Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-312/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

RIMVYDAS NORKUS

apresentadas em 11 de junho de 2026 (1)

Processo C‑312/25 P

EN

contra

Tribunal de Justiça da União Europeia

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Função pública — Estatuto dos Funcionários da União Europeia — Segurança social — Artigo 72.° — Regime Comum de Seguro de Doença (RCSD) da União Europeia — Cobertura dos riscos de “doença” — Reembolso das despesas com a procriação medicamente assistida quer associada a uma patologia quer fora do contexto de uma patologia — Folha de vencimento — Contribuição de um funcionário para o RCSD — Taxa de contribuição inalterada — Exceção de ilegalidade — Admissibilidade — Regras relativas à legitimidade ativa — Existência de um ato que cause prejuízo a um funcionário

I. Introdução

1. Por meio do presente recurso, EN (a seguir «recorrente») pede ao Tribunal de Justiça que anule o Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 13 de fevereiro de 2025, EN/Tribunal de Justiça da União Europeia (2) (a seguir «despacho recorrido»). Nesse despacho, o Tribunal Geral julgou inadmissível, por falta de legitimidade ativa, o recurso interposto pelo recorrente com base no artigo 270.° TFUE e destinado à anulação da sua folha de vencimento de dezembro de 2023, bem como de todas as folhas de vencimento mensais posteriores, na parte em que dizem respeito à sua contribuição para o Regime Comum de Seguro de Doença (RCSD) da União Europeia.

2. Os funcionários das instituições da União estão cobertos contra os riscos de «doença» ao abrigo do RCSD e são obrigados a pagar uma contribuição por essa cobertura de seguro. Em 2023, o RCSD foi alargado para cobrir parte dos custos da procriação medicamente assistida, quer associada a uma patologia quer fora do contexto de uma patologia (3). O recorrente considera que, dado que o RCSD cobre os seus membros contra os riscos de «doença», a imposição de uma taxa sobre a contribuição destes para o RCSD para financiar tratamentos ou procedimentos eletivos não relacionados com uma patologia é contrária, nomeadamente, ao Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto dos Funcionários») (4). Por conseguinte, alega, designadamente, que a sua folha de vencimento de dezembro de 2023 constitui um ato que causa prejuízo tanto aos seus interesses patrimoniais como aos seus interesses não patrimoniais, uma vez que reflete a sua obrigação de contribuir para o RCDE e, assim, de contribuir para reembolsos ilegais.

3. O Tribunal Geral considerou, nomeadamente, que o recurso do recorrente não tinha por objeto um ato que cause prejuízo aos seus interesses patrimoniais e não patrimoniais, uma vez que a taxa da sua contribuição para o RCSD se manteve inalterada, apesar da alteração introduzida em 2023 que alargou a cobertura deste regime. Além disso, distinguiu as regras relativas ao reembolso das despesas médicas das regras que fixam a taxa de contribuição dos funcionários para o RCSD. O Tribunal Geral considerou também que o recorrente não demonstrou que o alargamento da cobertura ameaçava o equilíbrio financeiro do RCSD.

4. O presente recurso suscita uma questão de direito nova relativa à legitimidade ativa em processos em matéria de função pública e, mais especificamente, à existência de um ato que cause prejuízo a um funcionário no contexto de uma alteração das regras relativas ao reembolso de despesas médicas ao abrigo do RCSD, quando a taxa de contribuição do funcionário para esse regime se mantém inalterada e, por conseguinte, não se reflete na folha de vencimento do funcionário.

II. Quadro jurídico

5. O artigo 72.°, n.° 1, do Estatuto dos Funcionários, que figura no capítulo 2, intitulado «Segurança social», do título V, prevê:

«Até ao limite de 80 % das despesas efetuadas e com base numa regulamentação estabelecida de comum acordo pelas entidades competentes para proceder a nomeações das instituições da União após parecer do Comité do Estatuto, o funcionário [...] [é coberto] contra os riscos de doença.

[…]

As entidades competentes para proceder a nomeações das instituições podem, através da regulamentação referida no primeiro parágrafo, delegar numa delas a competência para fixar as regras que regem o reembolso das despesas [...].

A terça parte da contribuição necessária para assegurar esta cobertura está a cargo do beneficiário, não podendo esta comparticipação ultrapassar 2 % do seu vencimento‑base.

6. Para definir as condições de aplicação do artigo 72.° do Estatuto dos Funcionários, as instituições da União adotaram a Regulamentação Comum relativa à Cobertura dos Riscos de Doença dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Regulamentação Comum») (5).

7. O artigo 1.° da Regulamentação Comum prevê:

«Nos termos do artigo 72.° do Estatuto [dos Funcionários], é instituído um Regime de seguro de doença comum às instituições das Comunidades Europeias (RCSD). [O RCSD] garante aos beneficiários, nos limites e condições previstos na presente regulamentação e nas disposições gerais de execução aprovadas com base no artigo 52.° daquela, o reembolso de despesas resultantes de doença, acidente ou maternidade e o pagamento de um subsídio para despesas de funeral.

Os beneficiários do [RCSD] são os respetivos inscritos e as pessoas seguradas em função deles.

[…]»

8. O artigo 2.° da Regulamentação Comum, com a epígrafe «Inscrição», estabelece:

«1. Consideram‑se inscritos no [RCSD]:

– os funcionários

– […]»

9. O artigo 3.° da Regulamentação Comum, com a epígrafe «Contribuição», dispõe:

«1. O montante da contribuição para o [RCSD] é de 5,1 % do vencimento de base, [...] dos quais um terço é pago pelo inscrito e dois terços são pagos pelas instituições e órgãos em causa.

[…]»

10. O artigo 52.°, n.° 1, da Regulamentação Comum dispõe:

«Nos termos do artigo 72.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Estatuto [dos Funcionários], as instituições delegam na Comissão [Europeia] a competência para estabelecer, mediante disposições gerais de execução, as regras que regulam o reembolso de despesas, a fim de salvaguardar o equilíbrio financeiro do [RCSD], observando o princípio de cobertura social que inspira o artigo 72.°, n.° 1, do Estatuto [dos Funcionários].»

11. Em 2 de julho de 2007, a Comissão adotou a Decisão C(2007) 3195, que estabelece normas gerais de aplicação relativas ao reembolso das despesas médicas (a seguir «NGA») O capítulo 7 do título II das NGA tinha como título «Gravidez, parto e infertilidade» e previa, no ponto 3, nomeadamente, o reembolso de certas despesas com tratamentos e serviços relacionados com a infertilidade associada a uma condição patológica de uma pessoa inscrita no RCSD ou do seu cônjuge ou companheiro, em determinadas condições especificadas.

12. Em 17 de novembro de 2023, a Comissão adotou a Decisão 7673. O artigo 1.° desta decisão dispõe:

«O anexo [das NGA] é alterado da seguinte forma:

a) No título II, capítulo 7, o título é substituído pelo seguinte:

“Capítulo 7 — Gravidez, parto e tratamentos de fertilidade (incluindo procriação [medicamente assistida])”

b) No título II, capítulo 7, o ponto 3 é substituído pelo seguinte:

“3. Tratamentos e serviços reembolsáveis relacionados com tratamentos de fertilidade (incluindo procriação [medicamente assistida])

Os tratamentos e serviços relacionados com a fertilidade e a procriação medicamente assistida, quer associados a uma patologia quer fora do contexto de uma patologia, podem ser reembolsados nas condições previstas na presente secção, desde que não estejam ligados a um procedimento de esterilização voluntária a que qualquer um dos futuros progenitores possa ter sido submetido no passado.

[…]”

[…]»

III. Antecedentes do litígio e tramitação no Tribunal Geral

13. O recorrente, EN, é funcionário do Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir «recorrido»).

14. Em 26 de fevereiro de 2024, o recorrente apresentou uma reclamação ao abrigo do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto dos Funcionários, pedindo a anulação da sua folha de vencimento de dezembro de 2023, bem como de todas as folhas de vencimento mensais posteriores, na parte em que dizem respeito à sua contribuição para o RCSD. Em apoio dessa reclamação, o recorrente invocou uma exceção de ilegalidade relativamente à Decisão 7673, em particular, ao seu artigo 1.°, alínea b), e, na medida do necessário, ao artigo 72.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Estatuto dos Funcionários e ao artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Regulamentação Comum.

15. Na sua reclamação, o recorrente alegou que artigo 1.°, alínea b), da Decisão 7673, que prevê o reembolso de certas despesas mesmo na ausência de uma condição patológica, viola o artigo 72.°, n.° 1, do Estatuto dos Funcionários e prejudica os seus interesses patrimoniais e não patrimoniais. O recorrente alegou que, nos termos do artigo 72.°, n.° 1, do Estatuto dos Funcionários, o RCSD e as contribuições que o financiam se destinam a proporcionar cobertura contra os riscos de «doença». A título subsidiário, o recorrente alegou que o artigo 1.°, alínea b), da Decisão 7673 dá origem a um tratamento desigual, não está suficientemente fundamentado, constitui um erro manifesto e viola o artigo 1.°, o artigo 2.°, o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 24.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Além disso, o recorrente alegou que a Comissão excedeu as suas competências.

16. Em 19 de abril de 2024, o Comité das Reclamações do Tribunal de Justiça considerou que a reclamação não tinha por objeto um ato que cause prejuízo ao recorrente e, por conseguinte, indeferiu a sua reclamação por inadmissibilidade.

17. Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de julho de 2024, o recorrente interpôs um recurso destinado à anulação das folhas de vencimento em questão e da decisão do Comité das Reclamações do Tribunal de Justiça que indeferiu a sua reclamação.

18. Por meio de ato separado entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de setembro de 2024, o recorrido invocou uma exceção de inadmissibilidade baseada em dois fundamentos. O recorrido alegou, primeiro, que não existia um ato que cause prejuízo ao recorrente na aceção do artigo 90.°, n.° 2, e do artigo 91.° do Estatuto dos Funcionários e, segundo, que o recorrente não tinha interesse em agir.

19. Com o despacho recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto pelo recorrente, com base no primeiro fundamento da exceção de inadmissibilidade invocado pelo recorrido. O Tribunal Geral declarou, assim, que o recurso interposto pelo recorrente não tinha por objeto um que lhe cause prejuízo.

20. Em 30 de abril de 2025, o recorrente apresentou o presente recurso na Secretaria do Tribunal de Justiça.

IV. Pedidos

21. O recorrente pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– anular o despacho recorrido;

– condenar o Tribunal de Justiça da União Europeia nas despesas.

22. O recorrido pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar o recorrente nas despesas.

23. O recorrente invoca um único fundamento de recurso. Alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que a sua folha de vencimento de dezembro de 2023 não constitui um ato que lhe cause prejuízo (6).

24. O fundamento único do recurso divide‑se em vários argumentos. Atendendo ao pedido do Tribunal de Justiça, limitarei, em grande medida, as minhas conclusões no presente processo ao argumento principal do fundamento único de recurso invocado pelo recorrente, que se refere aos n.os 31 a 35, 38 e 41 do despacho recorrido. Por uma questão de exaustividade, abordarei sucintamente os argumentos invocados pelo recorrente relativamente ao n.° 42 do despacho recorrido.

V. Apreciação

A. Argumentos das partes

25. O recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que não ele tinha legitimidade para interpor um recurso a contestar a sua folha de vencimento de dezembro de 2023. Segundo o recorrente, a «tese central do Tribunal Geral» no despacho recorrido (7) é a seguinte: uma vez que a taxa da sua contribuição para o RCSD se manteve inalterada e que a sua folha de vencimento de dezembro de 2023 não refletia nenhuma alteração evidente, essa folha de vencimento não constitui um ato que lhe cause prejuízo.

26. O recorrente alega, nomeadamente, que a existência de jurisprudência segundo a qual um funcionário tem interesse em intentar um processo judicial quando uma medida resulta claramente do conteúdo de uma folha de vencimento (8) não pode justificar, por raciocínio a contrario, a conclusão de que o funcionário não tem legitimidade para contestar uma cobrança ilegal de contribuições, quando o montante destas últimas se mantém inalterado.

27. O recorrente considera que decorre do n.° 41 do despacho recorrido que, enquanto a taxa de contribuição para o RCSD se mantiver inalterada, a Comissão pode adotar qualquer decisão relativa ao âmbito das despesas elegíveis para reembolso, incluindo prever o reembolso de despesas com procedimentos eletivos, sem nenhum risco de um processo judicial por parte dos contribuintes desse regime. Segundo o recorrente, a tese central do Tribunal Geral é contrária à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (9), dado que privilegia a forma em detrimento do conteúdo e conduz a um desvio parcial, em benefício de procedimentos eletivos, das contribuições reservadas à cobertura dos riscos de doença.

28. O recorrente sustenta que, contrariamente ao raciocínio do Tribunal Geral exposto no n.° 42 do despacho recorrido, a legitimidade ativa no caso em apreço não exige que ele prove que a Decisão 7673 amaça o equilíbrio financeiro do RCSD ou que esta decisão é suscetível de ter impacto nas futuras contribuições ou no reembolso de outras despesas médicas. Basta que lhe seja exigido que financie reembolsos ilegais através das suas contribuições. Em todo o caso, alargar a cobertura do RCSD aos tratamentos médicos eletivos terá inevitavelmente um impacto negativo no orçamento destinado às despesas por doença.

29. O recorrido afirma que o Tribunal Geral considerou corretamente que não existe um ato que cause prejuízo ao recorrente, uma vez que a taxa de contribuição para o JSIS se manteve inalterada após a entrada em vigor da Decisão 7673. Essa decisão não teve quaisquer implicações financeiras para o recorrente que se refletissem na sua folha de vencimento. Segundo o recorrido, a Decisão 7673 não afeta a taxa de contribuição para o RCSD, mas altera as NGA, que estabelecem as normas gerais de aplicação relativas ao reembolso das despesas médicas. Por conseguinte, a Decisão 7673 não produziu efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar direta e imediatamente os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica refletida na sua folha de vencimento.

B. Análise

30. Em conformidade com o artigo 270.° TFUE, os funcionários da União devem submeter ao Tribunal de Justiça da União Europeia os litígios entre eles e a União, dentro dos limites e condições estabelecidas pelo Estatuto dos Funcionários. Quanto às regras em matéria de legitimidade ativa, o artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto dos Funcionários prevê que qualquer pessoa referida neste Estatuto pode apresentar à entidade competente para proceder a nomeações uma reclamação contra um ato que lhe cause prejuízo. O artigo 91.°, n.° 1, deste Estatuto estabelece que o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir sobre qualquer litígio entre a União e qualquer dessas pessoas e que tiver por objeto a legalidade de um ato que cause prejuízo a essa pessoa, na aceção desse artigo 90.°, n.° 2. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, só causam prejuízo, na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, os atos ou as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar direta e imediatamente os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica (10).

31. Com efeito, o conceito de «ato que [...] cause prejuízo» a um funcionário, na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto dos Funcionários, deve ser objeto de uma interpretação lata e deve ser entendido como qualquer ato suscetível de afetar diretamente uma determinada situação jurídica. Para determinar se um ato produz tais efeitos, há que atender à substância desse ato e apreciar os seus efeitos em função de critérios objetivos, como o seu conteúdo, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da sua adoção e os poderes da instituição autora do mesmo (11).

32. É dada pouca ou nenhuma ênfase à obrigação de demonstrar uma alteração caracterizada na situação jurídica de um funcionário quando este possa demonstrar interesse em instaurar o processo. A este respeito, desde que se verifique uma alteração na situação jurídica de um funcionário, a gravidade ou a dimensão dessa alteração é irrelevante. A máxima jurídica de minimis non curat lex não se aplica neste contexto e, consequentemente, o ónus da prova para demonstrar a legitimidade ativa é reduzido.

33. No que se refere especificamente às folhas de vencimento, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma folha de vencimento pode constituir um ato que cause prejuízo a um funcionário, na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto dos Funcionários, e, por conseguinte, pode ser objeto de uma reclamação e, eventualmente, de um recurso (12). As medidas individuais e gerais que causam prejuízo a um funcionário público podem revelar‑se, antes de mais, na folha de vencimento desse funcionário após a implementação dessas medidas.

34. No que diz respeito às medidas gerais, os funcionários contestam frequentemente a sua folha de vencimento de um determinado mês e, a título incidental, suscitam uma exceção de ilegalidade ao abrigo do artigo 277.° TFUE em relação a essas medidas, com vista a garantir, nomeadamente, que os prazos estabelecidos para a apresentação de uma reclamação e a instauração de um processo judicial (13) são respeitados (14). Nesses casos, o que está em causa não é a legalidade da folha de vencimento em si, mas a sua legalidade na parte em que aplica ao indivíduo a medida de alcance geral (15). Por conseguinte, para que tal recurso seja admissível, a folha de vencimento contestada deve refletir a decisão da entidade competente para proceder a nomeações de aplicar a medida geral ao funcionário (16) pela primeira vez (17).

35. Em aplicação do artigo 277.° TFUE, qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, recorrer aos meios previstos no artigo 263.° TFUE, segundo parágrafo, para arguir, no Tribunal de Justiça da União Europeia, a inaplicabilidade desse ato. O artigo 277.° TFUE dá expressão a um princípio geral que confere a qualquer parte num processo o direito de impugnar, a título incidental, com vista a obter a anulação de uma decisão de que seja destinatária, a validade dos atos de alcance geral que constituem a base jurídica dessa decisão. Uma vez que o artigo 277.° TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de alcance geral em qualquer tipo de recurso, o ato cuja legalidade é contestada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, ao caso concreto objeto do recurso. Assim, no âmbito de recursos de anulação interpostos de decisões individuais, o Tribunal de Justiça admitiu que podem validamente ser objeto de uma exceção de ilegalidade as disposições de um ato de alcance geral que constituem a base das referidas decisões ou que têm um nexo jurídico direto com essas decisões (18).

36. No entanto, dada a natureza incidental de uma exceção de ilegalidade suscitada com base no artigo 277.° TFUE, a declaração de inadmissibilidade do recurso subjacente, no caso em apreço, o recurso baseado no artigo 90.°, n.° 2, e no artigo 91.°, n.° 1, do Estatuto dos Funcionários, implica a inadmissibilidade da exceção de ilegalidade (19). Por conseguinte, a procedência de uma exceção de ilegalidade não determinará a admissibilidade do recurso baseado no Estatuto dos Funcionários.

37. No âmbito do seu recurso destinado à anulação, nomeadamente, da sua folha de vencimento de dezembro de 2023, o recorrente suscitou uma exceção de ilegalidade contestando a Decisão 7673, em particular, o seu artigo 1.°, alínea b), e, na medida do necessário, o artigo 72.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Estatuto dos Funcionários e ao artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Regulamentação Comum (20).

38. Passarei agora a analisar a admissibilidade do recurso interposto pelo recorrente ao abrigo do artigo 90.°, n.° 2, e do artigo 91.°, n.° 1, do Estatuto dos Funcionários.

39. Resulta claramente dos n.os 31 a 35, 38 e 41 do despacho recorrido e da jurisprudência aí referida (21) que o Tribunal Geral considerou que o recorrente não tinha legitimidade ativa devido, nomeadamente, à inexistência de um ato que lhe cause prejuízo, uma vez que a Decisão 7673 não deu origem a nenhuma alteração da taxa da sua contribuição para o RCSD que se refletisse na sua folha de vencimento de dezembro de 2023. Na sua apreciação, o Tribunal Geral remeteu para a sua jurisprudência em que considerou que um funcionário tem legitimidade para impugnar a sua primeira folha de vencimento após a entrada em vigor de um ato de alcance geral que altere os direitos pecuniários de uma categoria abstrata de funcionários, sempre que essa folha de vencimento concretize a aplicação desse ato. Segundo essa jurisprudência, a folha de vencimento em questão traduz necessariamente, em relação ao seu destinatário, a adoção de uma decisão administrativa de alcance individual que produz efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar direta e imediatamente os interesses do funcionário em causa (22).

40. Importa sublinhar, antes de mais, que o Tribunal Geral não se baseou na jurisprudência referida nos n.os 32 e 33 do despacho recorrido para excluir automaticamente a possibilidade da existência de um ato ou medida que cause prejuízo aos interesses financeiros de um funcionário (23), mesmo quando a folha de vencimento em questão não revele claramente a sua existência pela primeira vez. Ao referir essa jurisprudência, o Tribunal Geral limitou‑se a recordar o «cenário clássico» em que se pode fundamentar a legitimidade ativa, quando os efeitos de um ato de alcance geral se refletem na folha de vencimento de um funcionário (24). Resulta dos n.os 34 e 35 do despacho recorrido que o Tribunal Geral considerou que tal cenário factual não se verifica no caso em apreço.

41. Além disso, contrariamente ao argumento do recorrente exposto nos n.os 25 a 27 das presentes conclusões, o Tribunal Geral não baseou a sua apreciação da falta de legitimidade ativa apenas no facto de a taxa de contribuição (do recorrente) para o RCSD não ter sido alterada na sequência da entrada em vigor da Decisão 7673 (25).

42. Há que salientar que, embora o Tribunal Geral não tenha aprofundado esta questão em pormenor, no n.° 41 do despacho recorrido explicou, no entanto, de forma convincente, os fundamentos jurídicos pelos quais a inexistência de alteração da taxa de contribuição para o RCSD na sequência da adoção da Decisão 7673 revestia particular relevância no caso em apreço e para a sua decisão quanto à falta de legitimidade ativa.

43. O Tribunal Geral atribuiu a inexistência de alteração da taxa de contribuição para o RCSD após a adoção da Decisão 7673 às disposições legais em que se baseia o RCSD e, em particular, à distinção entre, por um lado, as regras estabelecidas no artigo 72.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Estatuto dos Funcionários e no artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Regulamentação Comum, relativas à taxa de contribuição para o RCSD (26), e, por outro lado, as regras relativas à definição das despesas elegíveis para reembolso ao abrigo do RCSD. Resulta claramente da distinção estabelecida pelo Tribunal Geral relativamente a essas diferentes regras (27) que esse órgão jurisdicional teve em conta, nomeadamente, tanto o conteúdo da Decisão 7673 como o contexto jurídico em que esta foi adotada (28).

44. Decorre do n.° 41 do despacho recorrido que o Tribunal Geral considerou que não existe uma corelação jurídica direta entre a taxa de contribuição de um funcionário para o RCSD e o alcance dos reembolsos ao abrigo das NGA (29). A este respeito, é indiscutível que a taxa de contribuição paga pelo recorrente ao RCSD se manteve inalterada após a adoção da Decisão 7673. A atual taxa de contribuição para o JSIS está fixada em 5,1 % do salário base do funcionário, sendo que um terço desse montante (1,7 %) é pago pelo funcionário. Embora a taxa de contribuição prevista no artigo 72.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Estatuto dos Funcionários a cargo do funcionário não possa exceder 2 %, esta taxa foi fixada em 1,7 % pela Regulamentação Comum, que entrou em vigor em 1 de dezembro de 2005, e manteve‑se inalterada desde então.

45. Além disso, de acordo com o contexto jurídico em que o presente processo surgiu, uma alteração da taxa de contribuição dos funcionários para o RCSD acima da taxa atual de 1,7 % e até um máximo de 2 % exigiria uma alteração da Regulamentação Comum, e uma alteração da taxa de contribuição dos funcionários para este regime acima de 2 % exigiria uma alteração do Estatuto dos Funcionários. Tais alterações não podem ser introduzidas apenas através da modificação, como fez a Decisão 7673, das regras relativas ao reembolso nos termos das NGA. Por conseguinte, na falta de qualquer correlação jurídica direta entre a taxa de contribuição de um funcionário para o RCSD e o alcance do direito ao reembolso de despesas médicas ao abrigo das NGA, entendo que o Tribunal Geral considerou corretamente que o recorrente não demonstrou a existência de um ato que lhe cause prejuízo.

46. Em termos simples, a Decisão 7673 não era suscetível de afetar direta e imediatamente os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada sua situação jurídica. Para que tal modificação ocorresse, teriam de ser adotadas outras medidas de alteração da Regulamentação Comum e/ou o Estatuto dos Funcionários.

47. Os efeitos da Decisão 7673 sobre a situação jurídica do recorrente, quer patrimoniais quer não patrimoniais, são, assim, demasiado remotos ou indiretos para satisfazer as regras relativas à legitimidade ativa estabelecidas no artigo 90.°, n.° 2, e no artigo 91.°, n.° 2, do Estatuto dos Funcionários. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito nos n.os 31 a 35, 38 e 41 do despacho recorrido, ao considerar que a Decisão 7673 não constitui um ato que cause prejuízo ao recorrente.

48. Considero também que o Tribunal Geral rejeitou corretamente, no n.° 42 do despacho recorrido, a alegação do recorrente (30) de que tem legitimidade ativa devido ao alegado futuro impacto negativo, sobre o RCSD, do reembolso do tratamento médico em questão no presente processo, uma vez que não apresentou quaisquer provas em apoio dessa alegação, mas, pelo contrário, se baseou em meras suposições ou efeitos hipotéticos. Na minha opinião, o recorrente não pode simplesmente afirmar, sem nenhum tipo de prova, que alargar a cobertura a esse tratamento prejudica necessariamente o orçamento destinado ao tratamento de doenças.

49. Gostaria ainda de acrescentar, por uma questão de exaustividade, que, no considerando 6 da Decisão 7673, a Comissão afirmou que o número limitado de beneficiários do reembolso das despesas com a procriação medicamente assistida fora do contexto de uma patologia não comprometeria o equilíbrio financeiro do orçamento do JSIS. Além disso, no considerando 5 dessa decisão, a Comissão salientou as poupanças administrativas que poderiam ser obtidas através da inclusão desses reembolsos no RCSD (31). Estes considerandos indicam claramente que a Comissão adotou uma abordagem muito cautelosa e ponderada ao alargar a cobertura do RCSD à procriação medicamente assistida fora do contexto de uma patologia (32) e sublinham o custo efetivo limitado, se existente, de tais reembolsos. Acresce que, contrariamente aos argumentos do recorrente, não há nenhum indício de que a cobertura do RCSD venha a ser alargada no futuro, por exemplo, à «cirurgia estética eletiva», ou de que as despesas relacionadas com a procriação medicamente assistida fora do contexto de uma patologia venham a ser reembolsadas em detrimento do reembolso de outras despesas médicas. Por conseguinte, não há indícios de que a Decisão 7673 possa servir de precedente para tais alargamentos.

50. Além disso, mesmo que não se possa excluir que um aumento global das despesas médicas reembolsadas ao abrigo do RCSD possa, eventualmente, vir a provocar, em algum momento no futuro, uma alteração das regras relativas à taxa de contribuição para este regime, tal eventualidade não tem nenhuma relevância direta ou imediata e não confere, atualmente, legitimidade legal ao recorrente, nos termos do artigo 90.°, n.° 2, e do artigo 91.°, n.° 1, do Estatuto dos Funcionários, para impugnar a Decisão 7673 (33). Adicionalmente, ao invocar o alegado futuro impacto no RCSD do reembolso das despesas relacionadas com a procriação medicamente assistida fora do contexto de uma patologia, o recorrente reconhece implicitamente que os seus interesses não são direta e imediatamente afetados.

51. O recorrente sustenta ainda (34), no que diz respeito ao n.° 42 do despacho recorrido, que, uma vez que é obrigado a financiar reembolsos ilegais, não tem de provar que o equilíbrio financeiro do RCSD está ameaçado (35) para demonstrar a sua legitimidade ativa.

52. Há que salientar que, ao longo das suas alegações, o recorrente censura o facto de decorrer da decisão recorrida que, a menos que a taxa da sua contribuição para o RCSD aumente, não poderá impugnar uma cobrança ilegal sobre essa contribuição (36). Essa alegação geral e o argumento mais específico apresentado relativamente ao n.° 42 da decisão recorrida confundem claramente a procedência de um recurso com a sua admissibilidade. No despacho recorrido, o Tribunal Geral analisou a admissibilidade do recurso interposto pelo recorrente, na sequência da exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Tribunal de Justiça. Nesses casos, só se o recurso for julgado admissível é que se analisa o seu mérito e, por conseguinte, no presento processo, a questão da legalidade da Decisão 7673 (37).

53. O facto de não se superar o obstáculo inicial da admissibilidade torna, em princípio, a apreciação do mérito de um processo redundante. A inexistência dessa apreciação não constitui uma consequência indesejável das regras relativas à legitimidade ativa nem uma negação da tutela jurisdicional efetiva, mas o resultado de uma escolha consciente do legislador da União (38) para garantir uma proximidade suficiente entre o litigante e o objeto do litígio, evitando assim processos judiciais que não tenham uma utilidade evidente para a proteção dos direitos e interesses do litigante. Se as regras em matéria de legitimidade ativa defendidas pelo recorrente (39) fossem aplicadas até às suas últimas consequências lógicas, tal poderia potencialmente abrir a porta a processos judiciais de interesse público ou a uma actio popularis por parte de qualquer funcionário da União que contribua para o orçamento da União através do pagamento de imposto sobre o rendimento ou de contribuições de segurança social (40) e que pretenda contestar a legalidade das despesas orçamentais da União. Os artigos 90.° e 91.° do Estatuto dos Funcionários e a jurisprudência a seu respeito excluem inequivocamente tal possibilidade. Além disso, embora não aceite a alegação do recorrente de que essas regras em matéria de legitimidade ativa limitam o direito a uma tutela jurisdicional efetiva garantido pelo artigo 47.° da Carta (41), considero que, não obstante, estão em conformidade com o artigo 52.°, n.° 1, da Carta, uma vez que estão previstas na lei (42) e respeitam o conteúdo essencial desse direito (43) bem como o princípio da proporcionalidade.

VI. Conclusão

54. À luz do exposto, considero que os argumentos do recorrente relativos aos n.os 31 a 35, 38, 41 e 42 do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 13 de fevereiro de 2025, EN/Tribunal de Justiça da União Europeia (T‑366/24, EU:T:2025:164), devem ser rejeitados por serem infundados.

1 Língua original: inglês.

2 T‑366/24, EU:T:2025:164.

3 Decisão C(2023) 7673 final da Comissão, de 17 de novembro de 2023, que altera a Decisão C(2007) 3195 que estabelece normas gerais de aplicação relativas ao reembolso das despesas médicas (a seguir «Decisão 7673»).

4 Segundo o recorrente, a Decisão 7673 também «concede a qualquer pessoa fértil e saudável o direito a que o RCSD cubra as despesas da recolha e conservação a longo prazo dos seus gâmetas para efeitos de futura procriação medicamente assistida».

5 A Regulamentação Comum, assinada em nome do Tribunal de Justiça da União Europeia pelo seu presidente e pelo seu secretário em 24 de novembro de 2005, entrou em vigor em 1 de dezembro de 2005.

6 Nos n.os 17 a 25 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou, nomeadamente, que apenas a folha de vencimento do recorrente de dezembro de 2023 podia constituir o objeto do recurso que lhe foi submetido. Além disso, considerou que as folhas de vencimento posteriores do recorrente constituíam meros atos confirmatórios e, por conseguinte, não podiam ser objeto de um recurso de anulação. O Tribunal Geral considerou ainda que a Decisão de 19 de abril de 2024 do Comité das Reclamações do Tribunal de Justiça, que indeferiu a reclamação do recorrente, não constitui um ato que lhe cause prejuízo. No presente recurso, o recorrente critica a decisão do Tribunal Geral que declarou a inadmissibilidade do seu recurso relativamente às suas folhas de vencimento posteriores a dezembro de 2023. No entanto, aceita a afirmação do Tribunal Geral, nos n.os 18 a 20, 23 e 24 do despacho recorrido, de que a decisão desse órgão jurisdicional sobre a inadmissibilidade do recurso relativamente a essas folhas de vencimento não afeta os seus direitos e interesses. O presente recurso tem, assim, por objeto os n.os 28 a 51 do despacho recorrido e diz exclusivamente respeito à decisão do Tribunal Geral relativa à sua folha de vencimento de dezembro de 2023.

7 V. n.os 31 a 35 e 38 do despacho recorrido.

8 V. jurisprudência citada no n.° 32 do despacho recorrido.

9 Acórdãos de 15 de dezembro de 2022, Picard/Comissão (C‑366/21 P, EU:C:2022:984, n.° 96 e jurisprudência aí referida), e de 12 de dezembro de 2024, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018, n.° 73 e jurisprudência aí referida).

10 Acórdão de 27 de novembro de 2025, Heßler/Comissão (C‑137/24 P, EU:C:2025:918, n.os 30 e 31 e jurisprudência aí referida). Uma medida é qualificada de «ato que causa prejuízo» a um funcionário não só quando viola ou afeta um direito subjetivo que lhe é conferido mas também, de modo mais geral, quando altera de forma caracterizada a sua situação jurídica (Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, n.° 49). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que a decisão de levantar a imunidade de um funcionário da União no âmbito de um processo penal nacional constitui um «ato que lhe causa prejuízo» na aceção do Estatuto dos Funcionários. O Tribunal de Justiça entendeu que a questão de saber se uma medida confere um direito subjetivo às pessoas visadas era irrelevante para a essa qualificação.

11 Acórdão de 12 de dezembro de 2024, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018, n.° 73 e jurisprudência aí referida).

12 Acórdão de 25 de maio de 2000, Kögler/Tribunal de Justiça (C‑82/98 P, EU:C:2000:282, n.° 47 e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 19 de janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento (262/80, EU:C:1984:18, n.° 4).

13 V. artigo 90.°, n.° 2, e artigo 91.°, n.° 3, do Estatuto dos Funcionários. V., também, Acórdão de 23 de abril de 2008, Pickering/Comissão (F‑103/05, EU:F:2008:45, n.os 75 e 76).

14 No Acórdão de 18 de abril de 2024, Dumitrescu e o./Comissão e Tribunal de Justiça (C‑567/22 P to C‑570/22 P, EU:C:2024:336), o Tribunal de Justiça anulou, com base numa exceção de ilegalidade, as decisões das instituições da União que determinavam o direito de certos funcionários ao pagamento de um montante fixo correspondente às despesas de viagem, em aplicação do artigo 8.°, n.° 2, segundo parágrafo, do anexo VII do Estatuto dos Funcionários. O Tribunal anulou igualmente as suas folhas de vencimento dos meses de junho ou julho de 2014, uma vez que as decisões em causa foram refletidas pela primeira vez nessas folhas de vencimento. Para mais esclarecimentos, v. Acórdão de 15 de junho de 2022, Dumitrescu e Schwarz/Comissão (T‑531/16, EU:T:2022:362, n.os 8, 21 e 25).

15 Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856, n.os 35 e 36 e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión (F‑103/05, EU:F:2008:45, n.os 72 e 76).

16 Acórdão de 19 de janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento (262/80, EU:C:1984:18, n.° 4).

17 Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856, n.os 37, 38 e 51 a 53 e jurisprudência aí referida).

18 Acórdão de 27 de abril de 2023, HC/Comissão (C‑666/22 P, EU:C:2023:351, n.os 63 a 66 e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 16 de março de 2023, Comissão/Calhau Correia de Paiva (C‑511/21 P, EU:C:2023:208, n.° 19 e jurisprudência aí referida). No contexto das folhas de vencimento, v. Acórdão de 4 de outubro de 2018, Tataram/Comissão (T‑546/16, EU:T:2018:644, n.° 49). O Tribunal Geral julgou inadmissível um recurso de anulação da folha de vencimento de um funcionário, com base, nomeadamente, no facto de a exceção de ilegalidade ter sido suscitada em relação a um ato irrelevante para a resolução do litígio e que não tinha nenhum nexo jurídico direto com este.

19 Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856, n.° 50 e jurisprudência aí referida). V., por analogia, Acórdão de 5 de março de 2020, Credito Fondiario/FUR (C‑69/19 P, EU:C:2020:178, n.° 64 e jurisprudência aí referida), e Despacho de 28 de junho de 1993, Donatab e o./Comissão (C‑64/93, EU:C:1993:266, n.os 19 e 20 e jurisprudência aí referida).

20 Na sua réplica no presente de recurso, o recorrente alegou que o recorrido e o Tribunal Geral interpretaram erradamente os termos do seu recurso em primeira instância. Salientou que a sua exceção de ilegalidade não se refere apenas à Decisão 7673, mas sim à conjugação dessa decisão com o artigo 72.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Estatuto dos Funcionários e o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Regulamentação Comum. Não obstante, importa salientar que, nas suas alegações no Tribunal Geral, o recorrente sustentou que a alegada ilegalidade resultava unicamente da Decisão 7673 e não do Estatuto dos Funcionários nem da Regulamentação Comum. A este respeito, o recorrente afirmou que tinha alargado a exceção de ilegalidade para incluir essas medidas apenas «por precaução». No n.° 49 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que, mesmo que o alargamento da exceção de ilegalidade ao artigo 72.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Estatuto dos Funcionários e ao artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Regulamentação Comum fosse admissível, tal alargamento não afetava as declarações do Tribunal Geral nos n.os 34, 35 e 41 do despacho recorrido.

21 Despacho de 26 de setembro de 2022, OO/BEI (T‑134/22, EU:C:2022:616, n.° 20 e jurisprudência aí referida); e Acórdãos de 12 de dezembro de 2019, Tàpias/Conselho (T‑527/16, EU:T:2019:856, n.° 37), e de 28 de junho de 2006, Grünheid/Comissão (F‑101/05, EU:F:2006:58, n.° 43).

22 Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Tàpias/Conselho (T‑527/16, EU:T:2019:856, n.° 37 e jurisprudência aí referida).

23 Decorre claramente dos n.os 36 e 37 do despacho recorrido que a fundamentação do Tribunal Geral relativa aos interesses patrimoniais do recorrente se aplica mutatis mutandis aos seus interesses não patrimoniais. No seu recurso, embora o recorrente considere errada a fundamentação do Tribunal Geral constante desses números, não suscita nenhuma objeção, per se, ao facto de este órgão jurisdicional ter tratado ambos os tipos de interesses de forma semelhante.

24 Não se pode excluir a existência de um ato que causa prejuízo a um indivíduo apenas por a jurisprudência referida nos n.os 32 e 33 do despacho recorrido não ser aplicável aos factos. V., a este respeito, a alegação do recorrente no n.° 26 das presentes conclusões. Recorde‑se que o critério decisivo para avaliar a legitimidade em processos em matéria de função pública consiste em determinar se o ato ou medida em causa produz efeitos jurídicos vinculativos, suscetíveis de afetar direta e imediatamente os interesses de um indivíduo, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica.

25 E no facto de a folha de vencimento do recorrente não refletir, assim, nenhuma alteração evidente.

26 «[...] que podem afetar a repartição dos montantes constante da folha de vencimento», v. n.° 41 do despacho recorrido.

27 Que também foram referidas no n.° 34 do despacho recorrido.

28 Se o Tribunal Geral tivesse fundamentado o seu raciocínio sobre a falta de legitimidade ativa apenas na inexistência de qualquer alteração evidente na taxa de contribuição, que, por sua vez, se refletisse na folha de vencimento do recorrente, esse órgão jurisdicional teria, na minha opinião, omitido abordar a possibilidade de os interesses patrimoniais e não patrimoniais do recorrente serem afetados direta e imediatamente de outra forma, através da sua participação no RCSD. Num processo como o em apreço, o que é de importância primordial para a questão da legitimidade ativa não é apenas o facto de a taxa de contribuição paga por um funcionário ao RCSD não ter sofrido alterações, mas, mais fundamentalmente, a razão pela qual não sofreu alterações. Esta questão, que se prende com o contexto jurídico em que a Decisão 7673 foi adotada, foi abordada pelo Tribunal Geral no n.° 41 do despacho recorrido.

29 V., também, n.° 40 do despacho recorrido.

30 V. n.° 28 das presentes conclusões.

31 Este considerando estabelece que «é necessário simplificar as regras atuais, eliminando o pré‑requisito de patologia para o acesso à procriação medicamente assistida, nos casos em que tal se justifique, com vista a limitar as dificuldades administrativas e as reclamações relacionadas com o reembolso […]».

32 Tendo em conta as «evoluções sociais que favorecem um acesso alargado à parentalidade»; v. considerando 34 da Decisão 7673.

33 Tal ocorreria muito provavelmente no contexto de uma avaliação global da viabilidade financeira do RCSD.

34 V. n.° 28 das presentes conclusões.

35 Ou que a taxa de contribuição ou o reembolso das despesas médicas venham a ser afetados no futuro.

36 V., em particular, n.° 18 da petição de recurso.

37 Salvo se a admissibilidade do recurso estiver ligada ao mérito. As jurisdições da União têm competência para apreciar, em função das circunstâncias de cada caso, se a boa administração da justiça justifica negar provimento ao recurso quanto ao mérito, sem se pronunciarem previamente sobre a sua admissibilidade. V., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2002, Consejo/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, n.os 51 e 52). Nenhuma dessas medidas processuais foi adotada pelo Tribunal Geral no presente processo.

38 Ao adotar regras em matéria de legitimidade para intentar ações ou recursos que envolvam funcionários da União ao abrigo do Estatuto dos Funcionários.

39 O recorrente defende, no essencial, regras em matéria de legitimidade ativa que lhe permitam instaurar um processo judicial para verificar a legalidade de todos e cada um dos aspetos relativos à forma como as suas contribuições para o RCSD são gastas.

40 Cujo montante figure nos seus recibos de vencimento.

41 Importa salientar que o recorrente não contesta as regras em matéria de admissibilidade estabelecidas no Estatuto dos Funcionários per se, mas a sua aplicação no caso em apreço.

42 Garantindo assim a segurança jurídica e a igualdade perante a lei.

43 Devido ao seu alcance amplo.