Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-315/20

—

em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Palatiello, avvocato dello Stato,

—

em representação da Comissão Europeia, por L. Haasbeek, G. Gattinara e F. Thiran, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (JO 2006, L 190, p. 1), e da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Regione Veneto (Região do Veneto, Itália) à Plan Eco Srl a respeito de uma transferência de resíduos entre Estados‑Membros.

3

O artigo 2.o do Regulamento n.o 1013/2006, intitulado «Definições», dispõe:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]»

4

O artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento prevê:

«As transferências de misturas de resíduos urbanos e equiparados (rubrica de resíduos 20 03 01) recolhidos em habitações particulares, nomeadamente nos casos em que essa recolha abranja também resíduos do mesmo tipo provenientes de outros produtores, para instalações de valorização ou de eliminação estão, nos termos do presente regulamento, sujeitas às mesmas disposições que as transferências de resíduos destinados a eliminação.»

5

Nos termos do artigo 11.o do referido regulamento, intitulado «Objeções a transferências de resíduos destinados a eliminação»:

«1. Ao efetuar uma notificação relativa a uma transferência prevista de resíduos destinados a eliminação, as autoridades competentes de destino e de expedição podem, no prazo de 30 dias a contar da data de envio do aviso de receção da autoridade competente de destino e nos termos do artigo 8.o, apresentar objeções fundamentadas com base num ou em vários dos motivos a seguir indicados e de acordo com o Tratado:

[…]

[…]

6. As medidas tomadas pelos Estados‐Membros, nos termos da alínea a) do n.o 1, de proibição geral ou parcial das transferências de resíduos destinados a eliminação ou de objeção sistemática às mesmas, ou nos termos da alínea e) do n.o 1 […], são imediatamente notificadas à Comissão, que informará os outros Estados‐Membros.»

6

O artigo 12.o do mesmo regulamento, intitulado «Objeções a transferências de resíduos destinados a valorização», dispõe:

«1. Ao efetuar uma notificação relativa a uma transferência prevista de resíduos destinados a valorização, as autoridades competentes de destino e de expedição podem, no prazo de 30 dias a contar da data de envio do aviso de receção da autoridade competente de destino e nos termos do artigo 8.o, apresentar objeções fundamentadas baseadas numa ou em várias das razões a seguir indicadas e de acordo com o Tratado:

[…]

[…]

[…]»

7

A Diretiva 2008/98 revogou a Diretiva 2006/12 com efeitos a partir de 12 de dezembro de 2010 e prevê, no seu artigo 41.o, que as referências feitas a esta última se devem entender como sendo feitas à primeira.

8

O considerando 33 da Diretiva 2008/98 tem a seguinte redação:

«Para efeitos da aplicação do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 […], as misturas de resíduos urbanos a que se refere o n.o 5 do artigo 3.o daquele regulamento continuam a ser consideradas misturas de resíduos urbanos mesmo que tenham sido sujeitas a uma operação de tratamento de resíduos que não tenha alterado as suas características de forma substancial.»

9

Nos termos do artigo 16.o da Diretiva 2008/98, intitulado «Princípios da autossuficiência e da proximidade»:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas, em cooperação com outros Estados‑Membros sempre que tal se afigure necessário ou conveniente, para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos e de instalações de valorização das misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares, incluindo os casos em que essa recolha abranja também resíduos desse tipo provenientes de outros produtores, tendo em conta as melhores técnicas disponíveis.

Em derrogação do disposto no Regulamento (CE) n.o 1013/2006/CE, os Estados‑Membros podem, para proteger as respetivas redes, limitar as entradas de resíduos destinados a incineradoras, que sejam classificadas como operações de valorização, caso tenha sido estabelecido que tais entradas implicariam a eliminação dos resíduos nacionais ou o tratamento desses resíduos de modo incompatível com os respetivos planos de gestão de resíduos. Os Estados‑Membros notificam a Comissão de todas essas decisões. Os Estados‑Membros podem também limitar as saídas de resíduos por motivos ambientais nos termos do Regulamento (CE) n.o 1013/2006.

2. A rede deve ser concebida de modo a permitir que a [União] no seu conjunto se torne autossuficiente em matéria de eliminação de resíduos e de valorização dos resíduos a que se refere o n.o 1, bem como a permitir que os Estados‑Membros tendam individualmente para esse objetivo, tomando em consideração as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para determinados tipos de resíduos.

3. A rede deve permitir a eliminação de resíduos ou a valorização dos resíduos a que se refere o n.o 1 numa das instalações adequadas mais próximas, com recurso às tecnologias e métodos mais apropriados para assegurar um nível elevado de proteção do ambiente e da saúde pública.

4. Os princípios da proximidade e da autossuficiência não impõem que cada Estado‑Membro tenha que dispor de toda a gama de instalações de valorização final no seu território.»

