Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-311/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

29 de janeiro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Agricultura — Concorrência desleal — Práticas comerciais desleais — Diretiva (UE) 2019/633 — Proibição — Artigo 3.°, n.° 1, alínea d) — Exigência de pagamento não relacionado com a venda de produtos agrícolas e alimentares do fornecedor — Artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e) — Poder de aplicar coimas — Qualificação de várias práticas comerciais desleais proibidas como “infração única” que dá lugar à aplicação de uma coima única — Princípio “ne bis in idem” — Legislação nacional que prevê o limite máximo da coima »

No processo C‑311/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena, Áustria), por Decisão de 26 de abril de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 29 de abril de 2024, no processo

Bundeswettbewerbsbehörde

contra

M. GmbH,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: K. Jürimäe (relatora), presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, F. Schalin, M. Gavalec e Z. Csehi, juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Bundeswettbewerbsbehörde, por C. F. Winkler,

– em representação da M. GmbH, por S. Albiez, Rechtsanwalt,

– em representação do Governo Austríaco, por A. Posch, J. Schmoll e P. Thalmann, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por A. Dawes, M. ter Haar e M. Zerwes, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de setembro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva (UE) 2019/633 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar (JO 2019, L 111, p. 59).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de quatro processos apensos que opõem a Bundeswettbewerbsbehörde (Autoridade Federal da Concorrência, Áustria) (a seguir «BWB») à sociedade M. GmbH a respeito da validade de pedidos de pagamento efetuados por esta última aos seus fornecedores.

Quadro jurídico

Direito da União

Tratado FUE

3 O artigo 39.°, n.° 1, TFUE enuncia:

«A política agrícola comum tem como objetivos:

a) Incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização ótima dos fatores de produção, designadamente da mão‑de‑obra;

b) Assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura;

c) Estabilizar os mercados;

d) Garantir a segurança dos abastecimentos;

e) Assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.»

4 O artigo 43.°, n.° 2, TFUE prevê:

«O Parlamento Europeu e o Conselho [da União Europeia], deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social [Europeu], estabelecem a organização comum dos mercados agrícolas prevista no n.° 1 do artigo 40.°, bem como as demais disposições necessárias à prossecução dos objetivos da política comum da agricultura e pescas.»

Diretiva 2019/633

5 Os considerandos 1, 6 a 9, 14, 16, 24, 34 e 39 da Diretiva 2019/633 têm a seguinte redação:

«(1) Na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, são comuns os desequilíbrios significativos do poder de negociação entre fornecedores e compradores de produtos agrícolas e alimentares. Esses desequilíbrios de poder de negociação podem levar a práticas comerciais desleais quando os agentes de maior dimensão e mais poderosos procurem impor certas práticas ou disposições contratuais relativamente a vendas que lhes sejam vantajosas. Tais práticas podem, por exemplo: desviar‑se claramente da boa conduta comercial, ser contrárias à boa‑fé e à lealdade negocial e ser impostas unilateralmente por um parceiro comercial a outro; impor uma transferência injustificada e desproporcionada de risco económico de um parceiro comercial para outro; ou impor um desequilíbrio significativo dos direitos e obrigações a um parceiro comercial. Certas práticas podem ser manifestamente desleais, mesmo quando resultem de um acordo entre ambas as partes. Deverá ser introduzido a nível da União [Europeia] um padrão mínimo de proteção contra práticas comerciais desleais, reduzindo a ocorrência das práticas suscetíveis de terem um impacto negativo sobre o nível de vida da população agrícola. A abordagem de harmonização mínima da presente diretiva permite aos Estados‑Membros adotar ou manter regras nacionais que vão além das práticas comerciais desleais enumeradas nesta diretiva.

[...]

(6) Embora o risco empresarial seja inerente a todas as atividades económicas, a produção agrícola está particularmente sujeita a incertezas pela dependência de processos biológicos e pela exposição às condições meteorológicas. Essa incerteza é agravada pelo facto de os produtos agrícolas e alimentares serem, em maior ou menor grau, perecíveis e sazonais. Num contexto de política agrícola nitidamente mais orientado para o mercado do que no passado, a proteção contra práticas comerciais desleais tornou‑se mais importante para os operadores ativos na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar.

(7) Em especial, tais práticas comerciais desleais são suscetíveis de ter um impacto negativo sobre o nível de vida da população agrícola. Entende‑se que esse impacto é direto, uma vez que diz respeito a produtores agrícolas e às suas organizações enquanto fornecedores, ou indireto, através das consequências em cadeia das práticas comerciais desleais que ocorrem na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, repercutindo‑se negativamente nos produtores primários dessa cadeia.

