Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-321/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 22 de maio de 2025 (1)

Processo C‑321/24

BC

contra

SCP Attal et Associés

[Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo tribunal judiciaire de Paris (Tribunal Judicial de Paris, França)]

« Reenvio prejudicial — Artigo 63.° TFUE, n.° 1 — Livre circulação de capitais — Restrição — Sucessão — Declaração de sucessão — Cálculo da remuneração do notário — Herança que integra bens situados em dois Estados‑Membros — Artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea a) — Disposição de direito fiscal — Artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea b) — Medidas para prevenir infrações fiscais ou para estabelecer um processo de declaração de movimentos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística »

1. No litígio que dá origem a este pedido de decisão prejudicial, a herdeira (residente em França) de uma pessoa falecida na Bélgica, onde esta última tinha a sua residência habitual e cuja herança inclui bens na Bélgica e em França, impugnou a remuneração do notário francês que interveio na declaração de sucessão apresentada em França.

2. O Estado‑Membro em que é aberta a sucessão é a Bélgica, país onde um notário belga apresentou a declaração de sucessão em relação à totalidade da herança. Na opinião da herdeira, a remuneração do notário francês não pode ser calculada com base em todos os bens, mas apenas com base na parte dos ativos da sucessão situada em França. Caso contrário, verificar‑se‑ia um duplo pagamento sem justificação.

3. Em síntese, o juiz da causa pede ao Tribunal de Justiça a interpretação dos artigos 63.° e 65.° TFUE, para esclarecer se se opõem à dupla remuneração dos notários de dois Estados‑Membros que intervêm numa mesma sucessão, quando ambos calculam os seus emolumentos com base na totalidade da massa da herança.

4. O Tribunal de Justiça já se pronunciou a propósito das restrições à livre circulação de capitais decorrentes da tributação de sucessões com incidência transfronteiriça (2). O objeto deste pedido de decisão prejudicial é diferente do dos anteriores: as questões incidem sobre uma disposição nacional que, embora relacionada com as obrigações tributárias a que está sujeita a transmissão mortis causa, não é, em si mesma, uma regra fiscal.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. Nos termos do artigo 1.º, n.° 1, da Diretiva 88/361/CEE (3):

«Os Estados‑Membros suprimirão as restrições aos movimentos de capitais efetuados entre pessoas residentes nos Estados‑Membros, sem prejuízo das disposições seguintes. A fim de facilitar a aplicação da presente diretiva, os movimentos de capitais são classificados de acordo com a nomenclatura estabelecida no Anexo I».

6. Entre os movimentos de capitais enumerados no anexo I da Diretiva 88/361 figuram, na rubrica XI desse anexo, os «Movimentos de capitais de caráter pessoal», que incluem as sucessões e os legados.

B. Direito francês

1. Code de commerce (Código Comercial francês)

7. Na parte legislativa do Código, que inclui o título IV‑A («Quanto a determinadas tarifas regulamentadas»), o artigo L. 444‑1 estabelece as tarifas regulamentadas aplicáveis aos serviços dos notários. Nos termos do terceiro parágrafo deste artigo, os serviços prestados pelos notários em regime de concorrência com os de outros profissionais, não sujeitos a tarifa, são objeto de honorários e não de tarifas regulamentadas.

8. Na parte regulamentar do Código, o artigo R. 444‑2 contém as seguintes definições:

«1. “Tarifa”: conjunto de elementos que permitem calcular o montante dos emolumentos e reembolsos de montante fixo devidos aos profissionais mencionados no primeiro parágrafo do artigo L. 444‑1 pelos seus serviços sujeitos a regulamentação.

2. “Emolumento”: quantia devida a um destes profissionais pelos seus serviços cujas tarifas são reguladas pelo título IV‑A da parte legislativa do presente código.

[…]

4. “Emolumento proporcional”: emolumento resultante da aplicação de uma percentagem a um valor base ou da aplicação de uma escala de percentagens, crescentes ou decrescentes, a diferentes escalões de valor base.

5. “Honorários”: quantia devida a um destes profissionais por serviços cujo montante não é regulado no título mencionado no ponto 2.

[...]».

9. O artigo R. 444‑3 prevê:

«O anexo 4‑7, anexo 4‑8 e anexo 4‑9 do presente título [“Quanto a determinadas tarifas regulamentadas”] especificam respetivamente:

1. A lista dos serviços dos [...] notários [...] cuja tarifa é regulamentada pelo presente título;

[...]

3. Uma lista indicativa de serviços prestados nas condições previstas no terceiro parágrafo do artigo L. 444‑1 e, se for o caso, as normas que regem a cobrança, pelos respetivos profissionais, dos honorários correspondentes a esses serviços».

10. No anexo 4‑7 da parte regulamentar do Código, que contém a lista dos serviços cujas tarifas regulamentadas são objeto do título IV‑A (parte regulamentar) do Código, o quadro 5 anexo ao artigo R. 444‑3 refere‑se aos notários e inclui, no seu ponto 8, a declaração de sucessão.

11. Na parte designada «Arrétés [Liquidação]» do Código, o artigo A. 444‑63 indica:

«A declaração de sucessão (número 8 do quadro 5) dá lugar ao pagamento de um emolumento proporcional ao total do ativo bruto […], de acordo com a seguinte tabela […]».

2. Code général des impôts (Código Geral Tributário francês)

12. Entre as disposições especiais em matéria de sucessão, o artigo 800.° refere:

«Os herdeiros, legatários ou donatários, os seus tutores ou curadores são obrigados a apresentar uma declaração pormenorizada.

Estão dispensados:

1. Os sucessores diretos, o cônjuge sobrevivo e o parceiro vinculado por um pacto civil de solidariedade quando o ativo bruto da herança seja inferior a 50 000 euros, desde que estas pessoas não tenham beneficiado previamente de uma doação ou de uma doação por tradição, não registada ou não declarada, do de cuius;

2. As pessoas não mencionadas no n.° 1, quando o ativo bruto da herança seja inferior a 3 000 euros».

13. De acordo com o artigo 802.°:

«Qualquer declaração de transmissão por morte, subscrita pelos herdeiros, donatários e legatários, seus tutores, curadores ou administradores legais, incluirá, no final, uma menção nos seguintes termos:

“O declarante assevera a honestidade e veracidade da presente declaração; assevera, além disso, sob cominação das sanções previstas pelo artigo 1837.° do Código Geral Tributário francês, que a presente declaração inclui o numerário, os créditos e todos os demais valores mobiliários franceses ou estrangeiros, no todo ou em parte pertencentes ao falecido, de que tem conhecimento”

[…]».

II. Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais

14. A exposição dos factos constante do despacho de reenvio inclui os seguintes:

– XY, de nacionalidade francesa e com residência habitual na Bélgica, faleceu em 29 de julho de 2020 nesse país.

– BC, cidadã de nacionalidade francesa, que reside e tem domicílio fiscal em França, é herdeira de XY.

– O património de XY é composto por bens móveis e imóveis situados em França e na Bélgica.

– A sucessão hereditária foi aberta, em 12 de outubro de 2020, por um notário de Uccle (Bélgica), que se encarregou de efetuar, na Bélgica, a declaração de sucessão. Esta declaração inclui todos os bens da sucessão, independentemente da sua localização.

– BC pagou ao notário belga uma remuneração calculada com base na totalidade do ativo bruto da herança (4).

– Em França, BC encarregou o Cartório Notarial de París SCP Attal et Associés (a seguir, «Attal et Associés») de elaborar a declaração de sucessão. Esta foi assinada em 18 de março de 2021 e apresentada no competente registo.

– Uma vez registada a declaração de sucessão, a Attal et Associés requereu ao secretário do tribunal judiciaire de Paris (Tribunal Judicial de Primeira Instância de Paris, França) a emissão de um certificado comprovativo das despesas para determinar a sua remuneração.

– O certificado confirmou o valor fixado pela Attal et Associés para a sua remuneração, tomando como base a totalidade do ativo bruto da herança.

15. BC impugnou o certificado no tribunal judiciaire de Paris (Tribunal Judicial de Primeira Instância de Paris). Pediu a sua anulação e a emissão de um novo com a remuneração do notário francês calculada apenas com base no valor bruto dos bens da sucessão situados em França.

16. Invoca, para este efeito, dois argumentos:

– A base de cálculo dos emolumentos do notário deve ser idêntica à utilizada para o cálculo do imposto sucessório. Nos termos de uma Convenção franco‑belga de 20 de janeiro de 1959 para evitar a dupla tributação (5), a matéria coletável em França considera apenas o valor dos bens situados neste país.

– A remuneração do notário francês, calculada com base na totalidade da massa da herança e sem ter em conta a remuneração do notário belga (6), calculada com base no mesmo valor, constitui uma restrição à livre circulação de capitais, para efeitos do artigo 63.° TFUE, dado que reduz o valor da herança.

17. A Attal et Associés requer a confirmação do certificado. Considera que:

– Em França, o imposto sobre as transmissões a título gratuito é calculado com base no montante total dos bens do de cuius, mas é pago apenas em relação aos bens que se encontram em França, em conformidade com a Convenção franco‑belga de 20 de janeiro de 1959.

– A declaração de sucessão apresentada às autoridades francesas deve mencionar a totalidade dos bens do falecido, incluindo os situados no estrangeiro.

– A base de cálculo dos emolumentos notariais deve incluir todos os bens da sucessão, quer se encontrem em França ou noutro Estado. Consequentemente, são devidos ao notário os emolumentos calculados sobre a totalidade da massa da herança, cujos bens se situam em França e na Bélgica.

18. Neste contexto, o tribunal judiciaire de Paris (Tribunal Judicial de Primeira Instância de Paris) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 63.° TFUE, n.° 1, ser interpretado no sentido de que se opõe à dupla remuneração dos notários de dois Estados‑Membros da União aos quais é submetida a mesma sucessão que inclui bens nos dois Estados‑Membros, cujo cálculo também se baseia na totalidade [da massa bruta da herança], sem que seja tida em conta a remuneração paga ao outro notário, sendo a intervenção notarial imposta por lei?

2) Deve o artigo 63.° TFUE, n.° 1, ser interpretado no sentido de que se opõe a que a remuneração do notário, cuja intervenção numa sucessão que inclui bens em dois Estados‑Membros da União Europeia é imposta por lei, seja calculada sobre a totalidade [da massa bruta da herança] e não apenas sobre os ativos [da massa bruta da herança] situados no seu Estado‑Membro?

3) Devem os artigos 63.° TFUE, n.° 1, e 65.° TFUE, n.° 1, alínea a), ser interpretados no sentido de que a dupla remuneração de dois notários, aos quais é submetida a mesma sucessão, também calculada sobre a totalidade dos ativos brutos da [massa da herança] situados em dois Estados‑Membros, pode constituir uma “disposição pertinente do seu direito fiscal” constituindo uma exceção à proibição de restringir os movimentos de capitais prevista na primeira destas disposições, sendo a intervenção notarial imposta por lei?

4) Devem os artigos 63.° TFUE, n.° 1, e 65.° TFUE, n.° 1, alínea b), ser interpretados no sentido de que a dupla remuneração de dois notários, aos quais é submetida a mesma sucessão, também calculada sobre a totalidade dos ativos [da massa bruta da herança] situados nos dois Estados‑Membros, pode constituir uma medida indispensável para prevenir as infrações fiscais ou um processo de declaração dos movimentos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística que representa uma exceção à proibição de restringir os movimentos de capitais, prevista no primeiro travessão desta disposição, sendo a intervenção notarial imposta por lei?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

19. O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de abril de 2024.

20. Nos termos do artigo 101.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, este enviou um pedido de esclarecimentos ao órgão jurisdicional de reenvio, que os prestou por ofício de 20 de dezembro de 2024 (7).

21. A Attal et Associés, o Governo Francês e a Comissão apresentaram observações escritas.

22. Não foi considerada necessária a realização de audiência.

IV. Análise

A. Admissibilidade.

23. Nas suas observações escritas (8), o Governo Francês contesta a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial. Na sua opinião, é errada a premissa em que assentam as questões do órgão jurisdicional de reenvio (a obrigatoriedade, no direito francês, de recorrer a um notário para lavrar a declaração de sucessão).

24. Segundo o Governo Francês:

– De acordo com o artigo 800.° do Código Geral Tributário, cabe aos herdeiros, legatários ou donatários apresentar a declaração de sucessão à autoridade tributária. No sentido de facilitar a elaboração dessa declaração, o sítio Internet do Ministério das Finanças disponibiliza formulários e instruções pormenorizadas (9). Não é obrigatória a intervenção notarial.

– Em contrapartida, o recurso ao notário é efetivamente imprescindível para certos atos relativos à sucessão regulados por outras disposições, cuja finalidade é diferente da declaração de sucessão, e pelos quais o notário recebe uma remuneração diferente.

– As disposições em que o tribunal de reenvio se baseia para afirmar que «a intervenção notarial é obrigatória se a herança for superior a 5 000 euros e incluir um bem imóvel» (10) não se aplicam à declaração de sucessão, mas sim a documentos diferentes.

– Em determinados casos, a declaração de sucessão deve ser acompanhada destes ou de outros documentos para os quais a intervenção notarial é obrigatória. Assim acontece nas sucessões que incluem bens imóveis, em relação às quais é necessário apresentar uma certidão relativa à sua propriedade. O mesmo se verifica quando o montante da sucessão é igual ou superior a 5 000 euros, já que, para comprovar a qualidade de herdeiro, é exigido um certificado sucessório assinado pelo notário. Estes documentos são diferentes da declaração de sucessão, que não exige a intervenção notarial.

25. Pedidos esclarecimentos ao órgão jurisdicional de reenvio, foram prestados ao Tribunal de Justiça os seguintes (11):

– «O recurso ao notário para […] efetuar a declaração de sucessão não é imposto por uma disposição legal específica do direito francês, antes corresponde a uma obrigação prática imposta, de facto, pela concomitância de outras diligências obrigatoriamente praticadas no notário por serem da sua competência exclusiva, e, de direito, pelos documentos de caráter geral constantes do sítio Internet de informação ao público e pelo estabelecimento de uma tarifa regulamentada imposta por lei.

– Por estas mesmas razões, BC não podia, na prática, optar por fazer por si própria a declaração de sucessão».

26. Nesse mesmo escrito, o tribunal de reenvio alude a sítios Internet oficiais franceses de informação ao público (12) que apresentam como imprescindível a intervenção notarial em sucessões que integrem bens imóveis, o que leva os herdeiros a crer que essa intervenção é igualmente imperativa para a declaração de sucessão. Acrescenta que a remuneração do notário francês é regulada por lei, sem que possa ser objeto de negociação por parte dos herdeiros, e não é considerado o emolumento já pago a um notário de outro Estado‑Membro por um ato equivalente que seja calculado, como em França, com base na totalidade do ativo bruto da herança.

27. No processo ao abrigo do artigo 267.° TFUE, o Tribunal de Justiça só é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação ou a validade do direito da União. Não lhe compete interpretar as disposições nacionais nem decidir se a interpretação dada pelo órgão jurisdicional de reenvio está correta (13).

28. Segundo jurisprudência constante, «quando responde a questões prejudiciais, incumbe ao Tribunal de Justiça ter em conta, no âmbito da repartição de competências entre os órgãos jurisdicionais da União e os órgãos jurisdicionais nacionais, o contexto factual e regulamentar em que se inserem essas questões prejudiciais, tal como definido pela decisão de reenvio» (14).

29. O Tribunal de Justiça não é competente para verificar a exatidão do quadro jurídico descrito na decisão de reenvio e deve prevalecer a presunção de pertinência de que gozam as questões prejudiciais. Estas são declaradas inadmissíveis, nomeadamente, quando seja manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio. Tal não se verifica no presente pedido de decisão prejudicial.

30. Por conseguinte, há que considerar que as alegações do Governo Francês sobre o caráter errado da interpretação efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio não afetam a admissibilidade das questões prejudiciais.

B. Quanto à primeira e segunda questões prejudiciais

31. Com a primeira e segunda questões prejudiciais, às quais há que responder em conjunto, o tribunal de reenvio pretende saber se o artigo 63.° TFUE, n.° 1:

– Se opõe à dupla remuneração dos notários de dois Estados‑Membros aos quais é submetida a mesma sucessão com bens situados nos dois Estados, quando a intervenção notarial é exigida por lei e o cálculo dessa remuneração «se baseia na totalidade da massa bruta da herança, sem que seja tida em conta a remuneração paga ao outro notário».

– Se opõe a que a remuneração do notário, cuja intervenção é exigida por lei, numa sucessão com bens situados em dois Estados‑Membros, seja calculada «sobre a totalidade da massa bruta da herança e não apenas sobre os ativos da massa bruta situados no seu Estado‑Membro».

32. Dado que os Tratados não contêm uma definição do conceito de «movimentos de capitais», o Tribunal de Justiça reconheceu valor indicativo à nomenclatura dos movimentos de capitais constituída pelo anexo I da Diretiva 88/361. Considerou, designadamente, que «de acordo com o terceiro parágrafo da introdução do mesmo anexo, a nomenclatura que este contém não é limitativa da noção de movimento de capitais» (15).

33. Depois de recordar que as sucessões e legados constam da rubrica XI do anexo I da Diretiva 88/361, intitulada «Movimentos de capitais de caráter pessoal», o Tribunal de Justiça declarou que «as sucessões constituem movimentos de capitais na aceção do artigo [63.° TFUE], com exceção dos casos em que os elementos que as integram se situam no interior de um só Estado‑Membro» (16).

34. A sucessão controvertida inclui bens situados em dois Estados‑Membros (17). Por conseguinte, há que verificar se, no âmbito desta sucessão e atendendo às suas especificidades, a remuneração de um notário que está sujeita a uma tarifa oficialmente regulada constitui uma restrição aos movimentos de capitais, proibida pelo artigo 63.° TFUE, n.° 1 (18).

35. No contexto do artigo 63.° TFUE, n.° 1, entende‑se por «restrição» qualquer entrave aos movimentos de capitais quer entre Estados‑Membros quer entre Estados‑Membros e países terceiros (19), sendo proibido qualquer entrave, ainda que de reduzida importância, a esta liberdade (20).

36. As medidas proibidas pelo artigo 63.° TFUE, n.° 1, enquanto restrições aos movimentos de capitais, incluem as que são suscetíveis de dissuadir os não residentes de investir num Estado‑Membro ou de dissuadir os residentes desse Estado‑Membro de investir noutros Estados (21).

37. Em matéria sucessória, praticamente todos os casos relativos ao artigo 63.° TFUE, n.° 1, sobre os quais se pronunciou o Tribunal de Justiça dizem respeito a normas nacionais para a liquidação do imposto sucessório que recai sobre o herdeiro ou de impostos sobre o rendimento relacionados com uma sucessão (22).

38. Ao interpretar o artigo 63.° TFUE, n.° 1, o Tribunal de Justiça declarou contrárias à livre circulação de capitais as disposições nos termos das quais as sucessões que abranjam bens situados fora do Estado‑Membro de tributação sejam sujeitas a uma carga fiscal mais pesada do que as sucessões que apenas abranjam bens situados nesse Estado, de forma que se verifica uma diminuição do valor da sucessão (23).

39. O litígio de origem não incide sobre a aplicação de uma disposição nacional de natureza fiscal. As normas que regem os emolumentos (sujeitos a tarifa regulamentada) do notário francês pela prestação dos seus serviços estão incluídas no Código Comercial francês e, repito, não impõem uma obrigação tributária. O tribunal de reenvio, o Governo Francês e a Comissão concordam em excluir a natureza fiscal dessas regras (24).

40. Ora, a proibição do artigo 63.° TFUE, n.° 1, recai sobre «todas as restrições aos movimentos de capital» (25). Não se limita às restrições que resultam da legislação tributária nacional, nem a outros entraves de natureza fiscal.

41. Se, em consequência de uma medida nacional, a transmissão hereditária que abrange bens no estrangeiro sofrer uma perda de valor que não se verifica no caso de uma sucessão puramente interna, o efeito dissuasório desta medida afetará negativamente a liberdade de movimentos de capital.

42. Com efeito, essa medida determinará que as sucessões integradas por bens situados em mais de um Estado‑Membro sejam sujeitas, em termos económicos, a encargos (ainda que não sejam fiscais) superiores aos das sucessões integradas apenas por bens situados num único Estado (26).

43. As medidas nacionais, de caráter fiscal ou de outro tipo, que provoquem essa diminuição de valor dissuadem de invocar a livre circulação de capitais, aplicável às sucessões e, por este motivo, estão, em princípio, proscritas (27).

44. Em França, o artigo 800.° do Código Geral Tributário obriga a declarar a sucessão mortis causa. A declaração deve especificar o património ativo e passivo do de cuius (28), e indicar a identidade dos herdeiros. É entregue à administração tributária para lhe permitir o cálculo dos impostos devidos sobre a sucessão e para efeitos de prevenção da fraude fiscal. A sua apresentação é imperativa, com exceção de determinadas pessoas quando o valor da herança não ultrapasse um montante fixado legalmente.

45. Atendendo ao despacho de reenvio e às informações posteriores prestadas pelo tribunal de reenvio, em França, seja por exigência legal ou pela prática inspirada em textos legais nacionais, a intervenção notarial é obrigatória num caso como este. Consequentemente, o notário presta um serviço cuja remuneração (emolumento) está regulada por lei.

46. Os emolumentos do notário francês devidos pela sua intervenção na declaração de sucessão são proporcionais ao total do ativo bruto da herança, calculados segundo um determinado escalão. A regra relativa ao seu cálculo é a mesma para qualquer sucessão sujeita a declaração. Não distingue consoante a nacionalidade ou a residência do herdeiro ou do de cuius e também não varia consoante a situação dos bens a declarar.

47. No entanto, numa sucessão internacional em razão da sua composição, é verosímil que outro Estado em que se situam bens do património também exija uma declaração de sucessão para efeitos fiscais. Além disso, pode acontecer que o valor desses bens, enquanto parte do ativo bruto da herança, faça parte da base de cálculo da remuneração do notário (29) que efetua a declaração de sucessão.

48. Neste contexto, uma medida como a que se discute neste processo:

– Por um lado, é, por si só, suscetível de dissuadir os residentes do Estado‑Membro no qual se aplica de efetuar investimentos no estrangeiro e os residentes no estrangeiro de investir nesse Estado.

– Por outro lado, como consequência desta medida, uma herança que abrange bens dentro e fora de um Estado, e cujo ativo total bruto é idêntico ao de uma herança composta exclusivamente por bens sitos no mesmo Estado, acaba por ter menor valor devido à situação dos bens que a integram.

49. O Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência relativa à incidência de normas fiscais, referiu‑se a este duplo efeito restritivo. Esta jurisprudência, na minha opinião, pode ser extrapolada para outras normas nacionais ainda que, mesmo não tendo natureza fiscal, tenham idêntico efeito restritivo.

50. O Tribunal de Justiça declarou, neste sentido, que:

– «[A]s disposições nacionais que determinam o valor de um bem imóvel para efeitos do cálculo do montante do imposto exigível em caso de aquisição por sucessão são suscetíveis não apenas de dissuadir a compra de bens imóveis situados no Estado‑Membro em causa […] mas podem também ter por efeito diminuir o valor da [herança] de um residente de um Estado‑Membro diferente daquele em que se encontram os referidos bens» (30).

– «Acresce, no que se refere ao caso das sucessões, que a jurisprudência confirmou que as medidas proibidas pelo artigo [63.° TFUE], n.° 1, enquanto restrições aos movimentos de capitais, incluem as que têm como efeito diminuir o valor da [herança] de um residente num Estado que não seja o Estado‑Membro em que se encontram os bens em causa e que tributa a sucessão dos mesmos» (31).

51. A desvantagem descrita não pode ser imputada, num caso como o aqui em apreço, ao exercício paralelo por dois Estados‑Membros das suas competências fiscais (32). Por conseguinte, são inaplicáveis a este litígio os acórdãos do Tribunal de Justiça em que afirma que não constituem restrições à liberdade de circulação as consequências desfavoráveis resultantes do exercício dessa (dupla) competência fiscal, desde que não seja discriminatório (33).

52. Por conseguinte, considero que constitui uma restrição à livre circulação de capitais, na aceção do artigo 63.° TFUE, n.° 1, a norma que, para calcular os emolumentos do notário (francês) que intervém numa declaração de sucessão, os determina incluindo na base de cálculo o valor dos bens hereditários situados noutro Estado‑Membro (Bélgica), no qual foi aberta a sucessão, quando a legislação deste Estado também estabelece a remuneração dos seus notários com base no ativo bruto da herança, motivo pelo qual a sucessão se vê confrontada com uma dupla remuneração.

C. Quanto à terceira e quarta questões prejudiciais

53. Com estas duas questões prejudiciais, às quais também há que responder em conjunto, o tribunal de reenvio pretende saber se:

– O artigo 63.° TFUE, n.° 1, e o artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea a), podem ser interpretados no sentido de que a dupla remuneração dos notários, em circunstâncias como as dos presentes autos, constitui uma «disposição pertinente d[o] direito fiscal [dos Estados-Membros]» constituindo uma exceção à proibição de restringir os movimentos de capitais.

– O artigo 63.° TFUE, n.° 1, e o artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea b), podem ser interpretados no sentido de que a dupla remuneração dos notários, em circunstâncias como as dos presentes autos, constitui uma medida indispensável para prevenir as infrações fiscais ou um processo de declaração dos movimentos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística.

54. Ambas as questões apontam no sentido de serem exceções à proibição contida no artigo 63.° TFUE, n.° 1. Nos termos do artigo 65.° TFUE, n.° 1, o disposto no artigo 63.° não prejudica o direito dos Estados‑Membros a:

– «Aplicarem as disposições pertinentes do seu direito fiscal que estabeleçam uma distinção entre contribuintes que não se encontrem em idêntica situação no que se refere ao seu lugar de residência ou ao lugar em que o seu capital é investido» (alínea a); ou

– «Tomarem todas as medidas indispensáveis para impedir infrações às sua leis e regulamentos nacionais, nomeadamente em matéria fiscal […], preverem processos de declaração dos movimentos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística […]» (alínea b) (34).

55. O artigo 65.° TFUE, n.° 1, alíneas a) e b), prevê exceções ao princípio fundamental da livre circulação de capitais. Como tal, deve ser interpretado de forma estrita (35).

56. A regulação dos emolumentos devidos aos notários pela prestação dos seus serviços não é uma «disposição de direito fiscal», como já expliquei. O tribunal de reenvio, a Comissão e o próprio Governo Francês concordam com esta apreciação.

57. É certo que a medida nacional controvertida fixa os emolumentos (tarifa regulamentada) do notário quando intervém numa declaração de sucessão que, posteriormente, produzirá os respetivos efeitos fiscais. Não vejo inconveniente em admitir que essa intervenção (como outras atribuídas aos notários) tem alguma relação com as obrigações tributárias dos herdeiros.

58. Ora, atendendo ao seu objeto e à sua natureza, a tarifa cobrada pelo serviço prestado pelo notário não tem caráter fiscal nem pode ser considerada em si mesma uma manifestação do poder tributário do Estado. É enquadrada no direito comercial e o seu objetivo é regular o exercício da profissão dos notários, estabelecendo a fórmula para o cálculo da sua remuneração quando elaboram uma declaração de sucessão.

59. Os emolumentos do notário calculados em conformidade com a tarifa regulamentada correspondem ao pagamento pelo serviço prestado. Não consistem na cobrança pelo notário, por conta do devedor, de uma quantia que aquele entrega ao Estado para financiar funções deste. Além disso, não estão associados ao imposto sucessório, uma vez que a remuneração notarial é determinada tendo em conta o ativo bruto da herança, independentemente de o imposto, afinal, tributar todos os bens ou apenas parte deles.

60. Uma medida com estas características não é abrangida na exceção prevista no artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea a).

61. Também não é abrangida pelo artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea b). O Tribunal de Justiça esclareceu que, para uma medida poder ser considerada «indispensável», na aceção dessa disposição, no que diz respeito à supervisão prudencial das instituições financeiras, «deve ter por objeto próprio impedir infrações às leis e aos regulamentos nacionais [nessa] matéria» (36).

62. Concordo com a Comissão(37) em que esse mesmo critério é aplicável às medidas adotadas em «matéria fiscal», que o artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea b), menciona ao mesmo nível das de supervisão prudencial de instituições financeiras.

63. Atendendo a este critério, poderia ser abrangida na exceção do artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea b), a disposição nacional que obrigasse os herdeiros a apresentar uma declaração de sucessão, ainda que esta tenha componentes transfronteiriços. O mesmo acontece com a que prevê sanções para o contribuinte por omitir ou ocultar bens ou a que penalize as declarações fraudulentas.

64. No entanto, não se inclui na exceção do artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea b), relativa à «matéria fiscal», uma medida nacional adotada para estabelecer os emolumentos do notário que intervenha numa declaração de sucessão. Esta medida não tem por objeto próprio a supervisão fiscal.

65. Neste mesmo sentido, a Comissão defende que o artigo A.444‑63 do Código Comercial francês (que calcula os emolumentos notariais nos termos já expostos) não se destina à prevenção de infrações fiscais.

66. Uma medida desta natureza também não pode, em meu entender, ser abrangida na exceção relativa aos processos de declaração de movimentos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística.

67. Em suma, considero que as exceções previstas no artigo 65.° TFUE, n.° 1, alíneas a) e b), a que se refere o despacho de reenvio, não são aplicáveis ao litígio.

D. Deve a medida ser justificada por outras razões imperiosas de interesse geral?

68. Embora o despacho de reenvio não invoque a existência de razões imperiosas de interesse geral, tanto a Comissão como o Governo Francês levantam a possibilidade de se verificarem no presente caso (38).

69. Caso o Tribunal de Justiça se cinja às questões prejudiciais tal como estão formuladas, não tem de abordar as alegações do Governo Francês e da Comissão. Exporei a minha opinião sobre estas para o caso de decidir proceder à sua apreciação.

70. A Comissão acrescenta que as atividades notariais prosseguem objetivos de interesse geral (39) e que a declaração de sucessão efetuada pelo notário francês em conformidade com os artigos 800.° e 802.° do Código Geral Tributário se destina tanto a determinar o estatuto do herdeiro como a prevenir as infrações fiscais (40).

71. A Comissão considera, porém, que, ainda que a medida fosse justificada por esses objetivos, a regulamentação francesa faz recair sobre o herdeiro um encargo «desmesurado», ao estabelecer a remuneração do notário de modo proporcional ao conjunto dos bens que integram a sucessão, incluindo os situados no estrangeiro (41).

72. O Governo Francês invoca os objetivos de interesse geral da atividade notarial em termos análogos aos da Comissão (42) e argumenta que o cálculo dos emolumentos notariais mediante uma tarifa regulamentada evita a «concorrência de preços […] em detrimento da qualidade dos serviços» (43).

73. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma restrição à livre circulação de capitais pode ser admitida se for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada a garantir, de forma coerente e sistemática, a realização do objetivo por ela prosseguido e não for além do necessário para alcançar esse objetivo (44).

74. Numa série de ações por incumprimento instaurados pela Comissão contra Estados‑Membros que impunham um requisito de nacionalidade para aceder à profissão de notário, o Tribunal de Justiça decidiu que este requisito era contrário ao artigo 43.° CE (liberdade de estabelecimento). Fê‑lo depois de observar que «o facto de as atividades notariais prosseguirem objetivos de interesse geral, que visam, nomeadamente, garantir a legalidade e a segurança jurídica dos atos celebrados entre particulares, constitui uma razão imperiosa de interesse geral que permite justificar eventuais restrições ao artigo 43.° CE decorrentes das especificidades próprias da atividade notarial […] desde que essas restrições permitam alcançar os referidos objetivos e sejam necessárias para esse efeito» (45).

75. A função notarial tem uma indubitável importância no comércio jurídico, uma vez que contribui para «garantir a legalidade e a segurança jurídica dos atos celebrados entre particulares», o que ninguém pôs em causa no presente processo.

76. No que se refere à intervenção dos notários franceses nas declarações de sucessão, o Governo Francês, que advoga que não é legalmente obrigatória, argumenta, no entanto, que a remuneração do notário por intervir nesta diligência prossegue um fim de interesse geral que justifica a restrição à liberdade de circulação de capitais.

77. Não considero convincente este argumento: se, em França, recorrer a um notário para efetuar a declaração de sucessão não é uma exigência legal, não vislumbro como vincular a remuneração do notário que atua nessa diligência a uma razão imperiosa de caráter geral.

78. Na hipótese de, como defende o tribunal de reenvio, a intervenção notarial na declaração de sucessão ser incontornável, quer de facto quer por imposição legal, podem eventualmente verificar‑se razões imperiosas de caráter geral: é imposta a obrigatoriedade dessa intervenção para garantir a legalidade e a segurança jurídica.

79. Ora, mesmo nesta última hipótese, a justificação por razões imperiosas de interesse geral seria aplicada à cobrança dos emolumentos notariais, sujeitos a uma tarifa regulamentada, mas já não a que neles fosse incluída qualquer rubrica. Concretamente, considero que esta justificação não faz recair sobre os herdeiros, numa sucessão transfronteiriça, o encargo de pagar num Estado diferente daquele em que é aberta a sucessão emolumentos notariais calculados sobre o ativo bruto da herança que inclua bens situados noutro Estado, em circunstâncias como as dos presentes autos.

80. Em último caso, concluindo‑se que se verifica uma razão imperiosa de interesse geral, concordo com a Comissão em que a regulamentação francesa vai além do necessário para cumprir o seu objetivo: impõe ao herdeiro um encargo excessivo ao estabelecer a remuneração do notário de modo proporcional ao conjunto dos bens que integram a sucessão, incluindo os situados no estrangeiro.

V. Conclusão

81. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao tribunal judiciaire de Paris (Tribunal Judicial de Paris, França) do seguinte modo:

«Os artigos 63.° TFUE, n.° 1, e 65.° TFUE, n.° 1, alíneas a) e b),

devem ser interpretados no sentido de que:

– Constitui uma restrição aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros, proibida pelo artigo 63.° TFUE, n.° 1, uma disposição ou uma prática de um Estado-Membro (A) no qual não é aberta a sucessão, segundo as quais, quando o ativo da sucessão inclui bens em dois Estados‑Membros, a intervenção obrigatória de um notário do Estado-Membro (A) para a apresentação de uma declaração de sucessão é remunerada mediante uma tarifa regulamentada de modo que os emolumentos notariais são calculados com base no ativo bruto da herança, incluindo os bens situados noutro Estado‑Membro (B), sem que seja tida em conta a remuneração paga ao notário desse outro Estado‑Membro (B) por um ato equivalente, calculada também sobre a totalidade do ativo bruto da herança.

– A referida restrição aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros não é abrangida nas exceções previstas no artigo 65.° TFUE, n.° 1, alíneas a) e b), que autorizam os Estados‑Membros a aplicarem as disposições pertinentes do seu direito fiscal e a tomarem as medidas indispensáveis para impedir infrações às suas leis e regulamentos ou para preverem processos de declaração dos movimentos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística».

1 Língua original: espanhol.

2 V., entre as mais recentes, os Acórdãos de 12 de outubro de 2023, BA (Sucessões — Política social de habitação na União) (C‑670/21, EU:C:2023:763), de 21 de dezembro de 2021, Finanzamt V (Sucessões — Abatimento parcial e dedução da legítima) (C‑394/20, EU:C:2021:1044), e de 22 de novembro de 2018, Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940).

3 Diretiva do Conselho, de 24 de junho de 1988, para a execução do artigo 67.° do Tratado (JO 1988, L 178, p. 5).

4 Nas presentes conclusões utilizarei, indistintamente, os termos «ativo bruto da herança» ou «massa bruta da herança».

5 Convention fiscale entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à régler certaines autres questions en matière d’impôts sur les successions et de droits d’enregistrement (Convenção para evitar a dupla tributação e resolver outras questões em matéria de imposto sucessório e direitos de registo), assinada em 20 de janeiro de 1959.

6 Segundo a demandante, é o notário belga que tem competência territorial para conhecer da sucessão, atendendo à residência habitual da autora da sucessão na Bélgica.

7 V. n.os 25 e 26 das presentes conclusões.

8 N.os 23 a 33 das observações escritas do Governo Francês.

9 O documento intitulado «Comment remplir une déclaration de succession?», com explicações e ligações a diferentes formulários, pode ser consultado em https://www.impots.gouv.fr/sites/default/files/formulaires/2705‑sd/2023/2705‑sd_4288.pdf. Neste documento, a resposta à pergunta «devez‑vous faire appel à un notaire?» é: «Faire appel à un notaire n’est pas obligatoire mais peut être utile pour les opérations les plus complexes […] Si vous chargez un notaire de remplir votre déclaration de succession, il devient votre mandataire mais vous restez toujours responsable vis‑à‑vis de l’administration» (itálico no original).

10 N.os 31 e 53 do despacho de reenvio.

11 Ofício de 20 de dezembro de 2024.

12 Refere‑se, em concreto, a https://www.impots.gouv.fr/particulier/declarer‑une‑succesion e https://www.service‑public.fr/particuliers/vosdroits/F80.

13 Acórdão de 11 de maio de 2023, Bezirkshauptmannschaft Lilienfeld (C‑155/22, EU:C:2023:394, n.° 49).

14 Acórdão de 2 de abril de 2020, Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, n.° 21).

15 Acórdãos de 12 de fevereiro de 2009, Block (C‑67/08, EU:C:2009:92, n.° 19), com referência aos Acórdãos de 23 de fevereiro de 2006, van Hilten‑van der Heijden (C‑513/03, EU:C:2006:131, n.° 39) e de 17 de janeiro de 2008, Jäger (C‑256/06, EU:C:2008:20; a seguir, «Acórdão Jäger», n.° 24).

16 Acórdãos de 23 de fevereiro de 2006, van Hilten‑van der Heijden (C‑513/03, EU:C:2006:131, n.os 40 e 42), Jäger, n.° 25, de 12 de fevereiro de 2009, Block (C‑67/08, EU:C:2009:92, n.° 20) e de 30 de junho de 2016, Feilen (C‑123/15, EU:C:2016:496, n.° 16).

17 No presente processo, trata‑se do Estado‑Membro de abertura da sucessão (Bélgica) e de outro (França) cuja regulamentação se debate. Logicamente, as presentes conclusões cingem‑se aos factos tal como são apresentados no despacho de reenvio.

18 No pedido de decisão prejudicial não se fez referência ao facto de a medida em causa poder ser considerada um dos «entraves à livre circulação de pessoas que atualmente se defrontam com dificuldades para exercerem os seus direitos no âmbito de uma sucessão com incidência transfronteiriça», a que alude o considerando 7 do Regulamento (UE) n.° 650/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e execução das decisões, e à aceitação e execução dos atos autênticos em matéria de sucessões e à criação de um Certificado Sucessório Europeu (JO 2012, L 201, p. 107).

19 Acórdão de 2 de março de 2023, PrivatBank e o. (C‑78/21, EU:C:2023:137, n.° 48).

20 Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, n.° 65). O artigo 63.° TFUE, n.° 1, não proíbe as medidas cujos efeitos restritivos sejam demasiado aleatórios e demasiado indiretos, como afirma o Acórdão de 7 de setembro de 2023, Finanzamt G (Projetos de ajuda ao desenvolvimento) (C‑15/22, EU:C:2023:636, n.° 50).

21 Acórdãos de 18 de janeiro de 2024, JD (Condição de residência) (C‑562/22, EU:C:2024:55, n.° 34), de 20 de junho de 2024, Faurécia (C‑420/23, EU:C:2024:534, n.° 21) e de 19 de dezembro de 2024, Credit Suisse Securities (Europe) (C‑601/23, EU:C:2024:1048, n.° 30).

22 Acórdãos de 11 de dezembro de 2003, Barbier (C‑364/01, EU:C:2003:665, n.° 62), Jäger, n.° 30 ou de 11 de setembro de 2008, Arens‑Sikken (C‑43/07, EU:C:2008:490, n.° 36). A proibição não se limita a regras que dissuadem da aquisição ou conservação de bens em determinado Estado‑Membro: v., por exemplo, os Acórdãos de 31 de março de 2011, Schröder (C‑450/09, EU:C:2011:198, n.° 32) e de 24 de fevereiro de 2015, Grünewald (C‑559/13, EU:C:2015:109, n.° 20), sobre a designação, como beneficiários de uma sucessão entre vivos, de pessoas residentes num Estado‑Membro diferente daquele onde se situa o bem.