10

A Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.o da Diretiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.o 4 do artigo 1.o da Diretiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos (JO 2000, L 226, p. 3), conforme alterada pela Decisão 2014/955/UE da Comissão, de 18 de dezembro de 2014 (JO 2014, L 370, p. 44), contém anexada a lista de resíduos referidos no artigo 7.o da Diretiva 2008/98, denominada «Catálogo Europeu de Resíduos» (a seguir «CER»).

11

No capítulo 19 do CER, intitulado «Resíduos de instalações de gestão de resíduos […]», na secção 19 12, intitulada «Resíduos do tratamento mecânico de resíduos (por exemplo triagem, trituração, compactação, peletização), sem outras especificações», figuram as seguintes rubricas:

12

No capítulo 20 do CER, intitulado «Resíduos urbanos e equiparados (resíduos domésticos, do comércio, da indústria e dos serviços), incluindo as frações recolhidas seletivamente», na secção 20 03, intitulada «Outros resíduos urbanos e equiparados», figura a rubrica 20 03 01: «misturas de resíduos urbanos e equiparados».

13

O artigo 182 bis do decreto legislativo n.o 152 — Norme in materia ambientale (Decreto Legislativo n.o 152, Relativo às Regras em Matéria Ambiental), de 3 de abril de 2006 (suplemento ordinário à GURI n.o 88, de 14 de abril de 2006; a seguir «Decreto Legislativo n.o 152/2006»), prevê, no seu n.o 1:

«A eliminação dos resíduos e a valorização das misturas de resíduos urbanos são realizadas por uma rede integrada e adequada de instalações, tendo em conta as melhores técnicas disponíveis e a relação custos‑benefícios globais, a fim de:

[…]»

14

A sociedade de transportes Plan Eco apresentou um pedido à Região do Veneto destinado a obter o consentimento para a transferência de 2000 toneladas de misturas de resíduos urbanos produzidos em Itália pela Futura Srl para uma cimenteira situada na Eslovénia. Esses resíduos foram tratados mecanicamente pela Futura, com vista à sua utilização em coincineração, e classificados por esta última, após esse tratamento, sob a rubrica 19 12 12 do CER.

15

Por Decisão de 22 de abril de 2016, a Região do Veneto opôs‑se à transferência, com fundamento no direito da União, designadamente no artigo 12.o, n.o 1, alíneas b) e g), do Regulamento n.o 1013/2006, e no direito nacional. Em primeiro lugar, considerou que os resíduos em causa mantinham, na sequência das operações de tratamento preliminar efetuadas pela Futura, a sua natureza de origem, a saber, a de misturas de resíduos urbanos, à qual corresponde a rubrica 20 03 01 do CER, e que a sua classificação por esta sociedade na secção 19 12 do CER, intitulada «Resíduos do tratamento mecânico de resíduos (por exemplo triagem, trituração, compactação, peletização), sem outras especificações», e a atribuição da rubrica 19 12 12 do CER não eram determinantes a este respeito. Em segundo lugar, considerou que o artigo 182 bis, n.o 1, alínea b), do Decreto Legislativo n.o 152/2006 — introduzido no âmbito da transposição da Diretiva 2008/98 e dos princípios da autossuficiência e da proximidade consagrados no seu artigo 16.o — impunha que as misturas de resíduos urbanos fossem valorizadas numa das instalações adequadas mais próximas do local de produção ou de recolha. Por último, em terceiro lugar, considerou que existia no seu território uma rede de instalação capaz de responder às necessidades da Plan Eco e que, no caso em apreço, uma instalação da Região do Veneto tinha declarado estar em condições de acolher as 2000 toneladas de resíduos objeto da notificação da transferência.

16

A Plan Eco interpôs recurso dessa decisão para o Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto, Itália), que, por Sentença de 15 de novembro de 2016, anulou a decisão, com o fundamento, nomeadamente, de que a transferência para o estrangeiro dizia respeito a resíduos especiais que deveriam ser classificados na rubrica 19 12 12 do CER e que, por conseguinte, os princípios da autossuficiência, da proximidade e da restrição territorial previstos para o tratamento dos resíduos municipais não se aplicavam.

