Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-282/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

16 de outubro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 72.° — Alteração de um acordo‑quadro durante a sua execução — Valor da modificação inferior aos valores previstos no artigo 72.°, n.° 2 — Alteração do modelo de remuneração de um acordo‑quadro — Modificação substancial de um acordo‑quadro — Alteração da natureza global de um acordo‑quadro »

No processo C‑282/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Högsta förvaltningsdomstolen (Supremo Tribunal Administrativo, Suécia), por Decisão de 18 de abril de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de abril de 2024, no processo

Polismyndigheten

contra

Konkurrensverket,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: C. Lycourgos (relator), presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin, N. Piçarra e N. Fenger, juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Polismyndigheten, por M. Ehn e K. Pedersen, advokater,

– em representação da Konkurrensverket, por M. Andersson Müller e M. Östman, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Checo, por L. Halajová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Estónio, por M. Kriisa, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, por A. Biolan, C. Faroghi, L. Malferrari e G. Wils, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 30 de abril de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Polismyndigheten (Autoridade Policial, Suécia) à Konkurrensverket (Autoridade da Concorrência, Suécia), a respeito do pedido desta última em aplicar uma coima à Autoridade Policial por ter alterado acordos‑quadro relativos ao reboque de veículos sem ter iniciado um novo procedimento de contratação pública.

Quadro jurídico

3 Os considerandos 107 e 109 da Diretiva 2014/24 têm a seguinte redação:

«(107) É necessário esclarecer as condições em que as modificações de um contrato durante a sua execução exigem um novo procedimento de contratação, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça […]. É exigido um novo procedimento de contratação em caso de alterações materiais ao contrato inicial, em particular ao âmbito de aplicação e ao conteúdo dos direitos e obrigações mútuos das partes, incluindo a distribuição de direitos de propriedade intelectual. Tais alterações demonstram a intenção das partes de renegociar termos ou condições essenciais desse contrato. Isso verifica‑se, em particular, nos casos em que as condições alteradas poderiam ter tido influência no resultado do procedimento, se tivessem sido inicialmente contempladas.

As modificações do contrato que resultem numa pequena alteração do valor do contrato até determinado valor deverão ser sempre possíveis sem necessidade de iniciar um novo procedimento de contratação. Para o efeito, e a fim de garantir a segurança jurídica, a presente diretiva deverá prever limiares “de minimis” abaixo dos quais não é necessário um novo procedimento de contratação. As modificações do contrato acima desses limiares deverão ser possíveis sem necessidade de iniciar um novo procedimento de contratação, na medida em que cumpram as condições previstas na presente diretiva.

[...]

(109) As autoridades adjudicantes podem ser confrontadas com circunstâncias externas que não podiam ter previsto quando adjudicaram o contrato, em especial quando a execução deste se prolonga por mais tempo. Neste caso, é necessário ter alguma flexibilidade para adaptar o contrato a essas circunstâncias sem um novo procedimento de contratação. O conceito de circunstâncias imprevisíveis refere‑se a factos que a autoridade adjudicante não podia prever, apesar de ter preparado a adjudicação inicial de forma razoavelmente diligente, tendo em conta os meios que tinha à sua disposição, a natureza e as características do projeto específico, as boas práticas no domínio em questão e a necessidade de assegurar uma relação adequada entre os recursos gastos na preparação da adjudicação do contrato e o seu valor previsível. Contudo, este conceito não se pode aplicar nos casos em que uma modificação dê lugar a uma alteração da natureza global do contrato público, por exemplo substituindo obras, fornecimentos ou serviços a adjudicar por algo diferente ou alterando profundamente o tipo de contrato, uma vez que, em tal situação, é previsível que o resultado final seja influenciado.»

4 O artigo 72.° desta diretiva dispõe:

«1. Os contratos e os acordos‑quadro podem ser modificados sem novo procedimento de contratação, nos termos da presente diretiva, em qualquer dos seguintes casos:

a) Se as modificações, independentemente do seu valor monetário, estiverem previstas nos documentos iniciais do concurso em cláusulas de revisão (podendo incluir cláusulas de revisão dos preços) ou opção claras, precisas e inequívocas. Essas cláusulas devem indicar o âmbito e a natureza das eventuais modificações ou opções, bem como as condições em que podem ser aplicadas. Não podem prever modificações ou opções que alterem a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro;

[...]

c) Se se verificarem todas as seguintes condições:

i) a necessidade de modificação decorre de circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não possa prever

ii) a modificação não altera a natureza global do contrato,

iii) o aumento de preço não ultrapassa 50 % do valor do contrato ou acordo‑quadro original. Em caso de várias modificações sucessivas, esse limite aplica‑se ao valor de cada modificação. Tais modificações sucessivas não podem ter por objetivo a não aplicação das disposições da presente diretiva;

[...]

e) Se as modificações, independentemente do seu valor, não forem substanciais na aceção do n.° 4.

[...]

2. Além disso, e sem que seja necessário verificar se se encontram preenchidas as condições previstas no n.° 4, alíneas a) a d), os contratos podem igualmente ser modificados sem necessidade de novo procedimento de contratação, nos termos da presente diretiva, caso o valor da modificação seja inferior a ambos os seguintes valores:

i) os limiares estabelecidos no artigo 4.°, e

ii) 10 % do valor do contrato inicial, no caso dos contratos de serviços e fornecimentos, e 15 % do valor do contrato inicial, no caso dos contratos de empreitada de obras.

Contudo, a modificação não pode alterar a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro. Em caso de várias modificações sucessivas, esse valor é avaliado com base no valor líquido acumulado das modificações sucessivas.

[...]

4. A modificação de um contrato ou de um acordo‑quadro durante o seu período de vigência é considerada substancial, na aceção do n.° 1, alínea e), quando tornar o contrato ou o acordo‑quadro materialmente diferente do contrato ou acordo‑quadro celebrado inicialmente. Em qualquer caso, sem prejuízo dos n.os 1 e 2, uma modificação é considerada substancial se se verificar uma ou mais das seguintes condições:

a) A modificação introduz condições que, se fizessem parte do procedimento de contratação inicial, teriam permitido a admissão de outros candidatos ou a aceitação de outra proposta, ou teriam atraído mais participações no concurso;

b) A modificação altera o equilíbrio económico do contrato ou do acordo‑quadro a favor do adjudicatário de uma forma que não estava prevista no contrato ou acordo‑quadro inicial;

c) A modificação alarga consideravelmente o âmbito do contrato ou do acordo‑quadro;

d) O adjudicatário ao qual a autoridade adjudicante atribuiu inicialmente o contrato é substituído por um novo adjudicatário, em casos não previstos no n.° 1, alínea d).

5. As modificações das disposições de um contrato público ou de um acordo‑quadro durante a sua vigência que sejam diferentes das modificações previstas nos n.os 1 e 2 obrigam a novo procedimento de contratação nos termos da presente diretiva.»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

5 Em 2020, a Autoridade Policial lançou um concurso público para a contratação de serviços de reboque de veículos, no âmbito do qual a avaliação das propostas devia ser efetuada com base no critério do preço mais baixo proposto. Os proponentes deviam indicar um preço fixo para as prestações em que o local de recolha do veículo se situava num raio de 10 quilómetros do local onde o veículo devia ser devolvido e, para os transportes fora deste raio, um preço adicional por quilómetro para o restante trajeto. Os documentos desse concurso público indicavam que os preços deviam permanecer inalterados durante todo o período de vigência do contrato.

6 O referido procedimento de contratação pública foi concluído com a celebração de dois acordos‑quadro no início de 2021, entre os quais um com a Lidköpings Biltjänst Hyr AB.

7 Durante o ano de 2021, a Autoridade Policial acordou com os dois adjudicatários em causa alterar as condições de remuneração previstas nesses dois acordos‑quadro, com o objetivo de equilibrar a repartição dos custos entre as diferentes zonas de polícia, sem aumentar o valor contratual global dos referidos dois acordos‑quadro. Por um lado, o raio das prestações relativamente às quais era apenas devido um preço fixo foi aumentado de 10 para 50 quilómetros. Por outro lado, os preços inicialmente acordados foram alterados. Mais especificamente, no que respeita à Lidköpings Biltjänst Hyr, o preço fixo por prestação passou de 0 para 4 500 coroas suecas (SEK) (de 0 para cerca de 400 euros) e o preço por quilómetro passou, para certos transportes, de 185 SEK para 28 SEK (de 16,5 para cerca de 2,5 euros) e, para outros, de 275 SEK para 55 SEK (de 24,5 para cerca de 5 euros). A Autoridade Policial concluiu que a aplicação deste novo modelo de remuneração implicava uma redução marginal da remuneração total da Lidköpings Biltjänst Hyr em relação à que teria sido paga em conformidade com o modelo de remuneração inicialmente previsto.

8 A Autoridade da Concorrência apresentou no Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal Administrativo de Estocolmo, Suécia) um pedido de aplicação de uma coima à Autoridade Policial por ter alterado os acordos‑quadro relativos ao reboque de veículos sem ter iniciado um novo procedimento de contratação. O referido órgão jurisdicional deferiu esse pedido e aplicou à Autoridade Policial uma coima no montante de 1 200 000 SEK (cerca de 106 650 euros), com o fundamento de que, se as modificações em causa no processo principal tivessem sido incluídas no concurso inicial, poderiam ter conduzido à participação de outros proponentes ou à seleção de outra proposta, pelo que tais modificações deviam ser consideradas substanciais. Pela mesma razão, o referido órgão jurisdicional considerou que essas modificações alteravam a natureza global do acordo‑quadro celebrado com a Lidköpings Biltjänst Hyr.

9 A Autoridade Policial sueca interpôs recurso desse acórdão no Kammarrätten i Stockholm (Tribunal Administrativo de Recurso de Estocolmo, Suécia). Este órgão jurisdicional negou provimento ao recurso, confirmando, essencialmente, os fundamentos da referida sentença.

10 A Autoridade Policial interpôs recurso no Högsta förvaltningsdomstolen (Supremo Tribunal Administrativo, Suécia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, nomeadamente, que o critério adotado no Acórdão do Kammarrätten i Stockholm (Tribunal Administrativo de Recurso de Estocolmo) não era adequado para apreciar a existência de uma alteração da natureza global do acordo‑quadro celebrado com a Lidköpings Biltjänst Hyr.

11 O órgão jurisdicional de reenvio constata que, segundo o cálculo efetuado pela Autoridade Policial, o valor das modificações introduzidas neste acordo‑quadro é inferior aos valores previstos no artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24. Por conseguinte, é necessário determinar se se pode considerar que essas modificações alteraram a natureza global do referido acordo‑quadro.

12 Este órgão jurisdicional considera que, embora constem da jurisprudência do Tribunal de Justiça precisões sobre o conceito de «modificação substancial» de um contrato, este ainda não examinou o regime das modificações de valor inferior previsto neste artigo 72.°, n.° 2, o qual não tem origem na referida jurisprudência, e não se pronunciou, em especial, sobre o conceito de alteração da natureza global de um contrato.

13 Nestas circunstâncias, o Högsta förvaltningsdomstolen (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Pode uma alteração ao modelo de remuneração num acordo‑quadro inicialmente adjudicado com base no critério de adjudicação do preço mais baixo proposto, no qual o equilíbrio entre preços fixos e variáveis é alterado e os níveis de preços são ajustados de tal forma que o valor total do contrato só se altera de forma marginal, significar que se deve considerar que a natureza global do acordo‑quadro foi alterada na aceção do artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva [2014/24]?»

Quanto à questão prejudicial

14 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que se deve considerar que a alteração do método de remuneração previsto num acordo‑quadro que foi adjudicado com base no critério do preço mais baixo, que altera a importância relativa da tarifa fixa e da tarifa variável, adaptando simultaneamente os níveis de preços de modo que o valor total desse acordo‑quadro sofra apenas uma alteração marginal, deve ser considerada no sentido de alterar a natureza global do referido acordo‑quadro, na aceção desta disposição.

15 O artigo 72.°, n.° 5, da Diretiva 2014/24 prevê que as modificações das disposições de um contrato público ou de um acordo‑quadro durante a sua vigência que sejam diferentes das modificações previstas nos seus n.os 1 e 2 obrigam a novo procedimento de contratação nos termos desta diretiva.

16 O artigo 72.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24 enumera cinco casos em que os acordos‑quadro podem ser modificados sem novo procedimento de contratação. Em especial, o artigo 72.°, n.° 1, alínea e), desta diretiva permite essa modificação quando esta, independentemente do seu valor, não for substancial, na aceção do artigo 72.°, n.° 4, da referida diretiva.

17 O artigo 72.°, n.° 2, desta diretiva dispõe que, sem que seja necessário verificar se se encontram preenchidas as condições previstas no seu artigo 72.°, n.° 4, alíneas a) a d), os contratos podem igualmente ser modificados sem necessidade de novo procedimento de contratação, caso o valor da modificação seja inferior a ambos os valores definidos neste artigo 72.°, n.° 2, subalíneas i) e ii). O referido artigo 72.°, n.° 2, especifica, contudo, no seu segundo parágrafo, que tal modificação não pode alterar a natureza global do acordo‑quadro em causa.

18 Para determinar o alcance do conceito de alteração da natureza global de um acordo‑quadro, na aceção do artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, há que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, interpretar esta disposição tendo em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (v. Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, n.° 12, e de 1 de agosto de 2025, Tradeinn Retail Services, C‑76/24, EU:C:2025:593, n.° 25).

19 No que respeita, em primeiro lugar, à redação do artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, importa, por um lado, sublinhar que este não inclui uma definição do conceito de alteração da natureza global de um acordo‑quadro.

20 Por conseguinte, e uma vez que mais nenhuma disposição desta diretiva contém tal definição, há que determinar o significado e o alcance desta expressão de acordo com o seu sentido habitual na linguagem corrente (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de julho de 2020, AFMB e o., C‑610/18, EU:C:2020:565, n.° 52, e de 19 de junho de 2025, CeramTec, C‑17/24, EU:C:2025:455, n.° 53).

21 Ora, os termos «natureza global», considerados no seu sentido habitual, tendem a indicar que o legislador da União pretendeu visar exclusivamente alterações dos acordos‑quadro de tal amplitude que transformam o contrato ou o acordo‑quadro no seu conjunto.

22 Por outro lado, o artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24 indica que esta disposição se aplica «sem que seja necessário verificar se se encontram preenchidas as condições previstas no n.° 4, alíneas a) a d).»

23 A este respeito, há que salientar que se deve considerar que uma modificação que preenche uma destas condições, nos termos do artigo 72.°, n.° 4, desta diretiva, é considerada substancial. Por conseguinte, o aditamento, no artigo 72.°, n.° 2, da referida diretiva, da precisão referida no número anterior indica que o legislador da União tinha considerado que a questão de saber se uma modificação de um acordo‑quadro é ou não substancial não é decisiva para determinar se essa modificação altera a «natureza global» desse acordo‑quadro, na aceção do segundo parágrafo desta última disposição.

24 Em especial, dado que o artigo 72.°, n.° 4, alínea a), da Diretiva 2014/24 visa especificamente as modificações que introduzem condições que, se tivessem sido incluídas no procedimento inicial de adjudicação do contrato, teriam permitido a admissão de outros candidatos que não os inicialmente selecionados ou a aceitação de uma proposta diferente da inicialmente aceite, ou teriam atraído mais participantes no procedimento de adjudicação do contrato, a circunstância de uma modificação dessas condições num acordo‑quadro não pode logicamente obstar, enquanto tal, a que essa alteração seja efetuada com base no artigo 72.°, n.° 2, desta diretiva.

25 No que respeita, em segundo lugar, ao contexto em que se inscreve o artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, há que salientar que decorre do artigo 72.°, n.° 5, desta diretiva que este artigo 72.°, n.° 2, constitui uma derrogação ao princípio segundo o qual um acordo‑quadro não deve sofrer alterações sem seguir um novo procedimento de contratação, pelo que a faculdade de alteração enunciada no referido artigo 72.°, n.° 2, deve ser objeto de interpretação restrita [v., por analogia, Acórdãos de 4 de junho de 2009, Comissão/Grécia, C‑250/07, EU:C:2009:338, n.° 35, e de 28 de outubro de 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extradição e ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, n.° 120].

26 Não obstante, primeiro, é certo que o primeiro parágrafo do considerando 107 da Diretiva 2014/24 enuncia que é exigido um novo procedimento de contratação em caso de alterações materiais ao contrato inicial, em particular nos casos em que as condições alteradas poderiam ter tido influência no resultado do procedimento, se tivessem sido inicialmente contempladas.

27 O legislador da União referiu‑se assim implicitamente a uma solução consagrada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a situações anteriores à aplicação da Diretiva 2014/24, da qual resultava que a entidade adjudicante não podia introduzir nas disposições de um contrato modificações que implicassem que essas disposições apresentassem características substancialmente diferentes das do contrato inicial e que seria esse o caso, nomeadamente, se as modificações previstas fossem suscetíveis de pôr em causa a adjudicação do contrato, no sentido de que, caso tivessem sido integradas nos documentos que regiam o procedimento de adjudicação inicial, quer outra proposta teria sido selecionada quer outros proponentes poderiam ter sido admitidos (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de junho de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, n.os 34 e 35, e de 7 de setembro de 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, n.° 28).

28 Todavia, embora resulte do primeiro parágrafo do considerando 107 da Diretiva 2014/24 que o legislador da União pretendeu ter em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça, daqui não resulta que tenha tido a intenção de codificar sistematicamente essa jurisprudência.

29 Ora, o segundo parágrafo deste considerando matiza a indicação mencionada no seu primeiro parágrafo, recordada no n.° 26 do presente acórdão, especificando que «as modificações do contrato que resultem numa pequena alteração do valor do contrato até determinado valor deverão ser sempre possíveis sem necessidade de iniciar um novo procedimento de contratação».

30 Assim, o legislador da União manifestou a sua vontade de consagrar uma possibilidade alargada de efetuar, de forma simplificada, modificações que normalmente exigiriam o recurso a esse novo procedimento, desde que essas modificações permaneçam abaixo de certos limiares de valor, apesar de essa possibilidade não resultar da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a situações anteriores à aplicação da Diretiva 2014/24.

31 Segundo, o considerando 109 desta diretiva, que diz respeito às modificações reguladas pelo seu artigo 72.°, n.° 1, alínea c), que estão subordinadas à exigência de não alterar a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro em causa, cita como exemplo de modificações «[que deem] lugar a uma alteração da natureza global do contrato público» a substituição das obras, fornecimentos ou serviços a adjudicar, bem como a alteração profunda do tipo do contrato em causa.

32 A este respeito, importa salientar que, embora os exemplos assim referidos pelo legislador da União sejam desprovidos de caráter exaustivo, não é menos verdade que se referem exclusivamente a alterações que transformam o contrato em causa, cujo alcance ultrapassa assim o das modificações substanciais previstas no artigo 72.°, n.° 4, da Diretiva 2014/24.

33 Além disso, embora o considerando 109 desta diretiva apresente esses exemplos como constituindo casos em que se pode presumir que a modificação em causa é suscetível de eventualmente influenciar o resultado do contrato em causa, daqui não se pode deduzir que se deve considerar que qualquer modificação que tenha o referido efeito implica uma alteração global da natureza desse contrato.

34 Terceiro, resulta da comparação dos n.os 1, 2 e 4 do artigo 72.° da Diretiva 2014/24 que o legislador da União optou por utilizar expressões distintas para visar, por um lado, as modificações que alteram a natureza global de um acordo‑quadro e, por outro, as modificações substanciais deste.

35 De resto, à luz da estrutura do artigo 72.° da Diretiva 2014/24, uma interpretação desta disposição que equipare os conceitos de modificações substanciais e de modificações que alterem a natureza global de um contrato ou de um acordo‑quadro privaria o artigo 72.°, n.° 1, alíneas a) e c), e n.° 2, desta diretiva de qualquer efeito útil.

36 Com efeito, por um lado, resulta do artigo 72.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2014/24 que qualquer modificação não substancial, independentemente do seu valor, pode ser efetuada sem que seja necessário realizar um novo procedimento de contratação. Por outro lado, resulta dos próprios termos do n.° 1, alíneas a) e c), e do n.° 2 do artigo 72.° desta diretiva que estas últimas disposições não são aplicáveis a modificações que alterem a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro em causa. Por conseguinte, se esta última exigência devesse ser entendida no sentido de que implica que a aplicação destas últimas disposições apenas permite a adoção de modificações desprovidas de caráter substancial, as mesmas disposições permitem exclusivamente modificações de contratos ou de acordos‑quadro que podem, em todo o caso, ser efetuadas nos termos do artigo 72.°, n.° 1, alínea e), da referida diretiva.

37 Tal interpretação seria tanto menos coerente com a estrutura do artigo 72.° da mesma diretiva quanto o n.° 1, alíneas a) e c), bem como o n.° 2 do seu artigo 72.° enunciam, cada um deles, condições específicas que acrescem à inexistência de alteração da natureza global do contrato ou do acordo‑quadro em causa, as quais ficariam desprovidas de qualquer utilidade se tal interpretação fosse acolhida.

38 No que respeita, em terceiro lugar, aos objetivos da Diretiva 2014/24, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 72.° desta diretiva, ao enquadrar as condições em que os contratos ou os acordos‑quadro em curso podem ser alterados, visa assegurar o respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, introduzindo simultaneamente uma certa flexibilidade na aplicação das regras que regem os contratos e os acordos‑quadro, com o objetivo de permitir às entidades adjudicantes responder de forma pragmática às situações com as quais são confrontadas durante a execução dos contratos e dos acordos‑quadro (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de fevereiro de 2022, Advania Sverige e Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, n.os 32 e 37, e de 7 de dezembro de 2023, Obshtina Razgrad, C‑441/22 e C‑443/22, EU:C:2023:970, n.° 61).

39 Aliás, resulta da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à adjudicação de contratos públicos, de 20 de dezembro de 2011 [COM(2011) 896 final], que conduziu à adoção da Diretiva 2014/24, que a adoção das regras atualmente enunciadas no seu artigo 72.° visava, nomeadamente, autorizar a aplicação de «uma abordagem pragmática para fazer face a circunstâncias imprevistas que exijam a adaptação de um contrato público durante a sua execução».

40 Ora, como o advogado‑geral salientou no n.° 28 das suas conclusões, as situações mencionadas no artigo 72.°, n.° 1, alíneas a) e c), e n.° 2, da Diretiva 2014/24 caracterizam‑se pelo facto de dizerem respeito a hipóteses específicas, nas quais a modificação prevista é menos suscetível de afetar o respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, pelo que lhes pode ser aplicado um regime que apresente uma flexibilidade acrescida.

41 Resulta destas considerações que o conceito de alteração da natureza global de um acordo‑quadro é distinto do de modificação substancial deste e que este primeiro conceito visa apenas as modificações substanciais mais importantes, que impliquem uma alteração fundamental do objeto do acordo‑quadro ou do tipo de acordo‑quadro em causa ou ainda uma alteração fundamental do seu equilíbrio, de modo que se pode considerar que têm uma amplitude tal, que levam à transformação do acordo‑quadro no seu conjunto.

42 Daqui resulta que a mera circunstância de uma modificação ser suscetível de influenciar o resultado do procedimento inicial de adjudicação do acordo‑quadro em causa, se tivesse sido integrada nos documentos que regularam esse procedimento, circunstância que corresponde à condição enunciada no artigo 72.°, n.° 4, alínea a), da Diretiva 2014/24, não basta, enquanto tal, para demonstrar que essa modificação altera a natureza global do referido acordo‑quadro.

43 No que respeita mais especificamente a uma alteração do método de remuneração de um acordo‑quadro, importa sublinhar que o artigo 72.°, n.° 1, alíneas a) e c), da Diretiva 2014/24 prevê expressamente a possibilidade de proceder a uma modificação do preço de um contrato ou de um acordo‑quadro, desde que essa alteração não altere a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro em causa.

44 Deste modo, uma vez que estas disposições excluem expressamente as modificações de preços que conduzem a uma alteração da natureza global do contrato ou do acordo‑quadro em causa, considerar que uma modificação limitada do preço de um contrato ou de um acordo‑quadro constitui, em quaisquer circunstâncias, tal alteração privaria de qualquer efeito os mecanismos de adaptação desse preço expressamente consagrados, às referidas disposições, pelo legislador da União.

45 Por outro lado, embora o artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24 não faça expressamente referência à possibilidade de modificar o preço de um contrato ou de um acordo‑quadro, esta disposição apenas permite alterações de valor restrito, o que permite limitar os efeitos de uma modificação desse preço no equilíbrio do acordo‑quadro em causa.

46 Ora, uma alteração do método de remuneração de um acordo‑quadro que implique uma alteração marginal do valor total desse acordo‑quadro não pode, em todo o caso, implicar uma alteração fundamental do objeto do referido acordo‑quadro ou, em princípio, do tipo de acordo‑quadro em causa.

47 Em contrapartida, não se pode excluir totalmente que, em circunstâncias excecionais, uma alteração do método de remuneração que implique uma alteração marginal do valor total de um acordo‑quadro, tal como uma alteração drástica da importância relativa da tarifa fixa e da tarifa variável, possa conduzir a uma alteração fundamental do equilíbrio desse acordo‑quadro e, consequentemente, a uma alteração da natureza global do referido acordo‑quadro.

48 Será esse o caso se a revisão do método de remuneração do acordo‑quadro em causa implicar uma perturbação da sua economia que leve a colocar o adjudicatário ou os adjudicatários desse acordo‑quadro numa situação claramente mais favorável do que a que teria resultado da aplicação do método de remuneração inicialmente acordado, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar no processo principal, tomando em consideração todas as circunstâncias relevantes.

49 À luz de todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que a alteração do método de remuneração previsto num acordo‑quadro que foi adjudicado com base no critério do preço mais baixo, que altera a importância relativa da tarifa fixa e da tarifa variável, adaptando simultaneamente os níveis de preços de modo que o valor total desse acordo‑quadro sofra apenas uma alteração marginal, não deve ser considerada no sentido de alterar a natureza global do referido acordo‑quadro, na aceção desta disposição, exceto se a alteração do método de remuneração do mesmo acordo‑quadro conduzir a uma alteração fundamental do seu equilíbrio.

Quanto às despesas

50 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 72.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE,

deve ser interpretado no sentido de que:

a alteração do método de remuneração previsto num acordo‑quadro que foi adjudicado com base no critério do preço mais baixo, que altera a importância relativa da tarifa fixa e da tarifa variável, adaptando simultaneamente os níveis de preços de modo que o valor total desse acordo‑quadro sofra apenas uma alteração marginal, não deve ser considerada no sentido de alterar a natureza global do referido acordo‑quadro, na aceção desta disposição, exceto se a alteração do método de remuneração do mesmo acordo‑quadro conduzir a uma alteração fundamental do seu equilíbrio.

Assinaturas

* Língua do processo: sueco.