23 Acórdãos Jäger, n.° 31, de 3 de setembro de 2014, Comissão/Espanha (C‑127/12, EU:C:2014:2130, n.° 57) e de 30 de junho de 2016, Feilen (C‑123/15, EU:C:2016:496, n.° 19).

24 N.os 62 do despacho de reenvio, 61 das observações escritas do Governo Francês e 51 das observações escritas da Comissão.

25 Assim, também é «restrição» a norma que estabelece o prazo de caducidade para avaliar ações nominativas de uma sociedade para efeitos do imposto sucessório, porque «[os] herdeiros vão ficar mais tempo na incerteza quanto à possibilidade de serem sujeitos a uma liquidação adicional»: Acórdão de 15 de setembro de 2011, Halley (C‑132/10, EU:C:2011:586, n.° 24). Fora do âmbito sucessório, v., como exemplo, os Acórdãos de 16 de março de 1999, Trummer e Mayer (C‑222/97, EU:C:1999:143), de 5 de março de 2002, Reisch e o. (C‑515/99, C‑519/99 a C‑524/99 e C‑526/99 a C‑540/99, EU:C:2002:135) e de 6 de março de 2018, SEGRO e Horváth (C‑52/16 e C‑113/16, EU:C:2018:157).

26 Não ponho em causa que, como revela o Governo Francês (n.° 113 das suas observações escritas), apresentar uma declaração de sucessão que abrange bens de qualquer tipo no estrangeiro possa implicar uma maior dificuldade material do que no caso da sucessão interna e dar origem a custos acrescidos, como os de tradução. Ora, uma coisa é a repercussão desses eventuais custos sobre o cliente e outra, a aplicação sistemática de uma tarifa oficial regulamentada, independente desse tipo de custos, para calcular os emolumentos do notário sujeitos a essa tarifa.

27 Como já referi, essas medidas não estarão proscritas se o seu efeito restritivo for demasiado aleatório ou indireto. O mesmo acontece quando encontram justificação no direito da União.

28 Deve enumerar todos os bens, incluindo os que não estão sujeitos ao pagamento do imposto em França ao abrigo da convenção para evitar a dupla tributação. Importa recordar que algumas destas convenções autorizam os Estados parte a calcular o imposto de acordo com uma taxa média determinada em atenção ao conjunto dos bens da herança.

29 Cuja intervenção seja obrigatória ou, mesmo não o sendo, remunerada em conformidade com uma tarifa oficial regulamentada por lei. Caso contrário, cabe ao herdeiro evitar a dupla despesa.

30 Acórdão Jäger, n.° 30.

31 Acórdão Jäger, n.° 31.

32 Não se pode defender, em rigor, que o exercício das competências fiscais é afetado pelas regras de cálculo das tarifas regulamentadas para determinar os emolumentos do notário pela prestação dos seus serviços.

33 Acórdãos de 26 de maio de 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, n.° 47) e de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o. (C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, n.° 43). O Governo Francês invoca este argumento (n.os 88 e seguintes das suas observações escritas) que, no entanto, não se compadece com o conteúdo das suas próprias observações em que recusa categoricamente o caráter fiscal da norma em apreço.

34 O órgão jurisdicional de reenvio limita as suas dúvidas às disposições e medidas dos Estados‑Membros adotadas com os objetivos indicados em cada uma das duas questões.

35 Acórdãos de 7 de novembro de 2024, XX (Contratos denominados unit‑linked) (C‑782/22, EU:C:2024:932, n.° 43) e de 19 de dezembro de 2024, Credit Suisse Securities (Europe) (C‑601/23, EU:C:2024:1048, n.° 51), em relação com o artigo 65.° TFUE, n.° 1, alínea a), e Acórdãos de 6 de março de 2018, SEGRO e Horváth (C‑52/16 e C‑113/16, EU:C:2018:157, n.os 95 e 96) e de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas) (C‑235/17, EU:C:2019:432, n.° 103), relativamente à mesma disposição, alínea b).

36 Acórdão de 2 de março de 2023, PrivatBank e o. (C‑78/21, EU:C:2023:137, n.° 60), com referência ao Acórdão de 7 de junho de 2012, VBV — Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, n.° 30).

37 N.° 58 das observações escritas da Comissão.

38 No último número das suas observações escritas, a Attal et Associés limita‑se a citar um excerto do Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/França (C‑50/08, EU:C:2011:335; a seguir, «Acórdão Comissão/França»), sobre os objetivos de interesse geral das atividades notariais, mas não desenvolve esse argumento.

39 Invoca o Acórdão Comissão/França, n.° 87.

40 N.os 38 e 39 das observações escritas da Comissão.

41 N.º 45 das observações escritas da Comissão.

42 N.os 98 a 101 das observações escritas do Governo Francês, com remissão para o Acórdão Comissão/França.

43 N.os 102 a 107 das observações escritas do Governo Francês.

44 Acórdãos de 12 de outubro de 2023, BA (Sucessões — Política social de habitação na União) (C‑670/21, EU:C:2023:763, n.° 67) e de 29 de julho de 2024, Keva e o. (C‑39/23, EU:C:2024:648, n.° 64).

45 Acórdãos de 24 de maio de 2011, Comissão/Bélgica (C‑47/08, EU:C:2011:334, n.° 97) Comissão/França, n.° 87; Comissão/Luxemburgo (C‑51/08, EU:C:2011:336, n.° 97), Comissão/Áustria (C‑53/08, EU:C:2011:338, n.° 96), Comissão/Alemanha (C‑54/08, EU:C:2011:339, n.° 98) e Comissão/Grécia (C‑61/08, EU:C:2011:340, n.° 89). Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça aludiu, como exemplo das especificidades da atividade notarial, ao sistema de remuneração dos notários.