Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-278/21

1.

O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats ( 2 ) exige a avaliação prévia das incidências dos planos e projetos suscetíveis de afetar consideravelmente as zonas protegidas. Ora, será essa avaliação igualmente necessária se a prossecução da atividade de uma exploração já autorizada carecer de uma nova licença ao abrigo do direito nacional e a licença original tiver sido concedida em violação do dever de avaliação? Esta é a questão central do presente pedido de decisão prejudicial.

2.

Caso se entenda que esta avaliação é necessária, o órgão jurisdicional de reenvio pretende ainda saber que relevância têm para a zona de proteção afetada um plano de gestão da bacia hidrográfica e o Plano Natura 2000.

3.

A avaliação das incidências dos planos e projetos suscetíveis de afetar consideravelmente as zonas protegidas ao abrigo da Diretiva Habitats ou da Diretiva Aves ( 3 ) é regulada da seguinte forma no artigo 6.o, n.os 2 e 3, da Diretiva Habitats:

«2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

3. Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.»

4.

O artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AIA ( 4 ) define o conceito de projeto do seguinte modo:

5.

O § 33 da Lei sobre a Proteção do Ambiente (Miljøbeskyttelseslov) prevê que determinadas explorações ou instalações necessitam de licença. Segundo o pedido de decisão prejudicial, é o que sucede, em particular, com as explorações de aquicultura. Em virtude de uma disposição transitória ( 5 ), as explorações de aquicultura já existentes que ainda não tivessem obtido licença nos termos da referida disposição deviam apresentar o respetivo pedido até 15 de março de 2014.

6.

O § 6, primeiro e segundo parágrafos, do Decreto Habitats ( 6 ), transpõe o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats:

«§ 6. Antes de tomar uma decisão nos termos das disposições referidas no § 7, há que proceder a uma avaliação destinada a determinar se o projeto, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, é suscetível de afetar um sítio Natura 2000 de maneira significativa. Estão sujeitos à obrigação de avaliação os projetos que não tenham relação direta com a gestão da zona Natura 2000 nem sejam necessários para a mesma.

2. Se a autoridade considerar que o projeto é suscetível de afetar um sítio Natura 2000 de maneira significativa, deve ser efetuada uma avaliação detalhada das incidências do projeto sobre o sítio Natura 2000 à luz dos objetivos de conservação desse sítio. Se resultar da avaliação que o projeto terá um impacto negativo na zona internacional de conservação da natureza, não pode ser concedida nenhuma autorização, derrogação ou aprovação ao requerente.»

7.

O § 7, sétimo parágrafo, n.o 6, do Decreto Habitats prevê, em especial, que os primeiro e segundo parágrafos do § 6 são aplicáveis a licenças nos termos do § 33 da Lei sobre a Proteção do Ambiente.

«7. As seguintes situações previstas na Lei de Proteção do Ambiente são abrangidas pelos parágrafos 1 a 5 do § 6 [...]

6) Licenciamento de explorações, etc., nos termos dos § 33, primeiro parágrafo, § 38 e § 39, da Lei sobre a Proteção do Ambiente.»

8.

Do plano nacional Natura 2000 para 2016 a 2021 resulta, em relação à zona Natura 2000 n.o 173, que é a mais próxima da aquicultura Onsevig, que o plano Natura 2000 se concentra sobre as iniciativas relativas às zonas e não contém nenhuma exigência em relação à qualidade da água, que está garantida pelo Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica, nem estabelece exigências específicas sobre a redução das descargas de azoto que é matéria também regulada por normas diferentes.

9.

O Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 relativo à bacia hidrográfica de Sjælland (Zelândia, Dinamarca), que foi adotado na sequência de uma avaliação prévia das incidências nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats e que abrangia, designadamente, as zonas marítimas Natura 2000 n.os 173, 170 e 162, refere, remetendo para o acordo político celebrado em 22 de novembro de 2015 (o chamado «Pacote Agrícola e Alimentar»), que estão previstas descargas de 43 toneladas de azoto, a fim de garantir que as explorações de aquicultura abrangidas pelos planos de exploração possam utilizar integralmente as atuais autorizações de descarga.

