Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-313/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 26 de junho de 2025 (1)

Processo C‑313/24

Opera Laboratori Fiorentini SpA

contra

Ministero della Cultura,

Gallerie degli Uffizi,

A.L.E.S. ‑ Arte Lavoro e Servizi SpA,

sendo interveniente:

Scudieri International Srl

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum (PESC) — Medidas restritivas adotadas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Regulamento (UE) n.° 833/2014 — Artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c) — Proibição de adjudicar e de prosseguir a execução de contratos públicos a ou com cidadãos russos e entidades ou organismos estabelecidos na Rússia — Conceito de atuar “em nome ou sob a direção de” uma “entidade” — Controlo de facto — Circunstâncias que exigem um exame mais aprofundado por parte da entidade adjudicante — Apreciação baseada em todas as circunstâncias de facto e de direito relevantes »

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento (UE) n.° 833/2014, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (2), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/576 (3).

2. O pedido foi apresentado no âmbito de um processo entre a Opera Laboratori Fiorentini SpA e várias entidades públicas e privadas italianas, relativo à adjudicação de um contrato público de dez anos, no valor de 8,89 milhões de euros, para a exploração de serviços de bar e restaurante no interior do Palácio Pitti e dos Jardins de Boboli, que fazem parte do complexo museológico da Galeria Uffizi, em Florença (Itália) (a seguir «contrato controvertido»).

3. A Opera Laboratori Fiorentini, que ficou em segundo lugar no concurso público, impugnou a decisão de adjudicar o contrato à Scudieri International Srl, mediante recurso interposto no Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Administrativo Regional, Toscânia, Itália), alegando que a adjudicação viola a proibição prevista no artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, com o fundamento de que dois dos três administradores da Scudieri International são cidadãos russos, sendo um deles também presidente do conselho de administração e administrador-delegado da referida sociedade, bem como o administrador único da Sielna SpA (a seguir «sociedade‑mãe»), sociedade que detém 90 % do capital social da Scudieri International.

I. Quadro jurídico

4. O artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, na redação em vigor à data relevante para o caso em apreço, prevê que é proibido adjudicar ou prosseguir a execução de qualquer contrato público ou de concessão abrangido pelo âmbito de aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos a ou com:

«a) Um cidadão russo ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia;

b) Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50 % por uma entidade referida na alínea a) do presente número; ou

c) Uma pessoa [singular ou] coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) ou b) do presente número;

incluindo, quando representem mais de 10 % do valor do contrato, os subcontratantes, fornecedores ou entidades cujas capacidades sejam utilizadas na aceção das diretivas relativas aos contratos públicos.»

5. O artigo 12.° do Regulamento n.° 833/2014 dispõe o seguinte:

«É proibido participar, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja o de contornar as proibições do presente regulamento.»

II. O litígio no processo principal e a questão prejudicial

6. Na sequência do concurso público eletrónico aberto lançado pela entidade adjudicante, o Ministero della Cultura (Ministério da Cultura, Itália), em parceria com a Galeria Uffizi, adjudicou o contrato controvertido à Scudieri International por Decisão de 25 de novembro de 2022, uma vez que esta obteve a pontuação mais elevada dos quatro proponentes.

7. A Opera Laboratori Fiorentini, que obteve a segunda melhor pontuação, impugnou a legalidade dessa decisão no Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Administrativo Regional, Toscânia), alegando, nomeadamente, que a adjudicação do contrato público em causa viola as proibições impostas no artigo 5.°‑K do Regulamento n.° 833/2014, com o fundamento de que dois dos três administradores da Scudieri International são cidadãos russos, entre os quais o presidente do conselho de administração e administrador‑delegado dessa sociedade, que é também o administrador único da sociedade‑mãe que detém 90 % do capital social da Scudieri International.

8. Por Sentença de 25 de maio de 2023, o referido órgão jurisdicional negou provimento ao recurso da Opera Laboratori Fiorentini.

9. A Opera Laboratori Fiorentini recorreu da sentença do Tribunal Administrativo Regional para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), contestando a decisão e invocando os mesmos fundamentos que tinha invocado em primeira instância.

10. O órgão jurisdicional de reenvio considera que o processo que lhe foi submetido exige uma resposta quanto à questão de saber se a Scudieri International deveria ter sido excluída do concurso público, uma vez que o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 deve ser interpretado no sentido de que proíbe a adjudicação de contratos a operadores económicos que atuem «em nome ou sob a direção» de um cidadão russo e que, no caso em apreço, o adjudicatário atua «sob a direção» de uma «entidade» russa, a saber, os membros do conselho de administração, sendo um deles o presidente do conselho de administração e administrador-delegado da sociedade, bem como o administrador único da sociedade‑mãe.

11. O referido órgão jurisdicional pede o esclarecimento sobre a interpretação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, uma vez que, em seu entender, existem dúvidas sobre se as expressões «em nome ou» «sob a direção de» só são relevantes se se referirem a uma «entidade» diferente de uma pessoa singular que seja um cidadão russo ou se o termo «entidade» deve ser interpretado no sentido de que abrange todo o leque de pessoas referidas no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) e b), anteriores.

12. Nessas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o disposto no artigo 5.°‑K[, n.° 1], alínea c), do Regulamento [n.° 833/2014], introduzido pelo Regulamento [2022/576], na parte em que estabelece a proibição de adjudicar contratos públicos e de concessão ou de prosseguir a execução de contratos com “[u]ma pessoa [singular ou] coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) ou b) do presente número, incluindo, quando representem mais de 10 % do valor do contrato, os subcontratantes, fornecedores ou entidades cujas capacidades sejam utilizadas na aceção das diretivas relativas aos contratos públicos”, ser interpretado no sentido de que a proibição é aplicável a uma sociedade de direito italiano com sede no território nacional, participada por uma sociedade italiana e cujos acionistas são pessoas singulares que não têm nacionalidade russa, mas em que dois dos três membros do conselho de administração são nacionais russos, sendo um deles presidente e administrador-delegado do mesmo conselho de administração, bem como também administrador único da sociedade‑mãe que detém 90 % do capital da mesma?»