(8) Ainda que não todos, os Estados‑Membros, na sua maioria, dispõem de regras nacionais específicas que protegem os fornecedores contra as práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar. Embora possa recorrer‑se às normas aplicáveis às relações contratuais ou a soluções de autorregulação, o receio de retaliações comerciais contra o queixoso, bem como os riscos financeiros envolvidos em desafiar tais práticas, limita, na prática, a relevância de tais opções. Alguns Estados‑Membros que preveem normas específicas em matéria de práticas comerciais desleais incumbem, por isso, as autoridades administrativas da aplicação de tais normas. No entanto, as normas jurídicas dos Estados‑Membros relativas às práticas comerciais desleais — quando existem — caracterizam‑se por divergências significativas.

(9) O número e a dimensão dos operadores variam nas diferentes etapas da cadeia de abastecimento agrícola e alimentar. As diferenças de poder negocial, que correspondem à dependência económica do fornecedor relativamente ao comprador, são suscetíveis de levar a que os maiores operadores imponham práticas comerciais desleais aos operadores de menor dimensão. Uma abordagem dinâmica, baseada na dimensão relativa do fornecedor e do comprador em termos do volume anual de negócios, deverá proporcionar uma melhor proteção contra as práticas comerciais desleais para os operadores que dela mais necessitam. As práticas comerciais desleais são especialmente lesivas para as pequenas e médias empresas (PMEs) da cadeia de abastecimento agrícola e alimentar. As empresas de dimensão superior às PMEs, mas com um volume anual de negócios que não exceda 350 000 000 [euros] deverão ser também protegidas contra práticas comerciais desleais, evitando assim que os custos de tais práticas sejam transferidos para os produtores agrícolas. O efeito em cascata sobre os produtores agrícolas parece ser especialmente significativo relativamente a empresas com um volume anual de negócios até 350 000 000 [euros]. A proteção dos fornecedores intermédios de produtos agrícolas e alimentares, incluindo produtos transformados, pode também evitar desvios do comércio, dos produtores agrícolas e das suas associações, que produzem produtos transformados, para fornecedores desprotegidos.

[...]

(14) A presente diretiva aplica‑se à conduta comercial dos grandes operadores em face de operadores com menos poder negocial. Um indicador adequado do poder negocial relativo é o volume anual de negócios dos diferentes operadores. Embora se trate de uma aproximação, este critério confere aos operadores previsibilidade no que respeita aos seus direitos e obrigações ao abrigo da presente diretiva. Um limite máximo deverá impedir que a proteção seja conferida a operadores que não são vulneráveis ou são muito menos vulneráveis do que os seus parceiros ou concorrentes mais pequenos. Por conseguinte, a presente diretiva estabelece categorias de operadores com base no volume de negócios, que determinam a proteção a garantir.

[...]

(16) Ao decidir se determinada prática comercial é considerada desleal, importa reduzir o risco de limitar o recurso a acordos equitativos e geradores de eficiência estabelecidos entre as partes. Por conseguinte, justifica‑se distinguir as práticas previstas em termos claros e inequívocos em acordos de fornecimento ou acordos subsequentes celebrados entre partes, por um lado, das práticas que ocorrem depois de iniciada a transação, sem terem sido acordadas previamente, por outro, de modo que apenas sejam proibidas alterações unilaterais e retrospetivas aos termos claros e inequívocos do acordo de fornecimento. Todavia, determinadas práticas comerciais são, pela sua natureza, consideradas desleais e não deverão estar sujeitas à liberdade contratual das partes.

[...]

(24) A presente diretiva não harmoniza as regras relativas ao ónus da prova a aplicar nos processos submetidos às autoridades nacionais competentes, nem harmoniza a definição de acordos de fornecimento. Deste modo, as regras relativas ao ónus da prova e a definição dos acordos de fornecimento são as estabelecidas pelo direito nacional dos Estados‑Membros.

[...]

(34) Formas de dissuasão, como a competência para aplicar ou iniciar processos, designadamente em tribunais, tendentes à imposição de coimas e outras sanções igualmente eficazes, bem como a publicação dos resultados das investigações, incluindo a publicação de informações sobre compradores que cometeram infrações, podem incentivar mudanças de comportamento e soluções pré‑contenciosas entre as partes, pelo que deverão fazer parte da competência das autoridades competentes. As coimas podem ser particularmente eficazes e dissuasivas. No entanto, a autoridade competente deverá poder decidir, em cada investigação concreta, quais dos seus poderes exercerá e se aplicará ou iniciará processos tendentes à imposição de coimas ou de outras sanções igualmente eficazes.

[...]

(39) Uma vez que a maioria dos Estados‑Membros já adotou regras nacionais em matéria de práticas comerciais desleais, conquanto regras divergentes, justifica‑se recorrer a uma diretiva para introduzir um padrão mínimo de proteção no direito da União. Deste modo, os Estados‑Membros deverão poder integrar as regras pertinentes no seu ordenamento jurídico nacional de modo a permitir definir regimes coesos. Não deverá excluir‑se a possibilidade de os Estados‑Membros manterem ou introduzirem, no seu território, regras nacionais mais estritas que assegurem um nível mais elevado de proteção contra práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, sujeitas aos limites do direito da União aplicáveis ao funcionamento do mercado interno, desde que tais regras sejam proporcionadas.»

