Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-295/20

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em representação da «Žalvaris» UAB, por K. Kačerauskas, advokatas,

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em representação do Governo lituano, por K. Dieninis e R. Dzikovič, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo estónio, por N. Grünberg, na qualidade de agente,

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em representação da Comissão Europeia, por L. Haasbeek, A. Steiblytė, K. Talabér‑Ritz e P. Ondrůšek, na qualidade de agentes,

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O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 18.o, 42.o, 56.o, 58.o e 70.o da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), bem como do artigo 2.o, ponto 35, e dos artigos 3.o a 7.o, 9.o e 17.o do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (JO 2006, L 190, p. 1).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «Sanresa» UAB à Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos (Direção de Proteção do Ambiente do Ministério do Ambiente, Lituânia) (a seguir «autoridade adjudicante») a respeito da decisão de esta última excluir a Sanresa de um procedimento de adjudicação de um contrato público.

3

O artigo 18.o da Diretiva 2014/24, que se refere aos «[p]rincípios da contratação», dispõe:

«1. As autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.

Os concursos não podem ser organizados no intuito de não serem abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente diretiva ou de reduzir artificialmente a concorrência. Considera‑se que a concorrência foi artificialmente reduzida caso o concurso tenha sido organizado no intuito de favorecer ou desfavorecer indevidamente determinados operadores económicos.

2. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que, ao executarem os contratos públicos, os operadores económicos respeitem as obrigações aplicáveis em matéria ambiental, social e laboral estabelecidas pelo direito da União, por legislação nacional, por convenções coletivas ou pelas disposições de direito internacional em matéria ambiental, social e laboral constantes do anexo X.»

4

O artigo 42.o desta diretiva prevê as modalidades segundo as quais as autoridades adjudicantes podem formular «[e]specificações técnicas» e tê‑las em conta na seleção das propostas.

5

Sob a epígrafe «Anúncios de concurso», o artigo 49.o da referida diretiva prevê:

«Os anúncios de concurso devem ser utilizados como meio de abertura de concurso para todos os procedimentos, sem prejuízo do artigo 26.o, n.o 5, segundo parágrafo, e do artigo 32.o. Os anúncios de concurso incluem as menções previstas no anexo V, parte C, e são publicados em conformidade com o artigo 51.o»

6

O artigo 56.o da mesma diretiva, que enuncia os «[p]rincípios gerais» da escolha dos participantes e da adjudicação dos contratos, dispõe, no seu n.o 1:

«Os contratos são adjudicados com base nos critérios estabelecidos em conformidade com os artigos 67.o a 69.o, desde que a autoridade adjudicante tenha verificado, em conformidade com os artigos 59.o a 61.o, que estão preenchidas todas as seguintes condições:

[…]

As autoridades adjudicantes podem decidir não adjudicar um contrato ao proponente que apresente a proposta economicamente mais vantajosa, se tiverem determinado que a proposta não cumpre as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18.o, n.o 2.»

7

Sob a epígrafe «Critérios de seleção», o artigo 58.o da Diretiva 2014/24 prevê:

«1. Os critérios de seleção podem estar relacionados com:

As autoridades adjudicantes só podem impor aos operadores económicos os critérios referidos nos n.os 2, 3 e 4 a título de condições de participação. As autoridades adjudicantes limitam as condições às que são adequadas para assegurar que um candidato ou proponente disponha da capacidade legal e financeira e das habilitações técnicas e profissionais necessárias para cumprir o contrato a adjudicar. Todos os requisitos devem estar ligados e ser proporcionais ao objeto do contrato.

2. No que se refere à habilitação para o exercício da atividade profissional, as autoridades adjudicantes podem exigir que os operadores económicos estejam inscritos num dos registos profissionais ou comerciais no seu Estado‑Membro de estabelecimento, tal como descrito no anexo XI, ou cumpram qualquer outro requisito estabelecido nesse anexo.

Nos concursos de aquisição de serviços, se os operadores económicos tiverem de possuir uma autorização especial ou de ser membros de uma determinada organização para poderem executar o serviço em causa no seu país de origem, a autoridade adjudicante pode exigir‑lhes prova da posse dessa autorização ou da sua qualidade de membros da referida organização.

3. No que se refere à capacidade económica e financeira, as autoridades adjudicantes podem impor requisitos destinados a assegurar que os operadores económicos disponham da capacidade económica e financeira necessária para executar o contrato. Para esse efeito, as autoridades adjudicantes podem exigir, nomeadamente, que os operadores económicos tenham um determinado volume de negócios anual mínimo, designadamente no domínio abrangido pelo contrato. Além disso, as autoridades adjudicantes podem exigir que os operadores económicos forneçam informações sobre as suas contas anuais apresentando, por exemplo, o rácio entre ativos e passivos. Podem também exigir um nível adequado de seguro contra riscos profissionais.

