Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-287/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

10 de julho de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Regulamento (UE) n.° 1307/2013 — Práticas benéficas para o clima e o ambiente — Decisão de Execução (UE) 2022/484 — Validade — Dever de fundamentação — Invasão da Ucrânia pela Rússia — Aumento do potencial de produção agrícola da União Europeia — Derrogação de determinadas condições relativas ao pagamento direto por ecologização — Terras em pousio consideradas culturas distintas e superfícies de interesse ecológico, mesmo que tenham sido utilizadas para pasto, que nelas tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção ou que tenham sido cultivadas — Caráter necessário e justificável das medidas adotadas »

No processo C‑287/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), por Decisão de 11 de abril de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de abril de 2024, no processo

Ligue royale belge pour la protection des oiseaux ASBL

contra

Région wallonne,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, D. Gratsias (relator), E. Regan, J. Passer e B. Smulders, juízes,

advogado‑geral: L. Medina,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Ligue royale belge pour la protection des oiseaux ASBL, por A. Lebrun e B. Legros, avocats,

– em representação do Governo Belga, por P. Cottin, C. Pochet e L. Van den Broeck, na qualidade de agentes, assistidos por P. Moërynck, avocat,

– em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por L. Vignato, avvocata dello Stato,

– em representação da Comissão Europeia, por A. C. Becker e C. Perrin, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade da Decisão de Execução (UE) 2022/484 da Comissão, de 23 de março de 2022, que prevê derrogações do Regulamento (UE) n.° 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e do Regulamento Delegado (UE) n.° 639/2014 da Comissão no respeitante à aplicação de determinadas condições relativas ao pagamento por ecologização referente ao exercício de 2022 (JO 2022, L 98, p. 105).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Ligue royale belge pour la protection des oiseaux ASBL (Liga Real para a Proteção das Aves ASBL, a seguir «Liga») à Région wallonne (Região da Valónia, Bélgica) a respeito de um decreto adotado por esta última com fundamento na Decisão de Execução 2022/484, cuja validade a Liga contesta.

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento n.° 1307/2013

3 O artigo 4.° do Regulamento (UE) n.° 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.° 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017 (JO 2017, L 350, p. 15) (a seguir «Regulamento n.° 1307/2013»), sob a epígrafe «Definições e disposições conexas», dispunha, no n.° 1:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

f) “Terras aráveis”: as terras cultivadas para produção vegetal ou as superfícies disponíveis para produção vegetal mas em pousio [...]

[...]»

4 O título III do Regulamento n.° 1307/2013, intitulado «Regime de pagamento de base, regime de pagamento único por superfície e pagamentos conexos», incluía cinco capítulos. O capítulo 3 deste título, intitulado «Pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente», incluía, nomeadamente, os artigos 43.°, 44.° e 46.° deste regulamento.

5 O artigo 43.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Regras gerais», previa, nos n.os 1 e 2:

«1. Os agricultores com direito a um pagamento ao abrigo do regime de pagamento de base ou a título do regime de pagamento único por superfície observam, em todos os seus hectares elegíveis na aceção do artigo 32.°, n.os 2 a 5, as práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente referidas no n.° 2 do presente artigo ou as práticas equivalentes referidas no n.° 3 do presente artigo.

2. As práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente referidas no n.° 1 são as seguintes:

a) Diversificação das culturas;

b) Manutenção dos prados permanentes existentes; e

c) Detenção de uma superfície de interesse ecológico na superfície agrícola.»

6 O artigo 44.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Diversificação das culturas», tinha a seguinte redação:

«1. Se as terras aráveis de um agricultor tiverem uma área entre 10 e 30 hectares e não forem totalmente dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou durante uma parte significativa do ciclo da cultura, deve haver pelo menos duas culturas diferentes nessas terras aráveis. A cultura principal não deve cobrir mais de 75 % dessas terras aráveis.

Se as terras aráveis de um agricultor tiverem uma área superior a 30 hectares e não forem totalmente dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano, ou durante uma parte significativa do ciclo da cultura, deve haver pelo menos três culturas diferentes nessas terras aráveis. A cultura principal não deve ocupar mais de 75 % das terras aráveis e as duas culturas principais não devem ocupar, juntas, mais de 95 % das terras aráveis.

[...]

4. Para efeitos do presente artigo, entende‑se por “cultura” qualquer das seguintes:

a) A cultura de qualquer tipo de género definido na classificação botânica de culturas;

b) A cultura de qualquer tipo de espécie no caso das Brassicaceae, Solanaceae e Cucurbitaceae;

c) Terras em pousio;

d) Erva ou outras forrageiras herbáceas.

[...]»

7 O artigo 46.° do Regulamento n.° 1307/2013, sob a epígrafe «Superfície de interesse ecológico», dispunha:

«1. Caso as terras aráveis de uma exploração cubram mais de 15 hectares, os agricultores asseguram que, a partir de 1 de janeiro de 2015, uma superfície correspondente a pelo menos 5 % das terras aráveis da exploração que o agricultor declarou nos termos do artigo 72.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento [n.° 1306/2013] e, se forem consideradas superfícies de interesse ecológico pelo Estado‑Membro nos termos do n.° 2, incluindo as superfícies referidas nas alíneas c), d), g), h), k) e l) desse número, sejam superfícies de interesse ecológico.

[...]

2. Até 1 de agosto de 2014, os Estados‑Membros decidem que uma ou mais das seguintes superfícies são consideradas de interesse ecológico:

a) Terras em pousio;

[...]

9. A Comissão [Europeia] fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 70.°, que:

a) Estabeleçam novos critérios para qualificar os tipos de superfície referidos no n.° 2 do presente artigo como superfície de interesse ecológico;

[...]»

8 O título VII deste regulamento, intitulado «Disposições finais», incluía três capítulos. O capítulo 1 deste título, intitulado «Notificações e situações de emergência», incluía, nomeadamente, o artigo 69.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Medidas para resolver problemas específicos». Este artigo dispunha:

«1. A fim de resolver problemas específicos, a Comissão adota atos de execução que sejam necessários e justificáveis em situações de emergência. Esses atos de execução podem derrogar disposições do presente regulamento na medida e durante o período estritamente necessários. Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 71.°, n.° 2.

2. Sempre que tal seja exigido por imperativos de urgência devidamente justificados e para resolver esses problemas específicos assegurando a continuidade do regime de pagamentos diretos em circunstâncias extraordinárias, a Comissão adota atos de execução imediatamente aplicáveis pelo procedimento a que se refere o artigo 71.°, n.° 3.

3. As medidas tomadas ao abrigo dos n.os 1 ou 2 vigoram por um período que não pode exceder doze meses. Se, após este período, os problemas específicos a que se referem esses números persistirem, a Comissão pode, a fim de encontrar uma solução permanente, submeter uma proposta legislativa adequada.

[...]»

Regulamento Delegado n.° 639/2014

9 O Regulamento Delegado (UE) n.° 639/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.° 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que altera o anexo X do mesmo regulamento (JO 2014, L 181, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento Delegado (UE) 2018/1784 da Comissão, de 9 de julho de 2018 (JO 2018, L 293, p. 1) (a seguir «Regulamento Delegado n.° 639/2014»), incluía um capítulo 3, intitulado «Ecologização», composto por quatro secções. A secção 4 deste capítulo, intitulada «Superfície de interesse ecológico», incluía, nomeadamente, o artigo 45.° deste regulamento delegado, que foi adotado com base no artigo 46.°, n.° 9, alínea a), do Regulamento n.° 1307/2013. Este artigo 45.°, sob a epígrafe «Critérios adicionais para os tipos de superfície de interesse ecológico» e previa:

«1. Para efeitos da classificação dos tipos de superfícies enumeradas no artigo 46.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do [Regulamento n.° 1307/2013] como superfícies de interesse ecológico, são aplicáveis os n.os 2 a 11 do presente artigo.

2. As terras em pousio e as terras em pousio para plantas melíferas (espécies ricas em pólen e néctar) não podem ter produção agrícola. Os Estados‑Membros devem fixar o período em que as terras devem permanecer em pousio num dado ano civil. Esse período não pode ser inferior a seis meses. [...]

[...]

10‑B. A utilização de produtos fitofarmacêuticos deve ser proibida em todas as superfícies referidas nos n.os 2, 9 e 10, bem como nas superfícies com produção agrícola referidas no n.° 7.

[...]»

Decisão de Execução 2022/484

10 Os considerandos 1 a 9 da Decisão de Execução 2022/484, adotada com base no artigo 69.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013, enunciam:

«(1) O título III, capítulo 3, do [Regulamento n.° 1307/2013] prevê um pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente (“pagamento por ecologização”). Nessas práticas incluem‑se a diversificação das culturas, nos termos do artigo 43.°, n.° 2, alínea a), e as superfícies de interesse ecológico, nos termos do artigo 43.°, n.° 2, alínea c), do mesmo regulamento. O capítulo 3 do [Regulamento Delegado n.° 639/2014] estabelece regras adicionais para essas práticas [...]

(2) O artigo 44.°, n.° 4, do [Regulamento n.° 1307/2013] estabelece que, para efeitos da diversificação das culturas, as terras em pousio devem contar como culturas diferentes da erva ou de outras forrageiras herbáceas. Este entendimento implica que as terras utilizadas para pasto ou em que tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção não podem ser consideradas terras em pousio.

(3) O artigo 46.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), do [Regulamento n.° 1307/2013] estabelece que as superfícies de terras em pousio podem ser consideradas superfícies de interesse ecológico. O artigo 45.°, n.° 2, do [Regulamento Delegado n.° 639/2014] exige a ausência de produção agrícola e o artigo 45.°, n.° 10‑B, do mesmo regulamento proíbe a utilização de produtos fitofarmacêuticos nas terras em pousio consideradas superfícies de interesse ecológico.

(4) A invasão da Ucrânia pela Rússia, em 24 de fevereiro de 2022, desencadeou um forte aumento dos preços das matérias‑primas, tendo impacto na oferta e na procura de produtos agrícolas. A fim de fazer face a esta situação, importa aumentar o potencial de produção agrícola da União, tanto em termos de abastecimento de géneros alimentícios como de alimentos para animais.

(5) As terras em pousio são terras aráveis, adequadas à produção agrícola, que, embora em graus variáveis, em função de condições como a qualidade do solo, podem ser imediatamente utilizadas para produzir géneros alimentícios e alimentos para animais. Por conseguinte, para que os agricultores possam fazer uso, tanto quanto possível, das superfícies disponíveis para a produção de géneros alimentícios e de alimentos para animais, os Estados‑Membros devem ser autorizados a derrogar as condições relativas ao pagamento por ecologização, incluindo a utilização de produtos fitofarmacêuticos, para o exercício de 2022, no que respeita às terras em pousio declaradas como satisfazendo os requisitos aplicáveis em matéria de diversificação das culturas ou de superfície de interesse ecológico, em conformidade com o artigo 44.°, n.° 4, e o artigo 46.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), do [Regulamento n.° 1307/2013], respetivamente.

(6) A presente decisão apenas deve prever derrogações das obrigações em matéria de diversificação das culturas e de superfície de interesse ecológico na medida e durante o período estritamente necessários. As derrogações devem limitar‑se ao exercício de 2022 e devem destinar‑se a fazer face ao impacto na oferta e na procura de produtos agrícolas, permitindo um aumento da superfície total de terras aráveis disponível para a produção de géneros alimentícios e alimentos para animais.

(7) Na decisão sobre a aplicação das derrogações, esses Estados‑Membros devem ter em devida conta os objetivos das práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente e, em especial, a necessidade de proteção suficiente da qualidade dos solos e da qualidade dos recursos naturais e da biodiversidade, especialmente durante os períodos mais sensíveis para a floração e a nidificação das aves.

(8) A fim de assegurar que as derrogações autorizadas pela presente decisão são eficazes para dar resposta aos objetivos prosseguidos, ou seja, a atenuação do aumento dos preços das matérias‑primas e do impacto na oferta e na procura, os Estados‑Membros devem adotar as suas decisões sobre a aplicação das derrogações no prazo de 21 dias a contar da data de notificação da presente decisão e notificar a Comissão das decisões adotadas no prazo de sete dias a contar da data de adoção das mesmas.

(9) Para que a Comissão possa acompanhar a correta aplicação das derrogações previstas, bem como o seu impacto, os Estados‑Membros devem facultar informações sobre o número de explorações e de hectares abrangidos pelas derrogações. Essas informações devem ser disponibilizadas à Comissão até 15 de dezembro de 2022, utilizando os instrumentos de notificação existentes.»

11 O artigo 1.° desta decisão de execução, sob a epígrafe «Decisões de derrogação de determinadas condições relativas ao pagamento por ecologização para o exercício de 2022», dispõe:

«1. Em derrogação do disposto no artigo 44.°, n.° 4, do [Regulamento n.° 1307/2013], os Estados‑Membros podem decidir, relativamente ao exercício de 2022, que as terras em pousio sejam consideradas culturas distintas, ainda que tenham sido utilizadas para pasto ou que nelas tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção, ou que tenham sido cultivadas.

2. Em derrogação do artigo 45.°, n.° 2, do [Regulamento Delegado n.° 639/2014, os Estados‑Membros podem decidir, relativamente ao exercício de 2022, que as terras em pousio sejam consideradas superfícies de interesse ecológico nos termos do artigo 46.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), do [Regulamento n.° 1307/2013], mesmo que essas terras tenham sido utilizadas para pasto ou que nelas tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção, ou que tenham sido cultivadas. [...]

Em derrogação do artigo 45.°, n.° 10‑B, do [Regulamento Delegado n.° 639/2014], sempre que os Estados‑Membros recorram à derrogação referida no primeiro parágrafo do presente número, podem igualmente decidir autorizar a utilização de produtos fitofarmacêuticos nas zonas utilizadas para pasto ou onde tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção, ou que tenham sido cultivadas.»

12 O artigo 2.° da referida decisão de execução, sob a epígrafe «Prazo», prevê:

«As decisões a que se refere o artigo 1.° são adotadas no prazo de 21 dias a contar da data de notificação da presente decisão.»

13 Nos termos do artigo 3.° da mesma decisão de execução, sob a epígrafe «Notificações»:

«1. Os Estados‑Membros notificam a Comissão das decisões adotadas nos termos do artigo 1.° no prazo de sete dias a contar da data de adoção das mesmas.

2. O mais tardar em 15 de dezembro de 2022, os Estados‑Membros notificam a Comissão do número de explorações que utilizaram as derrogações previstas no artigo 1.° e do número de hectares abrangidos pela aplicação dessas derrogações.»

Direito belga

14 O artigo 2.°, n.os 1 e 2, do arrêté du gouvernement wallon, du 12 mai 2022, prévoyant des dérogations à certaines conditions relatives à la mise en œuvre des jachères pour l’année 2022 (Decreto do Governo da Valónia, de 12 de maio de 2022, que prevê Derrogações a Determinadas Condições relativas à Utilização de Pousios para o Exercício de 2022 (Moniteur belge de 19 de maio de 2022, p. 43644, a seguir «Decreto de 12 de maio de 2022»), prevê:

«§ 1 Em aplicação do artigo 1.° da [Decisão de Execução 2022/484], são adotadas para o exercício de 2022 as seguintes disposições:

1.° Em derrogação do disposto no artigo 44.°, n.° 4, do [Regulamento n.° 1307/2013], são consideradas culturas distintas as terras em pousio que tenham sido utilizadas para pasto, em que tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção ou que tenham sido cultivadas;

2.° Em derrogação do disposto no artigo 45.°, n.° 2, do [Regulamento Delegado n.° 639/2014], são consideradas superfícies de interesse ecológico as terras em pousio que tenham sido utilizadas para pasto, em que tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção ou que tenham sido cultivadas.

§ 2 Para efeitos de aplicação do n.° 1, o cultivo das terras em pousio é autorizado para as seguintes culturas:

1.° milho em grão [...];

2.° milho forrageiro [...];

3.° trevo [...];

4.° luzerna [...];

5.° luzerna‑lupulina [...];

6.° cornichão [...];

7.° sanfeno [...];

8.° soja [...];

9.° favas e favarolas de inverno [...];

10.° favas e favarolas de primavera [...];

11.° tremoço doce [...];

12.° misturas de inverno de leguminosas e de cereais ou outras espécies [...];

13.° misturas de primavera de leguminosas e de cereais ou outras espécies [...];

14.° ervilha forrageira de inverno [...];

15.° ervilha forrageira de primavera [...]»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

15 Por petição apresentada em 18 de julho de 2022 no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), que é o órgão jurisdicional de reenvio, a Liga pediu a anulação do Decreto de 12 de maio de 2022.

16 Em apoio do seu pedido, a Liga alega que a Decisão de Execução 2022/484, com base na qual o Decreto de 12 de maio de 2022 foi adotado, viola, por um lado, o Regulamento n.° 1307/2013 e, por outro, o artigo 45.°, n.os 2 e 10‑B, do Regulamento Delegado n.° 639/2014.

17 Neste sentido, a Liga pediu ao órgão jurisdicional de reenvio que submetesse ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, a questão de saber se a Decisão de Execução 2022/484 é «compatível com o artigo 69.° do [Regulamento n.° 1307/2013], conjugado com o artigo 45.° do [Regulamento Delegado n.° 639/2014]».

18 A este respeito, a Liga alega que não resulta do considerando 4 da Decisão de Execução 2022/484 que a Comissão tenha demonstrado a existência de «imperativos de urgência», na aceção do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1307/2013. Além disso, o princípio da proporcionalidade e o artigo 69.°, n.° 1, deste regulamento impõem que é necessário justificar a urgência de um modo mais convincente, pormenorizado e objetivo, bem como especificar as matérias‑primas cujos preços aumentaram e relativamente aos quais se deve limitar a aplicação desta decisão de execução. Com efeito, uma autorização para derrogar o Regulamento n.° 1307/2013 e o Regulamento Delegado n.° 639/2014 não pode ser ampla e imprecisa.

19 Embora observando que a Liga baseia a sua argumentação numa premissa errada, uma vez que a Decisão de Execução 2022/484 não foi adotada com base no n.° 2, mas no n.° 1 do artigo 69.° do Regulamento n.° 1307/2013, o órgão jurisdicional de reenvio observa que o recurso que lhe foi submetido suscita a questão de saber se, à luz dos fundamentos expostos nos seus considerandos 4 a 8, esta decisão de execução é válida tendo em conta o artigo 69.° do Regulamento n.° 1307/2013 e o artigo 45.° do Regulamento Delegado n.° 639/2014.

20 O órgão jurisdicional de reenvio recorda que o dever de fundamentação impõe que um ato da União que produza efeitos jurídicos contenha uma exposição das razões que levaram a instituição a adotá‑lo e acrescenta que, embora a questão prejudicial suscitada pela Liga esteja redigida em termos gerais, a leitura do pedido de anulação permite identificar suficientemente os fundamentos de invalidade invocados no mesmo, que consistem na «crítica formulada a respeito da proporcionalidade da [Decisão de Execução 2022/484] ou, mais concretamente, da fundamentação da mesma».

21 Nestas circunstâncias, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«A [Decisão de Execução 2022/484] é compatível com o artigo 69.° do [Regulamento n.° 1307/2013], conjugado com o artigo 45.° do [Regulamento Delegado n.° 639/2014]?»

Quanto à questão prejudicial

22 Segundo jurisprudência constante, tendo em conta o espírito de cooperação que deve presidir ao funcionamento do reenvio prejudicial e em conformidade com o artigo 94.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, é indispensável que o órgão jurisdicional nacional exponha, na sua decisão de reenvio, as razões concretas que o conduziram a interrogar‑se sobre a validade de certas disposições do direito da União, bem como as causas de invalidade que entende poderem ser declaradas [Acórdão de 11 de janeiro de 2024, Friends of the Irish Environment (Possibilidades de pesca superiores a zero), C‑330/22, EU:C:2024:19, n.° 45 e jurisprudência referida].

23 Embora o pedido de decisão prejudicial não contenha informações detalhadas a este respeito, resulta, no entanto, que o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, em substância, sobre a validade da Decisão de Execução 2022/484 no que diz respeito à questão de saber se esta última está suficientemente fundamentada à luz dos requisitos previstos no artigo 69.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013, disposição que constitui o fundamento jurídico da decisão de execução, e se, além disso, a referida decisão cumpre o requisito enunciado na mesma disposição, relativo ao caráter necessário e justificável da medida adotada.

24 Quanto ao respeito do dever de fundamentação, há que recordar que a fundamentação exigida pelo artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, a fim de permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa [Acórdão de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Quota de pesca de espadarte do Mediterrâneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, n.° 40 e jurisprudência referida].

25 No que respeita, em especial, aos atos de alcance geral, como a Decisão de Execução 2022/484, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõe atingir. Seria excessivo exigir uma fundamentação específica para as diferentes opções técnicas tomadas se o ato impugnado evidenciar, no essencial, o objetivo prosseguido pela instituição que o adotou [v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Quota de pesca de espadarte do Mediterrâneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, n.° 42 e jurisprudência referida].

26 No caso em apreço, no que respeita, em primeiro lugar, ao contexto e às regras que regem a matéria em causa, há que salientar que, para beneficiar do pagamento direto por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, conforme previsto nas disposições do título III, capítulo 3, do Regulamento n.° 1307/2013, os agricultores devem, em conformidade com o artigo 43.°, n.os 1 e 2, deste regulamento, respeitar determinadas práticas agrícolas. Estas práticas incluem a diversificação das culturas e a preservação de uma superfície de interesse ecológico na superfície agrícola.

27 Em especial, primeiro, resulta do artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013 que a diversificação das culturas implica que, a partir de determinados limiares de superfície, as terras aráveis de um agricultor incluam, pelo menos, duas ou três culturas diferentes. Em conformidade com o n.° 4, alínea c), deste artigo, as terras em pousio são consideradas, para efeitos desta exigência de diversificação, uma cultura diferente da erva ou de outras forrageiras herbáceas, de modo que as terras utilizadas para pasto ou em que tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção não podem ser consideradas terras em pousio.

28 Segundo, em conformidade com o artigo 46.° do Regulamento n.° 1307/2013, quando as terras aráveis de uma exploração cubram mais de quinze hectares, os agricultores devem assegurar que uma superfície mínima definida sejam «superfícies de interesse ecológico». Ao abrigo do n.° 2 deste artigo, as terras em pousio fazem parte das superfícies que os Estados‑Membros podem considerar de interesse ecológico.

29 Terceiro, o artigo 45.° do Regulamento Delegado n.° 639/2014 especifica, no seu n.° 2, que as terras em pousio não são utilizadas para a produção agrícola e proíbe, no seu n.° 10‑B, a utilização de produtos fitofarmacêuticos nas terras em questão.

30 Quarto, o artigo 69.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013 habilita a Comissão a adotar atos de execução destinados a resolver problemas específicos e que são simultaneamente necessários e justificáveis em situações de emergência. Esses atos de execução podem derrogar disposições deste regulamento na medida e durante o período estritamente necessários.

31 Deve considerar‑se que esta habilitação autoriza a Comissão a adotar atos de execução que derrogam não só as disposições do próprio Regulamento n.° 1307/2013 mas também as disposições dos atos delegados, como o Regulamento Delegado n.° 639/2014, que, em conformidade com o artigo 290.°, n.° 1, TFUE, visam completar ou alterar o Regulamento n.° 1307/2013.

32 Com base na referida habilitação, a Comissão adotou a Decisão de Execução 2022/484, cujo artigo 1.° permitiu aos Estados‑Membros derrogar, para o exercício de 2022, o Regulamento n.° 1307/2013 e o Regulamento Delegado n.° 639/2014, em três aspetos.

33 Primeiro, os Estados‑Membros puderam, em derrogação do disposto no artigo 44.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1307/2013, decidir que as terras em pousio seriam consideradas culturas distintas, ainda que tivessem sido utilizadas para pasto ou que nelas tivessem sido efetuadas colheitas para fins de produção, ou que tivessem sido cultivadas.

34 Segundo, os Estados‑Membros puderam, em derrogação do artigo 45.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 639/2014, decidir que as terras em pousio seriam consideradas superfícies de interesse ecológico, mesmo que tivessem sido utilizadas para pasto ou que nelas tivessem sido efetuadas colheitas para fins de produção, ou que tivessem sido cultivadas.

35 Terceiro, em derrogação do artigo 45.°, n.° 10‑B, do Regulamento Delegado n.° 639/2014, sempre que os Estados‑Membros tenham recorrido à derrogação referida no número anterior, podem igualmente decidir autorizar a utilização de produtos fitofarmacêuticos nas zonas utilizadas para pasto ou onde tenham sido efetuadas colheitas para fins de produção, ou que tenham sido cultivadas.

36 Os agricultores que exerçam a sua atividade num Estado‑Membro que tenha decidido conceder essas derrogações puderam, por conseguinte, ser elegíveis para o pagamento direto por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, mesmo que utilizassem as suas terras em pousio para fins de produção agrícola e mesmo que utilizassem produtos fitofarmacêuticos nas mesmas.

37 No que respeita, em segundo lugar, ao alcance do dever de fundamentação, recordado no n.° 25 do presente acórdão, que incumbe à Comissão no momento da adoção, em especial, de um ato de alcance geral como a Decisão de Execução 2022/484, há que salientar, primeiro, que, no considerando 4 desta decisão de execução, a Comissão expôs que o forte aumento dos preços das matérias‑primas desencadeado pela invasão da Ucrânia pela Federação da Rússia teve impacto na oferta e na procura de produtos agrícolas. Não se pode deixar de observar que este considerando expõe de forma sintética mas inteligível a situação de conjunto que conduziu à adoção desta decisão de execução e que descreve com suficiente clareza o problema específico de caráter urgente que esta pretende resolver.

38 Importa acrescentar que, como resulta do primeiro período do considerando 4 da Decisão de Execução 2022/484, o conceito de «matérias‑primas» se distingue do de «produtos agrícolas». Com efeito, resulta de uma leitura conjugada dos considerandos 4 e 8 da versão em língua francesa desta decisão de execução que o conceito de «produits de base» designa as «matérias‑primas», isto é, os elementos necessários à produção agrícola. Esta conclusão é corroborada pelo facto de outras versões linguísticas da referida decisão de execução, como as versões em língua alemã, inglesa e italiana, utilizarem, nestes dois considerandos, o termo equivalente ao de «produits de base» em língua francesa, a saber, respetivamente, «Rohstoff(e)», «commodity» e «materie prime». Além disso, a Decisão de Execução 2022/484 não faz distinção entre os diferentes produtos agrícolas, referindo‑se o primeiro período do seu considerando 4 ao impacto do forte aumento dos preços das matérias‑primas na oferta e na procura de todos os produtos agrícolas indistintamente. Por conseguinte, a argumentação apresentada pela Liga no órgão jurisdicional de reenvio, conforme resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe, de acordo com a qual a Decisão de Execução 2022/484 está insuficientemente fundamentada uma vez que não especifica quais os produtos agrícolas que devem ser considerados matérias‑primas que, só por si, deveriam ter sido abrangidos pela medida derrogatória adotada, não tem em conta o facto de que se trata de dois conceitos diferentes cujos respetivos âmbitos não se sobrepõem.

39 Além disso, o argumento da Liga, apresentado no órgão jurisdicional de reenvio, conforme também resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe, de acordo com o qual a Comissão devia ter especificado, na Decisão de Execução 2022/484, os «imperativos de urgência» que justificavam a sua adoção, baseia‑se numa premissa errada.

40 Com efeito, por um lado, a existência de «imperativos de urgência» é necessária para justificar a adoção de atos de execução com fundamento no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento n.° 1307/2013, quando, como esse órgão jurisdicional também observou, a referida decisão de execução foi adotada com base no n.° 1 deste artigo, que faz referência a «situações de emergência».

41 Por outro lado, a Liga alegou no órgão jurisdicional de reenvio que a urgência não foi demonstrada pela Comissão no caso em apreço, uma vez que esta instituição não tinha definido o conceito de «matérias‑primas» nem apresentou o cálculo que demonstra o «forte aumento dos preços» destas matérias.

42 A este respeito, basta observar que, tendo em conta os requisitos de fundamentação dos atos de alcance geral, recordados no n.° 25 do presente acórdão, o artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE não exige que a Comissão apresente uma fundamentação que defina de forma específica as matérias‑primas cujos preços foram afetados pela invasão da Ucrânia pela Rússia em 24 de fevereiro de 2022 ou que efetue um cálculo do aumento desses preços.

43 No que respeita, segundo, ao objetivo geral prosseguido pela Decisão de Execução 2022/484, este é exposto no segundo período do mesmo considerando 4. A Comissão indicou no referido período que, para fazer face ao problema específico descrito no n.° 37 do presente acórdão, havia que aumentar o potencial de produção agrícola da União de abastecimento de géneros alimentícios como de alimentos para animais.

44 Resulta do considerando 5 da Decisão de Execução 2022/484 que, para alcançar esse objetivo, a Comissão considerou que era necessário permitir aos agricultores fazerem uso, tanto quanto possível, das superfícies disponíveis, uma vez que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 1307/2013, as terras em pousio continuam a ser terras aráveis adequadas à produção agrícola e podem, por conseguinte, ser imediatamente utilizadas para produzir géneros alimentícios e alimentos para animais. Foi neste contexto que, como resulta desse considerando 5, a Comissão considerou que os Estados‑Membros deviam ser autorizados a derrogar as condições relativas ao pagamento direto por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, incluindo a proibição de utilização de produtos fitofarmacêuticos.

45 Além disso, no considerando 6 da Decisão de Execução 2022/484, a Comissão indicou que essas medidas relativas à diversificação das culturas e de superfície de interesse ecológico só derrogam as disposições do Regulamento n.° 1307/2013 na medida e durante o período estritamente necessário, uma vez que se limitam ao exercício de 2022 e se destinam a fazer face ao impacto na oferta e na procura de produtos agrícolas, permitindo um aumento da superfície total de terras aráveis disponível para a produção de géneros alimentícios e alimentos para animais.

46 Resulta de tudo o que precede que a Comissão expôs de forma juridicamente bastante, à luz dos requisitos previstos no artigo 69.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013, os motivos pelos quais as medidas previstas na Decisão de Execução 2022/484, por um lado, são necessárias e justificáveis para resolver um problema específico surgido num contexto de urgência e, por outro, apenas derrogam este regulamento na medida e durante o período estritamente necessários para realizar esse objetivo.

47 No que se refere, em seguida, ao respeito do princípio da proporcionalidade, importa recordar que as medidas de execução adotadas com base no artigo 69.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013 devem ser necessárias e justificáveis em situações de emergência e só podem derrogar as disposições deste regulamento na medida e durante o período estritamente necessários.

48 A este respeito, primeiro, tendo em conta o objetivo prosseguido pela Decisão de Execução 2022/484, que, como resulta dos n.os 40 e 41 do presente acórdão, visa resolver um problema específico surgido num contexto de urgência, a medida introduzida por esta decisão de execução afigura‑se necessária e justificável. Com efeito, por um lado, sem exigir ações complexas, a utilização das terras em pousio está apta a contribuir de forma direta para o aumento da produção agrícola. Por outro lado, uma medida que consiste em não privar os agricultores do pagamento direto a título de práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente quando utilizam as suas terras em pousio para fins de produção agrícola é suscetível de os incentivar a explorar essas terras.

49 Segundo, através da Decisão de Execução 2022/484, a Comissão limitou‑se a autorizar os Estados‑Membros a derrogar, apenas durante o período abrangido pelo exercício de 2022, determinadas disposições dos atos da União referidos no artigo 1.° da referida decisão, sem lhes impor uma obrigação nesse sentido.

50 Por outro lado, uma vez que alguns Estados‑Membros decidem fazer uso dessa possibilidade, a Comissão circunscreveu a sua ação de modo que minimize o impacto potencialmente negativo da mesma no ambiente.

51 Com efeito, no considerando 7 da Decisão de Execução 2022/484, a Comissão recordou que os Estados‑Membros eram obrigados, na sua execução, a ter em devida conta os objetivos das práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente e, em especial, a necessidade de proteção suficiente da qualidade dos solos e da qualidade dos recursos naturais e da biodiversidade, especialmente durante os períodos mais sensíveis para a floração e a nidificação das aves. Neste contexto, como a Comissão salienta nas suas observações escritas, cabia aos Estados‑Membros definir, no respeito dessas obrigações, o âmbito de aplicação territorial das derrogações e especificar as utilizações e as culturas permitidas, o que o Governo da Valónia fez, no caso em apreço, no artigo 2.°, n.° 2, do Decreto de 12 de maio de 2022.

52 No mesmo contexto, o artigo 3.° da Decisão de Execução 2022/484 impõe aos Estados‑Membros que notifiquem à Comissão as decisões adotadas nos termos do seu artigo 1.° e que notifiquem a Comissão do número de explorações que utilizaram as derrogações, bem como do número de hectares abrangidos pela aplicação dessas derrogações. Resulta do considerando 9 desta decisão de execução que a Comissão impôs essas obrigações com vista, nomeadamente, a verificar se as decisões através das quais os Estados‑Membros recorrem ao regime derrogatório introduzido pela referida decisão de execução estão em conformidade com os limites prescritos na mesma.

53 Daqui resulta que as medidas de execução adotadas na Decisão de Execução 2022/484 não parecem violar o requisito previsto no artigo 69.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1307/2013, isto é, de que devem ser necessárias e justificáveis.

54 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que a apreciação da mesma não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade da Decisão de Execução 2022/484.

Quanto às despesas

55 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

A apreciação da questão submetida não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade da Decisão de Execução (UE) 2022/484 da Comissão, de 23 de março de 2022, que prevê derrogações do Regulamento (UE) n.° 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e do Regulamento Delegado (UE) n.° 639/2014 da Comissão no respeitante à aplicação de determinadas condições relativas ao pagamento por ecologização referente ao exercício de 2022.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.