13. Foram apresentadas observações escritas pela Opera Laboratori Fiorentini, pela Scudieri International e pelos Governos Austríaco, Italiano e Neerlandês, bem como pela Comissão Europeia. Essas partes, com exceção dos Governos Austríaco e Neerlandês, apresentaram alegações orais na audiência de 5 de março de 2025.

III. Apreciação

14. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, na parte em que estabelece a proibição de adjudicar ou prosseguir a execução de contratos públicos e de concessão a ou com «[u]ma pessoa [singular ou] coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) ou b)» do mesmo número, deve ser interpretado no sentido de que a proibição é aplicável quando se adjudica um contrato público a uma sociedade de direito italiano na qual dois dos três membros do conselho de administração são cidadãos russos, sendo um deles presidente do conselho de administração e administrador-delegado da sociedade, bem como administrador único da sociedade‑mãe que detém 90 % do capital social do adjudicatário.

15. O artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 proíbe a adjudicação ou a prossecução da execução de qualquer contrato público ou contrato de concessão abrangido pelo âmbito de aplicação das diretivas da União relativas aos contratos públicos quando exista uma ligação entre um proponente e a Rússia. Essa proibição aplica‑se em três tipos de situações enunciadas nas alíneas a) a c) do referido número, sendo que cada uma delas define uma categoria de sujeitos jurídicos aos quais a proibição se aplica. A alínea c), em especial, abrange as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que atuem «em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) ou b) do presente número».

16. Conforme jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não apenas a sua redação mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada (4).

17. No caso em apreço, o conceito de «em nome ou sob a direção de uma entidade», na aceção do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, não foi definido pelo legislador da União e essa disposição também não comporta uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance. Esse conceito deve, portanto, ser interpretado de modo autónomo e uniforme (5).

A. Interpretação literal

18. A questão submetida pelo órgão jurisdicional nacional convida o Tribunal de Justiça a clarificar, em substância, se, para efeitos do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, a estrutura específica de governação e de propriedade em causa dá origem a uma relação de agência ou de controlo suficiente para corroborar a conclusão de que o adjudicatário atua «em nome ou sob a direção» de outro sujeito jurídico. Mais concretamente, coloca‑se a questão de saber se tal situação poderá constituir um acordo de agência ou de representação que ultrapasse a propriedade comum da sociedade, o que significa que estaria abrangida pelo âmbito de aplicação da proibição.

19. Em primeiro lugar, importa referir que uma comparação das diferentes versões linguísticas do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 revela que, em algumas delas, são utilizados termos equivalentes a atuar «por conta de» (6), ao passo que, noutras, a atuar «em nome de» (7). Além disso, o conceito de direção está presente em algumas versões linguísticas (8), enquanto noutras é expresso como «de acordo com» ou «sob as instruções de» (9). É importante salientar que, embora esta distinção se possa afigurar pouco significativa, é evidente que o conceito de «direção» se refere à prestação de orientações gerais, ao passo que o termo «instruções» designa uma forma de controlo mais precisa e pormenorizada.

20. A comparação das diferentes versões linguísticas do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, em especial no que diz respeito aos termos utilizados para descrever a relação de «atuar em nome ou sob a direção de», revela, assim, um certo grau de divergência linguística, sendo que algumas versões se referem a ações «em nome de» ou «sob as instruções de».

21. Em segundo lugar, no que diz respeito ao termo «entidade» na aceção do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, importa precisar que, em certas versões linguísticas dos textos jurídicos da União Europeia, este é utilizado especificamente para designar as pessoas coletivas (10). Se fosse essa a interpretação preconizada, então a referência no artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), a uma «entidade referida nas alíneas a) ou b)» excluiria, implicitamente, as pessoas singulares — ou seja, os cidadãos russos — referidas na alínea a) do mesmo. Consequentemente, a proibição estabelecida nessa disposição não se aplicaria às sociedades que atuam em nome ou sob a direção de cidadãos russos, reduzindo assim o âmbito da restrição de uma forma que poderia comprometer a sua efetividade (effet utile). No entanto, noutras versões linguísticas da União, o termo «entidade» é utilizado num sentido mais amplo e pode abranger conceptualmente tanto pessoas singulares como coletivas (11).

22. Atentas as divergências na forma como os termos são entendidos ou aplicados nas diferentes versões linguísticas, uma interpretação literal do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 é inconclusiva. Consequentemente, procederei a uma interpretação sistemática desta disposição, uma vez que o próprio regulamento não fornece nenhuma definição do que se entende por atuar «em nome ou sob a direção de» um sujeito jurídico ou do termo «entidade referida nas alíneas a) ou b)» da mesma.

B. Interpretação sistemática

23. Na estrutura interna do artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, a alínea c) surge após as alíneas a) e b), que estabelecem, ambas, proibições específicas de participação em procedimentos de adjudicação de contratos públicos por sujeitos jurídicos russos ou por aqueles que sejam propriedades deles.

24. O artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 833/2014 proíbe expressamente a adjudicação ou a prossecução da execução de um contrato público ou de concessão a ou com um cidadão russo, ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia, pelo que estes não podem ser adjudicatários.

25. O artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014 alarga a proibição a uma pessoa coletiva, entidade ou organismo cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50 % por uma entidade referida na alínea a) desse número. É evidente que a alínea b) visa prevenir a evasão da medida referida na alínea a) ao proibir o recurso a entidades estabelecidas fora da Rússia, as quais são, de facto, detidas por um sujeito jurídico abrangido pela proibição prevista na alínea a) deste regulamento. Nesse contexto, seria contrário ao objetivo desta disposição interpretar o termo «entidade» constante da alínea b) no sentido de excluir as pessoas singulares. Tal interpretação criaria uma lacuna injustificável, permitindo que cidadãos russos se evadissem à proibição através da detenção de participações maioritárias em entidades estrangeiras, comprometendo assim a efetividade (effet utile) da medida restritiva.

26. Do mesmo modo, o objetivo do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 é evitar que as alíneas a) e b) sejam contornadas em situações em que uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo não esteja diretamente abrangido pelas proibições previstas nessas duas alíneas.

27. A sequência das alíneas a) a c) do artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 indica uma estrutura progressiva: a alínea a) estabelece uma proibição direta; a alínea b) alarga essa proibição às entidades sujeitas a um controlo indireto através de uma participação maioritária; e a alínea c) funciona como uma cláusula residual ou «tudo incluído», concebida para evitar a evasão através do recurso a outros acordos legais ou factuais em que o controlo de facto é exercido pelos sujeitos jurídicos enumerados nas alíneas a) ou b) desse número. O posicionamento contextual da alínea c) indica, assim, o seu papel complementar e protetor, ou seja, colmatar potenciais lacunas e reforçar a efetividade das proibições estabelecidas nas alíneas a) e b) do n.° 1 do artigo 5.°‑K desse regulamento. Por conseguinte, a alínea c) do n.° 1 do artigo 5.°‑K exige uma interpretação mais ampla do que aquela que as alíneas a) e b), por si só, sugerem, com o objetivo de abranger acordos de evasão que, embora não se enquadrem formalmente nessas duas alíneas, alcançam os mesmos resultados proibidos, ou seja, permitem a adjudicação ou a prossecução da execução de contratos públicos a ou com pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que são, em substância, controlados por sujeitos jurídicos abrangidos pelas duas primeiras alíneas, ainda que não satisfaçam formalmente os critérios aí estabelecidos.

28. Mais concretamente, no que se refere à expressão «entidade referida nas alíneas a) ou b)», importa observar que, ao alargar as proibições aos proponentes cujos direitos de propriedade sejam detidos em mais de 50 %, direta ou indiretamente, por uma «entidade referida na alínea a)», a alínea b) do n.° 1 do artigo 5.°‑K garante que as proibições não se aplicam apenas aos operadores formalmente identificados, mas também abrangem aqueles que com eles mantêm vínculos económicos e jurídicos importantes. Este entendimento corrobora a interpretação segundo a qual o termo «entidade», na aceção do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, deve ser entendido de forma funcional e ampla, e não de forma restrita, a fim de preservar a efetividade (effet utile) dessa proibição.

29. A este respeito, é importante salientar que o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 833/2014 menciona expressamente tanto pessoas singulares («cidadãos russos») como pessoas coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia. A alínea b), por sua vez, abrange os sujeitos jurídicos detidos pelas entidades referidas na alínea a), herdando assim o mesmo leque de sujeitos jurídicos. Por conseguinte, a referência, na alínea c), a uma «entidade referida nas alíneas a) ou b)» deve ser entendida no sentido de que contempla todos os sujeitos jurídicos abrangidos pelas alíneas a) e b), incluindo pessoas singulares, pessoas coletivas, entidades e organismos. Uma interpretação restritiva do termo «entidade» no contexto da alínea c), para excluir as pessoas singulares, introduziria uma restrição artificial que não encontra apoio na estrutura ou na lógica da disposição.

30. Se o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 fosse interpretado no sentido de que se refere apenas a uma entidade estabelecida na Rússia, na aceção restrita da alínea a), in fine, o objetivo «tudo incluído» da alínea c) ficaria comprometido. Uma tal leitura excluiria os casos em que um contrato público é adjudicado a uma entidade controlada, efetivamente, por cidadãos, residentes, pessoas coletivas, entidades ou organismos russos, mas na qual não existe uma participação maioritária ‑ o que permitiria contornar os objetivos das proibições estabelecidas no artigo 5.°‑K, n.° 1, através de acordos indiretos. Daí resulta que a alínea c) deste número visa especificamente colmatar essas lacunas e evitar a evasão das proibições previstas nas alíneas a) e b), do mesmo.

31. Quanto à expressão «em nome ou sob a direção de», entendo que o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não exige uma participação maioritária ou um controlo formal por parte de uma entidade referida nas alíneas a) ou b). Em contrapartida, a alínea c) abrange um conjunto mais vasto de relações baseadas numa influência funcional ou factual («controlo de facto»). Nesse contexto, a estrutura corporativa assume grande relevância: enquanto ao conselho de administração é geralmente confiada a definição da orientação estratégica da sociedade e o exercício de funções de gestão de alto nível, o administrador-delegado pode ser incumbido do controlo operacional das atividades correntes. Ao mesmo tempo, os acionistas — em determinadas estruturas corporativas — mantêm o poder de moldar ou derrogar a política da sociedade. Assim, para determinar se um sujeito jurídico atua «em nome ou sob a direção» de outro na aceção do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), é necessário examinar a distribuição real da influência e do poder de decisão no seio do grupo, ao invés de adotar uma abordagem formalista em relação à designação dos cargos ou à forma jurídica da sociedade.

32. A este respeito, importa referir que a estrutura do quadro de governação de uma sociedade pode variar de um Estado‑Membro para outro, mas, em regra, abrange três órgãos principais: os acionistas, um órgão de fiscalização ou consultivo (como um conselho de fiscalização) e um conselho de administração, sendo atribuídas funções distintas a cada um deles. Por norma, o órgão soberano da sociedade é a assembleia de acionistas, que é responsável por decisões estruturais fundamentais, como a nomeação e destituição de administradores, a aprovação das contas anuais e a alteração dos estatutos da sociedade. Nos ordenamentos jurídicos com um sistema dualista, um conselho de fiscalização assegura a supervisão e a orientação estratégica, enquanto um conselho de administração é responsável pelas operações correntes e pela execução da política da sociedade. Nos sistemas monistas, estas funções estão reunidas num único conselho de administração. Em ambos os sistemas, podem ser delegados nos administradores executivos, incluindo nos administradores delegados, poderes para gerir as operações correntes e assegurar a representação externa da sociedade (12).

33. Daqui decorre que, mesmo na ausência de uma participação maioritária ou de um controlo jurídico formal, uma sociedade pode estar abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 se atuar, de um ponto de vista funcional operacional ou económico, em representação ou de acordo com as instruções ou orientações de um cidadão russo, ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo, tal como referido nas alíneas a) ou b), desse artigo 5.°‑K, n.° 1. Por outras palavras, a alínea c) deve ser interpretada no sentido de que abrange situações em que uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo tem uma ligação substantiva — incluindo através de controlo partilhado, dependência económica ou subordinação funcional — com os sujeitos jurídicos enumerados nas alíneas a) ou b). Assim, quando uma filial ou outra empresa associada atua em nome ou sob a direção de tal sujeito jurídico, ainda que não exista uma participação maioritária formal, poderá estar abrangida pelo âmbito de aplicação da proibição. Esta interpretação é coerente com o objetivo de prevenção de evasão do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, que visa evitar a evasão indireta ou de facto das restrições principais contornadas.

34. Por conseguinte, considero que o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), abrange situações que vão além da propriedade ou controlo maioritário formal. A fim de assegurar a efetividade (effet utile) do referido regulamento, esta disposição deve ser interpretada no sentido de que abrange comportamentos que demonstram que uma pessoa coletiva, entidade ou organismo atua sob o controlo de facto de uma entidade referida nas alíneas a) ou b), mesmo que não a detenha formalmente ou tenha o controlo jurídico.

35. Quanto à interpretação da expressão «entidade referida nas alíneas a) ou b)» no contexto de outras partes do Regulamento n.° 833/2014, há que recordar que este regulamento faz referência a pessoas coletivas, entidades ou organismos, distinguindo, por vezes, as pessoas singulares das pessoas coletivas (13). No entanto, na falta de uma menção explícita a pessoas singulares ou coletivas ou a organismos na expressão «entidade referida nas alíneas a) ou b)» constante do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não exclui esses sujeitos jurídicos do seu âmbito de aplicação. Para efeitos dessa disposição, a interpretação do termo «entidade» no sentido de incluir pessoas singulares e coletivas, bem como organismos, evita que as proibições sejam contornadas através do recurso a pessoas que, embora não sejam, elas próprias, entidades jurídicas formais, atuam funcionalmente em nome ou sob a direção das entidades abrangidas pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 833/2014 — independentemente de essa direção provir de pessoas singulares ou coletivas. A este respeito, tanto o operador como a fonte da direção podem ser uma pessoa singular ou coletiva ou um organismo, o que reflete a estrutura da disposição, que abrange intencionalmente um amplo leque de sujeitos jurídicos ao referir‑se a «pessoas singulares ou coletivas, entidade ou organismo». Por conseguinte, para efeitos do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, uma leitura restritiva que exclua do âmbito do termo «entidade» as pessoas singulares comprometeria a efetividade (effet utile) dessa disposição.

36. Esta leitura mais ampla é corroborada pelo considerando 4 do Regulamento 2022/576, que deixa claro que as alterações visam proibir «a adjudicação e a prossecução da execução de contratos públicos e concessões envolvendo cidadãos russos e entidades ou organismos estabelecidos na Rússia». O considerando 6 da Decisão (PESC) 2022/578 do Conselho (14), adotada no mesmo dia, tem uma redação semelhante, sublinhando o mesmo objetivo político abrangente. Estes elementos contextuais confirmam que o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 pretendia englobar os acordos que, embora não estejam formalmente abrangidos pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), alcançam os mesmos resultados proibidos através do controlo material ou da propriedade efetiva da sociedade.

37. Além disso, se o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), desse regulamento for lido em conjugação com outros instrumentos no domínio das medidas restritivas, a interpretação da expressão «atuar em nome ou sob a direção de» corrobora a tese de que abrange um leque de relações mais vasto do que aquelas que se limitam à propriedade formal ou ao controlo da sociedade.

38. No seu Acórdão HTTS/Conselho (15), por exemplo, o Tribunal de Justiça declarou que, no contexto do Regulamento (UE) n.° 961/2010 (16), os conceitos de «sob o controlo ou na posse de» e «agir segundo as instruções ou por conta de» são colocados em pé de igualdade na estrutura do artigo 16.°, n.° 2, desse regulamento. Ao fazê‑lo, o Tribunal de Justiça adotou um entendimento abrangente do âmbito da proibição em questão que se aplicava a uma sociedade controlada ou detida por uma pessoa ou uma entidade jurídica, ao incluir o conceito de agir por conta ou segundo as instruções dessa pessoa ou entidade, apesar de este não estar explicitamente previsto na disposição em causa. A meu ver, essa interpretação visa assegurar a efetividade (effet utile) das medidas restritivas previstas pelo regulamento, sem seguir rigorosamente a definição utilizada no direito nacional para a qualificação dos administradores.

39. Uma interpretação orientada pelo princípio da efetividade (effet utile), como a preconizada no n.° 34 das presentes conclusões, exige uma análise de vários fatores, incluindo a identidade daqueles que controlam efetivamente o adjudicatário. Para inferir um controlo de facto, as autoridades devem ter em conta diferentes circunstâncias de facto, como a existência de participações minoritárias, vínculos pessoais entre administradores ou beneficiários efetivos e padrões de coordenação na atividade empresarial (17). Esta abordagem é consentânea com o objetivo de prevenção de evasão das medidas restritivas, também patente no artigo 12.° do Regulamento n.° 833/2014, que proíbe a participação em atividades destinadas a contornar essas medidas (18).

40. Em conclusão, a interpretação sistemática do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 confirma que o seu principal objetivo é evitar que as proibições estabelecidas no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) e b), sejam contornadas. Lido à luz do artigo 12.° do mesmo regulamento, que proíbe expressamente a participação, consciente e intencional, em atividades de evasão, o artigo 5.°‑K, n.° 1, do mesmo deve ser entendido como uma salvaguarda necessária para garantir a coerência e a efetividade (effet utile) das medidas restritivas (19) perante estruturas complexas de propriedade ou de organização. Em meu entender, essa conclusão encontra apoio numa interpretação teleológica desta última disposição.

C. Interpretação teleológica

41. O Regulamento n.° 833/2014, enquanto parte do regime de medidas restritivas da União Europeia (20), visa responder às ações da Rússia que desestabilizam a Ucrânia, impondo proibições eficazes e exequíveis, especialmente em domínios sensíveis como os contratos públicos (21). Embora o artigo 5.°‑K, n.° 1, desse regulamento vise excluir a influência russa nos contratos públicos da União, o seu objetivo subjacente é impedir que entidades ligadas à Rússia beneficiem economicamente dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos dos Estados‑Membros. Esse objetivo é consentâneo com o objetivo mais vasto das sanções: reduzir os recursos financeiros ao dispor do Estado russo ou a sua economia, sobretudo no contexto de tensões geopolíticas. Ao excluir essas entidades de oportunidades de adjudicação de contratos públicos, a União Europeia não só reduz a influência como corta também potenciais fluxos de receitas que poderiam ser utilizadas para apoiar a economia russa ou os esforços militares russos.

