Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-279/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GIOVANNI PITRUZZELLA

apresentadas a 8 de Setembro de 2022 (1)

Processo C‑279/21

X

contra

Udlændingenævnet

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca)]

«Reenvio prejudicial – Acordo de Associação CEE–Turquia – Reagrupamento familiar de cônjuges – Artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 – Cláusula de “standstill” – Trabalhador turco já titular de um título de residência permanente no Estado‑Membro de acolhimento – Requisito de aprovação num exame linguístico imposto ao trabalhador turco no âmbito do tratamento do pedido de reagrupamento familiar – Nova restrição – Justificação – Razão imperiosa de interesse geral relativa à prossecução de uma integração bem‑sucedida – Fiscalização do caráter necessário, adequado e proporcionado»

Introdução

1. Por diversas vezes, o Tribunal de Justiça prestou assistência aos órgãos jurisdicionais nacionais com o propósito de os ajudar a apreciar a conformidade com o direito da União de regulamentações ou legislações nacionais que especificam os requisitos a que os familiares de trabalhadores turcos, já presentes no território da União e, em geral, já regularmente integrados no mercado de trabalho, deviam ser sujeitos para serem autorizados a juntar‑se a esses trabalhadores. Alguns Estados‑Membros optaram por exigir a esses familiares que provem dispor dos conhecimentos linguísticos mínimos considerados necessários para a sua futura integração na sociedade do Estado‑Membro em causa (2). A situação em causa no processo principal apresenta de atípico o facto de o Reino da Dinamarca ter optado por impor tal exigência linguística, não aos membros da família que pretendam juntar‑se ao trabalhador turco no território dinamarquês, mas ao próprio trabalhador turco, já presente no território dinamarquês e regularmente integrado no mercado de trabalho, antes de autorizar o reagrupamento familiar.

2. Y é um nacional turco que entrou em 27 de setembro de 1979 no território dinamarquês, onde reside desde então. É titular de um título de residência permanente na Dinamarca desde 1985. X nasceu na Turquia e tem nacionalidade turca. Casou‑se com Y na Turquia em 10 de julho de 2015. Em 14 de agosto de 2015, entrou no território dinamarquês e, apresentou, em 21 de outubro de 2015, um pedido de autorização de residência ao abrigo do reagrupamento familiar, por força do seu casamento com Y.

3. No quadro do exame do pedido apresentado por X pelas autoridades dinamarquesas, Y teve de fornecer um certo número de informações. Indicou, nomeadamente, que não tinha sido aprovado no teste «Prøve i Dansk 1» ou em exame equivalente. Em contrapartida, indicou ter frequentado uma formação de base em matéria de construção e obras públicas que consistiu em 320 lições ministradas em língua dinamarquesa. Indicou igualmente que, tendo em conta a sua atividade profissional e na sua qualidade de trabalhador turco, não era obrigado a preencher um requisito linguístico. Precisou que não sofre de nenhuma deficiência nem de nenhuma outra perturbação suscetível de o impedir de ser aprovado no referido teste. Recordou que trabalha na Dinamarca desde 1980, que tem 4 filhos adultos, que a sua mãe e os seus 8 irmãos e irmãs vivem na Dinamarca e que nenhum dos seus irmãos se encontra na Turquia.

4. Em 1 de março de 2016, a Udlændingestyrelsen (Serviço de Imigração, Dinamarca) indeferiu o pedido apresentado por X de autorização de residência ao abrigo do reagrupamento familiar com Y com o fundamento de que Y não tinha demonstrado ter ficado aprovado no teste linguístico «Prøve i Dansk 1» ou em exame equivalente. Porém, embora o artigo 9.°, n.° 1, ponto 1, alínea d), do udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. Setember 2014 (Lei sobre os Estrangeiros, conforme publicada pelo Decreto de codificação n.° 1021, de 19 de setembro de 2014, a seguir «Lei sobre os Estrangeiros»), previsse que, mediante pedido, podia ser emitido um título de residência na Dinamarca a qualquer estrangeiro com mais de 24 anos de idade que vivesse, unido pelos laços do casamento, com uma pessoa residente na Dinamarca igualmente com idade superior a 24 anos e titular de título de residência permanente na Dinamarca desde há mais de três anos, o n.° 12, ponto 5, desta disposição precisava que, salvo se houver razões especiais relacionadas, nomeadamente, com a unidade do meio familiar, só podia ser emitido um título de residência em aplicação do n.° 1, ponto 1, alínea d), da referida disposição se a pessoa residente em território dinamarquês tivesse ficado aprovada no teste «Prøve i Dansk 1», na aceção do artigo 9.°, n.° 1, da lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (Lei Relativa aos Cursos de Língua Dinamarquesa para Estrangeiros Adultos), ou um exame de língua dinamarquesa de nível equivalente ou superior. Além disso, o Serviço de Imigração não considerou estar perante motivos especiais que pudessem levar a dar resposta favorável ao pedido de X apesar de Y não ter ficado aprovado no teste, uma vez que o indeferimento do referido pedido não lhe parecia ser contrário aos compromissos internacionais da Dinamarca. O Serviço de Imigração acrescentou que esta conclusão não era posta em causa pela cláusula de «standstill» tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Dogan (3).