17

A Região do Veneto interpôs recurso dessa sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), o qual, após ter verificado, nomeadamente, que os resíduos em causa tinham sido objeto de um tratamento que não tinha alterado de forma substancial as suas propriedades iniciais enquanto resíduos urbanos, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«[R]elativamente a um caso em que as misturas de resíduos urbanos que não contêm resíduos perigosos, tratadas mecanicamente numa instalação para fins de valorização energética (operação R1/R12, nos termos do anexo C do [Decreto Legislativo n.o 152/2006]) e que, em resultado dessa operação de tratamento, apesar de se verificar que este não alterou de forma substancial as características de origem das misturas de resíduos urbanos, a estes tenha sido atribuída a [rubrica] [CER] 19 12 12, não contestada pelas partes;

para efeitos de apreciação da legalidade das objeções levantadas pelo país de origem ao pedido de consentimento prévio da transferência de resíduos tratados para um país europeu, para uma instalação de produção para utilização em coincineração ou, em qualquer caso, como meio de produção de energia, objeções essas suscitadas pela autoridade competente do país de origem com base nos princípios da Diretiva 2008/98/CE, e, em especial, as objeções como as que, neste caso, se baseiam: no princípio da proteção da saúde humana e do ambiente (artigo 13.o); no princípio da autossuficiência e da proximidade, previsto no artigo 16.o, n.o 1 […]; no princípio, estabelecido no mesmo artigo 16.o, n.o 2, última frase […]; no considerando 33 da mesma diretiva de 2008 […] [:]

18

Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se uma autoridade competente de expedição pode, com fundamento no Regulamento n.o 1013/2006 e na Diretiva 2008/98, opor‑se a uma transferência de misturas de resíduos urbanos destinados a ser valorizados que, na sequência de um tratamento mecânico com vista à sua valorização energética, o qual, todavia, não alterou de maneira substancial as suas propriedades iniciais, foram classificadas na rubrica 19 12 12 do CER.

19

Em primeiro lugar, importa salientar que o Regulamento n.o 1013/2006 e a Diretiva 2008/98, cujo objetivo consiste em reduzir ao mínimo os efeitos negativos da produção e da gestão dos resíduos na saúde humana e no ambiente, concedem especial atenção às misturas de resíduos urbanos.

20

Assim, o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006 dispõe que as transferências de «misturas de resíduos urbanos […] (rubrica de resíduos 20 03 01) recolhidos em habitações particulares, nomeadamente nos casos em que essa recolha abranja também resíduos do mesmo tipo provenientes de outros produtores, para instalações de valorização ou de eliminação» estão, em conformidade com o presente regulamento, sujeitas às mesmas disposições que as transferências de resíduos destinados a ser eliminados.

21

Por conseguinte, o artigo 11.o do Regulamento n.o 1013/2006 aplica‑se também no caso de notificação relativa a uma transferência prevista de misturas de resíduos urbanos destinados a ser valorizados, apesar de só ser aplicável em princípio, em conformidade com o seu título e com a sua redação, aos resíduos destinados a ser eliminados (v., neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2013, Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, n.os 53 e 54).

22

Por outro lado, as autoridades competentes de destino ou de expedição podem, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, alínea i), deste regulamento, opor‑se a essa transferência unicamente pelo facto de os resíduos em causa serem «misturas de resíduos urbanos e equiparados recolhidos em habitações particulares (rubrica 20 03 01)».

23

A este respeito, resulta dos trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 1013/2006 que o objetivo prosseguido pelo legislador da União nestas disposições era limitar ao estritamente necessário as transferências de resíduos provenientes de habitações particulares e prever que os Estados‑Membros se deviam encarregar desses resíduos não homogéneos e ser incentivados a resolver de forma autónoma os seus problemas de resíduos domésticos, não excluindo nenhuma cooperação com os países vizinhos.

24

No mesmo sentido, o artigo 16.o da Diretiva 2008/98 impõe aos Estados‑Membros que constituam uma rede integrada e adequada de instalações de tratamento de resíduos destinados a eliminação e de «misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares, incluindo os casos em que essa recolha abranja também resíduos desse tipo provenientes de outros produtores», tendo em conta as melhores técnicas disponíveis. Este artigo prevê igualmente que os Estados‑Membros devam conceber essa rede de tal modo, nomeadamente, que alcancem individualmente a autossuficiência para o tratamento desses resíduos e que esse tratamento possa ser feito numa das instalações adequadas mais próximas do local de produção destes.

25

O Tribunal de Justiça declarou a este respeito que, para a criação dessa rede integrada, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha de uma base territorial que considerem adequada para alcançar a autossuficiência nacional no que concerne ao tratamento dos resíduos em causa. Contudo, o Tribunal de Justiça salientou que, neste âmbito, no que se refere especialmente às medidas adequadas para incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos, uma das medidas mais importantes que devem ser adotadas pelos Estados‑Membros, nomeadamente por meio das autarquias locais com competência na matéria, consiste em procurar um tratamento dos referidos resíduos em instalações o mais próximas possível do local da sua produção, especialmente, no que respeita às misturas de resíduos urbanos, a fim de limitar o mais possível o seu transporte (v. Acórdão de 12 de dezembro de 2013, Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, n.os 60 e 61 e jurisprudência referida).

