Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-3/21

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em representação de FS, por S. Kirwan, solicitor, A. McMahon, BL, e D. Shortall, SC,

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em representação do Chief Appeals Officer, do Social Welfare Appeals Office, do Minister for Employment Affairs e do Minister for Social Protection, por M. Browne, A. Joyce, J. Quaney, na qualidade de agentes, assistidos por K. Binchy, barrister, e C. Donnelly, SC,

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em representação do Governo checo, por J. Pavliš, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por B.‑R. Killmann e D. Martin, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 76.o, n.o 4 e do artigo 81.o do Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO 2004, L 166, p. 1, e retificação no JO 2004, L 200, p. 1).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a recorrente no processo principal, FS, ao Chief Appeals Officer (diretor do Gabinete de recursos em matéria de segurança social, Irlanda), ao Social Welfare Appeals Office (Gabinete de recursos em matéria de segurança social, Irlanda), ao Minister for Employment Affairs (ministro do trabalho) e ao Minister for Social Protection (ministro da segurança social) a respeito do indeferimento de um pedido, apresentado por FS, com vista à obtenção do pagamento retroativo de prestações familiares.

3

O artigo 76.o, n.os 4 e 5, do Regulamento n.o 883/2004, dispõe:

«4. As instituições e as pessoas abrangidas pelo presente regulamento ficam sujeitas à obrigação de informação e cooperação recíprocas para garantir a correta aplicação do presente regulamento.

As instituições, em conformidade com o princípio de boa administração, respondem a todos os pedidos num prazo razoável e, a este respeito, comunicam aos interessados qualquer informação necessária para o exercício dos direitos que lhes são conferidos pelo presente regulamento.

Os interessados devem informar o mais rapidamente possível as instituições do Estado‑Membro competente e do Estado‑Membro de residência sobre qualquer mudança da sua situação pessoal ou familiar que afete o seu direito às prestações nos termos do presente regulamento.

5. O incumprimento da obrigação de informação referida no terceiro parágrafo do n.o 4 pode ser objeto de medidas proporcionadas em conformidade com o direito nacional. No entanto, essas medidas devem ser equivalentes às aplicáveis a situações semelhantes do âmbito da ordem jurídica interna e não devem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos aos interessados pelo presente regulamento.»

4

O artigo 81.o deste regulamento, com a epígrafe «Pedidos, declarações ou recursos», prevê:

«Os pedidos, declarações ou recursos que, nos termos da legislação de um Estado‑Membro, devam ser apresentados num determinado prazo a uma autoridade, instituição ou órgão jurisdicional desse Estado‑Membro são admissíveis se forem apresentados no mesmo prazo a uma autoridade, instituição ou órgão jurisdicional correspondente de outro Estado‑Membro. Neste caso, a autoridade, instituição ou órgão jurisdicional ao qual tenha sido submetido o assunto transmite imediatamente aqueles pedidos, declarações ou recursos à autoridade, instituição ou órgão jurisdicional competente do primeiro Estado‑Membro, quer diretamente quer por intermédio das autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa. A data em que estes pedidos, declarações ou recursos foram apresentados a uma autoridade, instituição ou órgão jurisdicional do segundo Estado‑Membro é considerada como a data de apresentação à autoridade, instituição ou órgão jurisdicional competente.»

5

O artigo 220.o do Social Welfare Consolidation Act 2005 (Lei Consolidada da Segurança Social de 2005), de 27 de novembro de 2005, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei de 2005»), prevê que a pessoa com quem a criança a cargo resida normalmente tem direito a prestações familiares para essa criança e que a mesma é designada pela expressão «pessoa qualificada».

6

O artigo 241.o, n.o 1, desta lei determina que o direito a uma prestação depende da apresentação de um pedido na forma devida.

7

O artigo 182.o, alínea k), do Social Welfare (Consolidated Claims, Payment and Control) Regulations 2007 (S. I. n.o 142 de 2007) — Prescribed time for making claim [Regulamento Ministerial de 2007 que prevê normas consolidadas respeitantes aos pedidos, pagamentos e controlos em matéria de segurança social (S. I. n.o 142 de 2007) — Prazo para apresentação de pedidos], na versão aplicável ao litígio no processo principal, prevê que o prazo para apresentação de pedidos de prestações familiares é de doze meses a contar da data em que o interessado preenche os requisitos de elegibilidade previstos no artigo 220.o e em que se torna pessoa qualificada.

8

O artigo 241.o, n.o 4 da Lei de 2005 precisa, em substância, que quem não apresentar o pedido de prestações familiares dentro do prazo fixado perde o direito ao pagamento retroativo das prestações devidas antes da apresentação do pedido, salvo se o funcionário competente para a apreciação inicial do pedido ou o funcionário competente para a apreciação da reclamação relativa ao mesmo, considerar que existe um motivo legítimo para a sua apresentação intempestiva. Neste último caso, as prestações familiares são devidas a contar do primeiro dia do mês seguinte àquele em que o requerente se tornou uma pessoa qualificada ao abrigo do artigo 220.o desta lei.

9

O artigo 301.o da referida lei dispõe, nomeadamente, que um funcionário competente para apreciar os pedidos em causa pode, a qualquer momento, reapreciar uma decisão de outro funcionário com as mesmas competências, se, depois de tomada essa decisão, ocorrer uma alteração substancial das circunstâncias.

10

A recorrente no processo principal, nacional romena, casou‑se na Roménia em 2012, país no qual o seu filho nasceu, em dezembro de 2015.

11

A recorrente apresentou um pedido com vista à obtenção de prestações familiares neste Estado‑Membro, que lhe foram concedidas a partir de dezembro de 2015 ou de janeiro de 2016.

12

Em outubro de 2016, o cônjuge da recorrente no processo principal mudou‑se para a Irlanda para aí trabalhar enquanto funcionário num estabelecimento de saúde. Não apresentou nenhum pedido com vista à obtenção de prestações familiares nesse Estado‑Membro. Quando, no fim do ano de 2016, a recorrente no processo principal e o seu filho se mudaram para a Irlanda, esta também optou por não apresentar um pedido nesse sentido neste último Estado‑Membro, tendo continuado a beneficiar das prestações familiares romenas.

13

Em 10 de janeiro de 2018, a recorrente no processo principal apresentou um pedido às autoridades irlandesas competentes com vista à obtenção das prestações familiares desse país.

14

Em conformidade com o direito da segurança social irlandês, este pedido foi considerado intempestivo pelo facto de ter sido apresentado mais de doze meses após a data de instalação na Irlanda, quer da recorrente no processo principal quer do seu cônjuge. Segundo este direito, desse pedido só pode resultar um pagamento retroativo de prestações familiares se o requerente demonstrar a existência de motivos legítimos para a sua apresentação intempestiva. Segundo uma prática constante, não constitui um motivo legítimo o desconhecimento, pelo requerente, do direito de pedir prestações familiares.

15

No caso em apreço, visto que a recorrente no processo principal não indicou nenhum motivo legítimo, as autoridades irlandesas competentes consideraram que esta não tinha pedido especificamente um pagamento retroativo e que, por conseguinte, não havia lugar a esse pagamento.

16

Assim, em fevereiro de 2018, estas autoridades deferiram o pedido de prestações familiares apresentado pela recorrente no processo principal, tendo o pagamento das prestações familiares romenas cessado aproximadamente na mesma data.

17

Em 13 de agosto de 2018, com fundamento no artigo 301.o da Lei de 2005, a recorrente no processo principal solicitou uma reapreciação da decisão das referidas autoridades, alegando ter direito a um pagamento retroativo. Este pedido foi indeferido em 22 de agosto de 2018.

18

Em 12 de fevereiro de 2019 foi negado provimento ao recurso interposto, em 29 de agosto de 2018, perante o Gabinete de recursos em matéria de segurança social, pela recorrente no processo principal, tendo esta última interposto recurso dessa decisão perante o órgão jurisdicional de reenvio em 10 de maio de 2019.

19

Este órgão jurisdicional começa por salientar, sem todavia subscrever essa argumentação, que, segundo a recorrente no processo principal, o facto de a mesma ser beneficiária das prestações familiares romenas constitui um pedido na aceção do artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004, uma vez que o pedido «ativo» na Roménia devia ser considerado como um pedido com vista à obtenção das prestações familiares irlandesas, ao abrigo do referido artigo 81.o, a contar do momento em que a Irlanda se tornou o Estado‑Membro competente.

20

Em seguida, o referido órgão jurisdicional interroga‑se a respeito da aplicabilidade do artigo 76.o do Regulamento n.o 883/2004 ao litígio que lhe foi submetido, uma vez que a recorrente no processo principal alega que o incumprimento da obrigação prevista nesse artigo não tem por efeito afastar as disposições do artigo 81.o desse mesmo regulamento. A obrigação de tratamento do pedido seria independente dessa obrigação, uma vez que o Tribunal de Justiça já declarou que a falta de informação não inviabiliza necessariamente a continuidade da cobertura da segurança social.

21

O órgão jurisdicional de reenvio considera, por último, que, uma vez que a recorrente não cumpriu a sua obrigação de comunicar as mudanças pertinentes da sua situação, cabe aplicar medidas proporcionadas em conformidade com o direito nacional, que, na prática, não tornem impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos aos interessados pelo referido regulamento.

22

Nestas circunstâncias, a High Court (Tribunal Superior, Irlanda) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

23

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «pedido», na aceção deste artigo, se refere unicamente ao pedido inicial apresentado em aplicação da legislação de um Estado‑Membro, por uma pessoa que, em seguida, exerce o seu direito à livre circulação, ou se refere igualmente a um pedido «contínuo», apresentado quando as autoridades competentes deste Estado‑Membro procedem ao pagamento periódico de uma prestação que, no momento do referido pagamento, devia normalmente ser paga por outro Estado‑Membro.

24

No que se refere à interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte, uma vez que a génese desta disposição pode igualmente apresentar elementos pertinentes para a sua interpretação (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, n.o 29 e jurisprudência referida).

25

No caso em apreço, o Tribunal de Justiça já declarou, no que respeita ao artigo 83.o do Regulamento n.o 4 do Conselho, de 3 de dezembro de 1958, que fixa as modalidades de aplicação e completa as disposições do Regulamento n.o 3 relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes (JO 1958, 30, p. 597), cujo conteúdo é, em substância, equivalente ao do artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004, que resulta da letra do referido artigo que o mesmo se refere à apresentação dos pedidos apresentados pelos trabalhadores migrantes (v., neste sentido, Acórdão de 10 de junho de 1982, Camera, 92/81, EU:C:1982:219, n.o 7).

26

Com efeito, o artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004 tem por objetivo facilitar a circulação dos trabalhadores migrantes, simplificando as suas diligências, de um ponto de vista administrativo, dada a complexidade dos procedimentos administrativos existentes nos diferentes Estados‑Membros, e evitar que, por razões puramente formais, os interessados sejam privados dos seus direitos. Assim, ao abrigo deste artigo, a apresentação de um pedido à autoridade, instituição ou órgão jurisdicional de um Estado‑Membro, que não o Estado‑Membro a quem cabe pagar a prestação, produz os mesmos efeitos que produziria caso esse pedido tivesse sido diretamente apresentado à autoridade competente deste último Estado‑Membro [v., neste sentido, no que se refere ao artigo 83.o do Regulamento n.o 4, Acórdão de 10 de junho de 1982, Camera, 92/81, EU:C:1982:219, n.o 7, e, no que se refere ao artigo 86.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO 1971, L 149, p. 2), Acórdão de 27 de maio de 1982, Aubin, 227/81, EU:C:1982:209, n.o 23].

27

Daqui decorre que o artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004 é aplicável quando um pedido com vista à obtenção de prestações familiares for apresentado por um trabalhador migrante às autoridades de um Estado‑Membro que, ao abrigo das regras de conflito previstas nesse Regulamento, não é competente para conhecer de tal pedido.

28

Em contrapartida, quando um pedido com vista à obtenção de prestações familiares for apresentado às autoridades de um Estado‑Membro apenas com base no direito nacional deste último, e quando a situação do beneficiário se encontrar limitada ao interior deste Estado‑Membro, o pedido em causa não é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 883/2004 e não pode, por conseguinte, ser considerado um «pedido» na aceção do artigo 81.o deste Regulamento.

29

No caso em apreço, há que constatar que, no momento da apresentação do pedido inicial de prestações familiares na Roménia, a situação familiar da recorrente no processo principal não apresentava nenhum elemento externo, sendo que as autoridades romenas eram as únicas competentes para apreciar o pedido.

30

Foi apenas a partir do momento em que a recorrente no processo principal transferiu o seu domicílio para a Irlanda que a sua situação passou a ficar abrangida pelo âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.o 883/2004 e que, por conseguinte, as regras de conflito previstas neste último se tornaram aplicáveis ao seu caso.

31

No entanto, não é possível considerar que, na falta de qualquer diligência administrativa por parte da pessoa interessada, a circunstância de se continuar a receber uma prestação periódica por parte das autoridades de um Estado‑Membro pode ser equiparada a um «pedido», na aceção do artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004.

32

Com efeito, tal interpretação não é coerente com o objetivo do artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004, que consiste precisamente, como resulta do n.o 26 do presente acórdão, em simplificar as diligências administrativas dos interessados tendo em conta a complexidade dos procedimentos existentes nos diferentes Estados‑Membros.

33

A este respeito, há que salientar que o sistema de transmissão dos pedidos, declarações ou recursos previsto pelo artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004, por força do qual as autoridades de um Estado‑Membro que não é competente transmitem imediatamente, ao abrigo das regras de conflito previstas por este regulamento, os pedidos, declarações ou recursos que lhes tenham sido submetidos, às autoridades do Estado‑Membro competente, está sujeito ao cumprimento, pelas instituições e pessoas em questão, da obrigação recíproca de informação e cooperação que lhes incumbe.

34

Resulta, em particular, do artigo 76.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2004 que, embora as autoridades devam responder a todos os pedidos num prazo razoável e comunicar aos interessados qualquer informação necessária para o exercício dos direitos que lhes são conferidos pelo regulamento, estas pessoas devem, por sua vez, informar o mais rapidamente possível as instituições do Estado‑Membro competente e do Estado‑Membro de residência a respeito de qualquer mudança da sua situação pessoal ou familiar que afete o seu direito às prestações que lhe são conferidas pelo referido regulamento.

35

Além disso, uma interpretação do conceito de «pedido» que faça abstração de quaisquer diligências administrativas da pessoa interessada, coloca as autoridades chamadas a apreciar os pedidos numa situação de impossibilidade de cumprir as obrigações decorrentes tanto do artigo 76.o como do artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004, uma vez que as mesmas não estão em condições de determinar nem o momento em que as informações, os pedidos, as declarações ou os recursos em causa devem ser transmitidos, nem as autoridades para as quais os mesmos devem ser enviados.

36

Tendo em conta o que precede, há que responder à primeira questão que o artigo 81.o do Regulamento n.o 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «pedido», na aceção deste artigo, se refere unicamente ao pedido apresentado, por uma pessoa que exerceu o seu direito à livre circulação, às autoridades de um Estado‑Membro que não é competente ao abrigo das regras de conflito previstas nesse regulamento. Por conseguinte, este conceito não inclui nem o pedido inicial apresentado, em aplicação da legislação de um Estado‑Membro, por uma pessoa que ainda não exerceu o seu direito à livre circulação, nem o pagamento periódico, pelas autoridades desse Estado‑Membro, de uma prestação que, no momento do referido pagamento, devia normalmente ser paga por outro Estado‑Membro.

37

Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda.

38

Com a sua terceira questão o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União, e mais particularmente, o princípio da efetividade, se opõe à aplicação de uma legislação nacional que sujeita o efeito retroativo de um pedido de prestações familiares a um prazo de prescrição de doze meses.

39

A este respeito, há que recordar que o direito da União não prejudica a competência dos Estados‑Membros para organizarem os seus sistemas de segurança social e que cabe à legislação de cada Estado‑Membro determinar as condições de atribuição das prestações de segurança social, o montante e a duração da atribuição destas, bem como os prazos para apresentação dos pedidos com vista à obtenção destas prestações (v., neste sentido, Acórdão de 18 de novembro de 2010, Xhymshiti, C‑247/09, EU:C:2010:698, n.o 43). Estas condições devem, não obstante, respeitar o direito da União e não podem ter por efeito excluir do âmbito de aplicação de uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, as pessoas às quais, por força do Regulamento n.o 1408/71, esta mesma legislação é aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2015, Fischer‑Lintjens, C‑543/13, EU:C:2015:359, n.o 49).

40

No caso em apreço, importa salientar que o prazo de prescrição previsto pela legislação irlandesa não tem por efeito privar os interessados do direito às prestações familiares, mas apenas limitar o direito ao pagamento retroativo de tais prestações quando os interessados não apresentarem o pedido no prazo de doze meses a contar da data em que as condições de elegibilidade para a obtenção destas prestações estavam preenchidas.

41

Assim, não é de excluir que a recorrente no processo principal pudesse ter beneficiado do pagamento retroativo das prestações familiares irlandesas caso tivesse informado, o mais rapidamente possível, as autoridades romenas ou as autoridades irlandesas da mudança do seu domicílio.

42

Com efeito, como resulta do n.o 34 do presente acórdão, em conformidade com o artigo 76.o, n.o 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 883/2004, quem beneficia de uma prestação social deve informar o mais rapidamente possível as instituições do Estado‑Membro competente e do Estado‑Membro de residência sobre qualquer mudança da sua situação pessoal ou familiar que afete o seu direito às prestações previstas no referido regulamento.

43

A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, ao abrigo do artigo 76.o, n.o 5, deste regulamento, o incumprimento da obrigação de informação prevista nesta disposição apenas pode conduzir à aplicação de medidas proporcionadas em conformidade com o direito nacional, as quais, por um lado, devem ser equivalentes às aplicáveis a situações similares na ordem jurídica interna (princípio da equivalência) e, por outro, não devem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos aos interessados por este regulamento (princípio da efetividade) (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2015, Fischer‑Lintjens, C‑543/13, EU:C:2015:359, n.o 57).

44

Como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, uma vez que a recorrente no processo principal não invoca uma violação do princípio da equivalência, no contexto do presente processo o Tribunal de Justiça não é chamado a analisar esse princípio.

45

No que se refere ao princípio da efetividade, é de jurisprudência constante que a fixação de prazos razoáveis, sob pena de preclusão, satisfaz, em princípio, a exigência de efetividade, na medida em que constitui uma aplicação do princípio fundamental da segurança jurídica que protege simultaneamente o interessado e a administração em causa. Com efeito, esses prazos não são suscetíveis de, na prática, impossibilitarem ou dificultarem excessivamente o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de abril de 2010, Barth, C‑542/08, EU:C:2010:193, n.o 28, e de 8 de julho de 2010, Bulicke, C‑246/09, EU:C:2010:418, n.o 36).

46

Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que uma disposição nacional que limita o efeito retroativo dos pedidos de prestações familiares a seis meses, não torna impossível o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União por parte dos trabalhadores migrantes (v., neste sentido, Acórdão de 23 de novembro de 1995, Alonso‑Pérez, C‑394/93, EU:C:1995:400, n.o 30 e 32), tendo igualmente reconhecido como razoável a fixação de um prazo de preclusão nacional de três anos (v., neste sentido, Acórdão de 15 de abril de 2010, Barth, C‑542/08, EU:C:2010:193, n.o 28).

47

Daqui resulta que um prazo de prescrição de doze meses não é suscetível de, em si, tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo Regulamento n.o 883/2004.

48

Tendo em conta as considerações que precedem, há que responder à terceira questão no sentido de que o direito da União, mais concretamente o princípio da efetividade, não se opõe à aplicação de uma legislação nacional que sujeita o efeito retroativo de um pedido de prestações familiares a um prazo de prescrição de doze meses, uma vez que este prazo não torna na prática impossível ou excessivamente difícil o exercício, por parte dos trabalhadores migrantes em causa, dos direitos conferidos pelo Regulamento n.o 883/2004.

49

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara: