Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-283/20

1.

O presente pedido do tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunal do Trabalho de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica) tem por objeto a interpretação da Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008, sobre a Missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo, Eulex Kosovo ( 2 ), conforme alterada, em particular, pela Decisão 2014/349/PESC do Conselho, de 12 de junho de 2014 ( 3 ). Como refere o órgão jurisdicional de reenvio, o presente processo insere‑se no âmbito de pedidos apresentados por antigos e atuais membros do pessoal internacional da Eulex Kosovo com fundamento, designadamente, na não renovação dos seus contratos de trabalho e na reclassificação das suas funções na sequência da reestruturação desta missão. A Eulex Kosovo é uma missão internacional da União no domínio da política externa e de segurança comum (a seguir «PESC»), cujo pessoal inclui a categoria de pessoal internacional, que designa os nacionais da União e de países terceiros recrutados numa base contratual, enquanto o chefe de missão é uma pessoa singular nomeada pelo Conselho por um determinado período para dirigir o pessoal desta missão e assegurar a coordenação com outros intervenientes da União no teatro de operações pelo qual é responsável ( 4 ).

2.

O problema em causa no presente processo resulta do facto de o litígio no processo principal ser relativo ao período anterior à alteração da Ação Comum 2008/124 pela Decisão 2014/349, que conferiu à Eulex Kosovo a capacidade para celebrar contratos, empregar pessoal e estar em juízo, e, assim, abranger os contratos de trabalho celebrados com o chefe de missão em seu nome próprio. Por conseguinte, a principal questão submetida ao Tribunal de Justiça visa saber, com base nas disposições pertinentes da Ação Comum 2008/124, se o chefe de missão pode ser considerado o empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo durante esse período, ou se se deve considerar que o empregador é outra entidade por conta da qual o chefe de missão agia, tal como a própria missão Eulex Kosovo ou alguma das instituições ou organismos da União, nomeadamente, o Conselho da União Europeia, a Comissão Europeia e o Serviço Europeu para a Ação Externa (a seguir «SEAE»). No processo principal, esta distinção é necessária para determinar quem é o demandado contra o qual os pedidos devem ser apresentados.

3.

Por conseguinte, o presente processo proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar sobre várias questões novas e potencialmente sensíveis relativas à imputação da responsabilidade no âmbito de litígios laborais respeitantes a missões internacionais da União ao abrigo do direito da União ( 5 ). O Tribunal de Justiça é igualmente chamado a esclarecer determinados aspetos da jurisprudência relativa à sua competência em matéria da PESC neste contexto.

4.

O artigo 8.o da Ação Comum 2008/124, que tem por epígrafe «Chefe de missão», estabelece:

«1. O chefe de missão assume a responsabilidade e exerce o comando e o controlo da EULEX KOSOVO no teatro de operações.

[…]

3. O chefe de missão emite instruções destinadas a todo o pessoal da EULEX KOSOVO, incluindo neste caso o elemento de apoio em Bruxelas, para a eficaz condução da EULEX KOSOVO no teatro de operações, assumindo a sua coordenação e gestão corrente, e segundo as instruções no plano estratégico do comandante da Operação Civil.

[…]

5. O chefe de missão é responsável pela execução do orçamento da EULEX KOSOVO. Para o efeito, o chefe de missão assina um contrato com a Comissão.»

5.

O artigo 9.o da Ação Comum 2008/124, que tem por epígrafe «Pessoal», estabelece:

«1. O número de efetivos da EULEX KOSOVO e as respetivas competências devem ser compatíveis com o mandato enunciado no artigo 2.o, as atribuições definidas no artigo 3.o e a estrutura da EULEX KOSOVO estabelecida no artigo 6.o

2. A EULEX KOSOVO é constituída principalmente por pessoal destacado pelos Estados‑Membros ou pelas instituições da UE. Cada Estado‑Membro ou instituição da UE suporta os custos relacionados com o pessoal que destacar, nomeadamente as despesas de deslocação de e para o local de destacamento, os vencimentos, a cobertura médica e os subsídios, com exceção das ajudas de custo diárias e dos subsídios de risco e de penosidade aplicáveis.

3. Quando necessário, a EULEX KOSOVO pode igualmente recrutar, numa base contratual, pessoal civil internacional e pessoal local, caso as funções requeridas não sejam asseguradas pelo pessoal destacado pelos Estados‑Membros. Excecionalmente, em casos devidamente justificados, quando não existam candidaturas qualificadas dos Estados‑Membros, podem ser recrutados numa base contratual nacionais dos Estados terceiros participantes, se necessário ( 6 ).

[…]»

6.

O artigo 10.o da Ação Comum 2008/124, que tem por epígrafe «Estatuto da EULEX KOSOVO e do seu pessoal», estabelece:

«1. O estatuto da EULEX KOSOVO e do seu pessoal, incluindo os privilégios, imunidades e outras garantias necessárias à realização e ao bom funcionamento da EULEX KOSOVO, é estabelecido por acordo, se necessário.

[…]

3. As condições de trabalho e os direitos e deveres do pessoal civil internacional e contratado no local são estipulados nos contratos entre o chefe de missão e os membros do pessoal.»

7.

O artigo 16.o da Ação Comum 2008/124, que tem por epígrafe «Disposições financeiras», estabelece:

«[…]

4. O chefe de missão responde integralmente perante a Comissão, ficando sujeito à supervisão desta, relativamente às atividades empreendidas no âmbito do seu contrato.

[…]»

8.

A Ação Comum 2008/124 foi alterada, em particular, pela Decisão 2014/349 que, ao abrigo do seu artigo 2.o, entrou em vigor em 12 de junho de 2014.

9.

O artigo 8.o, n.o 1‑A, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada pela Decisão 2014/349 (a seguir «Ação Comum 2008/124, conforme alterada»), estabelece:

«O Chefe de Missão é o representante da Missão. O Chefe de Missão pode delegar funções de gestão relacionadas com questões de pessoal e financeiras em membros do pessoal da Missão, sob sua responsabilidade geral.»

10.

O artigo 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, estabelece:

«As condições de trabalho e os direitos e obrigações do pessoal internacional e local são estipulados nos contratos a celebrar entre a EULEX KOSOVO e os membros do pessoal em causa.»

11.

O artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, que tem por epígrafe «Disposições jurídicas», estabelece:

«A EULEX KOSOVO tem a capacidade de adquirir serviços e fornecimentos, celebrar contratos e convénios administrativos, contratar pessoal, ser titular de contas bancárias, adquirir e alienar bens, liquidar obrigações e estar em juízo, na medida do que for necessário para dar execução à presente ação comum.»

12.

O artigo 16.o da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, dispõe:

«[…]

4. A EULEX KOSOVO é responsável pela execução do orçamento da Missão. Para o efeito, a EULEX KOSOVO assina um contrato com a Comissão ( 7 ).

5. A EULEX KOSOVO responde pelas reclamações e obrigações decorrentes da execução do mandato com início em 15 de junho de 2014, com exceção das reclamações relacionadas com faltas graves do Chefe de Missão, pelas quais este é responsável.

[…]»

13.

Segundo o despacho de reenvio, CO, ME, GC e 42 outras partes (a seguir «demandantes no processo principal») estiveram, ou ainda estão, empregados ao serviço da Eulex Kosovo enquanto membros do pessoal civil internacional ao abrigo de contratos de trabalho a termo certo, que foram celebrados por um ou mais meses, mas sem exceder um ano, e sucessivamente renovados. Estes contratos incluem uma cláusula que atribui competência aos tribunais de Bruxelas até junho de 2014 e ao Tribunal de Justiça da União Europeia a partir de outubro de 2014.

14.

MJ ocupou o cargo de chefe de missão da Eulex Kosovo entre 1 de fevereiro de 2013 e 14 de outubro de 2014, segundo as modalidades indicadas, designadamente, nos contratos que celebrou com a Comissão em 1 de fevereiro e 7 de junho de 2013.

15.

Em 2012 uma reclassificação de diversas funções levou, segundo os demandantes no processo principal, a uma alteração da descrição das suas funções e a uma redução significativa da sua remuneração. A esta reclassificação seguiram‑se três «vagas» de não renovação de contratos de trabalho na primavera e no verão de 2013, no outono de 2014 e no outono de 2016.

16.

Por petição apresentada em 6 de agosto de 2013, alguns dos demandantes no processo principal interpuseram no Tribunal Geral um recurso de anulação, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, contra a Comissão, o SEAE e a Eulex Kosovo, no qual contestavam a legalidade das decisões adotadas por MJ, na qualidade de chefe de missão, de não renovar os seus contratos de trabalho. Por Despacho de 30 de setembro de 2014, Bitiqi e o./Comissão e o. ( 8 ), o Tribunal Geral negou provimento a esse recurso por falta de competência, declarando que a relação jurídica em causa tinha natureza contratual e que, por conseguinte, estava abrangida pelo âmbito de aplicação da cláusula incluída nos contratos de trabalho que atribuía competência aos tribunais de Bruxelas.

17.

Por petições apresentadas em 11 de julho, 14 de julho e 21 de outubro de 2014, os demandantes no processo principal intentaram ações no tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunal do Trabalho de Língua Francesa de Bruxelas), nas quais contestaram a reclassificação das suas funções e/ou a não renovação dos seus contratos de trabalho, bem como o estatuto que lhes foi aplicado, nomeadamente em termos de segurança social, e pediam uma indemnização. A reclassificação de funções e a primeira vaga de não renovação de contratos ocorreram antes da adoção da Decisão 2014/349 e foram efetuadas por MJ, na qualidade de chefe de missão.

18.

Inicialmente, estas ações foram intentadas contra MJ, na qualidade de chefe de missão, o Conselho, a Comissão e o SEAE. Estes quatro demandados alegaram, designadamente, que, uma vez que foi atribuída personalidade jurídica e capacidade de estar em juízo à Eulex Kosovo, apenas esta deve ser responsável por quaisquer reclamações e obrigações decorrentes da execução do seu mandato, tanto no futuro como no passado, nos termos do artigo 16.o, n.o 5, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada. Por conseguinte, os demandantes no processo principal apresentaram pedidos de intervenção provocada para que a Eulex Kosovo fosse chamada ao processo. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio dissociou a apreciação destes pedidos da apreciação das questões prévias de admissibilidade e de natureza processual suscitadas pelos pedidos apresentados contra os primeiros quatro demandados.

19.

Por Decisão de 1 de junho de 2018, o órgão jurisdicional de reenvio declarou que MJ, na qualidade de chefe de missão, deveria ser afastado do processo no que respeita ao período posterior a 12 de junho de 2014, uma vez que a Decisão 2014/349 foi adotada nessa data e que MJ já não agia em nome próprio em relação aos demandantes no processo principal, mas apenas enquanto «representante» da Eulex Kosovo, tal como referido no artigo 8.o, n.o 1‑A, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada. O órgão jurisdicional de reenvio declarou igualmente que o Conselho, a Comissão e o SEAE deveriam ser excluídos do processo no que respeita a esse período, visto que, por força da Decisão 2014/349, a Eulex Kosovo tinha personalidade jurídica própria, capacidade de estar em juízo e os seus atos foram praticados em nome próprio. No entanto, no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014, o órgão jurisdicional de reenvio ordenou a reabertura dos debates para que as partes apresentassem as suas observações sobre a existência do mandato de que MJ e os seus antecessores alegadamente foram investidos enquanto chefes de missão durante este período e, eventualmente, sobre a natureza exata deste mandato e dos seus efeitos em relação à capacidade de MJ enquanto chefe de missão e em relação ao Conselho, à Comissão e ao SEAE.

20.

Após ter ouvido as partes, o órgão jurisdicional de reenvio ficou com dúvidas sobre se, no período anterior a 12 de junho de 2014, MJ, na qualidade de chefe de missão, era apenas um agente da União Europeia. O órgão jurisdicional de reenvio observa, designadamente, que os contratos de trabalho celebrados com MJ antes dessa data identificam‑no expressamente, não só em nome próprio, mas também na qualidade de empregador, e que, de acordo com o artigo 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, tais contratos deviam ser celebrados com o chefe de missão. O órgão jurisdicional de reenvio salienta igualmente que MJ assinou por sua própria conta os contratos celebrados com a Comissão nos termos do artigo 8.o, n.o 5, da Ação Comum 2008/124, ao abrigo dos quais lhe foram concedidas algumas verbas orçamentais para as necessidades da Eulex Kosovo, em especial para cobrir a remuneração do pessoal, e que a cláusula 11.1 do contrato celebrado em 7 de junho de 2013 precisa que MJ celebra, em nome próprio, os contratos de trabalho com o pessoal internacional e com base nas regras estabelecidas na Comunicação (2009) 9502 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, relativa aos Conselheiros Especiais da Comissão mandatados para a execução das ações operacionais da PESC, bem como ao pessoal contratual internacional (a seguir «Comunicação de 2009»), conforme referida nos contratos de trabalho em causa.

21.

O órgão jurisdicional de reenvio observa que os órgãos jurisdicionais da União ainda não abordaram a questão da identificação do empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo antes da Decisão 2014/349. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio refere dois acórdãos proferidos por outra secção do tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunal do Trabalho de Língua Francesa de Bruxelas) ( 9 ), nos quais foi declarado que o empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo e de outra missão internacional da União antes de estas missões terem adquirido personalidade jurídica era a União Europeia, representada pelas suas instituições, e não o chefe de missão. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a resolução desta questão é essencial no presente processo para decidir da admissibilidade e do mérito de determinados pedidos apresentados contra MJ, na qualidade de chefe de missão, o Conselho, a Comissão e o SEAE, na medida em que dizem respeito ao período anterior a 12 de junho de 2014.

22.

Neste contexto, o tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunal do Trabalho de Língua Francesa de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Devem os artigos 8.o, n.o 3, e 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008, sobre a Missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo, EULEX KOSOVO, na sua versão anterior às alterações introduzidas pela Decisão 2014/349/PESC do Conselho, de 12 de junho de 2014 e, se necessário, em conjugação com quaisquer outras disposições que possam ser pertinentes, ser interpretados no sentido de que conferem ao chefe de missão, em nome pessoal e por sua própria conta, o estatuto de empregador do pessoal civil internacional ao serviço da Missão EULEX KOSOVO durante o período anterior a 12 de junho de 2014, ou, tendo designadamente em conta os artigos 8.o, n.o 5, e 9.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124/PESC antes das alterações introduzidas em 12 de junho de 2014, no sentido de que conferem a qualidade de empregador à União Europeia e/ou a uma instituição da União Europeia, como a Comissão Europeia, o Serviço Europeu para a Ação Externa, o Conselho da União Europeia ou qualquer outra instituição, por conta da qual o chefe de missão tenha agido até essa data ao abrigo de um mandato, de uma delegação de poderes ou de qualquer outra modalidade de representação a determinar eventualmente?»

23.

Os demandantes no processo principal, o Governo espanhol, o Conselho, a Comissão, o SEAE e a Eulex Kosovo apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça. Em 16 de junho de 2021 foi realizada uma audiência na qual as partes apresentaram alegações.

24.

Os demandantes no processo principal alegam que a Ação Comum 2008/124 deve ser interpretada no sentido de que confere o estatuto de empregador à União Europeia e, mais especificamente, ao Conselho e à Comissão, tanto antes como depois de 12 de junho de 2014. Em seu entender, MJ, na qualidade de chefe de missão, agiu apenas como signatário dos contratos de trabalho em causa por conta da União Europeia, uma vez que a PESC é da exclusiva responsabilidade da União Europeia e esta é representada unicamente pelas suas instituições, estando excluídas quaisquer outras entidades. A Ação Comum 2008/124 só confere delegações ad hoc pelas quais o chefe de missão é responsável perante a União Europeia, não perante o pessoal da Eulex Kosovo, e, tendo em conta o Acórdão de 5 de julho de 2018, Jenkinson/Conselho e o. ( 10 ), a sucessão de signatários dos contratos de trabalho com qualquer mudança de chefe de missão implica que a União é o empregador durante toda a relação laboral.

25.

Conforme salientaram na audiência os demandantes no processo principal, as decisões impugnadas são imputáveis à Comissão, uma vez que dizem respeito à execução do orçamento da Eulex Kosovo, que determina as questões relativas, nomeadamente, aos vencimentos, aos subsídios e às condições de trabalho. Estas decisões são também imputáveis ao Conselho, visto que é responsável pela criação do quadro jurídico e das lacunas relativas ao estatuto de pessoal internacional imposto ao chefe de missão, que é nomeado por aquele, e pela adoção das decisões de restruturação executadas no terreno de operações. O argumento de que o artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, tem apenas um efeito declarativo é incompatível com o Acórdão de 12 de novembro de 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo ( 11 ), bem como com o teor da referida ação comum, da Comunicação C (2012) 4052 final da Comissão, de 26 de junho de 2012, relativa às regras de gestão financeira das missões da política externa e de segurança comum (a seguir «Comunicação de 2012») e dos contratos celebrados entre os chefes de missão e a Comissão.

26.

O Governo espanhol alega que a União Europeia agiu na qualidade de empregador antes de 12 de junho de 2014, não obstante o facto de os contratos de trabalho em causa terem sido celebrados por MJ na qualidade de chefe de missão e de neles figurar o termo «empregador». MJ agiu enquanto agente da União Europeia e exerceu as funções que lhe foram devidamente confiadas pela Ação Comum 2008/124. Por força dos artigos 8.o, n.o 5, e 16.o, n.o 4, desta, o chefe de missão está sujeito à supervisão da Comissão em matéria orçamental e ao controlo político e estratégico do Conselho através do Comité Político e de Segurança (a seguir «CPS») e do comandante da Operação Civil, o que significa que a União Europeia exerce um controlo efetivo sobre o chefe de missão e que, nos termos do artigo 8.o, n.o 7, da Ação Comum 2008/124, os referidos contratos foram celebrados em representação desta. Conforme afirmou na audiência o Governo espanhol, a Decisão 2014/349 constituiu uma importante inovação no quadro jurídico da Eulex Kosovo e do artigo 16.o, n.o 5, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, é possível deduzir que a responsabilidade da Eulex Kosovo apenas é aplicável aos atos ocorridos a partir de 15 de junho de 2014. Embora o Conselho e a Comissão possam ser demandados no presente processo, é ainda necessário determinar se os atos impugnados do chefe de missão foram praticados no exercício das funções delegadas de alguma destas instituições.

27.

O Conselho alega que, uma vez que o processo no órgão jurisdicional de reenvio foi instaurado após a adoção da Decisão 2014/349, a situação jurídica da Eulex Kosovo antes de 12 de junho de 2014 era irrelevante e, em todo o caso, a Eulex Kosovo já dispunha de personalidade jurídica antes de 12 de junho de 2014, pelo que deveria ser considerada a única demandada. Em seu entender, o artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, produz apenas um efeito declarativo e uma eventual divisão dos períodos contratuais entre diferentes empregadores não é do interesse dos demandantes no processo principal. Uma vez que o Conselho não era parte nos contratos de trabalho em causa, não pode ser considerado demandado e, tal como sublinhou na audiência, o Acórdão de 19 de julho de 2016, H/Conselho e o. ( 12 ), tinha por objeto uma questão de reafetação de pessoal e não uma relação contratual de trabalho na qual o Conselho não é parte, como a que está em causa no presente processo.

28.

A Comissão afirma que a questão tem caráter hipotético e que, por conseguinte, é inadmissível, tendo em conta a existência de um processo paralelo de intervenção provocada pendente contra a Eulex Kosovo e o facto de a questão ser relativa ao sentido e alcance de uma disposição do direito da União que já não estava em vigor no momento da apresentação dos pedidos, dado que diz unicamente respeito ao período anterior a 12 de junho de 2014. A título subsidiário, alega que o artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, deve ser interpretado no sentido de que, no período anterior a 12 de junho de 2014, o empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo é o chefe de missão, ao passo que, no caso de a capacidade de contratar este pessoal não depender da capacidade jurídica, a Eulex Kosovo deve ser considerada empregador a este respeito. Por um lado, uma vez que esta disposição introduziu a possibilidade de a Eulex Kosovo celebrar contratos e contratar pessoal a partir de 12 de junho de 2014, esta missão não podia estabelecer relações laborais antes desta data e, assim, o único cocontratante dos contratos de trabalho em causa é o chefe de missão, tal como indica o artigo 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124. Por outro, já antes de 12 de junho de 2014, a Eulex Kosovo tinha a capacidade de recrutar pessoal ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, e o artigo 16.o, n.o 5, desta ação comum, conforme alterada, é aplicável aos factos ocorridos antes de 15 de junho de 2014 se a ação for intentada após esta data, pelo que, a partir desta data, qualquer reclamação decorrente da execução do mandato deve ser dirigida à Eulex Kosovo.

29.

A Comissão alega que não pode ser considerada o empregador, uma vez que o seu papel está limitado à execução do orçamento e não à gestão do pessoal. Tal como sublinhou na audiência, em conformidade com o Acórdão H, a Comissão não está envolvida na cadeia de comando e, no presente processo, não está em causa nenhuma decisão orçamental. O chefe de missão é nomeado pelo Conselho, o seu mandato é estabelecido pelo Conselho e as Comunicações de 2009 e 2012, que não têm qualquer relação com o pessoal internacional, descrevem as regras adotadas pelo Conselho a este respeito.

30.

O SEAE defende que os artigos 8.o, 9.o e 10.o da Ação Comum 2008/124 devem ser interpretados no sentido de que a Eulex Kosovo tem o estatuto de empregador do pessoal internacional ao serviço desta missão. Em seu entender, na medida em que diz respeito ao chefe de missão antes da Decisão 2014/349, a questão é irrelevante, uma vez que o processo no órgão jurisdicional de reenvio foi instaurado após a adoção desta decisão e que, em todo o caso, o chefe de missão não é o empregador. O artigo 9.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124 estabelece que a Eulex Kosovo pode recrutar pessoal, e os artigos 9.o, n.os 1 e 2, e 10.o, n.o 1, da mesma referem‑se ao pessoal da Eulex Kosovo. Assim, afirma que, já antes de 12 de junho de 2014, a Eulex Kosovo tinha a capacidade de contratar pessoal, e o artigo 15.o‑A desta ação comum, conforme alterada, produz apenas um efeito declarativo. Tal como sublinhou na audiência, a personalidade jurídica, entendida na aceção do artigo 47.o TUE, o qual dispõe que a União tem personalidade jurídica, deve ser distinguida da capacidade jurídica das instituições da União e de outras entidades para desempenharem funções, pelo que não existe uma contradição com o Acórdão Elitaliana, uma vez que a falta de personalidade jurídica não impede a Eulex Kosovo de empregar pessoal. O facto de o Conselho e o CPS exercerem o controlo político e a direção estratégica da Eulex Kosovo através do comandante da Operação Civil, que faz parte do SEAE, e de existir uma ligação à Comissão através da execução do orçamento não confere ao Conselho, à Comissão ou ao SEAE a qualidade de empregador. Os demandantes no processo principal não celebraram contratos de trabalho com estes e o Acórdão H tinha por objeto uma questão de reafetação do pessoal, que apresentava uma certa relação com o controlo político e a direção estratégica da missão, o que não sucede com o recrutamento e a gestão do pessoal internacional.

31.

A Eulex Kosovo afirma que os artigos 8.o, 9.o e 10.o da Ação Comum 2008/124 devem ser interpretados no sentido de que a Eulex Kosovo tem o estatuto de empregador do pessoal internacional ao serviço desta missão. O chefe de missão age na qualidade de agente da Eulex Kosovo, não como um empregador, e executa as decisões do Conselho relativas à reestruturação da Eulex Kosovo, sem poder decisório em matéria de reclassificação e de supressão de postos de trabalho. Embora o Conselho, a Comissão e o SEAE desempenhem um papel importante no desenvolvimento do mandato da Eulex Kosovo, não têm qualquer relação contratual com os demandantes no processo principal. O facto de os contratos de trabalho em causa terem sido celebrados, segundo o artigo 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, por MJ, na qualidade de chefe de missão, não significa que este é o empregador. Isto é demonstrado pela jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União ( 13 ), que refere como empregador a Eulex Kosovo e não os sucessivos chefes de missão a título pessoal, mesmo quando os contratos de trabalho tenham sido assinados antes da Decisão 2014/349. Na audiência, a Eulex Kosovo declarou que já tinha a capacidade de recrutar pessoal ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, e o artigo 16.o, n.o 5, da mesma, conforme alterada, é aplicável às reclamações apresentadas a partir de 15 de junho de 2014, ainda que os factos sejam anteriores a esta data, como sucede no presente processo.

32.

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se a Ação Comum 2008/124, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349, deve ser interpretada no sentido de que, no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014, o chefe de missão da Eulex Kosovo, a Eulex Kosovo, o Conselho, a Comissão ou o SEAE devem ser considerados o empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo para efeitos da determinação do demandado no litígio no processo principal.

33.

Conforme resulta do despacho de reenvio, esta questão tem origem no facto de ter sido expressamente conferida à Eulex Kosovo capacidade para celebrar contratos, empregar pessoal e estar em juízo por força das alterações à Ação Comum 2008/124 efetuadas pela Decisão 2014/349, mais precisamente, pelo artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, introduzido pela Decisão 2014/349, que é aplicável desde 12 de junho de 2014, enquanto antes desta data o chefe de missão celebrava os contratos de trabalho em nome próprio e era responsável pela execução do orçamento da referida missão, conforme previsto na Ação Comum 2008/124. Além disso, o Conselho, a Comissão e o SEAE estão envolvidos na criação e no funcionamento da Eulex Kosovo e, por conseguinte, podem ser considerados responsáveis pelos atos praticados pelo chefe de missão no âmbito da contratação do pessoal internacional, na medida em que a própria missão Eulex Kosovo não podia ser responsabilizada. Conforme indicado pelos demandantes no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio tem de identificar o seu empregador para se poder pronunciar sobre o litígio que lhe foi submetido e, de acordo com o direito nacional aplicável, o estatuto de empregador é atribuído à entidade que goza de personalidade jurídica e de capacidade jurídica no que respeita a reclamações que têm por objeto a relação laboral.

34.

Tendo em vista responder à questão submetida no presente processo, importa, em primeiro lugar, apresentar algumas observações preliminares sobre as missões internacionais da União Europeia e a Eulex Kosovo (secção A). Em seguida, abordarei a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar a título prejudicial sobre a interpretação da Ação Comum 2008/124 nas circunstâncias do presente processo (secção B) e os argumentos apresentados pela Comissão a respeito da admissibilidade da questão prejudicial (secção C), antes de proceder à apreciação desta questão (secção D).

35.

Com base nesta análise, cheguei à conclusão de que o Tribunal de Justiça é competente no presente processo e de que a questão prejudicial é admissível. Concluo igualmente que a Ação Comum 2008/124, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349, deve ser interpretada no sentido de que confere à Comissão o estatuto de empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014.

36.

No âmbito da PESC, sob o título V do TUE, a política comum de segurança e defesa (a seguir «PCSD») ( 14 ) garante à União uma capacidade operacional para realizar missões civis e militares no exterior a fim de cumprir uma série de tarefas, incluindo a prevenção de conflitos e a manutenção da paz ( 15 ). Conforme referido em relatórios recentes, tais missões representam um instrumento único ao dispor da União que permite uma ação direta para gerir um conflito ou uma crise e, assim, fazem parte de um esforço estratégico de segurança, permitem que os países recuperem de um conflito e protegem a União e os seus cidadãos através da ação externa ( 16 ). Existem atualmente 17 missões da PCSD em curso — 11 missões civis e 6 missões ou operações militares ‑, nas quais trabalham aproximadamente 5000 pessoas em todo o mundo ( 17 ).

37.

A Eulex Kosovo é uma missão civil da PCSD, que foi criada pela Ação Comum 2008/124, conforme alterada pela última vez pela Decisão 2021/904. A Ação Comum 2008/124 foi prorrogada várias vezes e o mandato atual da Eulex Kosovo expira em 14 de junho de 2023, conforme indica esta decisão. A Eulex Kosovo é considerada a maior missão civil da PCSD até à data ( 18 ). Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da Ação Comum 2008/124, a Eulex Kosovo foi lançada pelo Conselho na sequência da aprovação do Plano de Operação (a seguir «OPLAN»), que, juntamente com o Conceito de Operações (a seguir «CONOPS»), constituem os documentos de planificação básicos para a execução do mandato da Eulex Kosovo ( 19 ).

38.

De acordo com o artigo 2.o da Ação Comum 2008/124 ( 20 ), o mandato da missão Eulex Kosovo consiste em «apoia[r] as instituições, as autoridades judiciais e os serviços de aplicação da lei do Kosovo nos seus progressos na via da sustentabilidade e da responsabilização, bem como no desenvolvimento e reforço de um sistema judicial independente multiétnico e de uma polícia e um serviço aduaneiro multiétnicos, assegurando que estas instituições não sofram interferências políticas e adiram aos padrões internacionalmente reconhecidos e às melhores práticas europeias».

39.

Nos termos do artigo 9.o da Ação Comum 2008/124, conforme alterada pelas Decisões 2010/322 e 2014/349, o pessoal da Eulex Kosovo é composto por pessoal destacado pelos Estados‑Membros e pelas instituições da União, bem como por pessoal internacional e pessoal local recrutado numa base contratual.

40.

Conforme dispõe o artigo 11.o da Ação Comum 2008/124, conforme alterada pela Decisão 2010/322, a Eulex Kosovo tem a seguinte cadeia de comando. O CPS, que é um comité específico do Conselho que se dedica à PESC ( 21 ), exerce o controlo político e a direção estratégica da Eulex Kosovo sob a responsabilidade do Conselho e do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (a seguir «AR») ( 22 ). No âmbito da PESC definido pelo Conselho Europeu e o Conselho ( 23 ), o AR assegura a execução das suas decisões, incluindo aquelas que dizem respeito às missões da PCSD, sendo apoiado pelo SEAE, que é o serviço diplomático da União ( 24 ). O CPS é autorizado pelo Conselho a nomear o chefe de missão ( 25 ), cujo mandato é válido por períodos determinados, frequentemente um a dois anos, correspondentes ao mandato da Eulex Kosovo ( 26 ).

41.

Além disso, o comandante da Operação Civil exerce o comando e o controlo da Eulex Kosovo a nível estratégico, sob o controlo político e a direção estratégica do CPS e sob a autoridade geral do AR ( 27 ). O comandante da Operação Civil é também o diretor da Capacidade Civil de Planeamento e Condução ( 28 ), que é uma direção do SEAE que serve de sede operacional para as missões civis da PCSD ( 29 ). O chefe de missão exerce o comando e o controlo da Eulex Kosovo no teatro de operações e é diretamente responsável perante o comandante da Operação Civil ( 30 ).

42.

As partes não contestam a competência do Tribunal de Justiça para apreciar o presente processo ( 31 ). Não obstante, a questão da competência do Tribunal de Justiça pode ser apreciada oficiosamente ( 32 ). Uma vez que a Ação Comum 2008/124 foi adotada com base nas disposições do Tratado relativas à PESC ( 33 ), afigura‑se necessário examinar se a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar a título prejudicial sobre a interpretação da Ação Comum 2008/124 pode eventualmente ser afetada pelas regras que limitam a competência dos órgãos jurisdicionais da União no âmbito da PESC, conforme estabelecidas no artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e no artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE. Com efeito, conforme referido pelo SEAE, este parece ser o primeiro processo submetido ao Tribunal de Justiça que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação de um ato de PESC.

43.

Importa recordar que, conforme declarou o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e do artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE, os tribunais da União não são, em princípio, competentes no que respeita às disposições relativas à PESC e aos atos adotados com base nessas disposições. No entanto, uma vez que estas regras introduzem uma derrogação à regra da competência geral prevista no artigo 19.o TUE, devem ser interpretadas restritivamente ( 34 ). A este respeito, o Tribunal de Justiça salientou que resulta tanto do artigo 2.o TUE, que figura nas disposições comuns do TUE, como do artigo 21.o TUE, relativo à ação externa da União, para o qual remete o artigo 23.o TUE, relativo à PESC, que a União se funda, designadamente, no valor do Estado de direito ( 35 ). Assim, embora o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») não possa criar uma competência do Tribunal de Justiça quando os Tratados a excluem, o princípio da tutela jurisdicional efetiva conforme consagrado nesta disposição, bem como a função que lhe é atribuída, por força do artigo 19.o, n.o 1, TUE, de assegurar a observância do direito na aplicação e na interpretação dos Tratados, implicam igualmente uma interpretação restritiva dessas regras ( 36 ).

44.

Além disso, segundo jurisprudência abundante relativa a questões de competência em matéria de PESC, o facto de existir um ato de PESC nas circunstâncias específicas do processo não significa necessariamente que as restrições impostas à competência do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 24.o, n.o 1, TUE e do artigo 275.o TFUE sejam aplicáveis ( 37 ). Uma vez que esta jurisprudência diz respeito, em parte, às missões internacionais da União, é útil destacar os pontos mais importantes de alguns acórdãos para efeitos do presente processo.

45.

Por exemplo, começando com o Acórdão de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho ( 38 ), o Tribunal de Justiça reconheceu, no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão do Conselho respeitante à assinatura e celebração de um acordo internacional relativo à PESC, e, em particular, às missões internacionais da União, que é competente para fiscalizar se esse acordo é negociado e celebrado segundo o processo previsto no artigo 218.o TFUE, que tem um alcance geral e, em princípio, é aplicável a todos os acordos internacionais, incluindo os que são abrangidos pela PESC.

46.

Além disso, no Acórdão Elitaliana ( 39 ), o Tribunal de Justiça confirmou a competência dos órgãos jurisdicionais da União para apreciarem os recursos de anulação e as ações de indemnização interpostos pela recorrente na sequência da adjudicação, pela Eulex Kosovo, de um contrato público de serviços de helicóptero a outro proponente. O Tribunal de Justiça declarou que as medidas em causa, cuja anulação era pedida com base numa violação das regras da União aplicáveis aos contratos públicos, diziam respeito à adjudicação de um contrato público que gerou despesas para o orçamento da União e que, por conseguinte, o contrato em causa estava abrangido pelo regulamento financeiro da União ( 40 ).

47.

Importa igualmente esclarecer que, no Acórdão H ( 41 ), o Tribunal de Justiça confirmou a competência dos órgãos jurisdicionais da União para apreciarem os recursos de anulação e as ações de indemnizações interpostos por um membro do pessoal destacado por um Estado‑Membro para outra missão internacional da União Europeia, nomeadamente, a Missão de Polícia da União Europeia (a seguir «MPUE») na Bósnia-Herzegovina, relativos às decisões do chefe de missão que reafetavam esse membro do pessoal para um lugar num gabinete regional. Segundo o Tribunal de Justiça, embora as decisões impugnadas se inserissem no contexto da PESC e estivessem ligadas a uma ação operacional neste domínio, constituíam, pela sua própria essência, atos de gestão do pessoal, à semelhança de qualquer decisão análoga adotada pelas instituições da União no âmbito do exercício das suas competências. Nestas condições, as restrições à competência do Tribunal de Justiça no âmbito da PESC não impediam a fiscalização dos atos de gestão do pessoal relativos ao pessoal destacado pelos Estados‑Membros, uma vez que os órgãos jurisdicionais da União são competentes nos termos do artigo 270.o TFUE para fiscalizar tais atos sempre que os mesmos digam respeito ao pessoal destacado pelas instituições da União. Caso contrário, quando um mesmo ato de gestão do pessoal relativo às operações «no terreno» respeite tanto aos agentes destacados pelos Estados‑Membros como aos agentes destacados pelas instituições, a decisão relativa aos primeiros poderia ser inconciliável com a decisão relativa aos últimos.

48.

Com base no exposto, é verdade que os processos anteriores diziam respeito a recursos de anulação e a ações de indemnização interpostos nos termos dos artigos 263.o TUE e 340.o, segundo parágrafo, TFUE, e não a pedidos de decisão prejudicial relativos à interpretação do direito da União nos termos do artigo 267.o TFUE. Além disso, as circunstâncias que deram origem ao Acórdão H dizem respeito a um membro do pessoal destacado, e não a um membro do pessoal contratado, de uma missão internacional da União, e este acórdão pretendeu, em parte, evitar que fosse dado um tratamento distinto aos litígios relativos ao pessoal destacado pelos Estados‑Membros e pelas instituições da União. No entanto, afigura‑se que este acórdão permite concluir, de forma geral, que o artigo 24.o, n.o 1, TUE e o artigo 275.o TFUE não se opõem à competência dos órgãos jurisdicionais da União para conhecer dos recursos relativos à gestão do pessoal das missões internacionais da União. Com efeito, à luz do Acórdão H, os órgãos jurisdicionais da União confirmaram a sua competência em matéria de gestão de pessoal no âmbito de recursos de anulação e de ações de indemnização interpostos por um membro do pessoal contratado de uma agência da União no domínio da PESC ( 42 ), assim como no âmbito de uma ação contratual baseada no artigo 272.o TFUE intentada por um antigo membro do pessoal contratado de uma missão internacional da União ( 43 ).

49.

Por conseguinte, a jurisprudência corrobora a tese segundo a qual o artigo 24.o, n.o 1, TUE e o artigo 275.o TFUE não se opõem à competência do Tribunal de Justiça no presente processo.

50.

É certo que o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar a Ação Comum 2008/124, cuja base jurídica é abrangida pela PESC. No entanto, a questão prejudicial é relativa a um aspeto geral da gestão de pessoal e não à execução da PESC. A este respeito, é possível considerar que a celebração dos contratos de trabalho em causa, bem como as decisões impugnadas relativas à não renovação de tais contratos e à reclassificação dos lugares, constituem, pela sua própria essência, atos típicos de gestão do pessoal na organização dos recursos humanos ao serviço da Eulex Kosovo. Por conseguinte, em meu entender, decorre do Acórdão H que as restrições impostas à competência do Tribunal de Justiça pelos artigos 24.o, n.o 1, TUE e 275.o TFUE não excluem a competência deste Tribunal para se pronunciar a título prejudicial sobre a interpretação da Ação Comum 2008/124 nas circunstâncias do presente processo. É o que sucede, tendo em conta o artigo 19.o, n.o 1, TUE e o artigo 47.o da Carta, uma vez que está em causa o direito à tutela jurisdicional efetiva dos demandantes no processo principal.

51.

Assim, considero que o Tribunal de Justiça é competente para apreciar o presente processo.

52.

Segundo os argumentos da Comissão, a questão prejudicial é inadmissível devido ao seu caráter hipotético.

53.

Em meu entender, estes argumentos devem ser rejeitados.

54.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito da cooperação entre este e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, o juiz nacional a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade da decisão judicial a tomar tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se ( 44 ). Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas ( 45 ).

55.

No presente processo, conforme referido nos n.os 20 e 21 das presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio expôs adequadamente no seu pedido não apenas as razões que o levaram a interrogar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação da Ação Comum 2008/124, como também os motivos que fazem com que esta interpretação seja necessária para a resolução do litígio no processo principal.

56.

Além disso, na medida em que a Comissão critica a questão prejudicial por incidir sobre uma disposição do direito da União que já não estava em vigor no momento em que as ações foram intentadas no órgão jurisdicional de reenvio, esta questão tem por objeto a interpretação das disposições pertinentes da Ação Comum 2008/124 para efeitos de identificação do empregador dos demandantes no processo principal no período anterior a 12 de junho de 2014, o que inclui a avaliação do momento em que tais disposições são aplicáveis. Por conseguinte, a objeção da Comissão é relativa ao mérito e não à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial ( 46 ).

57.

Nestas circunstâncias, há que considerar que a interpretação pedida não é manifestamente alheia aos factos ou ao objeto do processo principal e que as questões suscitadas não têm natureza hipotética.

58.

Por conseguinte, entendo que a questão prejudicial em causa no presente processo é admissível.

59.

Conforme referido no n.o 32 das presentes conclusões, a questão submetida ao Tribunal de Justiça tem por objeto a identificação da pessoa ou da entidade que tem o estatuto de empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo antes de 12 de junho de 2014 e que, assim, pode ser considerada demandada para efeitos do litígio no processo principal. Por conseguinte, apreciarei, em primeiro lugar, o papel do chefe de missão, em segundo lugar, o papel da Eulex Kosovo e, em terceiro lugar, o papel do Conselho, da Comissão e da SEAE.

60.

Segundo os argumentos apresentados pela Comissão, o chefe de missão pode ser considerado empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014, uma vez que é o cocontratante nos contratos de trabalho em causa e que não era possível a Eulex Kosovo ter o estatuto de empregador antes da introdução do artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada. Os demandantes no processo principal, o Governo espanhol, o Conselho, o SEAE e a Eulex Kosovo têm um entendimento diferente.

61.

Antes de mais, importa esclarecer que, contrariamente aos argumentos da Comissão, existem indícios sólidos, com base nas disposições pertinentes da Ação Comum 2008/124, de que o chefe de missão não pode ser considerado o empregador dos demandantes no processo principal nem antes nem depois de 12 de junho de 2014.

62.

A este respeito, na redação da Ação Comum 2008/124 é repetidamente mencionado o pessoal da Eulex Kosovo e não o pessoal do chefe de missão ( 47 ). Embora o artigo 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, antes de ter sida alterada, previsse que os contratos de trabalho com o pessoal internacional e local deviam ser celebrados com o chefe de missão, esta disposição insere‑se no seu artigo 10.o da mesma, cuja epígrafe e n.o 1 fazem referência à Eulex Kosovo e ao «seu pessoal».

63.

Além disso, conforme referido pelos demandantes no processo principal, pelo Governo espanhol e pela Eulex Kosovo, resulta das disposições da Ação Comum 2008/124 que, no que respeita às relações com o pessoal internacional, o chefe de missão continua subordinado ao Conselho e à Comissão.

64.

No que respeita ao Conselho, tendo em conta a cadeia de comando da Eulex Kosovo conforme exposta nos n.os 40 e 41 das presentes conclusões, o chefe de missão está sujeito ao controlo político e à direção estratégica do Conselho por intermédio do CPS e do comandante da Operação Civil e, como refere o artigo 8.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, o chefe de missão emite instruções destinadas a todo o pessoal da Eulex Kosovo segundo as instruções no plano estratégico do comandante da Operação Civil. Decorre do artigo 12.o, n.o 2, da Ação Comum 2008/124 que o CPS, e não o chefe de missão, tem o poder de alterar o OPLAN (v. n.o 37 das presentes conclusões), o que pode incluir a restruturação da Eulex Kosovo [tendo em conta que, nos termos do artigo 6.o, n.o 3, alínea a), da Ação Comum 2008/124, o pessoal da Eulex Kosovo é definido no OPLAN]. Por conseguinte, no contexto do presente processo, afigura‑se que MJ, na qualidade de chefe de missão, estava obrigado a executar as decisões relativas à reestruturação da Eulex Kosovo em matéria de reclassificação e à supressão de lugares e não dispunha de qualquer margem de apreciação a este respeito ( 48 ).

65.

De igual modo, no que respeita à Comissão, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 5, da Ação Comum 2008/124, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349, o chefe de missão é responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo e, para o efeito, assina um contrato com a Comissão, ao passo que, nos termos do artigo 16.o, n.o 4, da Ação Comum 2008/124, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349, o chefe de missão responde integralmente perante a Comissão, ficando sujeito à supervisão desta, relativamente às atividades empreendidas no âmbito desse contrato, o que inclui o recrutamento de pessoal internacional. Regressarei a esta questão posteriormente (v. n.os 88 a 92 das presentes conclusões).

66.

Esta interpretação é ainda corroborada pelo facto de que, conforme referido no n.o 40 das presentes conclusões, o chefe de missão é nomeado por um período determinado correspondente ao mandato da Eulex Kosovo. Por conseguinte, tal como indicaram os demandantes no processo principal e o SEAE, seria contraditório considerar cada um dos sucessivos chefes de missão como o empregador a título individual. Com efeito, a Comunicação de 2009 previa a continuação da promoção dos membros do pessoal internacional independentemente das sucessivas nomeações dos chefes de missão ( 49 ).

67.

Não obstante o facto de os contratos de trabalho em causa serem assinados por MJ na qualidade de chefe de missão e de se referirem a este enquanto «empregador», isto não deve, na minha opinião, ser entendido no sentido de que significa que o chefe de missão deve ser considerado o empregador deste pessoal a título individual e que, por conseguinte, é pessoalmente responsável pelos contratos de trabalho celebrados. Pelo contrário, conforme referido pelos demandantes no processo principal, pelo Governo espanhol e pela Eulex Kosovo, é possível considerar que o chefe de missão age por conta da União na execução do mandato da Eulex Kosovo através das missões que lhe foram confiadas no quadro da Ação Comum 2008/124.

68.

Segundo os argumentos apresentados pelo Conselho, pelo SEAE e pela Eulex Kosovo, bem como pela Comissão a título subsidiário, a Eulex Kosovo pode ser considerada o empregador dos demandantes no processo principal tanto antes como depois de 12 de junho de 2014, tendo em conta o alegado efeito declarativo do artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, e o facto de o artigo 16.o, n.o 5, da mesma ser aplicável aos factos ocorridos antes de 15 de junho de 2014 se o pedido for apresentado após esta data, como sucede no caso em apreço (v. n.o 17 das presentes conclusões). Os demandantes no processo principal e o Governo espanhol discordam.

69.

Em meu entender, tendo em conta a redação da Ação Comum 2008/124, o seu contexto e a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Eulex Kosovo não pode ser considerada o empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014. Em primeiro lugar, apreciarei o artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, e, em seguida, o artigo 16.o, n.o 5, desta.

70.

Em primeiro lugar, no que respeita ao artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, há que sublinhar que a comparação das disposições da Ação Comum 2008/124 antes e depois de 12 de junho de 2014 demonstra claramente a existência de diferentes empregadores do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo. Antes da adoção da Decisão 2014/349, em virtude do artigo 10.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124, os contratos de trabalho com o pessoal internacional eram celebrados entre o chefe de missão e os membros do pessoal e, nos termos do artigo 8.o, n.o 5, desta ação comum, o chefe de missão, enquanto responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo, incluindo o recrutamento do pessoal internacional, estava obrigado a celebrar um contrato com a Comissão para o efeito. Em contrapartida, após a adoção da Decisão 2014/349, os artigos 10.o, n.o 3, e 16.o, n.o 4, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, especificam que a Eulex Kosovo celebra contratos de trabalho com o pessoal internacional e é responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo, celebrando para o efeito um contrato com a Comissão, ao passo que o artigo 8.o, n.o 5, desta ação comum foi eliminado.

71.

Por conseguinte, com base nas referidas disposições, há que considerar que, antes da introdução do artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, que concede à Eulex Kosovo a capacidade, nomeadamente, de celebrar contratos, de empregar pessoal e de estar em juízo, a Eulex Kosovo não dispunha da capacidade exigida para ter estatuto de empregador do pessoal internacional ao serviço desta missão.

72.

O contexto da Ação Comum 2008/124 parece confirmar esta interpretação. A este respeito, importa sublinhar que, embora o artigo 9.o, n.o 3, da Ação Comum 2008/124 estabeleça que a Eulex Kosovo pode recrutar pessoal internacional numa base contratual, existiam disposições semelhantes em relação à Equipa de Planeamento da União Europeia (a seguir «EUPT Kosovo») ( 50 ), que estava envolvida na fase de planeamento e preparação da criação da Eulex Kosovo ( 51 ), o que lhe permitia, assim, recrutar pessoal internacional e local numa base contratual, enquanto o chefe da EUPT Kosovo celebrava os contratos de trabalho com esse pessoal. Tenho dificuldades em conceber que, sem qualquer atribuição explícita de capacidade jurídica, a referida equipa temporária de planeamento possa ser considerada o empregador desse pessoal e estar em juízo.

73.

Além disso, na Comunicação de 2012 ( 52 ), a Comissão indicou que devia ser reconhecida personalidade jurídica às missões da PESC ou, pelo menos, uma capacidade jurídica suficientemente ampla para permitir a execução dos seus mandatos e garantir uma base jurídica sólida para a sua atuação, tanto no interior como no exterior da União, incluindo para estar em juízo. A Comissão anunciou a sua intenção de pedir ao Conselho a adoção de disposições nesse sentido. O Tribunal de Contas Europeu expressou igualmente preocupações semelhantes no seu relatório especial sobre a Eulex Kosovo adotado em 2012 ( 53 ), recomendando que a Eulex Kosovo e todas as futuras missões da PESC incorporassem tais disposições. Isto foi efetuado em relação à Eulex Kosovo e a outras missões internacionais da União ( 54 ) através da introdução de uma disposição específica que tinha por epígrafe «Disposições jurídicas» na decisão pertinente do Conselho, tal como consta do artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada. Por conseguinte, é possível daqui deduzir que foi considerado necessário conceder à Eulex Kosovo uma capacidade jurídica explícita, que antes não possuía, nomeadamente, para contratar pessoal na qualidade de empregador e defender‑se em juízo.

74.

Esta interpretação afigura‑se igualmente corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Nomeadamente, no Acórdão Elitaliana ( 55 ), proferido no âmbito de um processo instaurado antes da adoção da Decisão 2014/349, o Tribunal de Justiça confirmou as conclusões do Tribunal Geral segundo as quais a Eulex Kosovo não dispunha de personalidade jurídica e não estava previsto que pudesse ser parte num processo, daí resultando que não lhe podia ser reconhecida a qualidade de órgão ou de organismo na aceção do artigo 263.o TFUE e que a Comissão foi considerada a única recorrida. Por conseguinte, neste acórdão, o Tribunal de Justiça salientou em especial a falta de capacidade jurídica da Eulex Kosovo devido à inexistência de uma atribuição explícita nesse sentido na Ação Comum 2008/124 e, por este motivo, considerou que a Eulex Kosovo não podia ser recorrida no processo.

75.

Importa igualmente salientar que o Acórdão H dizia respeito à MPUE na Bósnia-Herzegovina e que nenhuma disposição da decisão do Conselho que a criou lhe concedia capacidade jurídica ( 56 ). Embora o Tribunal de Justiça não tenha abordado diretamente esta questão, é possível deduzir da falta de concessão explícita de capacidade jurídica a esta missão que o Tribunal de Justiça considerou que os atos impugnados deviam ser imputados a uma das instituições da União, sem ter em consideração essa missão enquanto potencial recorrida no processo.

76.

Além disso, afigura‑se que o Acórdão Jenkinson ( 57 ) não conduz a uma conclusão diferente. Este acórdão tinha por objeto um recurso baseado principalmente no artigo 272.o TFUE, relativo à responsabilidade contratual da União, interposto por um antigo membro do pessoal internacional de determinadas missões internacionais da União, incluindo a Eulex Kosovo, contra o Conselho, a Comissão, o SEAE e a Eulex Kosovo. O recorrente esteve ao serviço da Eulex Kosovo entre 5 de abril de 2010 e 14 de novembro de 2014, mas apenas o último contrato de trabalho referente ao período compreendido entre 15 de outubro e 14 de novembro de 2014 incluía uma cláusula compromissória, na aceção do artigo 272.o TFUE, que atribuía competência aos órgãos jurisdicionais da União. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça concentrou‑se na apreciação efetuada pelo Tribunal Geral quanto ao alcance da competência para apreciar os aspetos contratuais do processo, declarando que, quando existe uma relação laboral que assenta numa série de contratos sucessivos, o facto de os contratos anteriores não incluírem uma cláusula compromissória não impede que os órgãos jurisdicionais da União tenham em conta todos os contratos na sua avaliação da relação existente entre as partes. No entanto, o Tribunal de Justiça não abordou as conclusões do Tribunal Geral relativas à capacidade jurídica da Eulex Kosovo. Por conseguinte, em meu entender, o raciocínio do Tribunal de Justiça relativo ao alcance da competência dos órgãos jurisdicionais da União nos termos do artigo 272.o TFUE não se afigura transponível para a questão distinta da identidade do empregador, que não foi apreciada nesse processo ( 58 ).

77.

Tendo em conta o exposto, há que considerar que o artigo 15.o‑A da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, implica que a Eulex Kosovo não possui o estatuto de empregador no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014. Em contrapartida, decorre desta disposição que, a partir de 12 de junho de 2014, a Eulex Kosovo pode ser considerada o empregador do pessoal internacional ao seu serviço e, assim, ser a demandada nos litígios relativos aos contratos de trabalho celebrados com tal pessoal ( 59 ).

78.

Em segundo lugar, no que respeita ao artigo 16.o, n.o 5, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, há que constatar que a redação desta disposição é ambígua quanto à questão de saber se a Eulex Kosovo é responsável, a partir de 15 de junho de 2014, por quaisquer reclamações e obrigações decorrentes da execução do mandato, incluindo quando os atos ocorreram antes desta data, ou apenas quando os factos ocorreram a partir desta data ( 60 ).

79.

A este respeito, importa assinalar que o artigo 16.o, n.o 4, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, que foi introduzido ao mesmo tempo que o artigo 16.o, n.o 5, da mesma, estabelece que a Eulex Kosovo substitui o chefe de missão enquanto responsável pela execução do seu orçamento. Assim, da leitura conjugada das duas disposições afigura‑se que o artigo 16.o, n.o 5, da Ação Comum 2008/124, conforme alterada, visa confirmar que a Eulex Kosovo é responsável por quaisquer reclamações e obrigações decorrentes da sua própria execução do orçamento a partir de 15 de junho de 2014. No entanto, no que respeita aos factos em causa no presente processo, que ocorreram antes desta data, foi o chefe de Missão que executou o orçamento. Por conseguinte, com base nesta disposição, a Eulex Kosovo não pode ser considerada o empregador dos demandantes no processo principal.

80.

Caso o Tribunal de Justiça siga a minha proposta segundo a qual nem o chefe de missão nem a Eulex Kosovo têm o estatuto de empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014 e, por isso, não podem ser considerados demandados no litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, é necessário apreciar se o Conselho, a Comissão e/ou o SEAE gozam desse estatuto.

81.

De acordo com os argumentos apresentados, no essencial, pelos demandantes no processo principal, tanto o Conselho como a Comissão podem ser considerados o empregador nas circunstâncias do presente processo. O Conselho, a Comissão, o SEAE e a Eulex Kosovo discordam.

82.

Em meu entender, com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça e nas disposições pertinentes da Ação Comum 2008/124, existem indícios sólidos de que a Comissão tem o estatuto de empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014.

83.

A este propósito, no Acórdão Elitaliana ( 61 ), o Tribunal de Justiça concluiu que, embora o chefe de missão da Eulex Kosovo tenha sido qualificado pela Ação Comum 2008/124, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349, como responsável pela execução do orçamento desta missão, não era menos verdade que as competências do chefe de missão em matéria orçamental e financeira eram exercidas sob a supervisão e a autoridade da Comissão. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça declarou que os atos impugnados relativos à adjudicação de um contrato público eram imputáveis à Comissão.

84.

Além disso, no Acórdão H ( 62 ), o Tribunal de Justiça concluiu que, nos termos da decisão do Conselho relativa à MPUE na Bósnia-Herzegovina, as decisões impugnadas do chefe de missão relativas à reafetação do pessoal destacado eram imputáveis ao Conselho, uma vez que o chefe de missão era nomeado pelo CPS, que exercia o controlo político e a direção estratégica desta missão sob a responsabilidade do Conselho, e estava sujeito à autoridade do comandante da Operação Civil, que por sua vez estava sob o controlo do CPS e era responsável pela execução das decisões do CPS e das decisões do Conselho. Em contrapartida, segundo o Tribunal de Justiça, estas decisões não podiam ser imputadas à Comissão, visto que esta não estava envolvida na cadeia de comando e que tais decisões não diziam respeito à execução do orçamento dessa missão, que exigia a celebração de um contrato entre o chefe de missão e a Comissão.

85.

As circunstâncias do presente processo devem ser apreciadas à luz da referida jurisprudência.

86.

Quanto ao SEAE, importa sublinhar que não foi apresentada ao Tribunal de Justiça qualquer informação que demonstre que tem o estatuto de empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014. Pelo contrário, como observa o SEAE, embora o comandante da Operação Civil faça parte do SEAE, este último não parece ser responsável por questões relacionadas com a contratação do pessoal internacional. Além disso, conforme referido no n.o 41 das presentes conclusões, o comandante da Operação Civil está sob o controlo do Conselho e da autoridade geral do AR, e não do SEAE.

87.

Quanto ao Conselho, afigura‑se que, com base nas informações de que o Tribunal de Justiça dispõe, não pode ser considerado o empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014. É certo que, à luz dos critérios estabelecidos no Acórdão H, existem elementos no presente processo que poderiam ser entendidos no sentido de que apontam para o Conselho, especialmente tendo em conta que as decisões para a reestruturação da Eulex Kosovo podem ter consequências em matéria de reclassificação de lugares e de rescisão de contratos de trabalho do pessoal internacional. Não obstante, em meu entender, as circunstâncias em causa no Acórdão H são diferentes das que estão em causa no presente processo. Em particular, este acórdão tinha por objeto uma questão relativa à reafetação de um agente destacado por um Estado‑Membro que, conforme indicam o Conselho e o SEAE, parece ter estado ligada ao controlo político e à direção estratégica da missão sob a responsabilidade do Conselho e que era totalmente alheia à execução do orçamento da missão, que exigia um contrato entre o chefe de missão e a Comissão. Em contrapartida, no presente processo, a contratação do pessoal internacional em causa parece estar diretamente associada à execução do orçamento da Eulex Kosovo e ao contrato celebrado entre o chefe de missão e a Comissão a esse respeito, e, por conseguinte, centra‑se nas responsabilidades orçamentais da Comissão. Além disso, deve salientar‑se que não foi apresentada ao Tribunal de Justiça qualquer informação sobre as funções desempenhadas pelos demandantes no processo principal, nem outros indícios que permitam refutar os argumentos do Conselho segundo os quais a contratação de pessoal internacional nas circunstâncias do presente processo não é da sua responsabilidade.

88.

Quanto à Comissão, à luz dos Acórdão Elitaliana e H, afigura‑se que, com base nas informações apresentadas ao Tribunal de Justiça, pode ser considerada o empregador dos demandantes no processo principal no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014, uma vez que a contratação do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo está relacionada com a execução do orçamento desta missão sob a supervisão e autoridade da Comissão e que esta parece ter sido responsável pela fixação de regras específicas relativas aos contratos de trabalho celebrados com esse pessoal ( 63 ).

89.

Importa recordar que, nos termos dos artigos 8.o, n.o 5, e 16.o, n.o 4, da Ação Comum 2008/124, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349, o chefe de missão estava sujeito à supervisão e autoridade da Comissão no que respeita à execução do orçamento da Eulex Kosovo, incluindo a contratação de pessoal internacional, e assinou um contrato com a Comissão para o efeito. Mais especificamente, de acordo com o sistema baseado na Comunicação de 2009, a Comissão recrutou, através de um contrato, o chefe de missão na qualidade de conselheiro especial, a fim de lhe confiar a gestão do orçamento da missão, e o contrato previa que o chefe de missão devia celebrar contratos de trabalho com o pessoal internacional «aplicando as regras relativas ao pessoal contratado pelos conselheiros especiais da PESC ou destacado para junto destes, tais como definidas na presente comunicação» ( 64 ). A este respeito, a Comunicação de 2009 estabeleceu regras específicas relativas, nomeadamente, às condições de trabalho e aos direitos e obrigações do pessoal internacional que devem constar dos contratos de trabalho celebrados pelo chefe de missão com o pessoal internacional, tais como as regras relativas à duração do contrato, à classificação dos lugares e à regulação dos vencimentos, dos impostos e da segurança social ( 65 ).

90.

Isto é ilustrado pelos contratos de 1 de fevereiro e 7 de junho de 2013 celebrados no presente processo por MJ, na qualidade de chefe de missão, e a Comissão. Em particular, o artigo 11.o, n.o 1, do contrato de 7 de junho de 2013 prevê que o chefe de missão deve celebrar contratos de trabalho com o seu pessoal com base nas regras estabelecidas na Comunicação de 2009, e o artigo 11.o, n.o 2, desse contrato especifica que, em regra, nenhum contrato de trabalho pode ter uma duração que exceda a duração da Eulex Kosovo. Além disso, no preâmbulo de um contrato de trabalho que MJ celebrou, na qualidade de chefe de missão, com um dos demandantes no processo principal antes de 12 de junho de 2014, que estava anexo ao despacho de reenvio, é declarado que a Comunicação de 2009 «estabelece as condições de trabalho do pessoal internacional» e que o artigo 11.o, n.o 1, do contrato entre a Comissão e MJ, na qualidade de chefe de missão, «autoriza» este último, enquanto conselheiro especial, a celebrar contratos de trabalho por sua própria conta ( 66 ).

91.

Por conseguinte, o facto de os demandantes no processo principal não terem assinado contratos de trabalho com a Comissão ou, conforme referido na Comunicação de 2012 ( 67 ), de a instituição competente da União para regular as questões em matéria de pessoal ser o Conselho não invalida esta análise, uma vez que os contratos de trabalho celebrados por MJ, na qualidade chefe de missão, com os demandantes no processo principal parecem inserir‑se no âmbito da Comunicação de 2009 e basear‑se em regras que eram da responsabilidade da Comissão.

92.

Com base no exposto, deve considerar‑se que a Comissão tem o estatuto de empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo no que respeita ao período anterior a 12 de junho de 2014 e, por conseguinte, deve ser considerada a demandada para efeitos do litígio no processo principal.

93.

À luz das considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunal do Trabalho de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica) da seguinte forma:

A Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008, sobre a Missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo, Eulex Kosovo, antes de ter sido alterada pela Decisão 2014/349/PESC do Conselho, de 12 de junho de 2014, deve ser interpretada no sentido de que confere à Comissão Europeia o estatuto de empregador do pessoal internacional ao serviço da Eulex Kosovo durante o período anterior a 12 de junho de 2014.