5. Em 25 de abril de 2016, as autoridades dinamarquesas concederam a X uma autorização de residência na Dinamarca ao abrigo do exercício de uma atividade assalariada, autorização que foi renovada em 14 de setembro de 2017 até 13 de setembro de 2021.

6. X interpôs recurso administrativo para o Udlændinge‑Integrations‑og Boligministerium (Ministério da Imigração, da Integração e da Habitação, Dinamarca) (4) contra a parte da Decisão de 1 de março de 2016 relativa ao direito da União e solicitou, nomeadamente, que a compatibilidade dessa decisão com o Acórdão Dogan (5) fosse reexaminada. O Ministério da Imigração, da Integração e da Habitação confirmou, em 6 de dezembro de 2017, a decisão do Serviço de Imigração, considerando que este último tinha, de forma suficiente, procedido a uma ponderação e a uma apreciação concretas quanto à questão de saber se existiam razões especiais que teriam podido justificar a concessão a X de um título de residência na Dinamarca para fins de reagrupamento familiar, apesar de Y não ter ficado aprovado no exame de língua dinamarquesa. Por Despacho de 22 de novembro de 2019, o recurso de anulação interposto por X contra a Decisão de 6 de dezembro de 2017 foi transferido para o órgão jurisdicional de reenvio, que se pronuncia em primeira instância. Perante este último, a Udlændingenævnet (Comissão de Recursos em Matéria de Imigração, Dinamarca, a seguir «Comissão de Recursos») substituiu o Ministério na qualidade de recorrida no processo principal.

7. Resulta da decisão de reenvio que a formação em língua dinamarquesa que confirmada pelo teste «Prøve i Dansk 1» inclui cursos de língua e cultura dinamarquesas, bem como de instrução cívica. É organizada para participantes que nunca tenham frequentado a escola ou que tenham um nível de instrução pouco elevado e que não tenham aprendido a ler e a escrever na sua língua materna. O requisito de aprovação neste teste, imposto ao trabalhador turco para a análise do pedido de título de residência do cônjuge que àquele se queira juntar no território dinamarquês, foi introduzida por uma alteração da Lei sobre os Estrangeiros que se verificou em 2012 (6). Retoma um requisito que deve ser preenchido por qualquer requerente nacional de um país terceiro (7) para lhe ser emitido um título de residência permanente na Dinamarca. É agora um requisito que é exigido aos nacionais estrangeiros já beneficiários de um título de residência permanente emitido na vigência de legislação que não impunha nenhuma exigência linguística para beneficiar de um título de residência, como foi o caso de Y, quando esses nacionais solicitam pedem que o seu cônjuge a eles se junte em território dinamarquês. O órgão jurisdicional de reenvio indica que, no momento da entrada em vigor da Decisão n.° 1/80, do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia (8) não havia nenhuma regra que impusesse ao trabalhador turco já presente na Dinamarca que ficasse aprovado num exame de língua dinamarquesa para que o seu cônjuge fosse autorizado a juntar‑se a ele.

8. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se uma medida nacional como a que está em causa no processo principal, que subordina a obtenção de uma autorização de residência ao abrigo do reagrupamento familiar do cônjuge de um nacional turco que reside legalmente e trabalha no Estado‑Membro de acolhimento a um requisito de aprovação num exame linguístico constitui uma «nova restrição» na aceção da cláusula de «standstill» que figura no artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 (9) e, em caso afirmativo, se tal restrição pode ser justificada pelo objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida do cônjuge estrangeiro.

9. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, a este respeito, que existe uma abundante jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 (10), tendo o Tribunal de Justiça declarado, designadamente, que a cláusula de «standstill» enunciada nesta disposição se opõe à introdução por um Estado‑Membro de novas restrições quanto à possibilidade de obter o reagrupamento familiar, salvo se essa restrição for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral, for adequada a garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não for além do necessário para o alcançar(11). Embora o Tribunal de Justiça já tenha reconhecido que o objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida pode constituir uma razão imperiosa de interesse geral (12), porém, declarou igualmente que um requisito que impõe ao cônjuge requerente de um nacional turco que resida no Estado‑Membro em causa, que pretenda entrar no território desse Estado ao abrigo do reagrupamento familiar, que prove previamente a aquisição de conhecimentos linguísticos elementares da língua oficial desse Estado, ia, concretamente, além do que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, pelo facto de que a falta de prova da aquisição de conhecimentos linguísticos suficientes implicava automaticamente o indeferimento do pedido de reagrupamento familiar, sem ter em conta as circunstâncias particulares de cada caso (13). Ora, X sustentou perante o órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros não é compatível com o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80, uma vez que vai além do necessário para alcançar o objetivo de uma integração bem‑sucedida, na medida em que a aprovação no teste linguístico constitui o único meio de o estrangeiro residente demonstrar a sua capacidade de integração sem que sejam tidos em conta outros critérios. X sustenta igualmente que, na realidade, não existe qualquer possibilidade de derrogação a essa exigência, uma vez que o facto de não ficar aprovado nesse exame resulta no indeferimento do pedido de título de residência para fins de reagrupamento familiar.

10. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, enunciado no artigo 10.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 (14), se opõe a uma medida nacional como a que está em causa no processo principal, na medida em que não é aplicada aos nacionais dinamarqueses nem aos nacionais dos Estados‑Membros da União Europeia e do Espaço Económico Europeu) EEE. Salienta, a este respeito, que, em conformidade com a sua redação, essa disposição diz respeito à remuneração e às outras condições de trabalho e tem dúvidas quanto à questão de saber se se pode considerar que a medida nacional em causa no processo principal é abrangida pelo âmbito de aplicação material desta disposição. Embora X sustente que a legislação em causa no processo principal se enquadra nas «outras condições de trabalho», na aceção desta disposição, a Comissão de Recursos contesta que seja esse o caso e, em qualquer caso, sustenta que a diferença de tratamento que a aplicação da exigência linguística implica não é contrária ao princípio de não discriminação que o artigo 10.° da Decisão n.° 1/80 implementa.

11. Em terceiro lugar, na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que o artigo 10.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 não é aplicável ao caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se se o princípio geral de não discriminação enunciado no artigo 9.° do Acordo de Associação») pode aplicar‑se (15) e, em caso afirmativo, se essa disposição se opõe a uma medida nacional como a que está em causa no processo principal. X sustenta que a legislação em causa no processo principal constitui uma discriminação direta contra os nacionais turcos, em razão da nacionalidade, em comparação com o tratamento reservado aos nacionais dinamarqueses e dos outros países nórdicos, bem como com os nacionais da União que não têm de satisfazer um requisito semelhante para poderem beneficiar do reagrupamento familiar. Pelo contrário, a Comissão de Recursos alega que a situação de X é regulada exclusivamente pela Decisão n.° 1/80, e não pelo próprio Acordo de Associação, uma vez que não retira direitos deste acordo e que, de qualquer modo, não há discriminação. Seja como for, os nacionais dinamarqueses, os nacionais dos outros países nórdicos e os cidadãos da União não se encontram numa situação comparável à dos trabalhadores turcos.

12. Em quarto e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 9.° do Acordo de Associação tem efeito direto e pode, portanto, ser invocado diretamente pelos particulares perante os órgãos jurisdicionais nacionais. X sustenta que a regra de não discriminação enunciada nesse artigo 9.° pode ser invocada diretamente e se aplica de forma autónoma. A Comissão de Recursos adianta que o referido artigo 9.° é uma regra geral que é clarificada e concretizada no artigo 10.° da Decisão n.° 1/80 e que a sua generalidade, bem como a natureza e o objetivo do Acordo de Associação impedem que seja reconhecido efeito direto a esse mesmo artigo 9.°

13. Foi nestas circunstâncias que o Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca) decidiu suspender a instância e, por Decisão recebida na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 e abril de 2021, submeter as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve a cláusula de “standstill” do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 ser interpretada no sentido de que impede a introdução e a aplicação de uma norma nacional que, como requisito para o reagrupamento conjugal, exige – a menos que existam razões particularmente imperiosas num caso concreto – que o cônjuge/unido de facto que, como trabalhador turco no Estado‑Membro da União Europeia em questão, está abrangido pelo Acordo de Associação e pela Decisão n.° 1/80 realize com sucesso um teste linguístico na língua oficial do Estado‑Membro de acolhimento, numa situação como a que está em causa no processo principal, em que o trabalhador turco adquiriu o direito de residência permanente no Estado‑Membro da União Europeia em questão de acordo com as normas anteriormente em vigor, que não exigiam a realização com sucesso de um teste na língua do Estado‑Membro em causa como pré‑requisito para a aquisição desse direito?

2) Deve a proibição específica de discriminação prevista no artigo 10.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 ser interpretada no sentido de que abrange uma norma nacional que, como requisito para o reagrupamento conjugal, exige – a menos que existam razões particularmente imperiosas num caso concreto – que o cônjuge/unido de facto que, como trabalhador turco no Estado‑Membro da União Europeia em questão, está abrangido pelo Acordo de Associação e pela Decisão n.° 1/80 realize com sucesso um teste linguístico na língua oficial do Estado‑Membro de acolhimento, numa situação como a que está em causa no processo principal, em que o trabalhador turco adquiriu o direito de residência permanente no Estado‑Membro da União Europeia em questão de acordo com as normas anteriormente em vigor, que não exigiam a realização com sucesso de um teste na língua do Estado‑Membro em causa como pré‑requisito para a aquisição desse direito?

3) Em caso de resposta negativa à segunda questão, deve então a proibição geral de discriminação prevista no artigo 9.° do Acordo de Associação ser interpretada no sentido de que impede uma norma nacional, como a anteriormente referida, numa situação como a que está em causa no processo principal, em que o trabalhador turco adquiriu o direito de residência permanente no Estado‑Membro da União Europeia em questão de acordo com as normas anteriormente em vigor, que não exigiam a realização com sucesso de um teste linguístico na língua oficial do Estado‑Membro de acolhimento como pré‑requisito para a aquisição desse direito, quando tal requisito não é exigido a cidadãos do Estado‑Membro nórdico em causa (neste caso, a Dinamarca) e de outros países nórdicos, ou a outros cidadãos de um país da União Europeia (e, portanto, não é exigido a cidadãos da UE/EEE)?

4) Em caso de resposta afirmativa à terceira questão, pode a proibição geral de discriminação prevista no artigo 9.° do Acordo de Associação ser diretamente invocada nos órgãos jurisdicionais nacionais?»

14. Foram apresentadas observações escritas por X, pelo Governo dinamarquês e pela Comissão Europeia, que também foram ouvidos na audiência realizada perante o Tribunal de Justiça em 18 de maio de 2022.

Análise

15. Antes de mais, deve salientar‑se que, com as questões prejudiciais que submete ao Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio procura determinar se a legislação nacional segundo a qual um pedido de reagrupamento familiar apresentado pelo cônjuge de um trabalhador turco só será deferido se esse trabalhador puder provar ter ficado aprovado num exame de língua dinamarquesa é compatível com a Decisão n.° 1/80 (mais precisamente, com o artigo 10.°, n.° 1, e com o artigo 13.°) e/ou com o Acordo de Associação (no caso em apreço, o artigo 9.° deste último). Todavia, a constatação de que apenas uma destas três disposições se opõe à regulamentação em causa no processo principal é suficiente para o órgão jurisdicional de reenvio decidir o litígio nele pendente. Ora, resulta da minha análise que a situação descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio e esclarecida pelos debates perante o Tribunal de Justiça parece‑me claramente contrária ao artigo 13.° da Decisão n.° 1/80. Nestas circunstâncias, é unicamente a esta disposição e, portanto, unicamente à primeira questão prejudicial que as conclusões que se seguem serão consagradas.

16. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 deve ser interpretado no sentido de que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que subordina o reagrupamento familiar, com um trabalhador turco que reside legalmente na Dinamarca, do seu cônjuge nacional de um país terceiro ao requisito de o referido trabalhador ser aprovado num exame que comprove um certo nível de conhecimento da língua dinamarquesa constitui uma «nova restrição» e, na afirmativa, se essa medida pode ser justificada.

Quanto à existência de uma nova restrição

17. Recorde‑se que a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 proíbe de forma geral a introdução de qualquer nova medida nacional que tenha como objeto ou efeito sujeitar o exercício, por um nacional turco, da livre circulação dos trabalhadores no território nacional, a condições mais restritivas do que as que lhe eram aplicáveis no momento da entrada em vigor da Decisão n.° 1/80 no Estado‑Membro em questão(16). O Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente que uma regulamentação nacional que agrava as condições do reagrupamento familiar dos trabalhadores turcos que residem legalmente no Estado‑Membro em causa, em comparação com as aplicáveis quando da entrada em vigor, nesse Estado‑Membro, da Decisão n.° 1/80, constitui uma «nova restrição», na aceção dessa disposição, ao exercício, por esses trabalhadores turcos, da livre circulação no referido Estado‑Membro (17).

18. Resulta da decisão de reenvio que o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros que, no contexto de um pedido de título de residência para fins de reagrupamento familiar com um cônjuge trabalhador turco, impõe ao cônjuge nacional de um país terceiro a apresentação da prova da aprovação do referido trabalhador num exame que sancione conhecimentos de base em dinamarquês agravou, em matéria de reagrupamento familiar, as condições de primeira admissão no território dinamarquês dos cônjuges dos nacionais turcos que residam legalmente na Dinamarca, em comparação com as aplicáveis quando da entrada em vigor nesse Estado‑Membro da Decisão n.° 1/80 (18).

19. Com efeito, segundo jurisprudência assente, o reagrupamento familiar constitui um meio indispensável para permitir a vida em família dos trabalhadores turcos que pertencem ao mercado de trabalho dos Estados‑Membros, e contribui tanto para melhorar a qualidade da sua permanência como a sua integração nesses Estados (19). A decisão de um nacional turco de se estabelecer num Estado‑Membro para aí exercer uma atividade económica de modo estável pode ser influenciada negativamente quando a legislação desse Estado‑Membro dificulta ou impossibilita o reagrupamento familiar, de modo que o referido nacional pode, se for caso disso, ver‑se obrigado a escolher entre a sua atividade no Estado‑Membro em causa e a sua vida familiar na Turquia. Nestas condições, uma regulamentação que torna mais difícil um reagrupamento familiar ao endurecer os requisitos da primeira admissão, no território do Estado‑Membro em causa, dos cônjuges de nacionais turcos relativamente aos aplicáveis quando da entrada em vigor da Decisão n.° 1/80 constitui uma «nova restrição» na aceção do artigo 13.° desta decisão (20).

20. É esse o efeito do artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros, que, ao impor ao próprio trabalhador turco um requisito que até então não era exigido e cujo preenchimento é necessário para que seja concedido um título de residência ao seu cônjuge por motivos de reagrupamento familiar, constitui, portanto, uma «nova restrição» na aceção do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80, o que, aliás, não é contestado pelo Governo dinamarquês.

21. Ora, essa restrição é proibida salvo se estiver abrangida pelas limitações previstas no artigo 14.° da Decisão n.° 1/80 (21) ou se for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral, se for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não for além do necessário para o alcançar (22). Uma vez que não resulta dos autos que a legislação em causa no processo principal é abrangida pelas limitações previstas no artigo 14.° da Decisão n.° 1/80, há que determinar, em primeiro lugar, se esta nova restrição pode ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral.

Quanto à existência de uma razão imperiosa de interesse geral

22. O Governo dinamarquês sustenta que o objetivo pretensamente prosseguido pelo artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros é garantir uma integração bem‑sucedida. A ratio legis do artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros foi ainda clarificada pelo órgão jurisdicional de reenvio que citou a Projeto‑lei n.° L 180, de 26 de abril de 2012 (que deu lugar à adoção da Lei sobre os Estrangeiros na sua versão aplicável ao litígio no processo principal), e em especial a secção 3.8 do referido projeto, no qual o governo recordava que, «para poder fazer vir um cônjuge estrangeiro para a Dinamarca, os estrangeiros residentes devem estar efetivamente integrados e ter um vínculo com a sociedade dinamarquesa. A integração de um cônjuge estrangeiro na sociedade dinamarquesa é facilitada se o residente puder apoiar o seu cônjuge e ajudá‑lo a instalar‑se, a aprender o dinamarquês e a aceder ao mercado de trabalho» (23). Por conseguinte, o reagrupamento familiar dos cônjuges deve estar subordinado ao requisito de os estrangeiros residentes serem titulares de um título de residência permanente cuja concessão está atualmente sujeita à aprovação num teste linguístico, devendo o estrangeiro residente poder contribuir para a integração do seu cônjuge na sociedade dinamarquesa. Os estrangeiros residentes que obtiveram título de residência antes da introdução deste requisito, ainda segundo os termos do Governo dinamarquês no projeto‑lei em questão, não provaram atualmente que estão efetivamente integrados. Foi por esta razão que o Governo dinamarquês propôs impor aos residentes estrangeiros que solicitem o reagrupamento familiar com o seu cônjuge nacional de Estado terceiro e que já sejam titulares de um título de residência permanente, um certo número de novos requisitos para a concessão desse título, entre as quais a aprovação num exame de língua dinamarquesa.

23. Assim, as autoridades dinamarquesas sustentaram perante o órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros era justificado por uma razão imperiosa de interesse geral relativo à garantia de uma integração bem‑sucedida. O Governo dinamarquês precisou ainda perante o Tribunal de Justiça que a exigência de aprovação num exame de língua dinamarquesa assenta na ideia de que, se o residente conhecer a língua dinamarquesa, estará mais apto a acompanhar o seu cônjuge no processo de integração na sociedade dinamarquesa.

24. O Tribunal de Justiça já admitiu que, quando o uma medida tem por objetivo anunciado garantir uma integração bem‑sucedida dos nacionais de países terceiros no Estado de acolhimento, esse objetivo pode, em princípio, constituir uma razão imperiosa de interesse geral para efeitos do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 (24).

25. Observo, no entanto, que os argumentos adiantados pelo legislador dinamarquês e depois pelo Governo dinamarquês no Tribunal de Justiça não são isentos de ambiguidade quanto ao grupo precisamente visado pelo objetivo de integração bem‑sucedida. O requisito de aprovação num exame linguístico é imposto ao trabalhador turco cujo grau de integração ou a «capacidade de integração», para retomar a expressão utilizada por X (25), parece pretender pôr‑se à prova antes de determinar se será capaz de acompanhar o seu cônjuge no caminho da integração. Tal ambiguidade afigura‑se problemática sob vários aspetos. Antes de mais, como já recordei, o Tribunal de Justiça declarou que o reagrupamento familiar contribui precisamente para melhorar a qualidade da permanência e da integração do trabalhador turco no Estado‑Membro de acolhimento (26). Em seguida, como a Comissão assinalou, não creio que seja possível exigir a um trabalhador turco cuja situação esteja consolidada à luz do artigo 6.° da Decisão n.° 1/80 que prove a intensidade da sua integração.

26. Nestas condições, só se considera que o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros prossegue um objetivo legítimo na medida em que a razão imperiosa de interesse geral invocada não tenha outra finalidade que não seja a de garantir a integração bem‑sucedida dos cônjuges nacionais de países terceiros que peçam para beneficiar do reagrupamento familiar com estes últimos.

27. Sob esta reserva, resta, portanto, verificar se o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros é adequado para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não vai além do que é necessário para o alcançar.

Quanto ao caráter adequado da nova restrição

28. Como indiquei acima, o legislador dinamarquês parte da premissa de que, se o trabalhador turco estiver «efetivamente» integrado na sociedade dinamarquesa, a integração do cônjuge que a ele pretende juntar‑se será facilitada. Os trabalhos preparatórios fazem referência a estudos que esse vínculo. Posso admitir que um trabalhador que pretenda acolher o seu cônjuge na sua casa e que se encontre desde há um certo período na Dinamarca, domine o dinamarquês, esteja envolvido na vida local e tenha amigos dinamarqueses, poderá efetivamente influenciar positivamente o processo de aculturação do seu cônjuge (27).

29. Todavia, uma primeira dificuldade surge na análise do artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros tendo em conta a exigência do caráter adequado, uma vez que há que constatar que esta disposição estabelece um nexo exclusivo entre a integração, por um lado, e o nível de conhecimento da língua dinamarquesa, por outro. Ora, a integração de um indivíduo numa sociedade de acolhimento é um processo complexo e multifatorial, que não se pode resumir unicamente à posse de alguns conhecimentos linguísticos de base, sobretudo quando tal não é exigido ao próprio indivíduo, mas sim ao seu cônjuge.

30. Uma segunda dificuldade surge agora, ainda mais séria, a meu ver. Embora possa admitir que a integração do cônjuge possa ser eventualmente facilitada se o trabalhador turco já presente no território dinamarquês possui conhecimentos de base na língua, na cultura e na civilização dinamarquesas, discordo claramente da ideia de que a integração do cônjuge estaria impedida ou condenada ao fracasso se tal não for o caso. Por outras palavras, não é possível estabelecer um prognóstico de incapacidade de integração em relação ao cônjuge apenas porque o trabalhador turco não apresenta provas de aprovação no exame exigido.

31. Parece‑me também extremamente problemático, na perspetiva de uma justificação da nova restrição examinada, que o Governo dinamarquês tenha admitido, em resposta a uma pergunta do Tribunal de Justiça, que, mesmo que se verificasse que a esposa de Y era bilingue e dominasse perfeitamente o dinamarquês, o seu pedido de reagrupamento familiar seria, apesar de tudo, indeferido porque Y não demonstrou ter sido aprovado no teste «Prøve i Dansk 1». Tal asserção contradiz frontalmente a premissa em que assenta o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros, segundo a qual existe um nexo indissociável entre a capacidade de se exprimir na língua do Estado‑Membro de acolhimento e o sucesso da integração, uma vez que seria recusado ao cônjuge que apresentasse, segundo essa lógica, todas as possibilidades de se poder integrar facilmente na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento em razão dos seus próprios conhecimentos linguísticos, um título de residência para efeitos de reagrupamento familiar. Esta declaração leva em seguida necessariamente, e como eu pressentia, a pôr em causa a verdadeira natureza do objetivo prosseguido pela medida em causa.

32. Assim, uma vez que resulta dos autos que a aprovação nesse teste é um requisito necessário à concessão de um título de residência ao cônjuge do trabalhador turco que já se encontra no Estado‑Membro de acolhimento e regularmente integrado no mercado de trabalho, sem ter de modo nenhum em conta as capacidades de integração do próprio cônjuge, embora o objetivo pretensamente prosseguido seja o da integração bem‑sucedida desse cônjuge, a medida nacional em causa no processo principal, uma vez que não permite avaliar as perspetivas reais de integração do requerente de uma autorização de residência ao abrigo do reagrupamento familiar, não ser‑se afigura adequada para garantir a integração bem‑sucedida desses nacionais de Estados terceiros na Dinamarca (28).

Quanto ao caráter proporcionado

33. Se o Tribunal de Justiça decidir que a nova restrição que constitui o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros é adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido, deverá ainda certificar‑se de que esta disposição não vai além do que é necessário para o alcançar.

34. A este respeito, em primeiro lugar, observo que a exigência de aprovação no teste «Prøve i Dansk 1» é imposta a todos os trabalhadores turcos fora de qualquer apreciação de outras circunstâncias que demonstrem a sua integração real na sociedade dinamarquesa. Assim, como no caso de Y, uma vida de trabalho, mas também de contribuições diversas para a sociedade dinamarquesa, não ser‑se afigura suficiente para o dispensar deste requisito de aprovação no momento em que a sua esposa pede para a ele se juntar em território dinamarquês. O artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros parece, assim, consagrar uma presunção inilidível segundo a qual o trabalhador turco que não possa demonstrar ter sido aprovado no teste linguístico não está integrado. Ora, tratando‑se de um trabalhador turco presente no território dinamarquês desde 1979 — ou seja, desde há 36 anos no momento em que a sua esposa pediu para a ele se juntar — outros elementos de prova da sua capacidade para apoiar a sua esposa no seu processo de integração deveriam ser tidos em conta, como, por exemplo, as formações em língua dinamarquesa por ele feitas (29). A inexistência de qualquer relação de proporção torna‑se bastante evidente uma vez que não há ponderação ou compensação possíveis entre, por um lado, a falta de aprovação no teste «Prøve i Dansk 1» e, por outro, a impregnação social e cultural que deve naturalmente resultar de 36 anos de uma vida de trabalho num país de acolhimento ou, no mínimo, de outros fatores suscetíveis de demonstrar que o cônjuge poderá, se necessitar, ser acompanhado no processo de integração pelo trabalhador turco já presente no Estado‑Membro de acolhimento.

35. A razão pela qual a prova da aprovação no teste «Prøve i Dansk 1» é um requisito a tal ponto necessário para a autorização do reagrupamento familiar com o cônjuge escapa igualmente à compreensão, uma vez que resulta da regulamentação nacional que, uma vez autorizada a residência do cônjuge para efeitos de reagrupamento familiar, deverá submeter‑se ele próprio, no prazo de seis meses após a sua chegada à Dinamarca, a um teste para avaliar as competências adquiridas no âmbito do programa de cursos obrigatórios que deve frequentar, cujo objetivo parece igualmente ser o de assegurar ao cônjuge uma integração bem‑sucedida, uma vez que tenha entrado no território dinamarquês.

36. A este respeito, sem pretender substituir o legislador nacional, mas procurando, pelo contrário, compreender a regulamentação implementada, não posso deixar de constatar uma certa incoerência que consiste em negar a X uma autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar com o seu cônjuge com o fundamento de que este não demonstrou ter sido aprovado no teste «Prøve i Dansk 1», que é suposto demonstrar que possui conhecimentos de base da língua dinamarquesa e sobre a sociedade dinamarquesa que serão úteis para a integração da sua esposa nessa sociedade e, ao mesmo tempo, conceder‑lhe, em 2016, uma autorização de residência para exercer uma atividade assalariada que será renovada até 2021 (30).

37. Em segundo lugar, é verdade que a prática administrativa como descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio e, depois, pelo Governo dinamarquês, não revela uma prática de recusa sistemática dos pedidos de autorização de residência ao abrigo do reagrupamento familiar (31)uma vez que o cônjuge não preencher o requisito de ter sido aprovado no exame linguístico. No entanto, tal não torna a prática necessariamente proporcional. É ainda necessário que existam verdadeiras possibilidades de derrogação a esta exigência. Resulta dos autos que estas hipóteses são muito limitadas e nunca permitem ter suficientemente em conta as circunstâncias particulares de cada pedido de reagrupamento familiar e que se prendem com a pessoa do próprio requerente. Assim, já demonstrei que, mesmo no caso de um cônjuge que domine perfeitamente a língua do Estado‑Membro de acolhimento, o seu pedido de autorização de residência ao abrigo do reagrupamento familiar será indeferido se o trabalhador turco já presente nesse Estado não demonstrar ter sido aprovado no teste linguístico. Isso ilustra, em minha opinião, o facto de não estarem previstas verdadeiras derrogações ou, no mínimo, ou que não há uma tomada em conta suficiente das circunstâncias particulares de cada caso concreto (32).

38. Contrariamente ao que sustenta o Governo dinamarquês, não considero estar perante uma legislação do tipo da que está em causa no processo que deu origem ao Acórdão Udlændingenævnet (33). Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça pronunciava‑se sobre uma nova restrição que consistia na redução da idade limite para que um filho de um trabalhador turco que reside legalmente no território do Estado‑Membro de acolhimento possa apresentar um pedido de reagrupamento familiar por parte de. O Tribunal de Justiça declarou que tal medida era proporcionada, uma vez que o direito dinamarquês previa exceções à aplicação da disposição em causa no litígio no processo principal, nomeadamente no caso de o superior interesse da criança o exigir, caso esse em que as autoridades dinamarquesas eram obrigadas a proceder a uma apreciação individual da situação da criança e, em cada caso concreto, a ter em consideração esse interesse (34). O presente processo difere daquele na medida em que não parece que uma apreciação individual será feita, no que respeita às capacidades linguísticas ou às perspetivas de integração, em relação ao próprio requerente para determinar se deve ser concedida uma derrogação a essa exigência que deve ser satisfeita pelo trabalhador.

39. Pelo contrário, resulta da análise dos autos (35) que essa exigência de aprovação no teste «Prøve i Dansk 1» só será derrogada por «razões especiais» relativas designadamente aos compromissos internacionais da Dinamarca e unicamente se não for possível convidar o trabalhador turco a prosseguir a sua vida familiar no país de origem sem que tal convite constitua uma violação desses compromissos (36).

40. Nestas condições, a nova restrição que constitui o artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros parece ir além do que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido que é, recordo, uma integração bem‑sucedida do cônjuge que pede para se juntar ao trabalhador turco no Estado‑Membro de acolhimento.

Conclusão

41. No termo da análise e por todas as razões evocadas, uma medida nacional como a do artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros, que subordina o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco, regularmente integrado no mercado de trabalho e que reside legalmente no Estado‑Membro em causa, e o seu cônjuge ao requisito de que o referido trabalhador tenha sido aprovado num teste linguístico a fim de garantir que a integração desse cônjuge, uma vez que tenha entrado no território do Estado‑Membro em questão, seja bem‑sucedida, constitui uma «nova restrição» na aceção do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80. Tal restrição não ser‑se afigura justificada.

Conclusão

42. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca):

Uma medida nacional que subordina o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco, regularmente integrado no mercado de trabalho e que reside legalmente no Estado‑Membro em causa, e o seu cônjuge ao requisito de que o referido trabalhador tenha sido aprovado num teste linguístico a fim de garantir que a integração desse cônjuge, uma vez que tenha entrado no território do Estado‑Membro em questão, seja bem‑sucedida, constitui uma «nova restrição» na aceção do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia.

Tal restrição não é justificada.

1 Língua original: francês.

2 A este propósito, v. Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

3 Acórdão de 10 de julho de 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

4 Que passou entretanto a denominar‑se Udlændinge‑og Integrationsministeriet (Ministério dos Negócios Estrangeiros e da Integração, Dinamarca).

5 Acórdão de 10 de julho de 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

6 Lei n.° 572 de 18 de junho de 2012 que altera a Lei sobre os Estrangeiros. Resulta da decisão de reenvio que a legislação anteriormente em vigor a partir de 2011 exigia que o estrangeiro residente na Dinamarca preenchesse o requisito de aprovação num exame de língua dinamarquesa de um nível ligeiramente superior, nomeadamente o exame 'Prøve i Dansk 2'.

7 Com efeito, este requisito não se aplica aos nacionais da União nem aos nacionais dos Estados membros do Espaço Económico Europeu.

8 O Conselho de Associação foi instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, concluído, aprovado e confirmado, em nome desta última, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685).

9 O artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 enuncia que «[o]s Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições às condições de acesso ao emprego aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego».

10 Acórdãos de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.os 38 e 39); de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.os 51, 52, 66 e 67); de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, n.° 53); de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, n.° 72), e de 10 de julho de 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, n.os 31 a 34 e 45 a 47).

11 Acórdão de 10 de julho de 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580.

12 Acórdãos de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.os 55 e 56), de 10 de julho de 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, n.° 38).

13 Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.° 38).

14 O artigo 10.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 prevê que «[o]s Estados‑Membros da Comunidade concederão aos trabalhadores turcos integrados no seu mercado de trabalho regular um regime caracterizado pela inexistência de qualquer discriminação fundada na nacionalidade em relação aos trabalhadores comunitários no que respeita à remuneração e às outras condições de trabalho».

15 Esse artigo enuncia que «[a]s Partes Contratantes reconhecem que, no domínio da aplicação do Acordo e sem prejuízo das disposições especiais suscetíveis de serem adotadas em aplicação do artigo 8.°, é proibida qualquer discriminação exercida com base na nacionalidade, nos termos do princípio enunciado no artigo 7.° do Tratado que institui a Comunidade».

16 V., de entre jurisprudência abundante, Acórdãos de 17 de setembro de 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, n.° 63 e jurisprudência referida), de 7 de novembro de 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, n.° 33), de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, n.° 25), de 10 de julho de 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, n.° 23), bem como de 2 de setembro de 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, n.° 19).

17 V. Acórdãos de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.os 39 a 42 e jurisprudência referida) e de 2 de setembro de 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, n.° 20).

18 V., por analogia, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, n.° 21).

19 Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.° 34 e jurisprudência referida).

20 V., por analogia, Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.os 35 e 36). A propósito da Decisão n.° 1/80, v. Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.os 39, 40, 44 e 50).

21 O artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 dispõe que «[a]s disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas».

22 V. Acórdãos de 7 de novembro de 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, n.° 40), de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.° 51), de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, n.° 33), de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, n.° 72), de 10 de julho de 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, n.° 31) e de 2 de setembro de 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, n.° 23).

23 O sublinhado é meu.

24 Acórdãos de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.os 55 e 56), de 10 de julho de 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, n.° 34), bem como de 2 de setembro de 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, n.os 26 e 27).

25 V. n.° 9 das presentes conclusões.

26 V. n.° 19 das presentes conclusões.

27 Importa, no entanto, observar que o que posso admitir aqui já assenta numa conceção consideravelmente enriquecida do processo de integração relativamente à que parece ter sido adotada pelo legislador dinamarquês.

28 V., por analogia, Acórdão de 10 de julho de 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, n.° 45).

29 V. n.° 3 das presentes conclusões.

30 Os requisitos linguísticos a que essa autorização está eventualmente sujeita não resultam dos autos.

31 Quanto ao caráter desproporcionado dessa prática, v. Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.° 38).

32 V., por analogia, Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.° 38).

33 Acórdão de 2 de setembro de 2021 (C‑379/20, EU:C:2021:660).

34 V. Acórdão de 2 de setembro de 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, n.os 31 a 33).

35 V. exposição de motivos relativa ao artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, e secção 2.5.3 do projeto lei referidos nos n.os 14 e 15 do pedido de decisão prejudicial.

36 O pedido de decisão prejudicial menciona igualmente o caso em que o trabalhador turco sofre, por exemplo, de uma deficiência que o impede de ser aprovado no exame de língua, igualmente suscetível de constituir um motivo especial, na aceção do artigo 9.°, n.° 12, ponto 5, da Lei sobre os Estrangeiros, sempre em razão do seu vínculo com uma obrigação internacional da Dinamarca.