6 O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», enuncia, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Com vista a combater práticas comerciais desleais que se desviem claramente da boa conduta comercial, que sejam contrárias à boa fé e à lealdade negocial e impostas unilateralmente por um parceiro comercial a outro, a presente diretiva estabelece uma lista mínima de práticas comerciais desleais proibidas nas relações entre compradores e fornecedores, na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, assim como regras mínimas relativas à execução dessas proibições e disposições relativas à coordenação entre as autoridades competentes.

2. A presente diretiva aplica‑se a determinadas práticas comerciais desleais na venda de produtos agrícolas e alimentares de:

a) Fornecedores cujo volume anual de negócios não exceda os 2 000 000 [euros] a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 2 000 000 [euros];

b) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 2 000 000 [euros] e os 10 000 000 [euros] a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 10 000 000 [euros];

c) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 10 000 000 [euros] e os 50 000 000 [euros] a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 50 000 000 [euros];

d) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 50 000 000 [euros] e os 150 000 000 [euros] a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 150 000 000 [euros];

e) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 150 000 000 [euros] e os 350 000 000 [euros] a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 350 000 000 [euros].

[...]»

7 O artigo 3.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Proibição de práticas comerciais desleais», enuncia, no seu n.° 1:

«Os Estados‑Membros devem assegurar que pelo menos as seguintes práticas comerciais desleais são proibidas:

[...]

d) Exigência, pelo comprador ao fornecedor, de pagamentos que não estão relacionados com a venda de produtos agrícolas e alimentares do fornecedor;

[...]»

8 O artigo 6.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Poderes das autoridades competentes», dispõe, no seu n.° 1:

«Os Estados‑Membros devem garantir que cada uma das suas autoridades competentes dispõe dos recursos e dos conhecimentos especializados necessários para executar as suas atribuições, conferindo‑lhes os seguintes poderes:

[...]

d) Decidir no sentido de constatar infrações às proibições estabelecidas no artigo 3.° e exigir ao comprador que cesse a prática comercial proibida; a autoridade pode abster‑se de tomar essa decisão, caso haja o risco de esta revelar a identidade do queixoso ou de divulgar qualquer outra informação cuja divulgação o queixoso considere lesiva dos seus interesses, e desde que este tenha identificado as informações em causa nos termos do artigo 5.°, n.° 3;

e) Impor ou iniciar processos para a aplicação aos infratores de coimas, de outras sanções igualmente eficazes e de medidas cautelares, em conformidade com as normas e os procedimentos nacionais;

[...]

As sanções a que se refere a alínea e) do primeiro parágrafo devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da infração.»

9 Nos termos do artigo 9.° da Diretiva 2019/633:

«1. Com vista a assegurar um nível de proteção superior, os Estados‑Membros podem manter ou introduzir regras destinadas a lutar contra práticas comerciais desleais, que sejam mais rigorosas do que as dispostas na presente diretiva, desde que essas regras nacionais sejam compatíveis com as regras de funcionamento do mercado interno.

2. A presente diretiva não prejudica as regras nacionais que visam lutar contra práticas comerciais desleais que não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação da presente diretiva, desde que essas regras sejam compatíveis com as regras de funcionamento do mercado interno.»

Direito austríaco

10 O § 5a da Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire‑Wettbewerbsbedingungen‑Gesetz) (Lei relativa à Melhoria do Abastecimento de Proximidade e das Condições de Concorrência a Fim de Garantir Condições de Concorrência Leal) (BGBl. 392/1977), alterada pela Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird (Lei que altera a Lei relativa à Melhoria do Abastecimento de Proximidade e das Condições de Concorrência) (BGBl. I 239/2021) (a seguir «FWBG»), dispõe:

«1. As disposições da presente secção têm por objetivo combater as práticas comerciais desleais que ocorrem no âmbito da venda de produtos agrícolas e alimentares. Transpõem a [Diretiva 2019/633]. São irrelevantes para a secção 1 e para a [Bundesgesetz gegen Kartel und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz 2005) (Lei dos Cartéis)].

2. As disposições da presente secção aplicam‑se às práticas comerciais desleais que ocorrem no âmbito da venda de produtos agrícolas e alimentares de:

1) Fornecedores cujo volume anual de negócios não exceda os 2 milhões de euros, a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 2 milhões de euros;

2) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 2 milhões de euros e os 10 milhões de euros, a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 10 milhões de euros;

3) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 10 milhões de euros e os 50 milhões de euros, a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 50 milhões de euros;

4) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 50 milhões de euros e os 150 milhões de euros, a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 150 milhões de euros;

5) Fornecedores cujo volume anual de negócios se situe entre os 150 milhões de euros e os 350 milhões de euros, a compradores cujo volume anual de negócios exceda os 350 milhões de euros;

[...]

3. A presente secção aplica‑se a vendas nas quais o fornecedor ou o comprador, ou ambos, estejam estabelecidos na União.

[...]»

11 Nos termos do § 5b da FWBG:

«[...]

2. “[C]omprador”: qualquer pessoa singular ou coletiva que não seja um consumidor, independentemente do local de estabelecimento dessa pessoa, ou qualquer autoridade pública na União, que adquira produtos agrícolas e alimentares; o termo “comprador” pode incluir um grupo de pessoas singulares ou coletivas pertencentes a esta categoria.

3. “[F]ornecedor”: qualquer produtor agrícola ou qualquer pessoa singular ou coletiva, independentemente do seu local de estabelecimento, que venda produtos agrícolas e alimentares; o termo “fornecedor” pode incluir um grupo de produtores agrícolas ou de pessoas singulares ou coletivas pertencentes a esta categoria, tais como organizações de produtores, organizações de fornecedores e associações dessas organizações;»

12 O § 5c, n.° 1, da FWBG prevê:

«São proibidas as práticas comerciais enunciadas no anexo I [...]»

13 O § 6, n.° 2, da FWBG dispõe:

«A pedido da autoridade encarregada do inquérito para efeitos da secção 2, o órgão jurisdicional competente em matéria de cartéis pode aplicar a um comprador, na aceção do § 5, ponto 2, que viole o disposto no § 5c, uma coima no montante máximo de 500 000 euros. O cálculo do montante da coima tem em conta, nomeadamente, a gravidade e a duração da infração, o enriquecimento obtido graças a esta última, o grau de responsabilidade e a capacidade económica. O § 33 da Lei dos Cartéis aplica‑se mutatis mutandis.»

14 O anexo I da FWBG, intitulado «Práticas comerciais proibidas em quaisquer circunstâncias», enuncia, no seu n.° 4:

«A exigência do comprador ao fornecedor de pagamentos não relacionados com a venda de produtos agrícolas e alimentares do fornecedor.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

15 A M., que é a demandada no processo principal, explora lojas de venda a retalho de produtos alimentares na Áustria.

16 No mês de maio de 2023, a M. apresentou pedidos de pagamento aos seus fornecedores de produtos agrícolas e alimentares, que, segundo a BWB, não estavam relacionados com a venda desses produtos e que, portanto, violavam o § 5c, n.° 1, e o anexo I, ponto 4, da FWBG, que transpõem o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea d), da Diretiva 2019/633.

17 Para justificar esses pedidos de pagamento, a M. declarou ter sido fortemente afetada no plano económico pelas repercussões da pandemia de COVID‑19 no turismo, da qual resultaram um défice de clientela no domínio da venda a retalho de produtos alimentares e aumentos maciços de custos. Iniciou, portanto, um processo de reestruturação completa da sua empresa, incluindo um processo de transformação das aquisições. No âmbito desse processo de transformação, contratou um consultor externo, que a aconselhou a solicitar uma contribuição dos seus fornecedores para compensar em parte os elevados custos associados ao referido processo.

18 Em 16 de maio de 2023, a M. organizou, com esse objetivo, um «Dia dos Fornecedores» («Supplier Day») em linha, no âmbito do qual apresentou aos seus fornecedores um retrato da situação atual do mercado dos produtos agrícolas e alimentares, dos problemas que aí enfrentava e das perdas em que então incorria. Explicou o processo de transformação em que se encontrava. Definiu como objetivos deste processo a profissionalização da gestão das categorias (Category Management) e a otimização dos processos. A M. explicou também aos seus fornecedores que enfrentava uma necessidade de investimento e sublinhou a necessidade de adquirir unidades de produção de hidrogénio respeitadoras do clima e de investir num parque de veículos pesados neutros em CO2.

19 Em 17 de maio de 2023, a M. enviou a cada um dos seus fornecedores uma das duas variantes de uma mesma mensagem de correio eletrónico, consoante tivessem ou não participado no «Dia». Nessa mensagem de correio eletrónico, pediu‑lhes que pagassem uma contribuição de um determinado montante a título de participação no financiamento do processo de transformação que realizava. Estas mensagens de correio eletrónico eram acompanhadas de faturas pró‑forma com diferentes montantes fixos. As diferentes mensagens de correio eletrónico foram enviadas em simultâneo. À exceção do montante da fatura pró‑forma e da distinção consoante o fornecedor em causa tivesse ou não participado no «Dia» em 16 de maio de 2023, as mensagens de correio eletrónico eram idênticas para todos os fornecedores.

20 Da decisão de reenvio resulta que a M. decidiu, por sua própria iniciativa, pôr termo aos pedidos de investimento feitos aos fornecedores, anular as faturas pró‑forma juntas às mensagens de correio eletrónico e reembolsar de forma imediata os montantes já pagos. No total, apenas dois dos dezasseis fornecedores decidiram dar seguimento ao pedido de investimento e pagar os montantes indicados nas faturas pró‑forma juntas às mensagens de correio eletrónico.

21 A BWB verificou que a M., na qualidade de comprador, pediu a dezasseis fornecedores pagamentos não relacionados com a venda de produtos agrícolas e alimentares. Ao fazê‑lo, considerou que cada um desses pedidos de pagamento violava o § 5c, n.° 1, da FWBG, lido em conjugação com o anexo I, ponto 4, desta. Por conseguinte, em 10 de novembro de 2023, apresentou ao Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena, Áustria), que é o órgão jurisdicional de reenvio, dezasseis pedidos de aplicação de uma coima à M., ao abrigo do § 6, n.° 2, da FWBG.

22 Quatro destes pedidos foram atribuídos à 25ª Secção desse órgão jurisdicional. Foram apensados e dizem respeito aos quatro fornecedores seguintes:

– P. GmbH — Pedido de pagamento no montante de 12 000 euros;

– L. GmbH — pedido de pagamento no montante de 10 000 euros;

– R. GmbH — pedido de pagamento no montante de 12 000 euros;

– S. GmbH — pedido de pagamento no montante de 18 000 euros.

23 A BWB considera que cada pedido de pagamento constitui uma infração distinta.

24 A M. contesta que se trate de pedidos distintos, argumentando que os dezasseis pedidos formulados pela BWB se baseiam todos na mesma situação de facto. A cisão artificial em dezasseis pedidos distintos parece‑lhe, portanto, violar o princípio «ne bis in idem». A título subsidiário, a M. alega que, na realidade, lhe é imputada uma infração única e continuada. Este conceito jurídico pretoriano, originário do direito aplicável em matéria de cartéis e de concorrência, parece‑lhe igualmente aplicável às disposições da FWBG que transpõem a Diretiva 2019/633.

25 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o § 6, n.° 2, da FWBG prevê uma sanção de natureza penal. Ora, a doutrina penal austríaca considera que um comportamento como o imputado à M. deve ser qualificado de «infração única» no sentido de que constitui uma unidade de ação jurídica (tatbestandliche Handlungseinheit). Este órgão jurisdicional indica que, por conseguinte, mesmo que os factos se refiram a relações comerciais com dezasseis fornecedores, deve ser aplicada uma coima única de um montante máximo de 500 000 euros, conforme previsto no § 6, n.° 2, da FWBG.

26 No entanto, o referido órgão jurisdicional manifesta dúvidas quanto à questão de saber se esse resultado permite alcançar o objetivo definido na Diretiva 2019/633, a saber, um certo reequilíbrio entre o poder de negociação dos compradores e o dos fornecedores na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar. O mesmo órgão jurisdicional considera que esse reequilíbrio só pode ter lugar ao nível da relação individual entre o comprador e o fornecedor. Em contrapartida, se os comportamentos da M. vierem a ser qualificados como constitutivos de uma pluralidade de infrações que conduzem à aplicação de várias coimas em paralelo, importará igualmente perguntar se tal solução é conforme com esta diretiva.

27 Nestas circunstâncias, o Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1a) Deve o artigo 6.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2019/633 ser interpretado no sentido de que esta disposição se opõe, num caso em que um comprador, por força de uma decisão tomada com uma motivação uniforme, interpela para pagamento, no mesmo dia, por separado, diferentes fornecedores sujeitos à proteção conferida pelo artigo 1.° da referida diretiva, contrariamente ao disposto no artigo 3.°, n.° 1, alínea d), da mesma diretiva, a uma disposição nacional nos termos da qual estas interpelações para pagamento devem ser consideradas, no seu conjunto, como uma única infração (unidade de ação) a que corresponde uma única sanção?

b) É relevante para efeitos da resposta à questão 1a), à luz do requisito previsto no artigo 6.°, n.° 1, último período, da Diretiva 2019/633, nos termos do qual a sanção deve ser efetiva, proporcionada e dissuasiva, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da infração, que, de acordo com a norma sancionatória austríaca (§ 6, n.° 2, da FWBG), possa ser aplicada uma coima até um montante máximo de (apenas) 500 000 euros?

2) No caso de resposta afirmativa à [primeira] questão 1a):

Deve o artigo 6.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2019/633 ser interpretado no sentido de que cada interpelação para pagamento efetuada a cada fornecedor — na medida em que viole a proibição prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2019/633 — deve ser considerada uma prática comercial sancionável autonomamente, passível de uma sanção (coima) própria de acordo com o princípio da cumulação, devendo, por conseguinte, ser aplicada uma pluralidade de coimas, tendo em conta que a norma sancionatória austríaca (§ 6, n.° 2, da FWBG) prevê a aplicação de uma coima até um montante máximo de 500 000 euros?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

28 Com a sua primeira questão, considerada no seu conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2019/633 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que prevê que vários pedidos de pagamento não relacionados com a venda de produtos agrícolas e alimentares, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea d), desta diretiva, e dirigidos simultaneamente por um comprador a vários fornecedores por um motivo único devem ser qualificados em conjunto de infração única, que dá origem à aplicação de uma coima única, que está limitada num montante fixo.

29 A título preliminar, resulta dos seus considerandos 1, 7 e 39 que a Diretiva 2019/633 visa instituir a nível da União um padrão mínimo de proteção dos fornecedores de produtos agrícolas e alimentares contra práticas comerciais desleais dos compradores na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, reduzindo a ocorrência das práticas suscetíveis de ter um impacto negativo sobre o nível de vida da população agrícola. Entende‑se que esse impacto é direto, uma vez que diz respeito a produtores agrícolas e às suas organizações enquanto fornecedores, ou indireto, através das consequências em cadeia das práticas comerciais desleais que ocorrem na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, repercutindo‑se negativamente nos produtores primários dessa cadeia.

30 Nesta perspetiva, por um lado, o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, desta diretiva prevê que os Estados‑Membros devem assegurar que pelo menos todas as práticas comerciais desleais enumeradas nessa disposição sejam proibidas. Entre essas práticas, figura, na alínea d) da referida disposição, a que consiste em o comprador exigir ao fornecedor pagamentos que não estejam relacionados com a venda de produtos agrícolas e alimentares do fornecedor.

31 Por outro lado, como resulta do artigo 4.° da Diretiva 2019/633, incumbe a cada Estado‑Membro designar uma ou mais autoridades responsáveis pela observância, a nível nacional, das proibições estabelecidas no artigo 3.° desta diretiva. Segundo o artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da referida diretiva, cada uma dessas autoridades deve dispor dos recursos, dos conhecimentos especializados e dos poderes necessários para executar as suas atribuições.

32 É à luz destas especificações que há que responder à primeira questão relativa à interpretação do artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da mesma diretiva.

33 Esta disposição prevê que os Estados‑Membros devem conferir às referidas autoridades o poder de aplicar coimas e outras sanções igualmente eficazes e de tomar medidas cautelares contra o autor da infração ou de instaurar um processo com esse objetivo, em conformidade com as normas e os procedimentos nacionais. O segundo parágrafo deste artigo 6.°, n.° 1, indica igualmente que essas sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da infração.

34 Por conseguinte, como sugere o advogado‑geral no n.° 26 das suas conclusões, há que abordar sucessivamente os dois aspetos da problemática suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, relativos, por um lado, à qualificação comum de infração única conferida a várias práticas comerciais desleais consideradas em conjunto, que conduzem à aplicação de uma coima única por todas essas práticas e, por outro, ao limite máximo dessa coima.

35 Segundo jurisprudência constante, para efeitos da interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, n.° 12, e de 8 de maio de 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, n.° 54 e jurisprudência aí referida).

36 No que respeita, em primeiro lugar, à compatibilidade, com o artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2019/633, de uma legislação nacional que prevê que várias práticas comerciais desleais idênticas, proibidas pelo artigo 3.°, n.° 1, alínea d), desta diretiva, cometidas simultaneamente por um mesmo comprador, devem ser qualificadas conjuntamente de «infração única» que só pode dar origem à aplicação de uma coima única, importa, antes de mais, observar que a redação deste artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), se limita a remeter, de maneira geral, para as normas e os procedimentos nacionais sem fornecer indicações específicas sobre a possibilidade de qualificar várias práticas proibidas como infração única. Esta disposição deixa, portanto, em princípio, aos Estados‑Membros a liberdade de optar, ou não, por essa qualificação, desde que, em conformidade com o segundo parágrafo do referido artigo 6.°, n.° 1, a sanção aplicada a esse título seja efetiva, proporcionada e dissuasiva, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da infração.

37 No que respeita, em seguida, ao contexto em que se insere esta disposição, há que salientar que resulta dos considerandos 1 e 39 da Diretiva 2019/633 que o legislador da União optou por uma abordagem baseada numa harmonização mínima das regras relativas às práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar.

38 Esta lógica de harmonização mínima manifesta‑se através de numerosas remissões no texto desta diretiva para o direito dos Estados‑Membros, aos quais cabe precisar a aplicação ou o alcance de certas regras que esta enuncia. O considerando 24 da referida diretiva indica, por exemplo, que esta última não harmoniza as regras relativas ao ónus da prova a aplicar nos processos submetidos às autoridades nacionais competentes, nem harmoniza a definição de acordos de fornecimento. Do mesmo modo, o artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da mesma diretiva especifica que essas autoridades devem dispor do poder de efetuar inspeções no local sem aviso prévio, no âmbito das suas investigações, em conformidade com as regras e os procedimentos nacionais.

39 Além disso, a Diretiva 2019/633 deixa expressamente aos Estados‑Membros a liberdade de completar o sistema de proteção dos fornecedores de produtos agrícolas e alimentares com regras nacionais mais protetoras. Neste sentido, o artigo 9.° desta diretiva dispõe que, com vista a assegurar um nível de proteção superior, os Estados‑Membros podem manter ou introduzir regras destinadas a lutar contra práticas comerciais desleais, que sejam mais rigorosas do que as dispostas na referida diretiva, desde que essas regras nacionais sejam compatíveis com as regras de funcionamento do mercado interno.

40 Daqui resulta que, no silêncio da Diretiva 2019/633, a lógica de harmonização mínima implica que as regras relativas ao cúmulo jurídico das penas ou às modalidades de qualificação de múltiplas práticas comerciais desleais fazem parte, em princípio, da discricionariedade dos Estados‑Membros, aos quais a Diretiva 2019/633 não impõe nem proíbe que optem por tais regras.

41 Por último, a interpretação que resulta dos n.os 36 a 40 do presente acórdão é corroborada pelos objetivos prosseguidos pela diretiva em causa. Com efeito, não se pode considerar que a Diretiva 2019/633 se centra na proteção de cada fornecedor de produtos agrícolas e alimentares na sua relação particular com um comprador, o que proibiria qualquer qualificação como infração única de várias infrações que implicassem fornecedores diferentes ou qualquer cúmulo de penas incorridas por essas infrações. Como salientou o advogado‑geral no n.° 37 das suas conclusões, o objetivo prosseguido por esta diretiva, a saber, a proteção do nível de vida da população agrícola, vai além da simples proteção das relações individuais entre os compradores e os fornecedores. Nesta perspetiva, a possibilidade de qualificar conjuntamente várias práticas ilícitas não enfraquece, em princípio, a efetividade da proibição dessas práticas nem compromete esse objetivo da referida diretiva.

42 Por outro lado, para dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil e completa, importa acrescentar, primeiro, que o conceito de «infração única e continuada», conforme resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 101.° TFUE, não é relevante no âmbito da Diretiva 2019/633. A este respeito, importa salientar que a base jurídica desta diretiva, a saber, o artigo 43.°, n.° 2, TFUE, visa a prossecução da política agrícola comum, em conformidade com o artigo 39.°, n.° 1, TFUE. Não se trata, portanto, das disposições deste Tratado relativas às normas da concorrência. Isto implica que o conceito de «infração única e continuada», desenvolvido no contexto do direito da concorrência, faz parte de uma lógica diferente da que está em causa no âmbito da referida diretiva.

43 Em todo o caso, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 101.° TFUE, uma violação deste artigo pode resultar não apenas de um ato isolado mas igualmente de uma série de atos ou mesmo de um comportamento continuado. Assim, quando as diferentes ações se inscrevem num «plano de conjunto» em razão do seu objeto idêntico que falseia o jogo da concorrência no interior do mercado comum, a Comissão Europeia pode imputar a responsabilidade por essas ações em função da participação na infração considerada no seu todo (v., neste sentido, Acórdão de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.° 258). Assim, o conceito de «infração única e continuada» é utilizado no âmbito de regras relativas à administração da prova em matéria de concorrência e, mais precisamente, para facilitar a imputação de certos comportamentos a empresas. Este conceito não é, portanto, relevante quando as autoridades penais podem, com vista a aplicar uma sanção mais favorável, qualificar conjuntamente vários comportamentos que fazem parte de uma mesma lógica e considerar que constituem uma infração única.

44 Segundo, como salientou corretamente o advogado‑geral nos n.os 35 e 36 das suas conclusões, o princípio ne bis in idem também não pode ser invocado para impor aos Estados‑Membros que renunciem a adotar normas que permitam qualificar várias práticas comerciais desleais consideradas conjuntamente de infração única.

45 A este título, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 50.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia que o princípio ne bis in idem proíbe o cúmulo tanto de procedimentos como de sanções pelos mesmos factos e contra a mesma pessoa (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de março de 2018, Garlsson Real Estate e o., C‑537/16, EU:C:2018:193, n.° 27 e jurisprudência aí referida, e de 20 de março de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, n.° 25 e jurisprudência aí referida). Uma vez que o pressuposto «idem» exige assim que os factos materiais sejam idênticos, este princípio não é aplicável quando os factos em causa não são idênticos, mas apenas semelhantes (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, n.° 58 e jurisprudência aí referida). O critério relevante para apreciar a existência de uma mesma infração é o da identidade dos factos materiais, entendidos como a existência de um conjunto de circunstâncias concretas indissociavelmente relacionadas entre si que levaram à absolvição ou à condenação definitiva da pessoa em causa (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, n.° 57 e jurisprudência aí referida).

46 Ora, em caso de qualificação de um conjunto de práticas comerciais desleais que visam diferentes fornecedores como infração única, a condição «idem» não se verifica, em princípio.

47 A circunstância de as práticas em causa no processo principal poderem ser qualificadas de «infração única» nos termos do direito nacional não altera nada a este respeito. Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que a qualificação jurídica, no direito nacional, dos factos não é relevante para efeitos da verificação da existência de uma mesma infração, na medida em que o alcance da proteção conferida pelo artigo 50.° da Carta não pode variar de um Estado‑Membro para outro (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de março de 2018, Garlsson Real Estate e o., C‑537/16, EU:C:2018:193, n.° 38, e de 20 de março de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, n.° 36).

48 Resulta do exposto que o artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2019/633 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe, em princípio, a uma legislação nacional que prevê que várias práticas comerciais desleais proibidas pelo artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva sejam qualificadas conjuntamente como infração única que só possa dar origem a uma coima única.

49 Segundo, há que determinar se o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2019/633 deve ser interpretado no sentido de que se opõe, no entanto, a essa legislação nacional quando prevê um limite máximo da coima prevista para punir esse conjunto de práticas qualificado conjuntamente de infração única.

50 A esse título, o artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, desta diretiva dispõe que as sanções referidas no primeiro parágrafo, alínea e) deste artigo 6.°, n.° 1, devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da infração.

51 No que respeita, em especial, ao princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça precisou que este princípio exige, na determinação da sanção e na fixação do montante da coima, que sejam tidas em conta as circunstâncias individuais do caso concreto [v., neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 2023, G. ST. T. (Proporcionalidade da pena em caso de contrafação), C‑655/21, EU:C:2023:791, n.° 67 e jurisprudência aí referida]. Do mesmo modo, as medidas repressivas não devem exceder o necessário para realizar os objetivos prosseguidos pela legislação em causa (v., neste sentido, Acórdão de 23 de novembro de 2023, J. P. Mali, C‑653/22, EU:C:2023:912, n.° 32 e jurisprudência aí referida). A proporcionalidade é, portanto, apreciada concretamente à luz dos objetivos visados pela medida repressiva em causa.

52 Esta exigência, como as que resultam do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida diretiva, pressupõe que a autoridade executora nacional, ou o juiz nacional, que é responsável por punir as proibições decorrentes do artigo 3.° da mesma diretiva dispõe do poder de apreciação necessário para fixar uma sanção conforme com o conjunto destas exigências.

53 Ora, quando várias práticas comerciais desleais proibidas pelo artigo 3.° da Diretiva 2019/633 são qualificadas conjuntamente de infração única de maneira que só podem dar lugar à aplicação de uma coima única limitada, é possível que a autoridade executora ou o juiz encarregado de determinar o montante dessa coima seja, em certos casos, privado do poder de apreciação necessário para dar cumprimento às referidas exigências.

54 Em especial, pode ser esse o caso quando o montante máximo da coima fixado pela legislação nacional é muito inferior à perspetiva de ganho financeiro que o comprador projetava ao impor a muitos dos seus fornecedores pagamentos sem relação com a venda dos produtos agrícolas e alimentares desses fornecedores. Com efeito, quando o total cumulado desses pagamentos ultrapassa em larga medida o limite da coima, a sanção máxima única para todas essas práticas ilícitas não é suscetível de ser suficiente para garantir o efeito dissuasivo pretendido ou ser efetiva e conforme com o princípio da proporcionalidade.

55 Cabe, portanto, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se dispõe, no âmbito do processo principal, do poder de apreciação necessário para fixar o montante da coima em conformidade com as exigências previstas no artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2019/633. Ao fazê‑lo, deverá, nomeadamente, ter em conta o montante do ganho financeiro que o comprador projetava ao impor a muitos dos seus fornecedores pagamentos sem relação com a venda dos seus produtos agrícolas e alimentares relativamente ao limite fixado para a coima que pune o conjunto desses pagamentos ilegais.

56 Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2019/633, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que prevê que vários pedidos de pagamento sem relação com a venda de produtos agrícolas e alimentares, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea d), da referida diretiva, e dirigidos simultaneamente por um comprador a vários fornecedores por um motivo único devem ser qualificados conjuntamente de infração única, dando origem à aplicação de uma coima única, que está limitada num montante fixo, desde que a autoridade executora nacional ou o juiz nacional encarregado de punir essa infração disponha do poder de apreciação necessário para fixar uma coima que seja efetiva, proporcionada e dissuasiva, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da referida infração.

Quanto à segunda questão

57 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão prejudicial, não há que responder à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio.

Quanto às despesas

58 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

O artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva (UE) 2019/633 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, desta diretiva,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional que prevê que vários pedidos de pagamento sem relação com a venda de produtos agrícolas e alimentares, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea d), da referida diretiva, e dirigidos simultaneamente por um comprador a vários fornecedores por um motivo único devem ser qualificados conjuntamente de infração única, dando origem à aplicação de uma coima única, que está limitada num montante fixo, desde que a autoridade executora nacional ou o juiz nacional encarregado de punir essa infração disponha do poder de apreciação necessário para fixar uma coima que seja efetiva, proporcionada e dissuasiva, tendo em conta a natureza, duração, recorrência e gravidade da referida infração.

Assinaturas

* Língua do processo: alemão.