O volume de negócios anual mínimo que é exigido aos operadores económicos não pode exceder o dobro do valor estimado do contrato, salvo em casos devidamente justificados como os que se prendem com os riscos especiais associados à natureza das obras, serviços ou fornecimentos. A autoridade adjudicante indica as principais razões de tal exigência nos documentos do concurso ou no relatório individual referido no artigo 84.o

Por exemplo, o rácio entre ativos e passivos pode ser tido em consideração quando a autoridade adjudicante especifica os métodos e critérios para tal consideração nos documentos do concurso. Tais métodos e critérios devem ser transparentes, objetivos e não discriminatórios.

Caso um contrato seja dividido em lotes, o presente artigo é aplicável em relação a cada lote. No entanto, a autoridade adjudicante pode estipular o volume de negócios anual mínimo exigido aos operadores económicos por referência a grupos de lotes, caso sejam adjudicados a um mesmo adjudicatário vários lotes para execução simultânea.

Em caso de adjudicação de contratos com base num acordo‑quadro na sequência da abertura de novo concurso, o requisito relativo ao volume de negócios anual máximo a que se refere o segundo parágrafo do presente número é calculado com base na dimensão máxima prevista dos contratos específicos que serão executados em simultâneo ou, caso essa informação não seja conhecida, com base no valor estimado do acordo‑quadro. No caso dos sistemas de aquisição dinâmicos, o requisito do volume de negócios anual máximo referido no segundo parágrafo é calculado com base na dimensão máxima prevista dos contratos específicos a adjudicar no âmbito desse sistema.

4. No que respeita à capacidade técnica e profissional, as autoridades adjudicantes podem impor requisitos de molde a assegurar que os operadores económicos disponham dos recursos humanos e técnicos e da experiência necessários para assegurar um nível de qualidade adequado na execução do contrato.

As autoridades adjudicantes podem exigir, em especial, que os operadores económicos tenham um nível suficiente de experiência, comprovado por referências adequadas de contratos executados no passado. As autoridades adjudicantes podem partir do princípio de que um operador económico não possui as capacidades profissionais exigidas caso tenha concluído que o operador económico em questão se encontra numa situação de conflito de interesses suscetível de afetar negativamente a execução do contrato.

[…]»

8

O anexo XII desta diretiva, sob a epígrafe «Meios de prova dos critérios de seleção», menciona, na alínea g) da sua parte II, entre os meios de prova das capacidades técnicas dos operadores económicos nos termos do artigo 58.o da referida diretiva, «a indicação das medidas de gestão ambiental que o operador económico poderá aplicar aquando da execução do contrato».

9

Nos termos do artigo 70.o da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Condições de execução dos contratos»:

«As autoridades adjudicantes podem fixar condições especiais de execução de um contrato desde que as mesmas estejam relacionadas com o objeto do contrato, na aceção do artigo 67.o, n.o 3, e sejam indicadas no anúncio de concurso ou nos documentos do concurso. Essas condições podem incluir considerações de natureza económica, em matéria de inovação, de natureza ambiental, de ordem social ou de emprego.»

10

Sob a epígrafe «[i]nformações que devem constar dos anúncios», o anexo V desta diretiva contém uma parte C, consagrada às «[i]nformações que devem constar dos anúncios de concurso (conforme referido no artigo 49.o)», cujo ponto 17 dispõe:

«Se for o caso, condições particulares a que está sujeita a execução do contrato.»

11

O artigo 2.o do Regulamento n.o 1013/2006 define, no seu ponto 35, a «[t]ransferência ilegal» de resíduos nos seguintes termos:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]»

12

O título II deste regulamento, com a epígrafe «Transferências no interior da [União] com ou sem trânsito por países terceiros», inclui os seus artigos 3.o a 32.o Sob a epígrafe «Quadro processual global», o artigo 3.o do referido regulamento prevê, no seu n.o 1:

«As transferências dos resíduos a seguir enumerados estão sujeitas ao procedimento prévio de notificação e consentimento escrito nos termos do presente título:

13

Nos termos do artigo 4.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Notificação»:

«Quando o notificador tiver intenção de transferir os resíduos referidos nas alíneas a) ou b) do n.o 1 do artigo 3.o, deve efetuar uma notificação escrita prévia à autoridade competente de expedição e por via desta, e, caso efetue uma notificação geral, deve cumprir o disposto no artigo 13.o

Quando é efetuada uma notificação devem ser cumpridos os seguintes requisitos:

14

O artigo 11.o do Regulamento n.o 1013/2006, sob a epígrafe «Objeções a transferências de resíduos destinados a eliminação», dispõe, no seu n.o 1:

«Ao efetuar uma notificação relativa a uma transferência prevista de resíduos destinados a eliminação, as autoridades competentes de destino e de expedição podem, no prazo de 30 dias a contar da data de envio do aviso de receção da autoridade competente de destino e nos termos do artigo 8.o, apresentar objeções fundamentadas com base num ou em vários dos motivos a seguir indicados e de acordo com o Tratado [FUE]:

[…]»

15

Sob a epígrafe «Alterações da transferência após a autorização», o artigo 17.o deste regulamento prevê:

«1. Caso sejam efetuadas alterações essenciais dos dados e/ou condições da transferência autorizada, incluindo alterações relativas à quantidade prevista, ao itinerário, ao encaminhamento, à data da transferência ou ao transportador, o notificador informa imediatamente e, sempre que possível, antes do início da transferência, as autoridades competentes envolvidas e o destinatário.

2. Nesses casos é efetuada uma nova notificação, a não ser que todas as autoridades competentes envolvidas considerem que as alterações propostas não a exigem.

3. Será efetuada uma nova notificação se essas alterações envolverem outras autoridades competentes para além das incluídas na notificação original.»

16

A Lietuvos Respublikos viešseca jų pirkimų įstatymas (Lei da República da Lituânia Relativa aos Contratos Públicos), na sua versão aplicável no processo principal (a seguir «Lei da Contratação Pública»), dispõe, no seu artigo 35.o, sob a epígrafe «Conteúdo dos documentos do concurso»:

«1. A autoridade adjudicante deve incluir nos documentos do concurso todas as informações sobre os termos e procedimentos do mesmo.

2. Os documentos relativos ao concurso devem:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

4. A autoridade adjudicante deve elaborar os documentos do concurso público em conformidade com as disposições da presente lei. Os documentos do concurso público devem ser precisos, claros e inequívocos, para que os fornecedores possam apresentar propostas e a autoridade adjudicante possa adquirir o que necessita.»

17

Sob a epígrafe «Apresentação dos pedidos de participação e das propostas», o artigo 40.o desta lei prevê:

«1. A autoridade adjudicante deve fixar um prazo de duração suficiente para a apresentação dos pedidos de participação e das propostas, a fim de permitir aos fornecedores preparar e apresentar os seus pedidos de participação e as suas propostas de forma adequada e em tempo útil. Este prazo não pode ser inferior aos prazos de apresentação dos pedidos de participação e das propostas mais curtos previstos nos artigos 60.o, 62.o, 65.o, 69.o e 74.o da presente lei. A autoridade adjudicante fixará este prazo tendo em conta a complexidade do contrato e o tempo necessário para a formulação dos pedidos de participação e das propostas.

[…]

3. Quando as propostas só puderem ser feitas após uma visita aos locais de prestação dos serviços ou de execução das obras ou após ter tomado conhecimento localmente das condições fixadas nos documentos do concurso, a autoridade adjudicante fixa um prazo para a apresentação das propostas superior aos previstos nos artigos 60.o, 62.o, 65.o, 69.o e 74.o da presente lei, a fim de que todos os fornecedores interessados tenham a possibilidade de tomar conhecimento de todas as informações necessárias para a formulação das suas propostas.

4. A autoridade adjudicante deve prorrogar o prazo para apresentação das propostas, a fim de que todos os fornecedores que pretendam participar no procedimento tenham a possibilidade de tomar conhecimento de todas as informações necessárias para a formulação das suas propostas, nos seguintes casos:

5. A autoridade adjudicante prorrogará o prazo para apresentação das propostas nos casos previstos no n.o 4 do presente artigo, tendo em conta a importância das informações ou da alteração introduzida nos documentos do concurso. Quando o complemento de informação não tiver sido solicitado em tempo útil ou não tiver uma influência determinante na preparação das propostas, a autoridade adjudicante pode não prorrogar o prazo.

[…]»

18

Nos termos do artigo 47.o da referida lei, sob a epígrafe «Verificação das capacidades do fornecedor»:

«1. A autoridade adjudicante deve verificar se o fornecedor tem a competência, a idoneidade e as capacidades exigidas para cumprir os termos do contrato e pode, portanto, especificar no anúncio de concurso ou noutros documentos do concurso, as capacidades exigidas aos candidatos ou proponentes e os documentos ou informações que confirmem que dispõem dessas capacidades. As capacidades dos candidatos ou proponentes fixados pela autoridade adjudicante não podem restringir artificialmente a concorrência, devendo ser proporcionais relativamente ao objeto do contrato, precisas e claras. Na verificação das capacidades dos fornecedores, a autoridade adjudicante pode ter em conta, designadamente, os seguintes aspetos:

2. A autoridade adjudicante tem o direito de exigir, nos documentos do concurso, que o fornecedor esteja habilitado a exercer a atividade necessária à execução do contrato. No caso de um contrato de serviços, pode exigir que os fornecedores possuam autorizações específicas ou sejam membros de certas organizações, se isso for obrigatório para poder prestar os serviços em causa no seu país de origem.

[…]»

19

Em 7 de outubro de 2018, a autoridade adjudicante publicou um anúncio de concurso internacional relativo a um contrato de serviços de gestão de resíduos perigosos.

20

A fim de prevenir a ocorrência de uma catástrofe ambiental, a autoridade adjudicante expôs, no n.o 9 desse anúncio de concurso, que era necessário pôr rapidamente termo à exploração de uma instalação de alto risco em que estavam armazenados resíduos perigosos e tratar rapidamente dos mesmos. No n.o 11 do referido anúncio, indicou que esses resíduos estavam armazenados ao ar livre, em recipientes em decomposição, empilhados uns sobre os outros no solo e sujeitos a condicionalismos de peso. Além disso, esses resíduos continham produtos químicos perigosos e acessíveis a pessoas não autorizadas. Estas circunstâncias justificavam, segundo a autoridade adjudicante, o recurso ao procedimento acelerado e à redução do prazo para apresentação das propostas.

21

O n.o 23 do anúncio de concurso em causa no processo principal fixava os requisitos de capacidade que os proponentes deviam cumprir na data‑limite fixada para a apresentação das propostas. A autoridade adjudicante indicou que só o proponente classificado na primeira posição seria obrigado a apresentar os documentos comprovativos da sua capacidade, conforme mencionados no quadro que figurava no referido número. Além disso, no caso de a habilitação do proponente para exercer a atividade em causa não ter sido verificada ou não ter sido verificada exaustivamente, o proponente devia comprometer‑se perante a autoridade adjudicante a que apenas as pessoas com essa habilitação executassem o contrato.

22

O anúncio de concurso em causa no processo principal permitia, por outro lado, aos proponentes visitar o terreno em causa antes de apresentarem a sua proposta. No entanto, devido à impossibilidade de aceder a um grande número de contentores e de determinar o respetivo nível de enchimento, a quantidade efetiva de resíduos perigosos era desconhecida.

23

A autoridade adjudicante recebeu quatro propostas. Uma delas foi apresentada pela Sanresa, na sua qualidade de líder de uma associação temporária de empresas lituanas. Esta proposta designava dois subcontratantes estabelecidos, respetivamente, na Dinamarca e na República Checa.

24

Em 22 de novembro de 2018, a autoridade adjudicante pediu à Sanresa que lhe fornecesse, no prazo de cinco dias úteis, informações adicionais a fim de clarificar a sua proposta, relativas, nomeadamente, à repartição das diferentes operações de gestão de resíduos entre os seus parceiros e subcontratantes, bem como à questão de saber qual dos seus subcontratantes dispunha de uma autorização de transferência internacional de resíduos.

25

Em 7 de dezembro de 2018, a autoridade adjudicante indicou à Sanresa, por um lado, que a transferência internacional de resíduos estava, por força do Regulamento n.o 1013/2006, subordinada à obtenção de uma autorização prévia das autoridades dos Estados afetados por essa transferência e, por outro, que nenhum dos operadores económicos por ela designados era titular dessa autorização. Consequentemente, a autoridade adjudicante permitiu à Sanresa sanar essas deficiências até 17 de dezembro de 2018, concedendo‑lhe a possibilidade de completar a sua proposta ou de apresentar uma nova lista de subcontratantes.

26

Em 26 de fevereiro de 2019, a autoridade adjudicante decidiu, no entanto, pôr termo ao procedimento de concurso, com o fundamento de que o anúncio de concurso em causa no processo principal carecia de clareza, antes de alterar esta decisão em 18 de março de 2019. No dia seguinte, informou por escrito a Sanresa de que esta dispunha de um prazo de quarenta dias para apresentar uma autorização de transferência internacional de resíduos ou mudar de subcontratantes.

27

A autoridade adjudicante rejeitou a proposta da Sanresa em 21 de maio de 2019, com o fundamento, nomeadamente, de que esta última, não sendo titular da autorização para efetuar transferências internacionais de resíduos exigida pelo Regulamento n.o 1013/2006, não tinha demonstrado que dispunha da habilitação para exercer a atividade em causa.

28

Em 30 de maio de 2019, a Sanresa apresentou uma reclamação contra a rejeição da sua proposta, alegando que cumpria o requisito de capacidade dos fornecedores conforme resultava das condições do anúncio de concurso. A Sanresa considerava que essas condições não exigiam que a proposta fosse acompanhada da autorização das autoridades nacionais para uma transferência internacional de resíduos. Tendo a sua reclamação sido indeferida, interpôs recurso contencioso e foi‑lhe negado provimento, tanto em primeira instância como em sede de recurso. Interpôs então recurso de cassação no Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia).

29

Segundo este órgão jurisdicional, coloca‑se principalmente a questão da qualificação da cláusula do anúncio de concurso segundo a qual o proponente é obrigado a apresentar, durante o procedimento de adjudicação do contrato, a autorização das autoridades competentes para a transferência internacional de resíduos em conformidade com o Regulamento n.o 1013/2006, opondo‑se as partes quanto à questão de saber se esta cláusula enuncia um requisito de capacidade em relação aos proponentes ou uma condição de execução do contrato que será celebrado.

30

O referido órgão jurisdicional salienta, antes de mais, que as partes no processo principal consideram que esta cláusula não exige expressamente que a autorização das autoridades competentes para a transferência internacional de resíduos seja junta à oferta.

31

Em seguida, e à semelhança da Sanresa, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a obrigação de apresentar essa autorização não remete para a capacidade do proponente, mas para a execução do contrato. Enquanto as especificações técnicas devem ser suficientemente precisas para permitir aos proponentes determinar o objeto do contrato e à autoridade adjudicante adjudicá‑lo, esta última definiu de forma imprecisa o objeto do contrato, a saber, a composição dos resíduos perigosos a retirar e o seu código. Foi assim, por hipótese, impossível fornecer todas essas informações aquando da apresentação da proposta.

32

Por outro lado, uma situação em que a autoridade adjudicante não descreva exaustivamente o objeto do contrato pode igualmente ser incompatível com o Regulamento n.o 1013/2006, uma vez que a licitude de uma transferência de resíduos depende, nomeadamente, do respeito dos requisitos iniciais, à luz dos quais foi concedida a autorização para a transferência. Especialmente, o artigo 17.o deste regulamento exige que o procedimento de notificação seja reiniciado no caso de a composição e a quantidade efetiva da totalidade dos resíduos perigosos se evidenciarem durante a execução do contrato.

33

Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o referido regulamento, especialmente o seu artigo 11.o, n.o 1, alínea b), reconhece às autoridades competentes dos Estados de expedição, de destino e de trânsito um amplo poder de apreciação a fim de apresentarem, nomeadamente por motivos baseados na legislação nacional ou na ordem pública, objeções à transferência de resíduos destinados a serem eliminados ou valorizados. Existe, portanto, um risco não despiciendo de o adjudicatário do contrato de transferência de resíduos ser colocado na impossibilidade legal de executar o contrato. Nestas condições, este órgão jurisdicional duvida que seja necessário fazer pesar o risco de uma recusa de autorização sobre as autoridades adjudicantes que tiverem escolhido um adjudicatário e celebrado com ele o contrato.

34

Por último, o órgão jurisdicional de reenvio refere que a autoridade adjudicante em causa no processo principal — ao prever, no n.o 23.1.2. das condições do anúncio de concurso, que, «no caso de a habilitação do proponente para exercer a atividade em causa não ter sido verificada ou não ter sido verificada exaustivamente, o proponente se compromete perante a autoridade adjudicante a que apenas as pessoas com essa habilitação executem o contrato», redigido em termos idênticos aos do artigo 35.o, n.o 2, ponto 3, da Lei da Contratação Pública — estabeleceu um requisito relativo à capacidade dos proponentes para executarem o contrato.

35

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio refere que, até 2017, não era enunciado no anúncio de concurso nenhum requisito relativo à habilitação dos proponentes para exercerem a atividade abrangida pelo contrato, pelo que incumbia aos proponentes determinar, à luz da definição do objeto do contrato e das especificações técnicas, o conjunto dos certificados, das autorizações e das certidões necessários para demonstrar que eram titulares da habilitação específica exigida.

36

Este órgão jurisdicional precisa que, após um acórdão de viragem de 14 de fevereiro de 2017, considera que as autoridades adjudicantes não podem rejeitar propostas pelo facto de não cumprirem requisitos que não foram tornados públicos, mesmo que esses requisitos decorram de normas jurídicas imperativas. Além disso, se requisitos relativos à habilitação para exercer a atividade em causa impostos por leis especiais não estiverem claramente precisados nas condições do concurso e os proponentes não cumprirem esses requisitos, deverão poder sanar as deficiências da sua proposta, o que inclui a possibilidade de designar, mesmo após a data‑limite de apresentação das propostas, um novo parceiro ou subcontratante para a execução do contrato.

37

O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, com a Lei da Contratação Pública, que transpõe a Diretiva 2014/24, o legislador lituano pretendeu evitar que as autoridades adjudicantes pudessem rejeitar propostas devido à falta de capacidade dos proponentes, quando os requisitos de capacidade não tivessem sido claramente enunciados nos documentos do concurso. Para o efeito, refere que o artigo 35.o, n.o 2, ponto 3, da Lei da Contratação Pública enuncia agora expressamente que as autoridades adjudicantes têm o direito de não verificar, ou de não verificar exaustivamente, as capacidades em causa dos fornecedores.

38

O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, todavia, sobre a questão de saber se o poder ilimitado assim reconhecido às autoridades adjudicantes de não verificar se os proponentes têm efetivamente a habilitação para exercer a atividade em causa é conforme com os princípios da transparência e da proteção da confiança legítima, bem como com uma organização racional dos procedimentos de adjudicação dos contratos públicos.

39

Foi neste contexto que o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

40

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.o, n.o 2, bem como os artigos 58.o e 70.o da Diretiva 2014/24 devem ser interpretados no sentido de que, no âmbito de um procedimento de adjudicação de um contrato público de serviços de gestão de resíduos, a obrigação de um operador económico que pretenda transferir resíduos de um Estado‑Membro para outro Estado dispor, em conformidade nomeadamente com o artigo 2.o, ponto 35, e com o artigo 3.o do Regulamento n.o 1013/2006, da autorização das autoridades competentes dos Estados envolvidos nessa transferência constitui um requisito relativo à habilitação para exercer a atividade profissional ou uma condição de execução desse contrato.

41

Em primeiro lugar, resulta do artigo 56.o, n.o 1, alínea b), bem como dos artigos 57.o e 58.o da Diretiva 2014/24 que as entidades adjudicantes só podem impor como condições de participação num procedimento de adjudicação de um contrato público critérios de seleção qualitativa. Como resulta do artigo 58.o, n.o 1, segundo parágrafo, desta diretiva, esses critérios são os referidos nos n.os 2 a 4 deste artigo e dizem respeito à habilitação para o exercício da atividade profissional, à capacidade económica e financeira, bem como à capacidade técnica e profissional.

42

No caso em apreço, importa determinar se a obrigação de obtenção da autorização das autoridades competentes para poder transferir resíduos perigosos de um Estado‑Membro para outro Estado, exigida no concurso em causa no processo principal, é suscetível de se associar a uma das três categorias de critérios de seleção qualitativa enumerados no artigo 58.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alíneas a) a c), da referida diretiva e concretizados nos n.os 2 a 4 deste artigo.

43

O artigo 58.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24, relativo à habilitação de um operador económico para exercer a atividade profissional objeto de um contrato público, permite às autoridades adjudicantes exigir a esse título a inscrição dos operadores económicos num registo profissional ou comercial no seu Estado‑Membro de estabelecimento. Do mesmo modo, nos concursos de aquisição de serviços, se os operadores económicos tiverem de possuir uma autorização especial ou de ser membros de uma determinada organização para poderem executar o serviço em causa no seu país de origem, a autoridade adjudicante pode exigir‑lhes prova da posse dessa autorização ou da sua qualidade de membros da referida organização.

44

Ora, a obrigação de obter a autorização das autoridades competentes em causa para poder transferir resíduos de um Estado‑Membro para outro Estado não pode ser equiparada à obrigação de estar inscrito num registo profissional ou comercial de um Estado‑Membro nem à obrigação de ser titular de uma autorização específica ou membro de uma organização específica.

45

Afigura‑se, assim, que a obrigação de obter essa autorização não é abrangida pela habilitação para o exercício da atividade profissional, na aceção do artigo 58.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea a), da referida diretiva.

46

Esta obrigação também não tem relação com a capacidade económica e financeira de um operador económico, na aceção do artigo 58.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), da mesma diretiva.

47

Coloca‑se ainda a questão de saber se a referida obrigação pode fazer parte da capacidade técnica e profissional, na aceção da alínea c) desta disposição. O artigo 58.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 prevê que as autoridades adjudicantes podem subordinar a participação dos operadores económicos num procedimento de adjudicação de um contrato ao requisito de esses operadores disporem dos recursos humanos e técnicos e da experiência necessários para assegurar um nível de qualidade adequado na execução do contrato. Podem exigir, em especial, que os operadores económicos tenham um nível suficiente de experiência, comprovado por referências adequadas de contratos executados no passado.

48

A apreciação da capacidade técnica e profissional de um candidato ou de um proponente assenta, assim, nomeadamente, numa avaliação retrospetiva da experiência adquirida pelos operadores na execução de contratos anteriores, como demonstram as duas referências à experiência no artigo 58.o, n.o 4, desta diretiva.

49

Assim, a obrigação de obter a autorização das autoridades competentes em causa para poder transferir resíduos de um Estado‑Membro para outro Estado também não é abrangida pelo conceito de capacidade técnica e profissional de um candidato ou de um proponente, na aceção do artigo 58.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea c), da referida diretiva.

50

Esta apreciação não é posta em causa pelo facto de o anexo XII, parte II, alínea g), da Diretiva 2014/24 permitir aos operadores económicos comprovarem as suas capacidades técnicas indicando as medidas de gestão ambiental que poderão aplicar na execução do contrato em causa. Com efeito, as medidas de gestão ambiental visadas por esta disposição correspondem a medidas que um operador económico entenda aplicar espontaneamente.

51

Em segundo lugar, o artigo 70.o desta diretiva, sob a epígrafe «Condições de execução dos contratos», dispõe que as autoridades adjudicantes podem fixar condições especiais de execução de um contrato desde que as mesmas estejam relacionadas com o objeto do contrato, na aceção do artigo 67.o, n.o 3, da referida diretiva. Essas condições podem incluir considerações de natureza económica, em matéria de inovação, de natureza ambiental, de ordem social ou de emprego.

52

A este respeito, afigura‑se que a obrigação de obtenção da autorização das autoridades competentes dos Estados de expedição, de trânsito e de destino antes da transferência de resíduos, prevista nos artigos 3.o a 6.o do Regulamento n.o 1013/2006, se enquadra na execução do contrato. Com efeito, visa fixar as condições especiais destinadas a ter em conta considerações ambientais e que devem presidir à exportação de resíduos para outro Estado. A este título, este requisito só pode ser utilmente oponível aos operadores económicos que tencionem exportar resíduos para outro Estado.

53

Além disso, com esta obrigação, a autoridade adjudicante cumpre as prescrições do artigo 18.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24, nos termos do qual os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que, ao executarem os contratos públicos, os operadores económicos respeitam, nomeadamente, as obrigações aplicáveis em matéria ambiental estabelecidas pelo direito da União.

54

Por último, o facto de qualificar a referida obrigação de «condição de execução do contrato» não parece suscetível de fragilizar a execução do contrato em causa no processo principal. Com efeito, o facto de um operador económico já ter assegurado atividades sensivelmente equivalentes à abrangida pelo contrato em causa deixa antever que estará apto a assegurar a execução deste último. Além disso, como salientou a Comissão Europeia nas suas observações escritas, a autoridade adjudicante poderia ter‑se precavido contra um risco de incumprimento do contrato, definindo critérios de seleção suscetíveis de reduzir os riscos de não emissão da autorização, nomeadamente, ao valorizar as experiências anteriores em matéria de transferência de resíduos perigosos.

55

Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 18.o, n.o 2, bem como os artigos 58.o e 70.o da Diretiva 2014/24 devem ser interpretados no sentido de que, no âmbito de um procedimento de adjudicação de um contrato público de serviços de gestão de resíduos, a obrigação de um operador económico que pretenda transferir resíduos de um Estado‑Membro para outro Estado dispor, em conformidade nomeadamente com o artigo 2.o, ponto 35, e com o artigo 3.o do Regulamento n.o 1013/2006, da autorização das autoridades competentes dos Estados envolvidos nessa transferência constitui uma condição de execução desse contrato.

56

Tendo em consideração a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda questão.

57

Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 70.o da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 18.o, n.o 1, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que a proposta de um proponente seja rejeitada pelo simples facto de este não fazer prova, no momento da apresentação da sua proposta, de que preenche uma condição de execução do contrato em causa.

58

O artigo 70.o da Diretiva 2014/24 prevê que as condições de execução dos contratos devem ser indicadas no anúncio de concurso ou nos documentos do concurso.

59

Ora, no caso em apreço, resulta da decisão de reenvio, por um lado, que a autoridade adjudicante não pôde apreciar a quantidade exata de resíduos perigosos a tratar e, por outro, que não é contestado entre as partes no processo principal que nenhum documento de concurso exigia expressamente que a autorização das autoridades competentes para a transferência internacional de resíduos fosse junta à proposta.

60

No entanto, embora uma autoridade adjudicante deva, por princípio, mencionar uma condição de execução no anúncio de concurso ou nos documentos do concurso, a omissão dessa menção não pode viciar de irregularidade o procedimento de adjudicação quando a condição de execução do contrato em causa decorrer claramente de uma regulamentação da União aplicável à atividade objeto do contrato e da escolha de um operador económico de não executar o contrato no território do Estado em que se encontra a autoridade adjudicante.

61

A este respeito, nos termos do artigo 4.o do Regulamento n.o 1013/2006, o operador económico que tiver intenção de transferir os resíduos referidos nas alíneas a) ou b) do n.o 1 do artigo 3.o, deve efetuar uma notificação escrita prévia à autoridade competente de expedição, comunicando nomeadamente os documentos de notificação e de acompanhamento, o contrato que celebrou com o destinatário que se encarregará das operações de valorização ou de eliminação dos resíduos notificados, bem como uma garantia financeira ou seguro equivalente. Ao fazê‑lo, estas disposições pressupõem que o proponente dispõe de informações detalhadas sobre a quantidade e a composição dos resíduos, o itinerário da transferência, os meios de transporte que serão utilizados para esse fim.

62

Por outro lado, por força do artigo 58.o da Diretiva 2014/24, um proponente é obrigado, para poder ser admitido a participar num procedimento de adjudicação de um contrato, a demonstrar que, no momento da apresentação da sua proposta, cumpre os critérios de seleção qualitativa enumerados no artigo 58.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alíneas a) a c), desta diretiva. Em contrapartida, ele pode esperar que lhe seja adjudicado o contrato para fazer prova de que preenche as condições de execução do contrato. Com efeito, os critérios de seleção qualitativa permitem à autoridade adjudicante admitir apenas a apresentação de propostas de operadores económicos cuja capacidade técnica e profissional, baseada na sua experiência recente, deixe antever que estarão em condições de executar o contrato em causa, obtendo, se necessário, as autorizações ou a logística exigidas. Além disso, o facto de obrigar os proponentes a satisfazer todas as condições de execução do contrato desde a apresentação da sua proposta constitui uma exigência excessiva que, portanto, corre o risco de dissuadir esses operadores de participarem nos procedimentos de adjudicação de contratos e, ao fazê‑lo, viola os princípios da proporcionalidade e da transparência garantidos pelo artigo 18.o, n.o 1, da referida diretiva.

63

Nestas condições, há que responder à terceira questão que o artigo 70.o da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 18.o, n.o 1, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que a proposta de um proponente seja rejeitada pelo simples facto de este não fazer prova, no momento da apresentação da sua proposta, de que preenche uma condição de execução do contrato em causa.

64

Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.o, o artigo 56.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), o artigo 58.o, n.o 1, alínea a), e o artigo 58.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que permite às autoridades adjudicantes definir, nos documentos do concurso, um procedimento de avaliação das propostas através do qual a habilitação dos proponentes para exercer a atividade profissional em causa no contrato será ou não objeto de verificação, quando a habilitação é um requisito necessário à execução lícita do contrato, o que deveria ser do conhecimento da autoridade adjudicante antes de elaborar os documentos do concurso.

65

Esta questão assenta na premissa de que a obrigação de os operadores económicos que desejem transferir resíduos de um Estado‑Membro para outro Estado disporem, em conformidade, nomeadamente, com o artigo 2.o, ponto 35, e o artigo 3.o do Regulamento n.o 1013/2006, da autorização das autoridades competentes em causa constitui um critério de seleção qualitativa, na aceção do artigo 58.o da Diretiva 2014/24.

66

Ora, uma vez que esta obrigação deve ser qualificada de condição de execução do contrato, na aceção do artigo 70.o desta diretiva, como resulta da resposta dada à primeira questão, não há que responder à quarta questão.

67

Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.o e o artigo 42.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 devem ser interpretados no sentido de que, num contrato público de gestão de resíduos, as autoridades adjudicantes só podem obter esses serviços de forma lícita se definirem a quantidade e a composição dos resíduos, bem como as outras condições importantes de execução do contrato, de forma clara e precisa nos documentos do concurso.

68

As questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no âmbito do procedimento instituído pelo artigo 267.o TFUE gozam de uma presunção de pertinência. A rejeição pelo Tribunal de Justiça de um pedido de decisão prejudicial submetido por um órgão jurisdicional nacional só é possível se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas. Com efeito, a função cometida ao Tribunal de Justiça no âmbito do processo prejudicial é contribuir para a administração da justiça nos Estados‑Membros, e não formular opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas (v., neste sentido, Acórdão de 11 de maio de 2017, Archus e Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, n.os 41 a 43, e jurisprudência referida).

69

Ora, além do facto de esta questão ser formulada em termos abstratos e gerais, a decisão de reenvio não contém um mínimo de explicações que permitam estabelecer um nexo entre a referida questão e o litígio no processo principal.

70

Nestas condições, esta questão é hipotética e, portanto, inadmissível.

71

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara: