).

30 Em contrapartida, daqui não decorre de forma nenhuma que a qualificação de «empresa», na aceção desta disposição, está sujeita à circunstância de que a atividade económica em questão apresente uma ligação com bens cuja aquisição seria constitutiva de um auxílio de Estado, na aceção da referida disposição.

31 Além disso, recorde‑se que o artigo 108.°, n.° 3, TFUE institui uma fiscalização preventiva das alterações aos auxílios existentes e dos projetos de auxílios novos, para que apenas sejam executados os auxílios compatíveis com o mercado interno (v., neste sentido, Acórdão de 19 de junho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.° 36 e jurisprudência referida).

32 Consequentemente, tal sistema de autorização prévia dos auxílios de Estado, que se baseia numa apreciação ex ante dos projetos de auxílio, opõe‑se a que a qualificação de «empresa», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, esteja sujeita à verificação de circunstâncias aleatórias e posteriores à concessão da vantagem em questão, como a que consistiria na utilização do bem adquirido para fins económicos.

33 Por último, quanto à definição do conceito de «empresa» acolhida pela Comissão na sua Decisão de 5 de setembro de 2014, o artigo 1.° desta visa os auxílios de Estado concedidos a «empresas», sem precisar esse conceito.

34 É certo que o considerando 127 dessa decisão enuncia que «certos beneficiários das transações por permuta contestadas não desenvolveram atividades económicas usando os terrenos florestais permutados durante o período em análise, nem desenvolvem tais atividades neste momento» pelo que «esses beneficiários não podem ser considerados empresas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE] pelo que não se considera existir qualquer auxílio estatal nas transações por permuta celebradas com o Estado búlgaro».

35 No entanto, resulta da sistemática geral da referida decisão e, em particular, dos seus considerandos 126 e 128, que a Comissão visou igualmente, por várias vezes, as empresas «na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE» sem de modo nenhum ligar essa qualificação a uma atividade económica em relação com esses terrenos florestais.

36 O considerando 171 da Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014, que figura na parte desta relativa à identificação dos «beneficiários» dos auxílios em questão, indica, além disso, que importa excluir as pessoas singulares e coletivas «que não constituem “empresas” na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE]», sem qualquer outra precisão.

37 Em último lugar, segundo jurisprudência constante, quando um diploma de direito derivado da União é suscetível de ser objeto de mais do que uma interpretação, há que dar preferência àquela que torna a disposição compatível com o Tratado em vez da que leva a declarar a sua incompatibilidade com este (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.° 70 e jurisprudência referida).

38 Deve, por conseguinte, entender‑se que o considerando 127 da Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014 se refere unicamente a uma situação particular na qual uma entidade não pode ser qualificada de «empresa», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE. Consequentemente, este considerando não pode servir de base a uma interpretação dessa decisão da qual resultaria que apenas as entidades que exerçam uma atividade económica ligada aos terrenos adquiridos no âmbito das permutas de terrenos visadas pela referida decisão poderiam ser consideradas empresas beneficiárias de um auxílio de Estado, na aceção dessa disposição.

39 Tendo em conta o exposto, há que responder à primeira questão que a Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014 deve ser interpretada no sentido de que não se pode considerar que apenas as pessoas que tenham adquirido terrenos no âmbito das operações de permuta de terrenos florestais visadas por esta decisão que utilizam esses terrenos para fins de uma atividade económica devem ser consideradas empresas beneficiárias um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

Quanto à segunda questão

40 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a circunstância de a entidade que obteve terrenos florestais no âmbito da permuta controvertida ter tido intenção de os utilizar no âmbito da sua atividade económica, mas disso foi impedida em razão da evolução posterior do direito nacional, é pertinente para fins de apreciar se essa entidade constitui uma «empresa», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

41 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, segundo a qual a Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014 não limita o conceito de «empresa» às entidades que utilizaram os terrenos florestais assim obtidos para fins económicos, não há que responder à segunda questão.

Quanto à terceira questão

42 Através da terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 107.°, n.° 1, TFUE e o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que a determinação do montante do auxílio de Estado recebido quando da aquisição de terrenos, no âmbito de uma permuta de terrenos florestais, se baseie em critérios como os previstos no n.° 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado.