10.

Existe um total de 19 explorações de aquicultura em águas dinamarquesas, algumas das quais estão situadas dentro de uma zona Natura 2000 ou próximas da mesma. Os litígios têm por objeto sete destas explorações de aquicultura. Nas referidas explorações de aquicultura são criadas principalmente trutas arco íris. As explorações de aquicultura descarregam, designadamente, azoto e fósforo, substâncias essas que podem afetar negativamente as zonas Natura 2000 mais próximas.

11.

Uma das explorações controvertidas é a exploração de aquicultura Onsevig, propriedade da AquaPri A/S, representada no presente processo pela Dansk Akvakultur, uma associação do setor dinamarquês da aquicultura, e que se situa em águas de Småland, aproximadamente 1,7 quilómetros a norte da zona Natura 2000 n.o 173, aproximadamente 10,5 quilómetros a sul da zona Natura 2000 n.o 170 e aproximadamente 12,4 quilómetros a sul da zona Natura 2000 n.o 162. A designação da zona Natura 2000 mais próxima, a zona n.o 173, baseou‑se na existência dos habitats naturais bancos de areia (110), areais a descoberto na maré baixa (1140), baías (1160), recifes (1170) e um habitat natural prioritário específico de lagoas (1150). A designação de diversas zonas de proteção de aves (n.os 82, 83, 85 e 86) na mesma área baseou‑se na presença de um grande número de aves que se encontram em período reprodutivo ou de descanso.

12.

Em 15 de fevereiro de 1999, a autoridade local competente em matéria de ambiente, o Storstrøms Amt (distrito de Storstrøm) autorizou a transferência da exploração de aquicultura para a sua localização atual.

13.

Em 27 de outubro de 2006, o distrito de Storstrøm concedeu à exploração de aquicultura uma autorização revista que lhe permitia aumentar as descargas de azoto em 0,87 toneladas, passando de 15,6 para 16,47 toneladas, bem como utilizar e libertar cobre e três tipos de antibióticos para o ambiente. O distrito de Storstrøm tinha ponderado a necessidade de levar a cargo uma avaliação do impacto ambiental (a seguir, «AIA»), tendo concluído que o aumento das descargas de azoto não tinha incidências ambientais negativas importantes na zona Natura 2000 n.o 173 próxima, pelo que não era necessário submeter o projeto a uma AIA. O distrito de Storstrøm não fez referência, nesta ocasião, às normas relativas às zonas internacionais de conservação da natureza.

14.

Foi interposto recurso desta decisão para o órgão de recurso competente naquela data, o Naturklagenævnet (Comité de Recursos no domínio da Proteção da Natureza). O Naturklagenævnet confirmou a decisão do distrito de Storstrøm, tendo declarado que os vícios de que padecia a AIA não eram suficientemente substanciais para justificar a invalidade da avaliação em concreto.

15.

Resulta da Decisão do distrito de Storstrøm, de 27 de outubro de 2006, assim confirmada, que devia ser requerida uma licença ambiental à autoridade de supervisão o mais tardar em 15 de março de 2014.

16.

Por conseguinte, a AquaPri A/S requereu uma licença ambiental para a exploração de aquicultura Onsevig, a qual foi concedida pela autoridade ambiental central Miljøstyrelse em 16 de dezembro de 2014. Segundo a avaliação ambiental técnica constante desta decisão, a autoridade ambiental considerou que a exploração de aquicultura não podia afetar consideravelmente a zona Natura 2000 n.o 173, quer individualmente, quer em conjugação com outros planos ou projetos. A autoridade ambiental baseou esta conclusão, em particular, na autorização do distrito de Storstrøm, de 27 de outubro de 2006, e no facto de posteriormente não terem sido apresentadas informações quanto às incidências negativas da exploração de aquicultura na zona Natura 2000.

17.