26

Daqui resulta que — em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, e com o artigo 11.o, n.o 1, alínea i), do Regulamento n.o 1013/2006, e para assegurar o respeito dos princípios da autossuficiência e da proximidade consagrados no artigo 16.o da Diretiva 2008/98 e aplicados pelas referidas disposições do Regulamento n.o 1013/2006, princípios invocados, no processo principal, pela autoridade competente de expedição — esta última pode opor‑se a uma transferência de misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares destinados a ser valorizados ou eliminados.

27

Em segundo lugar, há que salientar que, segundo o considerando 33 da Diretiva 2008/98, para efeitos da aplicação do Regulamento n.o 1013/2006, as misturas de resíduos urbanos a que se refere o artigo 3.o, n.o 5, daquele regulamento continuam a ser misturas de resíduos urbanos mesmo que tenham sido sujeitas a uma operação de tratamento de resíduos que não alterou de forma substancial as suas propriedades.

28

Ora, segundo jurisprudência constante, embora os considerandos de um ato da União não tenham valor jurídico vinculativo e não possam ser invocados para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar essas disposições num sentido contrário à sua letra são, porém, suscetíveis de precisar o conteúdo das disposições desse ato e de fornecer elementos de interpretação suscetíveis de esclarecer a vontade do autor do referido ato (v., neste sentido, Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, n.o 90 e jurisprudência referida).

29

No caso em apreço, o artigo 3.o, n.o 5, e o artigo 11.o, n.o 1, alínea i), do Regulamento n.o 1013/2006, interpretados à luz do considerando 33 da Diretiva 2008/98, implicam que misturas de resíduos urbanos que foram classificadas na rubrica 19 12 12 do CER, na sequência de um tratamento mecânico com vista à sua valorização energética, o qual, porém, não alterou de forma substancial as propriedades iniciais desses resíduos, devem ser consideradas abrangidas pelas misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares, previstas nessas disposições, não obstante o facto de estas mencionarem a rubrica 20 03 01 do CER.

30

Com efeito, como sublinhou o advogado‑geral no n.o 56 das suas conclusões, o regime jurídico aplicável às transferências de resíduos depende da natureza substancial destes últimos e não da sua classificação formal em conformidade com o CER.

31

Além disso, outra interpretação permitiria subtrair à aplicação do artigo 3.o, n.o 5, e do artigo 11.o, n.o 1, alínea i), do Regulamento n.o 1013/2006 e, in fine, dos princípios da autossuficiência e da proximidade, como foi salientado no n.o 23 do presente acórdão, cujo respeito essas disposições visam garantir, misturas de resíduos urbanos que, na sequência de uma operação de tratamento, foram classificadas numa rubrica do CER diferente da reservada às misturas de resíduos urbanos, sem que, todavia, essa operação tenha mudado a natureza substancial destes.

32

No processo principal, é pacífico que o tratamento mecânico aplicável aos resíduos em causa não alterou de forma substancial as propriedades iniciais desses resíduos nem, assim sendo, a sua natureza.

33

Daqui resulta que, para efeitos da aplicação do Regulamento n.o 1013/2006, as misturas de resíduos urbanos destinados a ser valorizados que, na sequência de um tratamento mecânico com vista à sua valorização energética, o qual, todavia, não alterou de forma substancial as suas propriedades iniciais, foram classificadas na rubrica 19 12 12 do CER devem ser consideradas abrangidas pelas misturas de resíduos urbanos provenientes de habitações particulares.

34

Resulta das considerações precedentes que há que responder às questões submetidas que o artigo 3.o, n.o 5, e o artigo 11.o do Regulamento n.o 1013/2006 devem ser interpretados no sentido de que, tendo em conta os princípios da autossuficiência e da proximidade, a autoridade competente de expedição pode, baseando‑se, nomeadamente, no fundamento previsto no artigo 11.o, n.o 1, alínea i), desse regulamento, opor‑se a uma transferência de misturas de resíduos urbanos que, na sequência de um tratamento mecânico com vista à sua valorização energética, o qual, todavia, não alterou de maneira substancial as suas propriedades iniciais, foram classificadas na rubrica 19 12 12 do CER.

35

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

O artigo 3.o, n.o 5, e o artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos, devem ser interpretados no sentido de que, tendo em conta os princípios da autossuficiência e da proximidade, a autoridade competente de expedição pode, baseando‑se, nomeadamente, no fundamento previsto no artigo 11.o, n.o 1, alínea i), desse regulamento, opor‑se a uma transferência de misturas de resíduos urbanos que, na sequência de um tratamento mecânico com vista à sua valorização energética, o qual, todavia, não alterou de maneira substancial as suas propriedades iniciais, foram classificadas na rubrica 19 12 12 da lista de resíduos prevista no anexo da Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.o da Diretiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.o 4 do artigo 1.o da Diretiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos, conforme alterada pela Decisão 2014/955/UE da Comissão, de 18 de dezembro de 2014.