Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-324/19

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em representação da eurocylinder systems AG, por C. Salder e M. Oldiges, Rechtsanwälte,

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em representação do Conselho da União Europeia, por H. Marcos Fraile e J. Bauerschmidt, na qualidade de agentes, assistidos por N. Tuominen, avocat,

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em representação da Comissão Europeia, inicialmente por A. Demeneix e N. Kuplewatzky, em seguida, por P. Němečková, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade do Regulamento (CE) n.o 926/2009 do Conselho, de 24 de setembro de 2009, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de determinados tubos sem costura, de ferro ou de aço, originários da República Popular da China (JO 2009, L 262, p. 19; a seguir «regulamento controvertido»).

2

O pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a eurocylinder systems AG (a seguir «eurocylinder») ao Hauptzollamt Hamburg‑Stadt (Serviço Aduaneiro Principal da Cidade de Hamburgo, Alemanha) (a seguir «Autoridade Aduaneira») a respeito da legalidade de um direito antidumping pago pela eurocylinder, a título do regulamento controvertido, sobre a importação de tubos sem costura de aço, originários da República Popular da China (a seguir «RPC»).

3

Os considerandos 2, 4 e 10 do Regulamento (CE) n.o 384/96 do Conselho, de 22 de dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações objet[o] de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO 1996, L 56, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 461/2004 do Conselho, de 8 de março de 2004 (JO 2004, L 77, p. 12; a seguir «regulamento de base»), com base no qual foi adotado o regulamento controvertido, referem:

[…]

[…]

4

O artigo 1.o do regulamento de base dispõe:

«1. Qualquer produto objeto de dumping pode ser sujeito a um direito antidumping sempre que a sua introdução em livre prática na [União] causar prejuízo.

2. Um produto é objeto de dumping se o seu preço de exportação para a [União] for inferior ao preço comparável de um produto similar, no decurso de operações comerciais normais, estabelecido para o país de exportação.

[…]»

5

O artigo 3.o desse regulamento, sob a epígrafe «Determinação da existência de prejuízo», prevê:

«1. Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por “prejuízo”, salvo disposição em contrário, um prejuízo importante causado à indústria [da União], uma ameaça de prejuízo importante para a indústria [da União] ou um atraso importante na criação dessa indústria, sendo interpretado em conformidade com o disposto no presente artigo.

[…]

5. O exame da repercussão das importações objeto de dumping na indústria [da União] em causa incluirá uma avaliação de todos os fatores e índices económicos pertinentes que influenciem a situação dessa indústria, nomeadamente: o facto de a indústria se encontrar ainda num processo de recuperação dos efeitos de situações de dumping ou de subvenções ocorridas no passado, a amplitude da margem de dumping efetiva, a diminuição efetiva e potencial das vendas, lucros, produção, parte de mercado, produtividade, rentabilidade ou utilização das capacidades; fatores que afetam os preços [na União]; os efeitos negativos, efetivos e potenciais, sobre o cash‑flow, existências, emprego, salários, crescimento e possibilidade de obter capitais ou investimentos. Esta lista não é exaustiva e nenhum destes elementos, considerados isoladamente ou em conjunto, constitui necessariamente uma indicação determinante.

[…]

7. Outros fatores conhecidos, que não as importações objeto de dumping, que simultaneamente estejam a causar um prejuízo à indústria [da União], serão igualmente examinados para que os prejuízos por eles causados não sejam atribuídos às importações objeto de dumping nos termos do n.o 6. Os fatores eventualmente relevantes para o efeito compreendem, nomeadamente, o volume e os preços das importações não vendidas a preços de dumping, a contração da procura ou alterações nos padrões de consumo, as práticas comerciais restritivas dos produtores de países terceiros e [da União] e a concorrência entre eles, a evolução tecnológica, bem como os resultados das exportações e a produtividade da indústria [da União].

[…]

9. A determinação da existência de uma ameaça de prejuízo importante basear‑se‑á em factos e não apenas em alegações, conjeturas ou possibilidades remotas. A alteração das circunstâncias suscetíveis de criar uma situação em que o dumping causaria prejuízo deve ser claramente prevista e iminente.

Na determinação da existência de uma ameaça de prejuízo importante, serão tomados em consideração, entre outros, os seguintes fatores:

Nenhum destes fatores constitui necessariamente por si só uma indicação determinante, devendo concluir‑se da totalidade dos fatores considerados que estão iminentes outras exportações objeto de dumping e que, caso não sejam tomadas medidas de defesa, ocorrerá um prejuízo importante.»

6

O artigo 6.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Inquérito», dispõe, no seu n.o 1:

«Após o início do processo, a Comissão dará início ao inquérito a nível [da União], em colaboração com os Estados‑Membros. O inquérito incidirá sobre dumping e o prejuízo, que serão investigados simultaneamente. Para que a conclusão seja representativa, será definido um período de inquérito que, no caso de dumping, abrangerá normalmente um período não inferior a seis meses imediatamente anterior ao início do processo. As informações relativas a um período posterior ao período de inquérito não serão, normalmente, tomadas em consideração.»

7

Nos termos do artigo 7.o do regulamento de base, sob a epígrafe «Medidas provisórias»:

«1. Podem ser aplicados direitos provisórios se tiver sido iniciado um processo nos termos do artigo 5.o, publicado um anúncio para o efeito e as partes interessadas tenham tido a possibilidade de prestar informações e apresentar observações, nos termos do n.o 10 do artigo 5.o, e desde que tenha sido determinada provisoriamente a existência de dumping e do consequente prejuízo para a indústria [da União], e o interesse da [União] justifique uma intervenção a fim de evitar tal prejuízo. Os direitos provisórios não serão criados antes de decorridos 60 dias a contar da data do início do processo nem nove meses após essa data.

[…]

4. A Comissão adotará medidas provisórias após a realização de consultas ou, em casos de extrema urgência, após ter informado os Estados‑Membros. Neste último caso, as consultas realizar‑se‑ão num prazo máximo de 10 dias após a notificação aos Estados‑Membros das medidas adotadas pela Comissão.

[…]

7. Os direitos provisórios poderão ser criados por um período de seis meses e prorrogados por um período de três meses, ou ser criados por um período de nove meses. […]»

8

O artigo 9.o desse regulamento, sob a epígrafe «Encerramento do processo sem criação de medidas; criação de direitos definitivos», dispõe, no seu n.o 4:

«Quando os factos definitivamente estabelecidos provarem a existência de dumping e de prejuízo dele decorrente e o interesse da [União] justificar uma intervenção nos termos do artigo 21.o, será instituído um direito antidumping definitivo pelo Conselho, sob proposta da Comissão, após consulta do comité consultivo. A proposta é aprovada pelo Conselho, exceto se este, deliberando por maioria simples, decidir rejeitá‑la, no prazo de um mês a contar da data da sua apresentação pela Comissão. Quando estiverem em vigor direitos provisórios, será apresentada uma proposta de medidas definitivas, o mais tardar, um mês antes da data de caducidade dos referidos direitos. O montante do direito antidumping não excederá a margem de dumping estabelecida, devendo, no entanto, ser inferior à margem de dumping, caso um direito inferior seja suficiente para eliminar o prejuízo para a indústria [da União].»

9

Segundo o artigo 11.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do referido regulamento:

«Uma medida antidumping definitiva caducará cinco anos após a sua criação ou cinco anos a contar da data da conclusão do reexame mais recente que tenha abrangido simultaneamente o dumping e o prejuízo, a menos que se determine num reexame que a caducidade da medida poderia conduzir a uma continuação ou reincidência do dumping e do prejuízo. Um reexame da caducidade terá lugar por iniciativa da Comissão ou a pedido dos produtores da [União], ou em seu nome, mantendo‑se a medida em vigor até serem conhecidos os resultados do reexame.»

10

O regulamento de base foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1225/2009 do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO 2009, L 343, p. 51), que, por sua vez, foi substituído e revogado pelo Regulamento (UE) 2016/1036 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping dos países não membros da União Europeia (JO 2016, L 176, p. 21).

11

Em 7 de abril de 2009, a Comissão adotou, ao abrigo do artigo 7.o do regulamento de base, o Regulamento (CE) n.o 289/2009, que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de determinados tubos sem costura, de ferro ou de aço, originários da República Popular da China (JO 2009, L 94, p. 48; a seguir «regulamento provisório»).

12

As taxas do direito antidumping provisório sobre as importações de certos tubos sem costura, de ferro ou de aço (a seguir «TSC») foram fixadas no artigo 1.o, n.o 2, do regulamento provisório em 15,6 % para a Hubei Xinyegang Steel Co. Ltd (a seguir «Hubei»), em 15,1 % para a Shandong Luxing Steel Pipe Co., Ltd, em 22,3 % para as sociedades mencionadas no anexo desse regulamento e em 24,2 % para todas as outras sociedades.

13

No considerando 13 desse regulamento, a Comissão indicou que o inquérito sobre o dumping e o prejuízo sofrido pela indústria da União tinha incidido sobre o período compreendido entre 1 de julho de 2007 e 30 de junho de 2008 (a seguir «período de inquérito»), e a análise das tendências relevantes para avaliar esse prejuízo sobre o período compreendido entre 1 de janeiro de 2005 e o final do período de inquérito (a seguir «período considerado»).

14

Nos considerandos 89 e 126 desse regulamento, a Comissão concluiu pela inexistência de um prejuízo importante para a indústria da União, concluindo, porém, pela existência de uma ameaça de prejuízo importante para essa indústria se não fossem tomadas medidas antidumping.

15

Em aplicação do artigo 9.o do regulamento de base, o regulamento controvertido instituiu, no seu artigo 1.o, n.o 1, um direito antidumping definitivo sobre as importações de certos TSC originários da RPC e fixou, no n.o 2, as taxas desse direito em 17,7 % para a Shandong Luxing Steel Pipe Co. Ltd, em 27,2 % para as outras sociedades que cooperaram, mencionadas no anexo desse regulamento, e em 39,2 % para todas as outras sociedades.

16

O regulamento controvertido confirmou, nos seus considerandos 35 a 81, a conclusão que figura no regulamento provisório segundo a qual, por um lado, a indústria da União estava numa situação vulnerável no final do período de inquérito, mesmo apesar de não ter sofrido prejuízo durante esse período, e, por outro, se não fossem adotadas medidas antidumping, as importações objeto de dumping de certos TSC provenientes da RPC causariam, a muito curto prazo, um prejuízo importante a essa indústria. Esse regulamento teve em conta os dados relativos ao período compreendido entre julho de 2008 e março de 2009 (a seguir «período posterior ao período de inquérito»).

17

O regulamento controvertido foi anulado pelo Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35), na medida em que impunha um direito antidumping sobre os produtos fabricados pela Hubei. O Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209), negou provimento aos recursos interpostos desse acórdão.

18

Em 3 de outubro de 2014, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1225/2009, a Comissão deu início a um reexame da caducidade das medidas antidumping instituídas pelo regulamento controvertido. Esse reexame visava avaliar a probabilidade de continuação ou de reincidência do dumping em consequência da caducidade dessas medidas e incidiu sobre o período compreendido entre 1 de julho de 2013 e 30 de junho de 2014.

19

Em 7 de dezembro de 2015, após esse reexame, a Comissão adotou o Regulamento de Execução (UE) 2015/2272, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados tubos sem costura, de ferro ou de aço, originários da República Popular da China, na sequência de um reexame da caducidade ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1225/2009 (JO 2015, L 322, p. 21). As taxas do direito antidumping fixadas nesse regulamento de execução eram as mesmas previstas no regulamento controvertido.

20

Em 28 de junho de 2018, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2018/928 que encerra o processo de reabertura do inquérito relativo aos acórdãos nos processos apensos C‑186/14 P e C‑193/14 P no âmbito do Regulamento n.o 926/2009 e do Regulamento de Execução 2015/2272 (JO 2018, L 164, p. 51).

21

Nos considerandos 7, 36 e 37 dessa decisão de execução, a Comissão sublinhou, em substância, que a reabertura do inquérito de reexame em conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1225/2009, que levou à adoção do Regulamento de Execução 2015/2272, não tinha por objeto examinar a validade do regulamento controvertido relativamente aos produtores‑exportadores chineses diferentes da Hubei, mas antes determinar se a revogação do regulamento de execução era necessária à luz dos Acórdãos de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35), e de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209).

22

Por outro lado, no considerando 67 dessa decisão, a Comissão indicou que não seria adequado revogar os direitos antidumping instituídos pelo Regulamento de Execução 2015/2272, aplicáveis a outros produtores‑exportadores chineses com exceção da Hubei, tendo em conta a incidência negativa que tal revogação teria na indústria da União.

23

Em 4 de novembro de 2014, a eurocylinder, fabricante de cilindros de aço de alta pressão, importou TSC da RPC, fabricados pela Tianjin Pipe (Group) Corporation.

24

Por aviso de liquidação de direitos de importação de 4 de novembro de 2014, a Autoridade Aduaneira impôs à eurocylinder um direito antidumping no montante de 22123,10 euros, em aplicação da taxa de 27,2 % prevista no artigo 1.o, n.o 2, do regulamento controvertido.

25

Em 6 de novembro de 2017, a eurocylinder pediu à Autoridade Aduaneira o reembolso desse direito antidumping, com o fundamento de o regulamento controvertido ter sido parcialmente anulado pelo Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35), confirmado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209). Segundo a eurocylinder, os fundamentos da anulação pelo Tribunal Geral têm caráter geral, pelo que não dizem unicamente respeito à Hubei.

26

Por Decisão de 12 de dezembro de 2017, a Autoridade Aduaneira indeferiu o pedido da eurocylinder, com o fundamento de o Tribunal Geral ter anulado o regulamento controvertido unicamente na parte que impunha um direito antidumping aos produtos fabricados pela Hubei, recorrente no processo que dera origem ao Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35).

27

Tendo a Autoridade Aduaneira indeferido em 23 de agosto de 2018 a reclamação dessa decisão, a eurocylinder interpôs recurso para o Finanzgericht Hamburg (Tribunal Tributário de Hamburgo, Alemanha), invocando a nulidade do regulamento controvertido com efeitos erga omnes.

28

O órgão jurisdicional de reenvio lembra que, para anular esse regulamento na parte que instituía direitos antidumping sobre os produtos fabricados pela Hubei, o Tribunal Geral considerou, no seu Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35), que esse regulamento estava ferido de um erro manifesto de apreciação quanto à existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, em violação do artigo 3.o, n.o 9, e do artigo 9.o, n.o 4, do regulamento de base. Ora, entende que esse fundamento, na medida em que tem alcance geral, é suficiente para se declarar a invalidade erga omnes desse mesmo regulamento.

29

O órgão jurisdicional de reenvio refere ainda que a eurocylinder não teria tido legitimidade para interpor recurso direto do regulamento controvertido ao abrigo do artigo 263.o TFUE, uma vez que não era visada pelo inquérito antidumping que levou à adoção desse regulamento. Por outro lado, essa sociedade tem legitimidade para, em apoio do seu recurso interposto da decisão da Autoridade Aduaneira em causa no processo principal, arguir a exceção de invalidade do referido regulamento.

30

Nestas condições, o Finanzgericht Hamburg (Tribunal Tributário de Hamburgo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O [regulamento controvertido] é válido?»

31

A título preliminar, há que lembrar que a anulação parcial do regulamento controvertido pelo Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35), proferido no âmbito de um recurso de anulação interposto pela Hubei ao abrigo do artigo 263.o TFUE, não afetou a legalidade das outras disposições desse regulamento, nomeadamente das que instituem direitos antidumping sobre os produtos que não os fabricados, exportados ou importados por essa sociedade. Enquanto essas disposições não forem revogadas ou declaradas inválidas na sequência de um pedido prejudicial ou de uma exceção de ilegalidade, produzem pleno efeito jurídico em relação a qualquer outra pessoa (v., neste sentido, Acórdão de 4 de fevereiro de 2016, C & J Clark International e Puma, C‑659/13 e C‑34/14, EU:C:2016:74, n.os 183 e 184 e jurisprudência referida).

32

Há que lembrar igualmente que, segundo jurisprudência constante, o princípio geral que garante a qualquer interessado o direito de arguir, em sede de recurso interposto de uma medida nacional que lhe seja desfavorável, a invalidade do ato da União que serve de fundamento a essa medida pressupõe que esse interessado não disponha do direito de pedir diretamente a anulação desse ato ao juiz da União, ao abrigo do artigo 263.o TFUE. Pelo contrário, um interessado está impedido de arguir a invalidade desse ato no órgão jurisdicional nacional competente se se puder considerar que esse interessado teria tido, sem margem para dúvidas, legitimidade para pedir a anulação do mesmo ato ao juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 19 de setembro de 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, n.o 29 e jurisprudência referida).

33

Ora, no caso, como observou o órgão jurisdicional de reenvio, a eurocylinder é um importador que não foi visado pelo inquérito que levou à adoção do regulamento controvertido nem mesmo aí mencionado. Além disso, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a eurocylinder seja um importador associado ao exportador dos TSC em causa no processo principal. Decorre desta jurisprudência que a qualidade de importador, mesmo quando associado aos exportadores do produto em causa, não pode, por si só, ser suficiente para se considerar que um regulamento que institui um direito antidumping diz individualmente respeito a um importador (Acórdão de 19 de setembro de 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, n.o 37).

34

Resulta do exposto que a eurocylinder não teria tido legitimidade, sem margem para dúvidas, para pedir a anulação do regulamento controvertido ao abrigo do artigo 263.o TFUE.

35

Por consequência, o pedido de decisão prejudicial é admissível.

36

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o regulamento controvertido, na medida em que institui um direito antidumping definitivo e aprova a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de certos TSC originários da RPC, é válido à luz das disposições conjugadas do artigo 9.o, n.o 4, e do artigo 3.o, n.o 9, do regulamento de base.

37

A título preliminar, há que lembrar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, no domínio da política comercial comum, mais particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas e políticas que têm de examinar (Acórdão de 19 de setembro de 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, n.o 47 e jurisprudência referida).

38

A fiscalização jurisdicional do exercício desse poder de apreciação deve, tanto no âmbito de um recurso com base no artigo 263.o TFUE assim como de um pedido de decisão prejudicial para apreciação da validade, ao abrigo do artigo 267.o TFUE, limitar‑se à verificação do respeito das regras processuais, da exatidão material dos factos tomados em consideração na opção impugnada, da inexistência de erro manifesto na apreciação desses factos ou da inexistência de desvio de poder (Acórdão de 4 de fevereiro de 2016, C & J Clark International e Puma, C‑659/13 e C‑34/14, EU:C:2016:74, n.o 162 e jurisprudência referida).

39

Por outro lado, por força do artigo 9.o, n.o 4, do regulamento de base, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, desse regulamento, quando resulte do apuramento definitivo dos factos que existe dumping e prejuízo importante ou ameaça de prejuízo importante causado a uma indústria da União, é instituído um direito antidumping definitivo pelo Conselho. De acordo com o artigo 3.o, n.o 9, primeiro e segundo parágrafos, do referido regulamento, para determinar a existência de uma ameaça de prejuízo importante para uma indústria da União, há que examinar, entre outros, os quatro fatores expressamente mencionados nessa disposição e não tomar como base apenas alegações, conjeturas ou possibilidades remotas.

40

Além disso, o Tribunal de Justiça já precisou que a existência de uma ameaça de prejuízo, tal como a existência de um prejuízo, deve estar demonstrada à data da adoção da medida antidumping, tendo em conta a situação da indústria da União nessa data. Com efeito, só à luz dessa situação poderão as instituições da União determinar se o aumento iminente das importações futuras objeto de dumping causará um prejuízo importante a essa indústria no caso de não ser tomada nenhuma medida de defesa comercial (v., neste sentido, Acórdão de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel, C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209, n.os 31 e 71).

41

Contudo, as instituições da União podem ter em consideração, em certas circunstâncias, os dados posteriores a um período de inquérito. Essa possibilidade justifica‑se ainda mais no âmbito de inquéritos que não tenham por objeto a constatação de um prejuízo, mas sim a determinação de uma ameaça de prejuízo que, por natureza, implica uma análise prospetiva. Esses dados podem, assim, ser utilizados para confirmar ou desmentir as previsões constantes do regulamento da Comissão que institui um direito antidumping provisório e permitir, na primeira hipótese, instituir um direito antidumping definitivo. Contudo, a utilização, pelas instituições da União, de dados posteriores ao período de inquérito não se pode subtrair à fiscalização do juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel, C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209, n.os 71 a 73).

42

Por último, a conclusão do Conselho quanto à situação da indústria da União, no âmbito da análise de um prejuízo importante causado a uma indústria da União, na aceção do artigo 3.o, n.o 5, do regulamento de base, continua, em princípio, a ser pertinente no âmbito da análise da ameaça de prejuízo importante para essa indústria, na aceção do artigo 3.o, n.o 9, deste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel, C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209, n.o 31).

43

É à luz destas considerações que se deve apreciar a validade do regulamento controvertido, em face das disposições conjugadas do artigo 9.o, n.o 4, e do artigo 3.o, n.o 9, do regulamento de base.

44

No caso, o Conselho confirmou, nos considerandos 47 a 49 do regulamento controvertido, o entendimento da Comissão, que figurava nos considerandos 88 e 89 do regulamento provisório, de que a indústria da União não tinha sofrido um prejuízo importante durante o período de inquérito, mesmo apesar de essa indústria estar em situação de vulnerabilidade no final desse período. Contudo, tendo em conta, nomeadamente, a análise dos factos ocorridos após esse período, o Conselho entendeu, nos considerandos 76 a 81 do regulamento controvertido, que existia, nessa data, uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, à semelhança do que a Comissão havia referido no considerando 126 do regulamento provisório.

45

Para concluir, no considerando 89 do regulamento provisório, que a indústria da União estava, no final do período de inquérito, numa situação de vulnerabilidade, a Comissão procedeu, nos considerandos 66 a 87 desse regulamento, em aplicação do artigo 3.o, n.o 5, do regulamento de base, à avaliação dos fatores e dos índices económicos pertinentes que influíram na situação dessa indústria, tais como a produção, as capacidades e a sua taxa de utilização, as existências, o volume das vendas, as quotas de mercado, o crescimento, o emprego, a produtividade, os salários, os fatores que afetam os preços de venda, a rentabilidade e o rendimento dos investimentos, o cash‑flow e a capacidade de obtenção de capitais, os investimentos e, por último, a amplitude da margem de dumping e a recuperação da indústria da União após anteriores práticas de dumping.

46

Especialmente, no que respeita a este último fator, a Comissão sublinhou, no considerando 87 do regulamento provisório, que, embora tivessem sido impostas medidas antidumping em 2006 para compensar o prejuízo causado pelas importações objeto de dumping provenientes de vários países, a indústria da União não pôde, no entanto, beneficiar plenamente da excecional expansão do mercado observada durante o período de análise, dado que as quotas de mercado anteriormente detidas pelas importações objeto de medidas tinham sido substituídas por importações chinesas. A Comissão precisou que essa evolução tinha entravado a plena recuperação da indústria da União, bem como a sua disposição para investir e aumentar a capacidade de produção com vista a acompanhar a expansão do mercado.

47

O Conselho, por seu turno, confirmou, nos considerandos 47 a 49 do regulamento controvertido, o entendimento da Comissão relativo à situação de vulnerabilidade da indústria da União no final do período de inquérito. Para o efeito, referiu nomeadamente que, embora a indústria da União não tivesse sofrido nenhum prejuízo importante durante o período de inquérito, tinha estado exposta, dada a parte importante das importações objeto de dumping no mercado da União, aos efeitos prejudiciais dessas importações e que a sua quota de mercado tinha diminuído em cinco pontos percentuais no período considerado.

48

Refira‑se, porém, que o entendimento do Conselho de que, em substância, a indústria da União não estava completamente recuperada das práticas de dumping anteriores a 2006 não é apoiado por nenhum elemento concreto nem pode, em qualquer caso, ser inferido dos índices e fatores económicos identificados no n.o 45 do presente acórdão, que, pelo contrário, no seu conjunto, evidenciam uma evolução positiva da situação da indústria da União durante o período considerado.

49

Primeiro, o facto de a quota de mercado da indústria da União ter diminuído em cinco pontos durante o período considerado não deve ser entendido isoladamente. Com efeito, há que tomar igualmente em consideração o facto de, por um lado, essa quota de mercado ter permanecido considerável durante o período de inquérito, a saber, 63,6 % (considerando 75 do regulamento provisório), e de, por outro, o volume e o preço das vendas dessa indústria terem aumentado durante esse período (considerandos 73 e 80 do regulamento provisório).

50

Segundo, o entendimento do Conselho quanto à incidência das importações originárias da RPC nos investimentos da indústria da União e à aptidão desta para desenvolver capacidades de produção está em contradição direta com o facto de os investimentos dessa indústria terem aumentado cerca de 185 % durante o período considerado (considerando 85 do regulamento provisório).

51

Terceiro, embora a Comissão tenha indicado que, em caso de inversão da tendência económica, a indústria da União ficaria exposta aos efeitos potencialmente prejudiciais das importações objeto de dumping (considerando 89 do regulamento provisório), tal circunstância — na medida em que apenas permite identificar, sendo caso disso, uma situação de vulnerabilidade no futuro — não demonstra que essa indústria se encontrava numa situação de vulnerabilidade no final do período de inquérito.

52

Nestas condições, o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao confirmar a conclusão da Comissão de que a indústria da União se encontrava numa situação de vulnerabilidade no final do período de inquérito, na medida em que tal conclusão não é sustentada pelos dados pertinentes do caso presente.

53

Para concluir pela existência, no final do período de inquérito, de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, o Conselho procedeu, nos considerandos 66 a 74 do regulamento controvertido, recorrendo, em substância, aos quatro fatores referidos no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, do regulamento de base, ao exame da evolução do volume das importações objeto de dumping, das capacidades livres disponíveis nos exportadores, do preço das importações provenientes da RPC e do nível das existências.

54

No que respeita, primeiro, à evolução do volume das importações objeto de dumping, há que lembrar que o fator referido no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea a), do regulamento de base diz respeito à existência de «uma taxa de crescimento significativa das importações objeto de dumping no mercado [da União], indicando a probabilidade de um aumento substancial das importações».

55

Ora, as apreciações da Comissão apresentadas nos considerandos 115 e 116 do regulamento provisório, segundo as quais a situação geral do mercado da União não tinha nenhum impacto «considerável» na «evolução dos volumes» das importações originárias da RPC e que era provável que a pressão dessas importações no mercado da União viesse a aumentar «substancialmente», confirmadas pelo Conselho nos considerandos 66 a 68 do regulamento controvertido, são desmentidas pelos dados posteriores ao período de inquérito, que foram igualmente levados em conta nesse regulamento.

56

Mais especificamente, no considerando 52 do regulamento controvertido, o Conselho referiu que as importações provenientes da RPC tinham «diminuído significativamente» em volume absoluto, tendo passado, como demonstra o quadro que figura nesse considerando, de 542840 toneladas durante o período de inquérito para 306866 toneladas durante o período posterior ao período de inquérito.

57

É certo que, no considerando 68 do regulamento controvertido, o Conselho salientou que, «[t]al como indicado igualmente no considerando 52, apesar de terem diminuído em volume absoluto, as importações chinesas do produto em causa provenientes da RPC aumentaram ligeiramente a sua parte de mercado durante o período [posterior ao período de inquérito]». Todavia, esse «aument[o] ligeir[o]», que correspondia apenas a 0,7 % de quotas de mercado dessas importações, não permite, por si só, concluir que existia uma taxa de crescimento significativa das importações objeto de dumping no mercado da União que indicasse a probabilidade de um aumento substancial das importações. De resto, como indicou o Conselho no considerando 53 do regulamento controvertido, a quota de mercado da indústria da União baixou apenas 0,1 % entre o período de inquérito e o período posterior ao período de inquérito, passando de 63,6 % no primeiro para 63,5 % no segundo.

58

Neste contexto, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.o 41 do presente acórdão, há que sublinhar a importância dos dados posteriores ao período de inquérito no âmbito da análise prospetiva da existência de uma ameaça de prejuízo, podendo esses dados ser utilizados para confirmar ou desmentir as previsões constantes do regulamento provisório.

59

Ora, no caso, esses dados, lembrados nos n.os 56 e 57 do presente acórdão, não confirmam a existência de uma taxa de crescimento significativa das importações objeto de dumping no mercado da União que indicasse a probabilidade de um aumento substancial das importações, na aceção do artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea a), do regulamento de base.

60

Segundo, no que respeita à reserva de capacidades não utilizadas nos exportadores, há que lembrar que o fator a que se refere o artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea b), do regulamento de base diz respeito a «[u]ma disponibilidade suficiente ou um aumento iminente e considerável da capacidade do exportador, indicando a probabilidade de um aumento substancial das exportações objeto de dumping para a [União] tendo em conta a existência de outros mercados de exportação suscetíveis de absorver quaisquer exportações suplementares».

61

No caso, a Comissão indicou, no considerando 118 do regulamento provisório, que, «no período considerado, os exportadores chineses [tinham] reforça[do] substancialmente a sua tendência para exportar, o que se [tinha] traduzi[do] num aumento muito considerável das suas exportações em termos absolutos». No considerando 119 desse regulamento, a Comissão observou, por um lado, que «[a] percentagem das exportações chinesas para a [União] (em percentagem das exportações totais da [RPC]) aument[ara] significativamente no período considerado», o que confirmava «que, no período considerado, se verific[ara] já uma mudança significativa nas atividades de exportação e a [União] ganh[ara] importância na estratégia global de mercado dos exportadores chineses» e, por outro, que «[o]s outros mercados principais [eram] os EUA com 36 % (contra 31 % em 2007), a Argélia (6 % contra 2 % em 2006) e a Coreia do Sul (6 % contra 3 % em 2005)».

62

Nesta base, a Comissão concluiu que se podia esperar «que uma parte significativa da capacidade excedentária recentemente criada [viesse] a ser dirigida ao mercado [europeu]» e «uma contração significativa a curto prazo de alguns destes mercados, em especial do mercado dos EUA», de forma que «os volumes libertados desses mercados poder[iam] facilmente ser redirigidos para a [União]». O Conselho confirmou estas conclusões nos considerandos 69 a 71 do regulamento controvertido.

63

Refira‑se, a esse respeito, porém, que a análise feita no regulamento controvertido, relativa à probabilidade da orientação das exportações da RPC para o mercado da União, é lacunar sob dois aspetos. Por um lado, essa análise não teve em consideração elementos que eram, no entanto, pertinentes para explicar o aumento das importações da RPC para a União. Particularmente, o regulamento controvertido não evocou o facto, mencionado no considerando 130 do regulamento provisório, de existir «uma coincidência temporal evidente entre o aumento rápido da parte de mercado dos produtos chineses e a deterioração substancial correspondente das partes de mercado detidas pelas importações da Rússia e da Ucrânia, que eram o seu concorrente mais direto em termos de preços», apesar de esse facto ser pertinente para explicar, pelo menos em parte, o aumento da percentagem das exportações chinesas com destino à União durante o período considerado. Por outro lado, o regulamento controvertido não tomou em consideração a capacidade de os outros mercados de exportação identificados absorverem exportações suplementares. Ora, como resulta dos dados mencionados no n.o 61 do presente acórdão, a evolução das exportações para esses mercados sofreu um aumento durante o mesmo período.

64

Nestas condições, os factos do caso presente não permitem concluir que o fator previsto no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea b), do regulamento de base estava preenchido.

65

Terceiro, quanto ao preço das importações provenientes da RPC, há que lembrar que o fator previsto no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea c), do regulamento de base se refere à «possibilidade de as importações se efetuarem a preços que depreciem significativamente os preços ou impeçam aumentos que, de outro modo, se teriam verificado, e a probabilidade de conduzirem a um crescimento da procura de novas importações».

66

No caso, nos considerandos 120 e 121 do regulamento provisório, a Comissão apurou que, por um lado, durante o período considerado, os preços das importações da RPC tinham sido claramente mais baixos do que os preços não só da indústria da União mas também dos países terceiros e que, por outro, não havia nenhuma razão para supor que, num ambiente económico caracterizado por uma contração substancial da procura, os preços baixos tivessem tendência a subir. No considerando 122 desse regulamento, a Comissão salientou que os preços das importações da RPC tinham aumentado ligeiramente após o período de inquérito, refletindo essa circunstância, antes de mais, uma subida mundial dos preços de certas matérias‑primas importantes. No considerando 123 do referido regulamento, a Comissão concluiu que os «preços muito baixos» das importações objeto de dumping tinham um duplo efeito negativo, a saber, por um lado, uma provável deslocação para as importações objeto de dumping e, por outro, «um efeito depressivo» quer sobre os volumes quer sobre os preços propostos pelos produtores da União e outras fontes.

67

No regulamento controvertido, o Conselho constatou que, após o período de inquérito, os preços das importações provenientes de várias fontes, incluindo da RPC, tinham subido substancialmente, da mesma forma que os preços da indústria da União. Confirmou as conclusões da Comissão lembradas no número anterior, indicando, no considerando 73 desse regulamento, que uma análise das tarifas da indústria da União e dos preços de produtos comparáveis importados da RPC, efetuada após o período de inquérito, tinha «mostra[do] um paralelismo em matéria de movimentos de preços».

68

Contudo, esse «paralelismo» em matéria de movimentos de preços não é confirmado pelos dados económicos do período posterior ao período de inquérito, conforme figuram no próprio regulamento controvertido. Com efeito, resulta dos considerandos 52 e 53 desse regulamento que, por um lado, a diferença entre o preço de venda da indústria da União e o preço de venda das importações da RPC diminuiu cerca de 10 % entre o período de inquérito e o período posterior ao período de inquérito, passando de cerca de 40 % no primeiro (476 euros por tonelada) para cerca de 30 % no segundo (448 euros por tonelada). Por outro lado, no período posterior ao período de inquérito, enquanto os preços da indústria da União aumentaram 18,7 %, os preços das importações chinesas aumentaram mais de 35 %.

69

De qualquer forma, mesmo admitindo que esse paralelismo em matéria de movimentos de preços pudesse ter sido demonstrado e que o aumento dos preços do produto em causa no período posterior ao período de inquérito se tivesse podido explicar por um aumento dos preços das matérias‑primas, essas circunstâncias não são suscetíveis de sustentar as conclusões da Comissão, que figuram no considerando 123 do regulamento provisório e confirmadas pelo Conselho no considerando 73 do regulamento controvertido quanto à existência de um efeito negativo dos preços «muito baixos» das importações originárias da RPC nos preços da União.

70

Com efeito, no que respeita, por um lado, ao efeito nos preços da indústria da União, o fator referido no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea c), do regulamento de base é a chegada de importações a preços «que depreciem significativamente» os preços praticados na União ou «impeçam aumentos que, de outro modo, se teriam verificado». Ora, essa conclusão não é confirmada pelos dados posteriores ao período de inquérito, conforme mencionados nos n.os 56 e 57 do presente acórdão. Por outro lado, no tocante ao efeito depressivo dos preços «muito baixos» nos volumes da indústria da União, recorde‑se que a quota de mercado dessa indústria no período posterior ao período de inquérito apenas diminuiu 0,1 %, conforme resulta do considerando 53 do regulamento controvertido.

71

A esse respeito, não resulta dos factos no caso presente que se pudesse considerar preenchido o fator previsto no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea c), do regulamento de base.

72

No que se refere, em quarto e último lugar, ao nível das existências do produto objeto do inquérito, expressamente previsto no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea d), do regulamento de base como um dos fatores pertinentes para determinar a existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, o regulamento controvertido confirmou, no seu considerando 74, a conclusão da Comissão que figura no considerando 124 do regulamento provisório, segundo a qual esse fator não tinha «importância» para a análise da existência dessa ameaça, uma vez que «as existências normalmente são mantidas pelos comerciantes (armazenistas) e não pelos produtores» e que «não se encontrou qualquer prova de que as atividades de armazenagem tivessem assumido proporções suscetíveis de influenciar significativamente o mercado no futuro próximo».

73

Resulta destas considerações que, no regulamento controvertido, o Conselho considerou erradamente que existia, à luz dos fatores referidos no artigo 3.o, n.o 9, segundo parágrafo, do regulamento de base, uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, pelo que violou igualmente o artigo 3.o, n.o 9, primeiro parágrafo, desse regulamento, segundo o qual, por um lado, a determinação dessa ameaça deve ser baseada em factos e não apenas em alegações, conjeturas ou possibilidades remotas, e, por outro, a alteração das circunstâncias suscetíveis de criar uma situação em que o dumping causaria prejuízo deve ser claramente prevista e iminente.

74

Esta conclusão não pode ser desmentida por nenhum dos argumentos avançados pela Comissão e pelo Conselho nas observações que apresentaram ao abrigo do artigo 23.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

75

A Comissão sustenta, em primeiro lugar, que uma interpretação do artigo 3.o, n.o 9, do regulamento de base em conformidade com o Acordo Antidumping da Organização Mundial do Comércio (OMC) permitiria concluir que o legislador da União deixa à autoridade encarregada do inquérito antidumping a liberdade de escolher o ou os fatores enunciados nessa disposição para fundamentar a sua conclusão relativamente à existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, unicamente na condição de essa conclusão se basear «não apenas em alegações, conjeturas ou possibilidades remotas». A Comissão acrescenta que há que examinar a existência de uma ameaça de prejuízo à luz de todas as circunstâncias pertinentes e não só dos quatro fatores referidos no artigo 3.o, n.o 9, do regulamento de base. Particularmente, observa que, embora seja verdade que o fator relativo à contração da procura no mercado da União, conforme analisado nos considerandos 91 a 111 e 126 do regulamento provisório, não seja expressamente mencionado nessa disposição, continua a ser pertinente para demonstrar a existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.

76

A esse respeito, há que observar que, com esta argumentação, a Comissão tenta, na realidade, pôr em causa as apreciações efetuadas pelo Tribunal Geral no Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho (T‑528/09, EU:T:2014:35), apesar de esse acórdão, confirmado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209), ter transitado em julgado e de a Comissão ter a possibilidade de dele recorrer para o Tribunal de Justiça, o que não fez. Essa instituição não pode, portanto, servir‑se das observações que apresentou no âmbito de um processo prejudicial de apreciação de validade para contestar indiretamente esse acórdão do Tribunal Geral. Por conseguinte, não há que examinar esses argumentos da Comissão quanto ao mérito.

77

Em segundo lugar, o Conselho e a Comissão alegam que o Regulamento de Execução 2015/2272 e a Decisão de Execução 2018/928 demonstram, por um lado, a existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União e, por outro, que essa ameaça se concretizaria se a invalidade do regulamento controvertido fosse declarada com efeitos erga omnes.

78

A esse respeito, por um lado, há que lembrar que a apreciação da validade de um ato, que incumbe ao Tribunal de Justiça no âmbito de um reenvio prejudicial, deve em regra basear‑se na situação que existe no momento da adoção desse ato (Acórdão de 9 de julho de 2020, Donex Shipping and Forwarding, C‑104/19, EU:C:2020:539, n.o 43 e jurisprudência referida).

79

Por outro lado, como o Tribunal de Justiça recordou no seu Acórdão de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P e C‑193/14 P, EU:C:2016:209, n.o 71), a existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União deve estar demonstrada à data da adoção de uma medida antidumping, data essa que, no caso presente, corresponde à data da adoção do regulamento controvertido.

80

Daí resulta que a adoção quer do Regulamento de Execução 2015/2272 quer da Decisão de Execução 2018/928, ocorrida depois da adoção do regulamento controvertido, não podia ter efeitos na sua validade.

81

Por outro lado, não se pode inferir desse regulamento de execução nem dessa decisão de execução que, à data da adoção do regulamento controvertido, existia uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.

82

Por conseguinte, na medida em que, como decorre dos n.os 45 a 73 do presente acórdão, ao adotar o regulamento controvertido, o Conselho violou as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 9, e do artigo 9.o, n.o 4, do regulamento de base, há que declarar que o regulamento controvertido é inválido.

83

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O Regulamento (CE) n.o 926/2009 do Conselho, de 24 de setembro de 2009, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de determinados tubos sem costura, de ferro ou de aço, originários da República Popular da China, é inválido.