43 Resulta da decisão de reenvio que esses critérios são relativos aos preços médios das transações imobiliárias registadas que têm por objeto terrenos com características análogas aos que são objeto da avaliação e situados nas imediações destes, nas quais pelo menos uma das partes é comerciante, celebradas no prazo de doze meses anterior à avaliação.

44 As recorrentes no processo principal alegam que os referidos critérios deveriam ter sido aplicados para determinar o montante do auxílio de Estado a recuperar, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio considera, em contrapartida, que não permitiriam determinar o valor de mercado dos terrenos florestais que foram objeto da permuta controvertida.

45 Assim, há que reformular a terceira questão e considerar que, com esta questão, o órgão jurisdicional pergunta, em substância, se o artigo 107.°, n.° 1, TFUE e o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 se opõem a que os critérios que permitem determinar o montante de um auxílio de Estado recebido no âmbito da aquisição de terrenos se baseiem nos preços médios das transações imobiliárias registadas relativas a terrenos com características análogas aos que são objeto da avaliação e situados nas imediações destes, nas quais pelo menos uma das partes é comerciante, celebradas durante um prazo de doze meses anterior à avaliação.

46 A este respeito, importa recordar que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 prevê que, sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça proferido nos termos do artigo 278.° [TFUE], a recuperação de um auxílio de Estado será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União.

47 Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o principal objetivo visado pelo reembolso de um auxílio de Estado pago ilegalmente é eliminar a distorção da concorrência provocada pela vantagem concorrencial proporcionada por esse auxílio e que o restabelecimento da situação anterior ao pagamento de um auxílio ilegal ou incompatível com o mercado interno constitui uma exigência necessária à manutenção do efeito útil das disposições dos Tratados relativas aos auxílios de Estado (v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, n.° 42 e jurisprudência referida).

48 Por último, importa igualmente recordar que, quando o Estado‑Membro em questão deve quantificar o auxílio a recuperar, deve fazê‑lo com base no método indicado na decisão de recuperação (v., neste sentido, Acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, n.os 21 e 23).

49 No caso em apreço, resulta do exposto que a aplicação de um método de avaliação, como o visado pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua terceira questão deve, antes de mais, ser conforme com a Decisão da Comissão de 5 de setembro de 2014, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

50 Em particular, incumbe‑lhe apreciar se tal método é conforme com o artigo 6.°, n.° 1, alíneas b), c) e d), dessa decisão, que prevê três modalidades diferentes de recuperação do auxílio, a saber, a recuperação do auxílio com base nos preços de mercado em vigor no momento das operações de permuta, indicadas no Parecer 2014/032997 apresentado pela Bulgária, na anulação da operação de permuta ou dos montantes fixados por um perito independente e nos documentos que provem que esse perito independente foi nomeado na sequência de uma seleção por concurso e com o acordo da Comissão.

51 Em seguida, quanto à conformidade com o artigo 107.°, n.° 1, TFUE e com o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589, de um método de avaliação como o visado pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua terceira questão, importa recordar que a venda de um terreno por uma autoridade pública pode incluir elementos de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, nomeadamente quando não é efetuada ao valor de mercado, ou seja, ao preço que um investidor privado, agindo em condições normais de concorrência, teria podido fixar (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, n.° 34 e jurisprudência referida).

52 Além disso, como a Comissão indicou na sua Decisão de 5 de setembro de 2014, quando essa avaliação é feita, como no caso em apreço, ex post, o Estado‑Membro aprecia o valor de mercado dos terrenos em questão no momento da operação de permuta contestada (v., por analogia, Acórdão de 16 de maio de 2002, França/Comissão, C‑482/99, EU:C:2002:294, n.os 71 e 72).

53 Quanto ao método suscetível de ser aplicado para esse fim, importa recordar que vários métodos são suscetíveis de fornecer preços que correspondem ao valor de mercado e que se, entre estes, figurarem os da venda ao proponente que apresenta a melhor proposta e os da peritagem, não está excluído que outros métodos possam igualmente permitir alcançar tal resultado (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, n.° 31 e jurisprudência referida).

54 Quando o direito nacional institui regras de cálculo do valor de mercado dos terrenos para a venda destes pelas autoridades públicas, a sua aplicação deve, para ser conforme com o artigo 107.° TFUE, levar, em todos os casos, a um preço o mais próximo possível do valor de mercado. Dado que este último é teórico, salvo para as vendas ao proponente que apresente a melhor proposta, uma margem de variação do preço obtido em relação ao preço teórico deve ser necessariamente tolerada (Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, n.° 35).

55 Por último, ainda que um método de avaliação seja conforme com o artigo 107.° TFUE, não se pode excluir que, em certos casos, este método conduza a um resultado que se afasta do valor de mercado. Em tais circunstâncias, o juiz nacional está obrigado a afastar a sua aplicação por força da obrigação que incumbe a todos os órgãos do Estado, incluindo aos órgãos jurisdicionais nacionais, de afastar uma norma do direito nacional contrária ao direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, n.° 52).

56 No caso vertente, no que diz respeito a critérios de avaliação como os previstos no n.° 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado, há que declara que resulta da jurisprudência recordada nos n.os 53 a 55 do presente acórdão que o artigo 107.°, n.° 1, TFUE não se opõe, a priori, a um método de avaliação baseado numa comparação com transações imobiliárias semelhantes, uma vez que os critérios nela previstos permitem calcular o valor de mercado dos terrenos florestais em questão, nem exige a aplicação desse método.

57 Quanto à apreciação da questão de saber se tais critérios de avaliação permitiriam estabelecer esse valor de mercado no momento da permuta controvertida, essa apreciação incumbe, no essencial, ao órgão jurisdicional de reenvio, à luz dos elementos de facto e de direito de que tem conhecimento.

58 Neste âmbito, cabe designadamente a esse órgão jurisdicional verificar a realidade da circunstância, por si evocada, segundo a qual os preços das operações imobiliárias terão, na prática, sido subavaliados para reduzir o montante dos impostos das despesas de notário, bem como da circunstância, mencionada pelo Governo Búlgaro nas suas observações escritas, segundo a qual as vendas suscetíveis de serem tomadas em conta por analogia são insuficientes para permitir uma comparação fiável.

59 Cabe igualmente ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as operações imobiliárias suscetíveis de serem tomadas em consideração neste âmbito não foram realizadas numa data demasiado afastada da data da permuta controvertida.

60 Tendo em conta o que precede, há que responder à terceira questão que o artigo 107.°, n.° 1, TFUE e o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os critérios que permitem determinar o montante de um auxílio de Estado recebido quando da aquisição de terrenos, no âmbito de uma permuta de terrenos florestais, se baseiem nos preços médios das transações imobiliárias registadas relativas a terrenos com características análogas aos que são objeto da avaliação e situados nas imediações destes, nas quais pelo menos uma das partes seja comerciante, celebradas durante um prazo de doze meses anterior à avaliação, na condição de que a aplicação de tais critérios seja compatível com a decisão da Comissão relativa à recuperação desse auxílio e que estes permitam determinar o valor de mercado desses terrenos no momento da operação de permuta.

Quanto às despesas

61 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1) A Decisão (UE) 2015/456 da Comissão, de 5 de setembro de 2014, sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais,

deve ser interpretada no sentido de que:

não se pode considerar que só as pessoas que tenham adquirido terrenos no âmbito das operações de permuta de terrenos florestais visados por esta decisão que utilizam esses terrenos para fins de uma atividade económica devem ser consideradas empresas beneficiárias de auxílios estatais, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

2) O artigo 107.°, n.° 1, TFUE e o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE]

devem ser interpretados no sentido de que:

não se opõem a que os critérios que permitem determinar o montante de um auxílio de Estado recebido quando da aquisição de terrenos, no âmbito de uma permuta de terrenos florestais, se baseiem nos preços médios das transações imobiliárias registadas relativas a terrenos com características análogas aos que são objeto da avaliação e situados nas imediações destes, nas quais pelo menos uma das partes seja comerciante, celebradas durante um prazo de doze meses anterior à avaliação, na condição de que a aplicação de tais critérios seja compatível com a decisão da Comissão relativa à recuperação desse auxílio e que estes permitam determinar o valor de mercado desses terrenos no momento da operação de permuta.

Assinaturas

* Língua do processo: búlgaro.