42. Uma interpretação restritiva do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 comprometeria esses objetivos, ao permitir que entidades estruturassem as transações de um modo que formalmente não é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) e b), mas que, no fundo, alcançariam o resultado que essas disposições procuram precisamente evitar. A este respeito, embora seja verdade que as medidas restritivas devem ser interpretadas de forma restritiva devido às restrições que impõem aos direitos fundamentais (22), tal não obsta a uma interpretação mais lata de termos específicos de uma disposição, sempre que essa interpretação seja necessária para evitar que as proibições enunciadas nos números anteriores sejam contornadas e para salvaguardar a sua efetividade (effet utile) (23).

43. Uma interpretação tão lata do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não é posta em causa pelo recente Acórdão Jemerak (24), no qual o Tribunal de Justiça adotou uma leitura restritiva do artigo 5.°‑N, n.° 2, alínea b), deste regulamento relativo à proibição da prestação direta ou indireta de serviços de assessoria jurídica, nomeadamente no âmbito da função formal de autenticação notarial. Em contrapartida, o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do mesmo é uma salvaguarda relativa à prevenção de evasão que visa abranger acordos que, embora não estejam expressamente contemplados pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), comprometem, no entanto, a efetividade (effet utile) das proibições nele previstas. Como tal, justifica uma interpretação lata, coerente com o seu contexto e objetivo específicos. Dada a divergência entre os objetivos das duas disposições — uma que proíbe os serviços de assessoria jurídica, a outra a participação proibida em processos de adjudicação de contratos públicos — uma interpretação mais lata do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não é incompatível com o referido acórdão, salientando antes a abordagem setorial desse regulamento e o papel específico que essa disposição desempenha no mesmo.

44. Não obstante o que precede, o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não pretende impor uma exclusão geral ou automática apenas com base no facto de os administradores da sociedade terem nacionalidade russa. Pelo contrário, o seu objetivo é abranger situações funcionalmente equivalentes, em que os operadores, independentemente da sua constituição formal ou independência declarada, atuam, na prática, em nome ou sob a direção de sujeitos jurídicos visados nas alíneas a) e b) do n.° 1, desse artigo, ou seja, cidadãos russos ou entidades estabelecidas na Rússia ou detidas por cidadãos russos. Por outras palavras, o objetivo do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 é salvaguardar a efetividade (effet utile) das proibições previstas nessas alíneas a) e b) e colmatar eventuais lacunas na sua aplicação. Assim, uma interpretação lata do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), além de adequada, é também necessária para garantir das medidas em causa (25). Se esta disposição fosse interpretada de forma injustificadamente restritiva, tal abordagem abriria as portas à evasão através de acordos formais ou indiretos. Em particular, nos casos em que cidadãos russos, especialmente quando desempenham funções de direção numa sociedade, atuam no sentido de concretizar a vontade ou os interesses de uma entidade abrangida pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), esses cidadãos podem certamente estar abrangidos pelo âmbito da proibição. Esta abordagem respeita tanto a letra como o espírito do regulamento e evita que as suas disposições sejam contornadas com base em aspetos formais relacionados com o governo das sociedades. Por conseguinte, a mera presença de cidadãos russos, como os administradores, não é suficiente, por si só, para desencadear as proibições estabelecidas no artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014. No entanto, se existirem indícios concretos de agência ou direção que provem que o proponente atua em nome ou sob a direção de uma entidade sujeita à proibição nos termos das alíneas a) ou b), então a alínea c) torna‑se aplicável. Mais uma vez, esta interpretação lata do conceito de «entidade» visa preservar a efetividade (effet utile) dessa proibição, de modo que se torne difícil contorná‑la.

45. Além disso, embora um objetivo central do Regulamento n.° 833/2014, seja evitar o risco de contribuir para os esforços de guerra da Rússia, o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do mesmo não pode ser interpretado no sentido de que limita o seu âmbito de aplicação apenas às situações em que o contributo material para esses esforços é provável ou está comprovado. Uma vez que tem por objetivo evitar que as proibições previstas no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) e b), sejam contornadas, visando, para o efeito, acordos que envolvam sujeitos jurídicos que atuam «em nome ou sob a direção» daqueles que estão abrangidos por essas proibições, o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do referido regulamento adota, assim, uma abordagem preventiva, que pretende excluir da adjudicação de contratos públicos não só as pessoas, entidades ou organismos formalmente detidos ou controlados por intervenientes russos, mas também aqueles que, na prática, operam sob o controlo de pessoas, entidades ou organismos ligados à Rússia. Embora um risco demonstrável de utilização de fundos para apoiar a agressão militar da Rússia possa constituir um forte indício de tal ligação, não é um elemento constitutivo do critério jurídico previsto no artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014. Essa disposição funciona, assim, independentemente do destino efetivamente dado aos fundos, o que reflete o objetivo do regulamento de salvaguardar a efetividade (effet utile) das medidas restritivas da União.

D. Conclusão provisória

46. A questão fundamental que se coloca no contexto do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não se prende apenas com a fonte jurídica formal do poder, mas também com a possibilidade de o efeito substantivo do acordo ser o de a sociedade atuar em nome ou sob a direção de um cidadão russo, ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russos referidos no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b). Mesmo que não possuam formalmente participações no capital social, os cidadãos russos que exercem importantes cargos de direção podem ser incumbidos de executar decisões estratégicas que vão ao encontro dos interesses do Governo Russo ou de pessoas abrangidas por medidas restritivas da União. Esta possibilidade está expressamente contemplada no artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), que alarga o âmbito da exclusão dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos às pessoas, entidades ou organismos que atuam em nome ou sob a direção dos sujeitos jurídicos referidos no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) e b). Para esse efeito, uma abordagem formalista seria insuficiente, dado que o objetivo da disposição é evitar que as proibições impostas nessas alíneas sejam contornadas. A aplicação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c) exige, por conseguinte, uma análise factual que ultrapassa aspetos corporativos formais.

47. Dito isto, é importante salientar que o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 não pretende impor uma exclusão geral ou automática com base na nacionalidade russa do administrador de uma sociedade. Pelo contrário, o seu objetivo é abranger situações funcionalmente equivalentes, em que os operadores, independentemente da sua constituição formal ou independência declarada, atuam, de facto, em nome ou sob a direção de sujeitos jurídicos visados no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) e b), ou seja, cidadãos russos ou entidades estabelecidas na Rússia ou detidas por cidadãos russos. Uma vez que a expressão «em nome ou sob a direção de», na aceção do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), abrange situações em que um sujeito jurídico atua sob o controlo de facto de terceiros, é necessário analisar vários fatores, incluindo a identidade daqueles que controlam efetivamente o proponente. Tal análise exige uma avaliação casuística das circunstâncias de facto e de direito, a fim de determinar a natureza e a substância exatas das ligações relevantes.

E. Apreciação individual das circunstâncias de facto e de direito

48. Como já referi (26), para determinar se uma pessoa, entidade ou organismo atua «em nome ou sob a direção de» terceiros na aceção do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, devem ser tidas em conta todas as circunstâncias de facto e de direito potencialmente relevantes que indiciem um controlo de facto por parte de cidadãos russos ou de entidades estabelecidas na Rússia ou detidas por cidadãos russos. Tal como a Comissão observou nas suas orientações, essa apreciação deve incluir todas as circunstâncias de facto e de direito relevantes, tais como a estrutura exata de propriedade e de controlo da entidade em causa; os vínculos pessoais e profissionais entre as pessoas envolvidas; a natureza e o objetivo das operações em questão; o comportamento operacional e de gestão das partes; indícios de instruções ou de alinhamento de ações com entidades sancionadas no passado; e divulgação de informações por terceiros ou outros indicadores contextuais (27).

49. Consequentemente, a apreciação individual realizada para efeitos da aplicação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 deve envolver uma análise matizada e baseada nos factos de cada caso concreto, a fim de determinar se a entidade em causa atua efetivamente sob o controlo de um sujeito jurídico abrangido pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b). Essa apreciação deve seguir uma abordagem baseada no risco, o que significa que as autoridades nacionais devem recorrer a um sistema de indicadores ou fatores de desencadeamento para identificar as sociedades que poderão justificar uma avaliação mais aprofundada.

50. Como já referi anteriormente (28), o conceito de «atuar em nome ou sob a direção de» visa fazer face a situações de controlo indireto e de facto. Assim, a nacionalidade de um administrador poderá ser relevante para determinar se este atua na qualidade de representante, mas terá de ser ponderada em conjunto com outras circunstâncias de facto, como os vínculos do administrador com cidadãos russos, ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia, o papel que desempenha na sociedade e a estrutura global da sociedade, questões cujo apuramento cabe ao órgão jurisdicional nacional. A este respeito, a relevância da nacionalidade enquanto critério é reforçada pelo facto de o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 se referir explicitamente às entidades abrangidas pela alínea a), que inclui as pessoas singulares de nacionalidade russa. Uma vez que a alínea c) visa evitar que as proibições estabelecidas nas alíneas a) e b) sejam contornadas, a nacionalidade russa do administrador não é meramente uma questão secundária ‑ é um indicador potencialmente significativo de que a sociedade poderá estar a atuar em nome ou sob a direção de uma pessoa sujeita às restrições principais do artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014. No entanto, dos critérios estabelecidos no artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 resulta que, se os administradores do proponente forem cidadãos russos e a sociedade for controlada de facto por uma entidade russa, então a sociedade poderá muito bem estar a atuar «em nome ou sob a direção» dessa entidade. Em contrapartida, a relevância da nacionalidade do administrador, para efeitos do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 deve ser limitada aos casos em que o administrador exerce poderes que vão além dos associados à gestão corrente. Especificamente, se o administrador for meramente responsável pelos aspetos operacionais da sociedade e atuar sob a direção geral dos acionistas, sem exercer poderes de decisão estratégica ou controlo sobre os objetivos mais amplos da sociedade, por conseguinte, a sua nacionalidade não deve desencadear uma apreciação mais aprofundada. Nesses casos, o papel do administrador assemelha‑se mais ao de um gestor intermédio, e não se deve automaticamente considerar que as ações da sociedade são praticadas «em nome ou sob a direção de» um cidadão russo, ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo tal como referidos nas alíneas a) ou b) desse artigo 5.º-K, n.º 1. Assim, a questão central consiste em determinar se o administrador possui um controlo substancial ou poder de decisão e se a sua atuação é suscetível de influenciar a orientação global da sociedade, fatores que poderiam justificar a aplicação de medidas restritivas. Esta distinção garante que o Regulamento n.° 833/2014 visa indivíduos em posições de exercerem uma influência real.

51. A este respeito, é certo que, tal como indicado pelo Governo Italiano e pela Comissão, nos termos do direito italiano, um administrador que não seja sócio normalmente representa a sociedade e atua em nome dos seus acionistas. Contudo, as medidas restritivas da União funcionam de acordo com o seu próprio quadro jurídico autónomo e com o seu próprio objetivo, que consiste em evitar que entidades ou pessoas sancionadas contornem as proibições através de um controlo indireto ou de facto. Com efeito, como decorre do Parecer da Comissão de 17 de outubro de 2019 (29), o conceito de «atuar em nome de» no contexto da legislação da União em matéria de medidas restritivas não se limita à agência ou representação legal formal no sentido restrito ao abrigo do direito nacional. Trata‑se antes de um conceito substantivo que abrange qualquer situação em que uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo atue no interesse de, ou sob as instruções de uma pessoa, entidade ou organismo referido no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 833/2014. Incluem‑se aqui casos de influência de facto, comportamento coordenado ou papéis que, de um ponto de vista funcional, vão ao encontro dos interesses ou orientações estratégicas de cidadãos russos, ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos russos. Por conseguinte, ao abrigo do direito italiano, não basta invocar o papel formal desempenhado por um administrador não‑sócio para excluir a possibilidade de essa pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo poder, em substância, estar a atuar «em nome ou sob a direção» de um sujeito jurídico abrangido pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 833/2014.

52. Daqui decorre que a nacionalidade de um administrador, embora não seja, em si mesma, determinante, pode desencadear, quando considerada em combinação com as suas funções, relações de propriedade e responsabilidades de governação, um dever de escrutínio reforçado por parte das autoridades nacionais nos termos do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014. No caso em apreço, o facto de dois dos três membros do conselho de administração da Scudieri International serem cidadãos russos, sendo um deles também o presidente do conselho de administração e administrador‑delegado dessa empresa, bem como o administrador único da sociedade‑mãe, poderia justificar um escrutínio mais aprofundado por parte das entidades adjudicantes nacionais. Em especial, a nacionalidade dos administradores, em combinação com as suas funções e a estrutura de propriedade, pode ser considerada um fator de risco de que a entidade possa ser controlada por entidades ou cidadãos russos, mesmo que a própria sociedade não esteja diretamente sob controlo de um sujeito jurídico russo.

53. Mais concretamente, no presente caso, ficou provado o seguinte que, primeiro, dois dos três membros do conselho de administração da Scudieri International são cidadãos russos; segundo, um dos cidadãos russos é simultaneamente presidente do conselho de administração e administrador-delegado da Scudieri International, o que poderá indicar um elevado nível de controlo estratégico e operacional corrente que ultrapassa o mero envolvimento formal ou nominal; e, terceiro, o mesmo indivíduo é também o administrador único da sociedade‑mãe, que detém 90 % do capital social da Scudieri International, o que indica uma estrutura vertical de controlo, em que a mesma pessoa exerce um poder efetivo tanto sobre a sociedade‑mãe como sobre a sua filial. Estes fatores sugerem uma sobreposição no controlo executivo que, juntamente com a importante ligação que existe entre a sociedade‑mãe e a filial, poderá suscitar receios legítimos de que a Scudieri International possa estar a atuar «em nome ou sob a direção» de uma pessoa, entidade ou organismo referido no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 833/2014. Por conseguinte, existe um risco plausível de que a Scudieri International possa ser utilizada como um veículo para outro beneficiário efetivo que esteja abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do referido regulamento. Quando exista uma tal constelação de factos, um ponto também sublinhado pela Opera Laboratori Fiorentini nas suas observações escritas e na audiência no Tribunal de Justiça, as autoridades nacionais podem ter a obrigação positiva de apreciar se um proponente está abrangido pela proibição estabelecida no artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 por motivos relacionados com a nacionalidade, controlo, direção ou relações de propriedade. No entanto, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se essa apreciação é necessária.

54. Em especial, nos casos em que a estrutura corporativa seja complexa e constituída por vários níveis, as autoridades poderão ter de recorrer ao «critério do beneficiário efetivo». Embora o artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), não mencione o beneficiário efetivo, outros atos jurídicos da União (30) utilizam sistematicamente esse critério para identificar estruturas dissimuladas de controlo ou de propriedade efetiva. Uma interpretação sistemática e teleológica do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 deverá permitir às entidades adjudicantes determinar se um beneficiário efetivo exerce um controlo de facto, especialmente quando este seja um cidadão russo ou uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo estabelecido na Rússia. Por conseguinte, a presença de um beneficiário efetivo com tais características poderá desencadear a obrigação de as entidades adjudicantes realizarem diligências prévias mais rigorosas para determinar se o proponente está, na realidade, a atuar em nome ou sob a direção de uma pessoa, entidade ou organismo referido no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 833/2014. No caso em apreço, no recurso interposto pela Opera Laboratori Fiorentini contra a decisão da entidade adjudicante de adjudicar à Scudieri International o contrato controvertido, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio ter em conta todas essas circunstâncias.

IV. Conclusão

55. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) da seguinte forma:

O artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia deve ser interpretado no sentido de que, na parte em que proíbe a adjudicação ou a prossecução da execução de qualquer contrato público ou de concessão a ou com uma «pessoa [singular ou] coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a) ou b)» desse regulamento, essa proibição não se aplica automaticamente a uma situação em que um contrato público é adjudicado a uma sociedade de um Estado‑Membro, na qual dois dos três membros do seu conselho de administração são cidadãos russos, sendo que um deles exerce as funções de presidente e de administrador‑delegado dessa sociedade e é também o administrador único da sua sociedade‑mãe, que detém 90 % do seu capital social e também foi constituída ao abrigo do direito de um Estado‑Membro, sendo que nenhuma dessas sociedades é detida, direta ou indiretamente, por cidadãos russos ou entidades referidas no artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 833/2014.

No entanto, essas circunstâncias de facto, especialmente a nacionalidade e as funções dos principais dirigentes da sociedade, bem como os vínculos substantivos entre o proponente e a sua sociedade‑mãe, poderão constituir indicadores pertinentes que exijam um escrutínio mais aprofundado por parte da entidade adjudicante. Tais elementos poderão desencadear o dever de apreciar se o proponente atua, em substância, «em nome» ou «sob a direção de» uma entidade abrangida pelo artigo 5.°‑K, n.° 1, alíneas a) ou b), do referido regulamento, nomeadamente através do controlo de facto por pessoas, entidades ou organismos associados à Rússia. Essa apreciação deve ter em conta todas as circunstâncias de facto e de direito relevantes, incluindo o papel e a influência do beneficiário efetivo.

1 Língua original: inglês.

2 Regulamento do Conselho de 31 de julho de 2014 (JO 2014, L 229, p. 1).

3 Regulamento do Conselho, de 8 de abril de 2022, que altera o Regulamento n.° 833/2014 (JO 2022, L 111, p. 1).

4 Acórdão de 10 de setembro de 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, n.° 22 e jurisprudência referida).

5 V. Acórdão de 22 de junho de 2021, Latvijas Republikas Saeima (Pontos de penalização) (C‑439/19, EU:C:2021:504, n.° 81 e jurisprudência referida).

6 Em dinamarquês (på vegne af), em neerlandês (namens of), em finlandês (yhteisön puolesta), em francês (pour compte [de]), em italiano (per conto […] di), e em espanhol (por cuenta […] de). Embora as expressões em língua polaca (w imieniu) e em língua romena (în numele) signifiquem literalmente «em nome de», são utilizadas no sentido de «por conta de» nas respetivas versões linguísticas.

7 Em estónio (üksuse nimel), em alemão (im Namen), em grego (εξ ονόματος), em húngaro (nevében), em letão (vārdā), em português (em nome) e em eslovaco (v mene).

8 Nas versões de língua estónia (või juhtimisel), finlandesa (johdolla), húngara (irányítása szerint), italiana (sotto la direzione), letã (norādēm), polaca (pod kierunkiem), portuguesa (sob a direção) e espanhola (bajo la dirección) prevalece o conceito de «sob a direção».

9 Nas versões de língua dinamarquesa (efter anvisning fra), neerlandesa (aanwijzing van), francesa (selon les instructions), alemã (auf Anweisung), romena (în conformitate cu instrucțiunile) e eslovaca (na základe pokynov), é expresso o conceito de atuar «de acordo com as instruções». A versão de língua grega (κατ’ εντολή) está mais próxima do conceito de atuar «sob as ordens de».

10 Em algumas versões linguísticas da União, o termo está associado a pessoas coletivas e, por vezes, exclui mesmo conceptualmente as pessoas singulares, como é o caso do dinamarquês (enhed), do alemão (Organisation), do húngaro (szervezet), do letão (vienība) e do romeno (entitate). Em estónio (üksus), o termo utilizado para designar a «entidade» não abrange as pessoas singulares (isik). O termo finlandês (yhteisö) pode designar um grupo de pessoas singulares que têm um objetivo comum ou que estão relacionadas entre si, ou pessoas coletivas, mas não pessoas singulares enquanto indivíduos. Em português, o termo (entidade) designa apenas as pessoas coletivas.

11 O conceito de «entidade» em inglês, em francês (entité), em italiano (entità), em grego (οντότητα), em eslovaco (subjekt) e também em polaco (podmiot) abrange conceptualmente tanto as pessoas coletivas como as pessoas singulares, embora seja utilizado sobretudo para designar as pessoas coletivas.

12 V., por analogia, Acórdão de 12 de julho de 2018, The Goldman Sachs Group/Comissão (T‑419/14, EU:T:2018:445, n.os 91 e 112). No âmbito da apreciação da existência de uma influência determinante para efeitos do direito da concorrência da União ao abrigo do artigo 101.° TFUE, o Tribunal Geral sublinha que o poder dos acionistas de nomear os membros do conselho de administração de uma sociedade é reconhecidamente um indicador essencial de controlo, e baseia‑se nessa estrutura para analisar o potencial de uma sociedade‑mãe para influenciar o comportamento da sua filial. Assim, o quadro de governação fornece a base jurídica e factual para apreciar o controlo e a influência, o que o torna diretamente relevante para determinar a responsabilidade da sociedade‑mãe à luz das regras de concorrência da União.

13 V., por exemplo, artigo 10.° do Regulamento n.° 833/2014.

14 Decisão do Conselho, de 8 de abril de 2022, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 111, p. 70).

15 Acórdão de 10 de setembro de 2019 (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 79).

16 Regulamento do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).

17 V. Parecer da Comissão de 17 de outubro de 2019 sobre o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, [C(2019) 7476 final], no qual a Comissão também considerou oportuno analisar as estruturas de propriedade e de controlo.

18 V. também Diretiva (UE) 2024/1226 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de abril de 2024, relativa à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas da União e que altera a Diretiva (UE) 2018/1673 (JO L 2024/1226), que estabelece regras mínimas no que diz respeito à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas da União. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea h), dessa diretiva, os Estados‑Membros devem assegurar que a evasão de uma medida restritiva da União constitui uma infração penal.

19 V., nesse sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 132).

20 Tanto a Decisão 2022/578, como o Regulamento n.° 2022/576 faziam parte do quinto conjunto de medidas restritivas adotadas pela União Europeia contra a Rússia, cujo objetivo era contribuir para aumentar a pressão económica sobre o Kremlin e reduzir a sua capacidade de financiar a invasão da Ucrânia, introduzindo medidas mais amplas para reforçar o impacto na economia russa.

21 V. considerando 6 da Decisão 2022/578, que associa a gravidade da situação à introdução de novas medidas restritivas em matéria de contratos públicos. Tal como alegou, em substância, a Opera Laboratori Fiorentini na audiência perante o Tribunal de Justiça, o legislador da União, expressa nesse considerando 6, pretende alargar o âmbito da proibição no domínio dos contratos públicos, a fim de impedir a participação indireta de interesses russos sancionados. O artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014 deve, por conseguinte, ser entendido como uma disposição funcional e de prevenção de evasão, conforme com a avaliação da evolução da ameaça.

22 Como afirmou o Governo Italiano, o artigo 5.°‑K, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 constitui uma restrição à liberdade de empresa garantida pelo artigo 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. No entanto, há que recordar que o Tribunal de Justiça tem repetidamente sustentado que este direito, entre outros, não é absoluto e pode ser objeto de restrições no interesse público, nomeadamente para alcançar objetivos legítimos de interesse geral reconhecidos pela União Europeia (v. Acórdãos de 21 de dezembro de 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, n.° 80; e de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 148).

23 V., nesse sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o. (C‑72/11, EU:C:2011:874, n.os 39, 40 e 47), e de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, n.os 45 e 56), e Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Afrasiabi e o. (C‑72/11, EU:C:2011:737, n.° 77).

24 Acórdão de 5 de setembro de 2024 (C‑109/23, EU:C:2024:681, n.° 47).

25 Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 132).

26 V. n.os 39 e 47, supra.

27 V. também Commission consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014, 2022, [versão consolidada das perguntas frequentes da Comissão sobre a aplicação do Regulamento n.° 833/2014 do Conselho, e do Regulamento n.° 269/2014 do Conselho], nomeadamente no documento «Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia» [versão consolidada das perguntas frequentes sobre as sanções contra a Rússia e a Bielorrússia (em inglês), hiperligação verificada em 7 de maio de 2025]. Essas orientações explicam que, para determinar se uma entidade atua «em nome ou sob a direção de» terceiros para efeitos do artigo 5.°‑K, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 833/2014, é necessário realizar uma apreciação exaustiva dos factos. V., a este respeito, a resposta à pergunta 11.

28 V. n.° 46, supra.

29 Commission Opinion of 17.10.2019 on Article 5(1) of [Regulation No 833/2014] (C(2019) 7476 final) [Parecer da Comissão de 17 de outubro de 2019 sobre o artigo 5.°, n.° 1 do [Regulamento n.° 833/2014] [C(2019) 7476 final].

30 V., por analogia, artigo 13.°, n.os 1 e 2, da Diretiva (EU) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (EU) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73), conforme alterado pela Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, de 30 de março de 2018 (JO 2018, L 156, p. 43).