A autorização ambiental de 16 de dezembro de 2014 foi impugnada por uma organização de defesa da natureza perante a Miljø‑ og Fødevareklagenævnet (Comissão de Recurso em matéria de ambiente e de géneros alimentícios, Dinamarca) que a revogou por Decisão de 13 de março de 2018. Na sua decisão, a Comissão de Recurso concluiu que a autorização ambiental da exploração de aquicultura Onsevig que permitia a prossecução da exploração apesar de não ter sido realizada uma avaliação prévia das incidências da atividade global no habitat, devia ser objeto de uma avaliação prévia do habitat. A Comissão de Recurso fundamentou esta conclusão afirmando que as incidências do conjunto das atividades de todas as explorações de aquicultura do setor no habitat ainda não tinham sido avaliadas, em cumprimento das disposições dinamarquesas que transpõem o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats. A carga de nutrientes provenientes da exploração de aquicultura, em conjugação com outros planos e projetos, é suscetível de ter um impacto negativo significativo sobre as zonas Natura 2000 n.os 173, 170 e 162, pelo que o risco de prejuízo para os habitats, com base no qual o setor foi designado, não pode, à partida, ser excluído.

18.

O recurso interposto pela AquaPri contra esta Decisão de 13 de março de 2018 corre agora termos perante o Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca). O órgão jurisdicional submete as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:

19.

A AquaPri A/S, a Miljø‑ og Fødevareklagenævn (Comissão de Recurso em matéria de ambiente e de géneros alimentícios), bem como a Comissão Europeia apresentaram observações por escrito e na audiência de 24 de março de 2022.

20.

O presente caso centra‑se sobre a questão de saber se o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, relativo à AIA, é aplicável à licença para a prossecução das atividades de exploração de uma exploração de aquicultura (v., a este respeito, A.). Caso esta disposição seja aplicável, o órgão jurisdicional de reenvio pretende ainda saber que relevância têm para a zona de proteção afetada um Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica e o plano Natura 2000. Por um lado, é questionada a relevância que as conclusões do Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica relativas às descargas de azoto têm para a avaliação prévia da necessidade de uma AIA (v. a este respeito, B.) e, por outro, a relevância de ambos os documentos para a própria AIA (v., a este respeito, C.).

21.

Com a primeira questão prejudicial, pretende‑se esclarecer se o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, em caso de renovação da licença de um projeto, exige a avaliação das incidências na zona em causa, tendo em conta os objetivos de conservação do referido lugar, quando, apesar de as incidências do projeto não se terem alterado, as mesmas não tenham sido exaustivamente avaliadas no âmbito da concessão da licença anterior, nem tampouco tenham sido tidos em conta os efeitos cumulativos com outros planos e projetos.

22.

Esta questão coloca‑se, em particular, em relação a uma exploração de aquicultura situada no mar, perto da ilha de Småland que, em 2006, recebeu uma autorização para o incremento das descargas de azoto, sem ter em conta as descargas de azoto anteriormente autorizadas para a instalação nem as deposições de azoto provenientes de outras fontes. As partes concordam que a avaliação realizada em 2006 não respeita os requisitos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, uma vez que, segundo o mesmo, se deverão ter em conta os efeitos cumulativos do projeto. Não obstante, a legalidade da decisão transitada em julgado, proferida em 2006, não é objeto do presente processo.

23.

Para responder à primeira questão prejudicial, começarei por expor que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats não impõe nenhuma obrigação de efetuar uma (nova) AIA, se uma licença anterior não tiver respeitado as exigências da referida disposição (segunda parte da primeira questão, v., a este respeito, 1.). Contudo, irei demonstrar, em seguida, que se o direito interno do Estado‑Membro exigir uma nova licença para um projeto, esta também exigirá uma nova AIA (primeira parte da primeira questão, v., a este respeito, 2.).

24.

Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, os planos ou projetos suscetíveis de afetar uma zona especial de conservação de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação (adequada) ( 7 ) das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo.

25.

O facto de o projeto não se situar nas zonas Natura 2000 em causa, mas no exterior destas, de modo nenhum exclui a aplicabilidade das exigências enunciadas no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats ( 8 ).

26.

Esta avaliação visa preparar a licença do projeto. Com efeito, nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa.

27.

O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats institui um procedimento de avaliação destinado a garantir, graças a uma fiscalização prévia, que um plano ou um projeto suscetível de afetar de forma significativa o sítio em causa, só seja autorizado desde que não afete a integridade desse sítio ( 9 ).

28.

Em contrapartida, o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats não exige que um projeto já licenciado com caráter definitivo seja novamente avaliado por a primeira avaliação ter sido deficiente ( 10 ). Em consequência, em regra, a prossecução inalterada de uma atividade não necessita de nova avaliação ( 11 ).

29.

Contudo, tal não significa que tais deficiências e eventuais alterações das zonas protegidas devam ser admitidas. Se um projeto já autorizado se vier mais tarde a revelar suscetível de produzir tais deteriorações ou alterações à integridade de um sítio protegido, a proibição da afetação do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats permite dar resposta ao objetivo essencial da preservação e da proteção da qualidade do ambiente, incluindo a preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens, de acordo com o enunciado no primeiro considerando desta mesma diretiva ( 12 ). Uma atividade só é conforme com o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats se for garantido que não cria nenhuma perturbação suscetível de afetar de maneira significativa os objetivos desta diretiva, em especial, os objetivos de conservação por ela prosseguidos. A própria existência de uma probabilidade ou risco de que uma atividade económica num sítio protegido provoque perturbações significativas é suscetível de constituir uma violação da referida disposição ( 13 ).

30.

Por conseguinte, a AquaPri salienta, com razão, que a obrigação de rever a sua autorização não resulta diretamente do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, mas do artigo 6.o, n.o 2. Consoante a maneira como o direito nacional garante a aplicação desta disposição, a segurança jurídica e a tutela da confiança podem ser relevantes para a manutenção da licença já concedida, em especial, no contexto da exceção prevista no artigo 6.o, n.o 4 ( 14 ). Neste sentido, estas considerações também podem fundamentar direitos de indemnização que a AquaPri espera obter em caso de nova AI.

31.

No entanto, a decisão controvertida da Comissão de Recurso não diz respeito à aplicação do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, mas do artigo 6.o, n.o 3. Neste sentido, importa referir que esta disposição não exige uma nova AIA pelo facto de as incidências de uma atividade não terem sido analisadas exaustivamente aquando da concessão da anterior licença, já definitiva, e de não terem sido tidos em conta os efeitos cumulativos com outros planos e projetos.

32.

Não obstante, resulta igualmente do acima exposto, no caso em que o direito nacional exige uma nova licença desse projeto, que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats não exige uma avaliação das incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo, quando os efeitos do projeto não se tenham alterado? Este é o objeto da primeira parte da primeira questão prejudicial.

33.

Conforme acima exposto, caso uma atividade se mantenha inalterada, o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats não exige uma nova AIA nem, por conseguinte, uma nova licença da referida atividade.

34.

No entanto, se um Estado‑Membro prevê uma nova licença no seu direito interno, esta pode implicar que as autoridades nacionais competentes declarem o seu acordo com o projeto no sentido do artigo 6.o, n.o 3, segundo período, da Diretiva Habitats e tal declaração só é possível depois de as referidas autoridades terem concluído, tendo em conta as conclusões da AIA, que o projeto não acarretará prejuízos para a zona em si mesma.

35.

Contudo, a autorização na aceção do artigo 6.o, n.o 3, segundo período, da Diretiva Habitats pressupõe que a autorização diga respeito a um projeto.

36.

Embora a Diretiva Habitats não contenha nenhuma definição do conceito de «projeto», resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o conceito de «projeto», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AIA, é pertinente para determinar o conceito de «projeto» na aceção da Diretiva Habitats ( 15 ). Segundo esta definição, entende‑se por projeto a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras, bem como outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo.

37.

Uma vez que se pretende a prossecução das atividades da exploração de aquicultura, a licença não tem por objeto a realização de uma instalação. Não obstante, não se pode excluir que o aumento das deposições de azoto associadas à prossecução das atividades da exploração de aquicultura possa no futuro ser considerado outras intervenções no meio natural na aceção da definição de projeto constante da Diretiva AIA ( 16 ).

38.

No entanto, ainda que o aumento das deposições de azoto não fosse entendido como outras intervenções na aceção da Diretiva AIA, tal não excluiria a existência de um projeto para efeito da Diretiva Habitats, uma vez que o conceito de projeto da Diretiva AIA é mais restritivo do que o da Diretiva Habitats ( 17 ). Para a aplicação da Diretiva Habitats releva sobretudo que a atividade em causa seja adequada para afetar de forma considerável uma zona protegida ( 18 ).

39.

Esta situação não poderá ser excluída à partida no caso de atividades geradoras de depósitos adicionais de azoto nos habitats protegidos ( 19 ) e este parece, aliás, ser o ponto de partida da decisão controvertida da Comissão de Recurso.

40.

Contudo, a AquaPri invoca o Acórdão Stadt Papenburg, segundo o qual tendo em conta, nomeadamente, a sua recorrência, a sua natureza ou as suas condições de execução, certas atividades podem ser consideradas um projeto único na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, que está dispensado de um novo processo avaliação prévia nos termos da mesma disposição ( 20 ). Esta jurisprudência diz respeito a atividades recorrentes que, nos termos do direito nacional, são objeto de uma única licença para o futuro. No Acórdão Stadt Papenburg estava em causa a licença para a dragagem regular de um rio para permitir a navegação de barcos com um determinado calado ( 21 ).

41.

Conforme a Comissão e a Comissão de Recurso em matéria de ambiente e de géneros alimentícios alegam, não é este o caso do presente processo, uma vez que a licença de 27 de outubro de 2006 não tinha por objeto a prossecução da atividade da exploração de aquicultura por um período de tempo indeterminado. Pelo contrário, a mesma indicava a necessidade de uma nova licença.

42.

A resposta à primeira parte da primeira questão prejudicial depende, pois, de saber se a exigência referida na Decisão de 27 de outubro de 2006, de apresentar à autoridade de supervisão, até 15 de março de 2014, um pedido de licença para uma atividade prejudicial para o ambiente nos termos do § 33 da Lei sobre a Proteção do Ambiente, implica a renovação da aprovação no sentido do artigo 6.o, n.o 3, segundo período, da Diretiva Habitats. Esta renovação da aprovação de um projeto exigiria uma AIA ( 22 ).

43.

A este respeito, importa esclarecer desde logo que, segundo o pedido de decisão prejudicial, esta exigência não obedece a uma imposição da autoridade licenciadora, mas apenas constitui uma referência direta à obrigação decorrente da legislação dinamarquesa ( 23 ).

44.

Só os órgãos jurisdicionais nacionais podem apreciar o teor destas disposições legislativas nacionais, uma vez que se trata de uma questão de direito interno. O Tribunal de Justiça pode, no entanto, fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio orientações relativas às características que deve apresentar a exigência de renovação da licença para que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats seja aplicável.

45.

Se a licença requerida constituísse uma mera formalidade, tal como a AquaPri alega, não se trataria de uma autorização na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats. Seria este o caso se, por exemplo se tivesse obrigatoriamente de conceder a licença em virtude das licenças concedidas em 1999 e 2006.

46.

Se, em contrapartida, a nova licença prevista no direito nacional fosse realmente decisiva para a manutenção da atividade, consubstanciaria uma nova licença no sentido do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, que exigiria uma AIA. Com efeito, nesse caso, com a nova licença é decidido se as incidências da atividade sobre a zona em causa devem prosseguir ou cessar.

47.

Embora o pedido de decisão prejudicial não contenha nenhuma referência à função da aprovação exigida pelo artigo 33.o da Lei de Proteção Ambiental, de acordo com a Comissão de Recurso em matéria de ambiente e de géneros alimentícios, esta aprovação requer uma análise exaustiva dos requisitos para a sua concessão. Em consequência, parece tratar‑se de uma aprovação na aceção do artigo 1.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva AIA que se deve basear numa avaliação abrangente das incidências do projeto sobre o meio ambiente ( 24 ), sempre que o projeto requeira esta AIA. À primeira vista, esta avaliação compreende, em especial, as disposições legislativas dinamarquesas que transpõem o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats ( 25 ).

48.

Consequentemente, parece que a licença prevista no § 33 da L Lei sobre a Proteção do Ambiente se deve considerar uma declaração de conformidade nos termos do artigo 6.o, n.o 3, segundo período, da Diretiva Habitats e, assim, pressupõe uma AIA nos termos do primeiro período desta última disposição.

49.

Nem o princípio da segurança jurídica nem o princípio da tutela da confiança legítima se opõem às considerações precedentes. Se o direito interno, para que se possa prosseguir a atividade de uma exploração de aquicultura, exigir uma nova licença, o titular da licença existente não pode confiar que esta nova licença adote o teor da licença anterior sem o alterar.

50.

Em consequência, o Estado‑Membro pode excluir a confiança legítima na manutenção de uma licença, prevendo expressamente, tal como parece ter sucedido no presente caso, desde o momento da primeira licença, que a mesma se submeterá ulteriormente a uma revisão.

51.

A título complementar, importa referir que, na aplicação de tais normas, as pretensões de indemnização do titular da licença revista, como as que a AquaPri pretende exercer com a aplicação do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, não se podem fundamentar, em todo o caso, na segurança jurídica nem na proteção da confiança legítima.

52.

Em face do exposto, deve responder‑se à primeira parte da primeira questão prejudicial que uma nova licença prevista pelo direito nacional para uma atividade prosseguida sem alterações deve ser considerada uma autorização na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats que pressupõe uma AIA se nesta licença se decidir efetivamente sobre a prossecução da atividade.

53.

Com a segunda questão prejudicial pretende‑se esclarecer a pertinência dos requisitos impostos pelo Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 dinamarquês para as descargas de azoto autorizadas nas explorações de aquicultura em relação à avaliação prévia da necessidade de uma AIA exaustiva nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats.

54.

Para responder a esta questão, vou presumir que, de acordo com o direito dinamarquês, este plano pode ser relevante para a legalidade da decisão controvertida no processo principal, apesar de, aparentemente, ter sido adotado posteriormente à renovação da licença da exploração de aquicultura em 2014.

55.

Partindo deste pressuposto, irei começar por expor os critérios com base nos quais a referida análise prévia deve ser realizada e, em seguida, debruçar‑me‑ei sobre a pertinência da licença de 2006 e do Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021.

56.

Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, é necessária uma avaliação adequada das incidências sobre uma zona de proteção especial no que se refere aos objetivos de conservação da mesma, quando um plano ou um projeto seja suscetível de afetar uma zona de proteção especial na aceção da Diretiva, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos.

57.

Assim, a obrigação de avaliação surge quando exista uma probabilidade ou um risco de o plano ou o projeto afetar o sítio em causa de modo significativo ( 26 ). Ora, tendo em conta, em especial, o princípio da precaução, que é um dos fundamentos da política de proteção de nível elevado prosseguida pela União no domínio do ambiente, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, TFUE e à luz do qual deve ser interpretada a Diretiva Habitats, tal risco existe quando não se pode excluir, com base em elementos objetivos, que o referido plano ou projeto afete o sítio em causa de modo significativo ( 27 ). A apreciação do referido risco deve ser efetuada, designadamente, à luz das características e condições ambientais específicas do sítio a que respeita esse plano ou projeto ( 28 ).

58.

Se, após esta avaliação prévia, ainda subsistirem dúvidas quanto à inexistência de efeitos significativos, há que proceder à avaliação exaustiva das incidências prevista no artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats ( 29 ).

59.

As deficiências da avaliação prévia efetuada no quadro da licença de 2006 ilustram a aplicação deste critério.

60.

Em princípio, esta avaliação prévia da prossecução inalterada da exploração de aquicultura poderia constituir uma circunstância objetiva que excluísse o prejuízo ( 30 ). Com efeito, esta avaliação prévia concluiu que a exploração não tinha incidências consideráveis para as zonas protegidas.

61.

Embora esta utilização de uma avaliação prévia seja adequada, a mesma pressupõe que já se tenham apreciado exaustiva e corretamente todos os pontos de vista que, no momento da decisão posterior, se considerem relevantes. Contudo, se na data do licenciamento posterior se vier a concluir que a referida avaliação tem deficiências, a mesma não pode excluir que o plano ou o projeto em questão afeta de forma considerável a zona em causa.

62.

No presente caso, a primeira questão do pedido de decisão prejudicial assenta na premissa de que a anterior avaliação prévia de 2006 não teve em conta todas as atividades e as incidências acumuladas de todas as explorações de aquicultura na região, uma vez que as autoridades competentes apenas analisaram as descargas adicionais de azoto e de outras substâncias da exploração de aquicultura controvertida. No entanto, nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, importa saber se o projeto é suscetível de afetar consideravelmente uma zona protegida em conjugação com outros planos e projetos. Por conseguinte, deveriam ter sido tidas em conta todas as incidências cumulativas de todas as fontes de azoto que afetam as zonas de proteção em causa.

63.

Além disso, também deveriam ter sido tidas em conta, no quadro da renovação da licença, as fontes de azoto que entretanto tivessem surgido.

64.

Assim, a avaliação prévia de 2006 apresenta deficiências e não pode excluir que a exploração de aquicultura controvertida, em conjugação com as restantes fontes de deposições de azoto, afeta de forma considerável as zonas em causa.

65.

O Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 também pode constituir uma circunstância objetiva que permite prescindir de uma AIA específica relativa às incidências abrangidas pelo Plano.

66.

Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou, precisamente em relação às deposições de azoto de diferentes fontes, que uma avaliação global de impacto a montante permite analisar os possíveis efeitos cumulativos nos sítios em causa ( 31 ). Não obstante, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais realizar um exame minucioso e completo da solidez científica da «avaliação adequada» na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, que acompanhe uma abordagem programática e as diferentes modalidades de aplicação da mesma ( 32 ).

67.

Com efeito, tal avaliação global também deve excluir que as incidências do projeto a que se refere, por ela abrangidas, afetam de forma significativa a zona em causa, para que se possa prescindir da avaliação individual deste projeto nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats ( 33 ).

68.

Consequentemente, um documento que, como o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 estabelece as emissões de azoto permitidas para as explorações de aquicultura, deve garantir, do ponto de vista científico, que as deposições de azoto resultantes das referidas descargas de azoto nas zonas protegidas, juntamente com as deposições procedentes de outras fontes, não cheguem a um nível que afete negativamente os objetivos de conservação das referidas zonas.

69.

Para esse efeito, não basta ter em conta fontes do mesmo tipo, neste caso, por exemplo, outras explorações de aquicultura. Pelo contrário, há que ter em conta a contaminação que em cada zona protegida seja causada por todas as fontes de azoto, como por exemplo, também pela agricultura, pelas águas residuais e pelos transportes ( 34 ). Na verdade, é uma característica intrínseca da afetação dos tipos de habitats pelo azoto que esta afetação dependa das deposições globais ( 35 ).

70.

Aliás, o Tribunal de Justiça declarou que para determinar as descargas de azoto autorizadas ainda não devem ser tidas em conta as incidências das medidas futuras de redução das deposições de azoto nas zonas protegidas ( 36 ).

71.

De acordo com o pedido de decisão prejudicial, o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 foi adotado com base numa AIA realizada nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats. Embora tal seja um indício de que o Plano satisfaz as referidas exigências, o órgão jurisdicional de reenvio deve ainda verificar se esta avaliação exclui efetivamente que as zonas protegidas são afetadas pelas descargas de azoto autorizadas.

72.

Além disso, suscita dúvidas o facto de a quantidade de descargas de azoto autorizadas se basear num compromisso político e de ser definida com o objetivo de permitir a prossecução da atividade das explorações de aquicultura existentes ( 37 ). Tal facto transmite a impressão de que com o estabelecimento da referida quantidade não se pretendeu impedir, com base em elementos científicos, um prejuízo considerável para as zonas protegidas.

73.

No entanto, em última análise, é aos órgãos jurisdicionais nacionais que cabe apreciar a solidez científica do Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021.

74.

Consoante o resultado da referida análise, o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 poderá excluir qualquer dúvida quanto ao facto de as descargas de azoto da exploração controvertida serem suscetíveis de afetar consideravelmente as zonas protegidas. Nesse caso, não seria necessária uma avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, pelo menos, em relação às referidas descargas.

75.

Se o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 não conseguir dissipar estas dúvidas, p. ex., por deficiências nos seus fundamentos científicos, não será possível renunciar a uma avaliação individual, nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, dos projetos abrangidos pelo mesmo.

76.

Em consequência, deve responder‑se à segunda questão prejudicial que a determinação, num plano de gestão da bacia hidrográfica, do alcance das incidências admissíveis sobre o ambiente de certas atividades, pode ser pertinente no quadro da avaliação prévia da necessidade de uma AIA destas atividades nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, se esta determinação excluir qualquer dúvida quanto ao facto de as incidências das atividades em questão, abrangidas por este plano, afetarem de forma considerável a zona em causa.

77.

A terceira questão prejudicial diz respeito à consideração do Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 e do Programa Natura 2000 da zona protegida em questão, no quadro da AIA, que se torna necessária no caso em que a avaliação prévia não consiga afastar todas as dúvidas em relação a uma afetação considerável das zonas protegidas.

78.

Esta AIA deve conter conclusões completas, precisas e definitivas, capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos do projeto suscetíveis de afetar esse sítio protegido ( 38 ).

79.

Se o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 contivesse tais conclusões, muito provavelmente não seria necessária nenhuma avaliação das incidências, à luz das considerações relativas à segunda questão prejudicial, pelo menos quanto às eventuais repercussões das deposições de azoto.

80.

Se, pelo contrário, fosse necessário realizar uma AIA por o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 não afastar todas as dúvidas relativas às deposições de azoto, esse plano deverá ser tido em consideração com prudência.

81.

Se o Plano previr com fiabilidade descargas de azoto provenientes de outras fontes, as mesmas poderão pelo menos ser tidas em conta para determinar as incidências da exploração de aquicultura avaliada em conjugação com outros planos e projetos.

82.

O facto de estas incidências acumuladas não afetarem a integridade do local só pode, no entanto, ser deduzido do plano se o mesmo contiver conclusões completas, precisas e definitivas capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos negativos das emissões de azoto nos sítios protegidos.

83.

Tal só é concebível se as dúvidas existentes no quadro da avaliação prévia e que fundamentam a necessidade de uma AIA exaustiva não possam, pelo menos, à luz desta avaliação exaustiva, ser consideradas dúvidas científicas razoáveis.

84.

Além disso, o Plano Natura 2000 para a zona protegida não é relevante para a apreciação da afetação da zona pelos depósitos de azoto. Com efeito, este plano refere expressamente que não contém nenhuma exigência em matéria de iniciativas relativas à qualidade da água que é assegurada pelo Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica, nem nenhuma exigência concreta em matéria de redução das descargas de azoto, que são igualmente reguladas por outra lei.

85.

Por conseguinte, deve responder‑se à terceira questão prejudicial que os documentos tais como o Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica 2015‑2021 e o Plano Natura 2000 da zona protegida são pertinentes para a avaliação das incidências de planos ou projetos sobre as zonas protegidas nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, na medida em que contenham conclusões precisas e definitivas, capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos do projeto suscetíveis de afetar esse sítio protegido.

86.

Em face das considerações acima expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma ao pedido de decisão prejudicial: