Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-313/89

a)

A actividade de parteira constitui objecto de duas directivas do Conselho, datadas de 21 de Janeiro de 1980: a Directiva 80/154/CEE que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de parteira e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (JO L 33, p. 1; EE 06 F2 p. 89) e a Directiva 80/155/CEE que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício QO L 33, p. 8; EE 06 F2 p. 95).

b)

O artigo 1.° da Directiva 80/155 determina:

...»

O n.° 4 deste artigo define as modalidades do ensino clínico, bem como as condições de coordenação deste ensino com o ensino teórico.

c)

Quanto às condições que devem regular a aplicação em Espanha, da Directiva 80/155, já referida, o artigo 392.° do acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados (JO L 302 de 15.11.1985, p. 23) determina:

«A partir da adesão, os novos Estados-membros sao considerados como sendo destinatários e como tendo sido notificados das directivas e decisões, na acepção do artigo 189.° do Tratado CEE e do artigo 161.° do Tratado CEEA, bem como das recomendações e decisões, na acepção do artigo 14.° do Tratado CECA, desde que essas directivas, recomendações e decisões tenham sido notificadas a todos os Estados-membros actuais.»

Nos termos do artigo 395.° do mesmo acto:

«Os novos Estados-membros porão em vigor as medidas necessárias para darem cumprimento, a partir da adesão, ao disposto nas directivas e decisões, na acepção do artigo^ 89.° do Tratado CEE e do artigo 161.° do Tratado CEEA, bem como das recomendações e decisões, na acepção do artigo 14.° do Tratado CECA, a menos que seja fixado um prazo na lista constante do anexo XXXVI ou noutras disposições do presente acto.»

d)

A Directiva 89/594/CEE do Conselho, de 30 de Outubro de 1989, que altera as directivas 75/362/CEE, 77/452/CEE, 78/686/CEE, 78/1026/CEE e 80/154, relativas ao reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos respectivamente de médico, enfermeiro responsável por cuidados gerais, dentista, veterinário e parteira, bem como as directivas 75/363/CEE, 78/1027/CEE e 80/155, que têm por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às actividades de médico, de veterinário e de parteira, (JO L 341, p. 19) acrescentou, no seu artigo 24.°, ao artigo 1.° da Directiva 80/155, já referida, um n.° 6, que determina o seguinte:

«A título transitório e em derrogação do disposto nos n.os 1 e 4, a Espanha, cujas disposições legislativas, regulamentares e administrativas previam uma formação que, no momento da entrada em vigor da Directiva 80/154 e da presente directiva, não estava em conformidade com a presente directiva, pode manter a aplicação dessas disposições às pessoas que iniciaram a sua formação específica de parteira o mais tardar em 31 de Dezembro de 1985...»

a)

O decreto de 18 de Janeiro de 1957 (Ministério da Educação Nacional, BOE de 12 de Fevereiro de 1957) criou, no seu artigo 1.°, uma especialização de assistente em obstetrícia (parteira) destinada aos assistentes técnico-sanitários do sexo feminino.

O artigo 2° deste decreto prevê que, para poder seguir os estudos especializados de parteira, é necessário possuir o título de assistente técnico-sanitário.

O artigo 5.° do decreto, que especifica o regime dos estudos, determina:

«Os estudos de parteira só podem ser seguidos em regime de internato e são organizados nas maternidades. Têm a duração de um ano, iniciam-se em 1 de Outubro e terminam em 30 de Setembro do ano seguinte. Durante este período, oito meses serão consagrados a estudos teóricos e práticos e os quatro restantes serão inteiramente consagrados à prática.»

b)

Um decreto de 28 de Fevereiro de 1963 (Ministério da Educação Nacional, BOE de 9 de Março de 1963) autorizou as pessoas titulares do diploma de enfermeiro a seguirem a formação especializada de parteira prevista no citado decreto de 18 de Janeiro de 1957.

Para ter acesso a esta formação, as enfermeiras devem, previamente, em conformidade com o artigo 2.° do decreto de 28 de Fevereiro de 1963, «ser aprovadas num exame de entrada que incidirá sobre as seguintes matérias: matemática, física, química, bacteorologia, higiene ou, caso não sejam aprovadas, frequentar, com sucesso, um curso preparatório de seis meses, relativo às disciplinas fundamentais da especialidade, incluídas no programa de estudos de assistentes tecnico-sanitários».

c)

O Decreto real 992/1987, de 3 de Julho de 1987, que regulamenta a obtenção do diploma de enfermeiro especialista (BOE de 1 de Agosto de 1987, n.° 183, p. 23642) criou um diploma de enfermeiro especialista que inclui sete especialidades entre as quais a de «enfermagem em obstetrícia ginecológica (parteira)»..

Nos termos do artigo 3.° do decreto real:

Este decreto revogou as disposições contrárias contidas no decreto de 18 de Janeiro de 1957.

d)

O Decreto real 992/1987, já referido, fixou, por outro lado, as seguintes disposições transitórias:

«Primeira disposição

No momento da entrada em vigor do presente decreto real e não obstante o disposto no artigo 1.°, os titulares do diploma de enfermeiro, bem como os assistentes tecnico-sanitários que tenham exercido a profissão na especialidade considerada, durante quatro anos dos últimos dez anos, poderão obter um único título de enfermeiro especialista correspondente à sua experiência e uma única vez, na condição de obterem aprovação num trabalho de investigação sobre a referida especialidade, a apresentar, ou de serem aprovados nas provas que serão organizadas e que incidirão sobre os programas de formação desta especialidade, sob a forma e nos prazos previstos por via regulamentar. Para o efeito, os candidatos poderão apresentar-se a duas chamadas.

Segunda disposição

Os professores das escolas universitárias que, no momento da entrada em vigor do presente decreto real, tenham ininterruptamente exercido as suas funções docentes durante três anos, podem obter o título de especialista na especialidade correspondente ao seu domínio de conhecimentos ou numa especialidade relacionada, desde que tenham sido aprovados num exame ou que tenham obtido aprovação num trabalho de investigação sobre questões de ensino e de cuidados de enfermagem relacionado com a sua especialidade, a apresentar, e comprovem possuir a experiência profissional exigida na referida especialidade, de acordo com modalidades fixadas por via regulamentar.

De qualquer modo, deverão possuir pelo menos o diploma de enfermeiro.

Terceira disposição

Quarta disposição

Enquanto se aguarda a constituição do conselho nacional das especializações em enfermagem previsto no artigo 9.° do presente decreto real, o Ministério da Educação e Ciência pode fixar, a título provisório, com base em relatório favorável do Ministério da Saúde e Consumo, os programas de formação das especialidades de enfermagem previstos no presente decreto, bem como adoptar as medidas necessárias à sua aplicação durante o ano de 1987.»

—

o acesso à actividade de parteira está sujeito à posse de um diploma de parteira obtido em conformidade com a directiva;

—

este diploma deve garantir que o interessado teve uma formação específica na matéria;

—

esta formação deve estar em conformidade com o disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 1.° da directiva, no que respeita à sua duração, conteúdo e organização;

—

esta formação deve garantir que o interessado adquiriu os conhecimentos, a experiência e a compreensão exigidos no primeiro parágrafo do artigo 1.° da directiva.

a)

O Decreto real 992/1987 não garante a transposição da directiva. Nos termos do artigo 189.° do Tratado, a transposição de uma directiva implica, para o Estado-membro, uma obrigação de acção. Apesar de o Estado-membro ter liberdade de escolha quanto à forma e aos meios de execução das disposições da directiva, compete-lhe adoptar, nos prazos estabelecidos, o conjunto das medidas que a execução da directiva implica.

No caso em apreço, o Decreto real 992/1987 revogou as disposições nacionais ao abrigo das quais eram anteriormente atribuídos os diplomas de parteira e proibiu, no último parágrafo da terceira disposição transitória, qualquer nova inscrição numa das especialidades previstas na regulamentação revogada.

Em contrapartida, o decreto não prevêas modalidades e os programas de uma nova formação das parteiras. O seu artigo 3.° limita-se a declarar que os regulamentos de aplicação adoptados com base naquele decreto deverão estar em conformidade com as exigências da directiva.

Desta forma, o decreto real limita-se a pôr fim ao regime anterior, esclarecendo que o futuro regime de estudos deverá estar em conformidade com a directiva. Tais disposições são manifestamente insuficientes para garantir uma transposição completa da directiva.

A Comissão observa igualmente que o decreto não esclarece em que condições as autoridades espanholas garantirão a conformidade dos diplomas de parteira atribuídos posteriormente à adesão da Espanha com as normas da directiva.

b)

Além disso, a Comissão salienta que determinadas disposições do decreto real já não estão, elas próprias, em conformidade com as finalidades da directiva.

A Comissão apresenta esta argumentação a título meramente subsidiário, uma vez que considera que ela tem um carácter acessório relativamente aos pedidos formulados na acção que tem por objecto a falta de transposição da directiva no prazo prescrito.

Trata-se, em primeiro lugar, das primeira e segunda disposições transitórias que abrem a determinados enfermeiros, assistentes técnico-sanitarios e professores de escolas universitárias vias de acesso ao título de enfermeiro especialista. No entender da Comissão, estas disposições podem aplicar-se, nomeadamente, à especialidade de parteira, que não é expressamente excluída do seu campo de aplicação. Tais disposições ignoram a directiva, na medida em que não subordinam a obtenção do diploma de parteira a um período mínimo de formação.

Em segundo lugar, o disposto nos n.os 1 e 2 da terceira disposição transitória, relativos aos direitos das pessoas que tenham iniciado estudos de parteira antes da entrada em vigor do decreto real, só parcialmente é que está em conformidade com o artigo 1.°, n.° 6, da Directiva 80/155, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 89/594, já referida.

Estes preceitos não comportam qualquer limitação no tempo. Daqui resulta que, contrariamente ao que a nova redacção da directiva autoriza, as pessoas que tenham iniciado estudos de parteira, depois de 31 de Dezembro de 1985, de acordo com a antiga regulamentação nacional então vigente, podem obter o diploma de parteira nas condições previstas nesta regulamentação.

Finalmente, no entender da Comissão, o facto de o demandado ter alegado que o disposto no decreto real necessita de regulamentos de aplicação, não impede de analisar, de imediato, a conformidade destas disposições com a directiva.

a)

A terceira disposição transitória do decreto real que, no seu último número, proíbe qualquer nova inscrição numa das especialidades previstas na regulamentação revogada, constitui uma forma de execução parcial da directiva. Com efeito, esta disposição permite evitar eventuais incumprimentos da directiva.

b)

O Decreto real 992/1987 é um decreto «quadro» que se refere a sete especialidades de enfermagem, uma das quais é a de parteira. O decreto não é directamente aplicável e não produz qualquer efeito jurídico em relação aos particulares. Tal como expressamente previsto nos artigos 3.° e 14.° e na primeira e segunda disposições transitórias, são necessários regulamentos de aplicação.

O decreto delega no ministro competente o poder de adoptar as medidas de aplicação. Esta delegação do poder regulamentar no ministro justifica-se pelo facto de o processo de elaboração dos diplomas se tornar assim menos complexo, mais flexível e mais rápido.

Em conformidade com o artigo 3.° do decreto real, os regulamentos de aplicação adoptados pelo ministro deverão ser compatíveis com a directiva. A obrigação de respeitar a legislação comunitária é, além disso, mencionada, de forma inabitual, na exposição dos fundamentos do decreto real.

Um regulamento de aplicação que ignorasse a directiva violaria a delegação contida no decreto real e, consequentemente, estaria ferido de nulidade na ordem jurídica nacional.

c)

Contrariamente ao que a Comissão defende, as primeira e segunda disposições transitórias do decreto real não se destinam a criar novas vias de acesso ao diploma de parteira. Estas disposições não se aplicam a esta especialidade e referem-se unicamente às restantes especialidades de enfermagem previstas no decreto real. Qualquer outra interpretação levaria a ignorar o disposto no artigo 3.° do decreto real que exige o respeito da directiva. Consequentemente, os regulamentos a adoptar com base nestas disposições transitórias deverão, necessariamente, excluir do seu campo de aplicação a especialidade de parteira.

d)

A alteração introduzida pela Directiva 89/594 no artigo 1.o da Directiva 80/155 consagrou o conteúdo dos n.os 1 e 2 da terceira disposição transitória relativos à situação das pessoas que tinham iniciado estudos de uma das especialidades previstas na antiga regulamentação, antes da entrada em vigor do decreto real.

e)

As disposições do Decreto real 992/1987 não foram utilizadas para impedir, no caso das parteiras, a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços dos nacionais dos restantes Estados-membros, que as directivas 80/154 e 80/155 têm por objectivo favorecer. Estas pessoas beneficiam das melhores condições, quer no que respeita ao estabelecimento no território espanhol, quer no que respeita à prestação de serviços relacionados com a especialidade em causa, com base fora de Espanha. A falta de transposição da directiva lesou apenas as pessoas espanholas, uma vez que, em Espanha, as escolas de parteiras se encontram encerradas desde o mês de Outubro de 1987 e que os diplomas de parteira deixaram de ser atribuídos a partir desta data.

«—

uma formação específica a tempo inteiro de parteira de pelo menos três anos de estudos teóricos e práticos; o acesso a essa formação é subordinado à conclusão, pelo menos, dos dez primeiros anos de formação escolar geral; ou

—

uma formação específica a tempo inteiro de parteira de pelo menos dezoito meses, cujo acesso está subordinado à posse de um diploma, certificado ou outro título de enfermeiro responsável por cuidados gerais referido no artigo 3.° da Directiva 77/452/CEE».

1)

Ao não adoptar nos prazos estabelecidos as disposições necessárias para dar cumprimento à Directiva 80/155/CEE do Conselho, de 21 de Janeiro de 1980, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

2)

O Reino de Espanha é condenado nas despesas.