Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-271/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 27 de fevereiro de 2025 (1)

Processo C‑271/23

Comissão Europeia

contra

Hungria

« Incumprimento de Estado — Artigo 258.° TFUE — Decisão (UE) 2021/3 do Conselho — Posição comum a tomar em nome da União Europeia — Artigo 218.°, n.° 9, TFUE — Base jurídica — Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, alterada pelo Protocolo de 1972, e Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas de 1971 — Inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas — Voto na sessão da Comissão dos Estupefacientes — Voto e posição do Estado‑Membro contrários à decisão do Conselho — Artigo 3.°, n.° 2, TFUE, in fine — Competência externa da União — Artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE — Artigo 277.° TFUE — Exceção de ilegalidade invocada por um Estado‑Membro — Admissibilidade — Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho — Artigo 4.°, n.° 3, TUE — Princípio da cooperação leal — Obrigações de informação, consulta e atenuação »

1. Numa sessão da Comissão dos Estupefacientes das Nações Unidas (a seguir «CND») (2), durante a votação de uma alteração da Convenção sobre os Estupefacientes (3), pode um Estado‑Membro da União que é parte nessa convenção votar e fazer uma declaração em sentido contrário a uma decisão do Conselho que estabelece uma posição comum a tomar em nome da União Europeia? Além disso, pode esse Estado‑Membro invocar a ilegalidade da decisão do Conselho que adota essa posição como meio de defesa no âmbito de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, sem ter previamente impugnado a legalidade dessa decisão no Tribunal de Justiça da União Europeia?

2. Estas duas questões colocam‑se no âmbito de uma ação por incumprimento intentada pela Comissão Europeia contra a Hungria.

3. No presente processo, a Comissão alega que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Decisão (UE) 2021/3 do Conselho (4), do artigo 218.°, n.° 9, TFUE, do artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, do artigo 3.°, n.° 2, TFUE e do artigo 4.°, n.° 3, TUE. Esta decisão diz essencialmente respeito à posição a adotar pelos Estados‑Membros em nome da União Europeia relativamente à reclassificação da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis na votação na CND.

4. Importa salientar que todos os Estados‑Membros da União são partes na Convenção sobre os Estupefacientes e na Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas (a seguir, conjuntamente, «Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas»), ao passo que a própria União não o é (5).

5. Concretamente, de acordo com a Decisão 2021/3, os Estados‑Membros deveriam adotar uma posição favorável à supressão da canábis e da resina de canábis da lista IV da Convenção sobre os Estupefacientes e, simultaneamente, apoiar a sua manutenção na lista I da mesma (6). No essencial, considera‑se que as substâncias da lista IV da referida convenção representam um risco tão elevado para a saúde pública que a sua utilização deve ser proibida, exceto para fins médicos ou científicos extremamente limitados, ao passo que a lista I enumera estupefacientes com um potencial significativo para causar uma utilização abusiva e provocar efeitos nocivos.

I. Matéria de facto e procedimento pré‑contencioso

A. Antecedentes do litígio

6. Adotadas no âmbito das Nações Unidas, as Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas visam, respetivamente, combater o abuso de estupefacientes através de uma ação internacional coordenada e, em resposta à diversificação e ao alargamento do espetro de estupefacientes, instituir um sistema internacional de controlo de várias drogas sintéticas, em função do seu potencial para causar uma utilização abusiva e do seu valor terapêutico.

7. Cada uma dessas convenções tem quatro quadros, numerados de I a IV, constituídos por listas de estupefacientes ou preparações que contêm estupefacientes e substâncias psicotrópicas. Durante muitos anos, a canábis e a resina de canábis figuraram nas listas I e IV da Convenção sobre os Estupefacientes, ao passo que os extratos e tinturas da canábis figuravam na lista I da mesma. A inclusão numa lista específica determina as medidas de controlo que os Estados partes nessas convenções devem aplicar às substâncias em causa (7).

8. A CND, cujas funções e competências estão definidas, nomeadamente, nas Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas (8), tem competência para alterar a lista de estupefacientes ou preparações em anexo a essas convenções, com base nas recomendações da Organização Mundial da Saúde (a seguir «OMS»), que, por sua vez, atua em conformidade com as recomendações do seu comité de peritos.

9. A CND é composta por 53 Estados‑Membros das Nações Unidas, que são selecionados pelo ECOSOC. Em dezembro de 2020, 12 Estados‑Membros da União, incluindo a Hungria, eram membros da CND e, por conseguinte, tinham direito de voto nessa comissão. A União Europeia tem o estatuto de observador na referida comissão.

10. Em 24 de janeiro de 2019, a OMS apresentou seis recomendações, numeradas de 5.1 a 5.6, no sentido de alterar a classificação da canábis e das substâncias com ela relacionadas, em conformidade com as Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas (a seguir «recomendações da OMS»). O objetivo destas recomendações era, por um lado, assegurar que as substâncias em causa eram submetidas ao controlo internacional mais adequado previsto por essas convenções, tendo em conta o estado atual dos conhecimentos científicos e médicos, e, por outro, assegurar a disponibilidade, a investigação e o desenvolvimento de preparações contendo substâncias relacionadas com a canábis para fins médicos.

11. As recomendações da OMS foram debatidas na quarta e na quinta reuniões intersessões da CND em 24 de junho e 23 de setembro de 2019. Durante estas reuniões, o Órgão Internacional de Fiscalização de Estupefacientes e o Gabinete das Nações Unidas contra a Droga e a Criminalidade clarificaram e avaliaram o impacto potencial dessas recomendações.

12. Após ter decidido, em março de 2020, adiar a votação sobre as recomendações da OMS, a CND organizou três debates temáticos entre junho e outubro de 2020, seguidos, em 8 de outubro de 2020, de uma reunião intersessional aberta a todas as partes interessadas.

13. A votação sobre as recomendações da OMS para alterar a inclusão da canábis e das substâncias com ela relacionadas nas listas foi inscrita na ordem de trabalhos da sexagésima terceira sessão reconvocada da CND, que devia ter lugar de 2 a 4 de dezembro de 2020 (9).

14. Os Estados‑Membros da União debateram as recomendações da OMS em várias ocasiões no âmbito do Grupo Horizontal das Drogas (10). O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência também avaliou o impacto potencial dessas recomendações.

15. Em 16 de outubro de 2020, a Comissão adotou uma proposta relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, na sexagésima terceira sessão reconvocada da [CND], sobre as substâncias a incluir nas listas [das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas] (11).

16. O Grupo Horizontal das Drogas do Conselho examinou essa proposta em 29 de outubro de 2020.

17. O Conselho votou sobre a proposta da Comissão por procedimento escrito em 23 de novembro de 2020. Adotou a Decisão 2021/3 por maioria qualificada, em conformidade com o artigo 218.°, n.° 8, primeiro parágrafo, TFUE. Nessa ocasião, a Hungria votou contra e a Bulgária absteve‑se. A referida decisão tinha por destinatários os Estados‑Membros da União.

18. Nos termos dos artigos 1.° e 2.° da Decisão 2021/3, a posição a tomar em nome da União Europeia pelos Estados‑Membros que são membros da CND, agindo conjuntamente, na sexagésima terceira sessão reconvocada da CND de 2 a 4 de dezembro de 2020, sobre a inclusão ou supressão de substâncias nas listas das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas estava prevista no anexo dessa decisão. Os pontos 1 a 6 desse anexo correspondem às recomendações 5.1 a 5.6 da OMS. Nos termos do ponto 1 do anexo da Decisão 2021/3, os Estados‑Membros deviam votar a favor da supressão da canábis e da resina de canábis da lista IV da Convenção sobre os Estupefacientes, mas mantê‑las na lista I da mesma. Em conformidade com o ponto 4 do anexo da Decisão 2021/3, o termo «extratos e tinturas» devia ser suprimido da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes.

19. Em 2 de dezembro de 2020, a CND procedeu à votação sobre as recomendações da OMS. As recomendações 5.2 a 5.6 da OMS, às quais correspondiam os pontos 2 a 6 do anexo da Decisão 2021/3, foram rejeitadas. A Hungria votou contra as recomendações 5.1 e 5.4 da OMS. A recomendação 5.1, que preconizava a supressão da canábis e da resina de canábis da lista IV da Convenção sobre os Estupefacientes (12), que enumera as substâncias mais perigosas sem uso médico (a seguir «recomendação 5.1»), foi adotada pela maioria exigida (13).

20. A recomendação 5.4 preconizava a supressão dos termos «extratos e tinturas» da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes (a seguir «recomendação 5.4»). A Hungria também emitiu uma declaração na CND afirmando que a adoção das recomendações da OMS aumentaria o consumo de canábis e implicaria uma ingerência nas políticas nacionais. A Hungria não avisou a União Europeia antes de emitir essa declaração.

B. Procedimento pré‑contencioso

21. A Comissão considera que o voto da Hungria e a sua posição na sessão da CND constituem um incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força da Decisão 2021/3, uma infração da competência externa exclusiva da União e uma violação do princípio da cooperação leal. Por conseguinte, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à Hungria em 18 de fevereiro de 2021.

22. Em 19 de abril de 2021, a Hungria respondeu à notificação para cumprir explicando que já tinha formulado reservas relativamente às recomendações da OMS durante o procedimento de adoção da Decisão 2021/3, contra a qual tinha votado. No que respeita à recomendação 5.1, a Hungria alegou que a mesma não teria alterado o âmbito de aplicação material da Convenção sobre os Estupefacientes e, consequentemente, o nível de controlo internacional das substâncias em causa, porque a canábis e a resina de canábis deveriam ser retiradas da lista IV, mas continuar a constar da lista I. A Hungria afirmou que a adoção da Decisão 2021/3 transmitia ao público uma mensagem errada de que os riscos sociais e para a saúde pública associados à canábis tinham sido sobrestimados.

23. A Comissão emitiu um parecer fundamentado em 12 de novembro de 2021. Em primeiro lugar, afirmou que o facto de a Hungria ter votado contra a Decisão 2021/3 e as razões pelas quais este Estado‑Membro não aderiu à posição adotada pelo Conselho eram irrelevantes. Em segundo lugar, a Comissão alegou que a Hungria tinha violado o artigo 3.°, n.° 2, TFUE, uma vez que os atos em causa são da competência externa exclusiva da União. Em terceiro lugar, a Comissão alegou que a Hungria tinha atuado em violação do dever de cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, nomeadamente ao enfraquecer a posição da União na CND. A Comissão manifestou preocupações quanto à probabilidade de a Hungria adotar um comportamento semelhante no futuro.

24. Em 11 de janeiro de 2022, a Hungria respondeu ao parecer fundamentado, mantendo a sua posição com base em considerações de política social e de saúde. Além disso, manifestou a sua preocupação com o aumento do consumo de canábis e sublinhou o seu empenho em reduzir a toxicodependência. A Hungria salientou igualmente a especificidade do caso em apreço e contestou a conclusão da Comissão de que seria provável que viesse a adotar um comportamento semelhante em circunstâncias semelhantes no futuro, sublinhando a pertinência e a importância das suas explicações quanto à votação na CND.

25. Uma vez que não ficou persuadida pelos argumentos apresentados pela Hungria, a Comissão decidiu, em 15 de fevereiro de 2023, intentar no Tribunal de Justiça uma ação destinada a obter a declaração de que a Hungria não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam.

II. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

26. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– declarar que, ao não aderir à posição da União Europeia quando da votação na sexagésima terceira sessão da CND sobre a alteração da inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Decisão 2021/3, à qual está vinculada nos termos do artigo 218.°, n.° 9, TFUE, em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, infringiu a competência externa exclusiva da União estabelecida no artigo 3.°, n.° 2, TFUE e atuou em violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE

– condenar a Hungria nas despesas.

27. A Hungria conclui pedindo, em substância, que o Tribunal Geral se digne:

– declarar a ação inadmissível;

– a título subsidiário, julgar a ação improcedente;

– condenar a Comissão nas despesas.

28. Na audiência de 15 de outubro de 2024, a Hungria e a Comissão apresentaram alegações orais.

III. Apreciação

29. A Comissão invoca três fundamentos em apoio da sua ação. Em primeiro lugar, alega que a Hungria não cumpriu as obrigações decorrentes da Decisão 2021/3, lida em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE. Em segundo lugar, sustenta que a Hungria violou a competência externa exclusiva da União estabelecida no artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Em terceiro lugar, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Hungria atuou em violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE.

30. Após uma análise preliminar da admissibilidade da ação, examinarei, em primeiro lugar, se a Hungria violou a competência externa exclusiva da União estabelecida no artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Considero que esta questão deve ser examinada antes da questão relativa ao eventual incumprimento pela Hungria das obrigações decorrentes da Decisão 2021/3, lida em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE (14). Nesse contexto, analisarei, a seguir, a alegação da Hungria de que a Decisão 2021/3 deve ser considerada inexistente. Por último, analisarei o terceiro fundamento da Comissão, relativo ao princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE.

A. Admissibilidade da ação

31. A Hungria contesta a admissibilidade da presente ação por incumprimento, invocando, em substância, quatro fundamentos.

32. Em primeiro lugar, remetendo para o Acórdão de 7 de abril de 2011, Comissão/Portugal (15), alega que o objetivo de uma ação intentada nos termos do artigo 258.° TFUE consiste em pôr termo ao incumprimento de um Estado‑Membro e que a Comissão estava, portanto, obrigada a precisar o comportamento que a Hungria devia ter adotado. Em especial, a Hungria alega que se pode deduzir do Acórdão de 25 de outubro de 2001, Alemanha/Comissão (16), que a ação por incumprimento tem por finalidade obter uma alteração do comportamento de um Estado‑Membro e não verificar in abstrato um incumprimento que tenha existido no passado.

33. A este respeito, relativamente à alegação de que a Comissão não precisou o comportamento que espera da Hungria para pôr termo ao incumprimento, resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o procedimento previsto no artigo 258.° TFUE assenta na verificação objetiva da inobservância, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo direito da União (17). Os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça ao abrigo desta disposição têm natureza declarativa (18). Consequentemente, a única questão pertinente é saber se um Estado‑Membro infringiu o direito da União (19). Em especial, com exceção da decisão quanto às despesas, esses acórdãos não enunciam as medidas concretas que um Estado‑Membro deve adotar para pôr cobro a uma violação do direito da União (20). Por conseguinte, em ações por incumprimento ao abrigo do artigo 258.° TFUE, a Comissão não pode pedir ao Tribunal de Justiça que ordene a um Estado‑Membro que atue de uma determinada forma para cumprir o direito da União.

34. No que respeita ao argumento aduzido pela Hungria segundo o qual a finalidade da ação por incumprimento é obter uma alteração do comportamento do Estado‑Membro em questão, refira‑se que, como salientou o advogado‑geral L. A. Geelhoed, se o Tribunal de Justiça adotasse uma interpretação demasiado rígida da admissibilidade, tal interpretação, levada ao extremo, «tornaria impossível uma atuação contra incumprimentos consumad[o]s e irreversíveis do direito [da União] nos termos do [artigo 258.° TFUE]», o que «poderia abrir uma porta a violações sistemáticas» (21). Por conseguinte, no processo Comissão/Alemanha (22), na sua resposta a um argumento quase idêntico apresentado pela Alemanha, o Tribunal de Justiça sustentou que, se esse argumento «fosse aceite, então qualquer Estado‑Membro que, com a sua conduta, prejudicasse a realização do objetivo inerente a uma decisão adotada com base no artigo 218.°, n.° 9, TFUE poderia escapar a uma ação por incumprimento, por esse incumprimento já ter produzido os seus efeitos, podendo assim os Estados‑Membros tirar proveito das suas próprias infrações» (23).

35. No caso em apreço, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Hungria violou o direito da União ao não ter aderido à posição da União quando votou, na sexagésima terceira sessão da CND, sobre a alteração da inclusão da canábis e das substâncias com ela relacionadas nas listas. A meu ver, na parte em que a Comissão pede que seja declarada a existência do alegado incumprimento, esta ação é admissível.

36. Em segundo lugar, a Hungria alega que, uma vez que a votação sobre as recomendações da OMS na CND já teve lugar e não pode ser alterada, este Estado‑Membro já não está em condições de pôr termo ao incumprimento em causa. A este respeito, recordo que é jurisprudência constante que um Estado‑Membro não pode invocar um facto consumado de que é autor para escapar a uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça (24).

37. Em terceiro lugar, a Hungria alega que a Comissão não demonstrou que o seu comportamento tivesse produzido efeitos reais e percetíveis que persistissem para lá do procedimento de decisão em causa.

38. Alega também que a afirmação da Comissão de que esse Estado‑Membro poderá vir a adotar um comportamento semelhante no futuro é uma mera suposição. Os interesses em jogo determinam a posição de um Estado‑Membro em negociações internacionais, pelo que essa posição não pode ser determinada pela forma como esse Estado‑Membro agiu anteriormente num determinado caso. A Hungria alega que o seu comportamento não teve consequências para a União Europeia, nem para a unidade e a coerência da ação externa da União Europeia. A este respeito, no processo Comissão/Alemanha (25), a Alemanha contestou a admissibilidade da ação por incumprimento intentada pela Comissão, defendendo que a alegada violação dizia respeito a uma conduta passada que tinha cessado antes do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão. Em especial, a Alemanha alegou que as suas ações passadas na vigésima quinta sessão da Comissão de Revisão da Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF) já não produziam efeitos. O Tribunal de Justiça salientou que a conduta controvertida da Alemanha infringia uma decisão do Conselho (26) adotada ao abrigo do artigo 218.°, n.° 9, TFUE, que prevê um processo simplificado para efeitos da definição das posições a tomar em nome da União quando da sua participação na adoção, perante a instância decisória instituída no acordo internacional em causa, de atos de aplicação ou de execução deste último. O Tribunal de Justiça sustentou precisamente que «não se pode considerar que todos os efeitos da conduta controvertida da […] Alemanha […] cessaram no final dessa sessão», mas «[d]eve considerar‑se que essa conduta produziu efeitos na unidade e na coerência da ação internacional da União […] para além da referida sessão» (27). O Tribunal de Justiça considerou que permitir que os Estados‑Membros escapem à responsabilidade por os efeitos do incumprimento se terem esgotado prejudicaria a coesão da União e o Estado de direito. Consequentemente, o Tribunal de Justiça julgou improcedente a exceção de inadmissibilidade da ação por incumprimento invocada pela Alemanha (28).

39. O referido acórdão insere‑se numa longa linha de jurisprudência em que o Tribunal de Justiça julgou admissíveis ações intentadas pela Comissão com o objetivo de obter a declaração da responsabilidade dos Estados‑Membros pelo seu comportamento passado na esfera internacional (29). Essa jurisprudência indica que as ações por incumprimento podem ser admissíveis quando o comportamento de um Estado‑Membro alegadamente não respeita a exigência de unidade na representação internacional da União. Daqui resulta que, quando o comportamento de um Estado‑Membro alegadamente viola uma posição da União num cenário internacional, uma ação por incumprimento pode ser admissível para analisar os potenciais impactos na unidade da União em matéria externa, independentemente do facto de o comportamento ter ocorrido no passado. No caso em apreço, se o raciocínio da Hungria fosse acolhido, este Estado‑Membro poderia afastar‑se da decisão do Conselho após a sua adoção, sabendo que a Comissão não poderia intentar uma ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.° TFUE por incumprimento dessas obrigações, comprometendo assim a eficácia e o caráter vinculativo dessa decisão. Para evitar esse resultado, há que considerar que o comportamento imputado produziu efeitos na unidade e na coerência da ação externa da União Europeia.

40. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça declare a presente ação admissível.

B. Segundo fundamento, relativo à violação da competência externa exclusiva da União estabelecida o artigo 3.°, n.° 2, TFUE

1. Argumentos das partes

41. A Comissão considera que, ao votar na CND de forma contrária à Decisão 2021/3, a Hungria violou a competência externa exclusiva da União.

42. No seu entender, as alterações das listas das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas têm um impacto direto no âmbito de aplicação da legislação da União no domínio do controlo das drogas. A Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga (30), define droga como uma substância abrangida, nomeadamente, pelas referidas convenções. Esta decisão‑quadro é, por conseguinte, aplicável às substâncias enumeradas nas referidas listas. Qualquer alteração dessas listas tem um impacto direto nas regras comuns da União e altera o seu alcance, independentemente de a substância em questão já estar ou não sujeita a controlo em toda a União Europeia.

43. Mais precisamente, a Comissão afirma que a supressão da canábis e da resina de canábis da lista IV da Convenção sobre os Estupefacientes afeta e altera o regime de sanções previsto pela Decisão‑Quadro 2004/757. Em consequência dessa supressão, as referidas substâncias deixam de poder ser incluídas entre as drogas que causam maiores danos à saúde, pelo que as sanções previstas no artigo 4.°, n.° 2, alínea b), da Decisão‑Quadro 2004/757 deixam de ser aplicáveis (31).

44. Em todo o caso, a Comissão alega que o argumento de que a União não tem competência exclusiva é inoperante, uma vez que o Conselho pode adotar uma decisão com base no artigo 218.°, n.° 9, TFUE em todos os domínios de competência da União, incluindo, por conseguinte, em domínios de competência partilhada.

45. Na sua resposta, a Hungria contesta que a competência externa exclusiva da União abranja a alteração das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas, em conformidade com as recomendações 5.1 e 5.4, que foi discutida na CND. Nenhuma destas recomendações altera o conceito de «droga», na aceção do artigo 1.°, ponto 1), da Decisão‑Quadro 2004/757, pelo que o âmbito de aplicação do direito da União também não é alterado.

46. A Hungria alega que a Comissão qualificou apenas uma disposição da Decisão‑Quadro 2004/757, a saber, o seu artigo 1.°, ponto 1), como «regra comum» na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE para efeitos de determinar o alcance da competência externa exclusiva da União, nomeadamente a definição do conceito de «droga», que determina, em substância, o âmbito de aplicação material da referida decisão. Segundo a Hungria, esta disposição não faz distinção consoante a substância em causa figure nas Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas, nas suas listas ou, se for o caso, numa lista específica. Por conseguinte, para que esta decisão‑quadro seja aplicável, basta que uma substância seja abrangida pelo âmbito de aplicação dessas convenções ou por uma das suas listas. A Hungria sustenta que a lista exata da Convenção sobre os Estupefacientes na qual uma substância está incluída é irrelevante para este efeito, uma vez que as substâncias em causa estão, em todo o caso, abrangidas pelo âmbito de aplicação da referida decisão‑quadro.

47. Concretamente, no entender da Hungria, a recomendação 5.1, ao retirar certas substâncias da lista IV, não implica uma alteração substantiva na aplicação do direito da União, dado que essas substâncias continuam a constar da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes e continuam a estar abrangidas pelo âmbito de aplicação da Decisão‑Quadro 2004/757, pelo que não alteram o alcance do conceito de «droga» definido nesta decisão‑quadro.

48. No que respeita à recomendação 5.4, a Hungria considera que a sua adoção também não teria alterado o conceito de «droga» na aceção da Decisão‑Quadro 2004/757, dado que a eliminação recomendada dos «extratos e tinturas» só se aplica aos extratos e tinturas que não constituem drogas na aceção desta expressão, uma vez que não contêm Δ‑9‑tetra‑hidrocanabinol (a seguir «THC»). A Hungria baseia essa conclusão no facto de os extratos e tinturas em causa deverem ser suprimidos da lista I. Além disso, remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual não seria adequado incluir as substâncias que contêm canabidiol extraído da planta de canábis na definição de estupefacientes na aceção das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas, pelo facto de não conterem o princípio psicoativo, ou seja, THC (32). Daí deduz que os extratos ou tinturas de canábis, que não contêm THC, não estão abrangidos pelas referidas convenções nem, portanto, pela Decisão‑Quadro 2004/757, uma vez que não são considerados drogas ou estupefacientes.

49. Além disso, a Hungria afirma que a própria União sublinha, na sua declaração na sequência da votação sobre as recomendações da OMS, que as substâncias visadas pela recomendação 5.1 continuam a ser objeto de controlo ao abrigo da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes. Além disso, a recomendação 5.4 não implica nenhuma alteração do nível de controlo internacional dos extratos e tinturas de canábis e não é suscetível de afetar as obrigações dos Estados‑Membros em matéria de controlo e/ou de comunicação de informações.

50. Segundo a Hungria, resulta dos considerandos 5 e 7 da Decisão 2021/3 que só a inclusão de novas substâncias nas listas das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas alteraria o âmbito de aplicação da Decisão‑Quadro 2004/757 e seria, portanto, da competência da União.

51. A Hungria infere dos argumentos acima expostos que as recomendações 5.1 e 5.4 não afetam a aplicabilidade da Decisão‑Quadro 2004/757 e que, por conseguinte, é duvidoso, nessas circunstâncias, que uma alteração resultante dessas recomendações esteja abrangida pela competência exclusiva da União Europeia.

2. Análise

52. Recordo que, por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, in fine, a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas (33). Como observou o Tribunal de Justiça no Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (34), há um risco de violação de regras comuns da União através de compromissos internacionais, ou de alteração do alcance destas regras, que justifica a existência de uma competência externa exclusiva da União, uma vez que esses compromissos se inserem no âmbito de aplicação das referidas regras (35).

53. A conclusão de que existe um risco de violação de regras da União ou de alteração do alcance dessas regras não pressupõe uma concordância completa entre os domínios abrangidos pelos compromissos internacionais e os abrangidos pelas regras da União (36). Em especial, o alcance das regras comuns da União poderá ser também afetado ou alterado por tais compromissos quando estes se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras (37). Importa sublinhar que, uma vez que a União só dispõe de competências de atribuição, a existência de uma competência, especialmente de natureza exclusiva, deve basear‑se nas conclusões resultantes de uma análise concreta da relação existente entre o compromisso internacional previsto e o direito da União em vigor, da qual resulte que tal acordo é suscetível de afetar regras comuns da União ou de alterar o seu alcance (38).

54. Como o Tribunal de Justiça afirmou no Parecer 1/03, essa análise deve ter em conta os domínios abrangidos, respetivamente, pelas regras do direito da União e pelas disposições do acordo previsto, bem como a natureza e o conteúdo dessas regras e disposições, a fim de determinar se o compromisso internacional é suscetível de pôr em causa a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que estas instituem (39). À luz das considerações acima expostas, analisarei, em primeiro lugar, o alcance, a natureza e o conteúdo do compromisso internacional previsto; em segundo lugar, compará‑lo‑ei com o alcance das regras do direito da União; e, em terceiro lugar, examinarei a sua incidência nas regras do direito da União em causa (40).

55. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao alcance, à natureza e ao conteúdo do compromisso internacional previsto, importa recordar que a Convenção sobre os Estupefacientes, adotada no âmbito das Nações Unidas, reconhece que a toxicodependência constitui um flagelo para o indivíduo (41). Essa convenção reconhece que, para serem eficientes, as medidas tomadas contra o abuso de estupefacientes deverão ser coordenadas e universais (42). A OMS, ouvido o seu comité de peritos, pode formular recomendações sobre a inclusão de substâncias nas listas ou a sua supressão das mesmas (43). A Convenção sobre os Estupefacientes inclui explicitamente a canábis, a resina de canábis e as substâncias relacionadas com a canábis nas suas listas e definições (44).

56. A recomendação 5.1 preconizava a supressão da canábis e da resina de canábis da lista IV da Convenção sobre os Estupefacientes, que enumera as substâncias mais perigosas que não têm uso médico. Um estupefaciente inscrito na lista I da referida convenção pode ser incluído na lista IV da mesma quando seja particularmente suscetível de dar origem a abusos e de produzir efeitos nocivos. De acordo com a referida recomendação, a canábis e a resina de canábis continuaria a constar da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes. A recomendação 5.4 propunha a supressão dos termos «extratos e tinturas» da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes.

57. A análise do compromisso internacional deve igualmente ter em conta o facto de a União Europeia não ser parte na Convenção sobre os Estupefacientes nem membro da CND. A este respeito, importa recordar que o Tribunal de Justiça observou que, nessa situação, a competência da União, caso exista, deve ser exercida por intermédio dos Estados‑Membros agindo solidariamente no interesse da União Europeia (45).

58. Em segundo lugar, no que respeita ao alcance das regras do direito da União, importa recordar, antes de mais, que a Decisão‑Quadro 2004/757 foi adotada com base no artigo 31.°, alínea e), e no artigo 34.°, n.° 2, alínea b), TUE (46), que previam que a ação em comum no domínio da cooperação judiciária em matéria penal se destinava a adotar progressivamente medidas que estabelecessem regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga (47).

59. O Tribunal de Justiça afirmou que a Decisão‑Quadro 2004/757 fixa os elementos constitutivos das infrações penais no domínio do tráfico ilícito de droga, que diz respeito aos precursores de drogas e, portanto, às substâncias inventariadas (48). De acordo com o artigo 1.°, ponto 1, alínea a), desta decisão‑quadro, por droga entende‑se uma substância abrangida pelas Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas. Com esta remissão, as instituições da União indicaram a sua decisão de assegurar o alinhamento das ações da União com as políticas internacionais de controlo das drogas e, portanto, com as referidas convenções. Uma vez que a Decisão‑Quadro 2004/757 incorpora as definições constantes das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas, abrange a canábis e os seus derivados, incluindo a resina, os extratos e as tinturas.

60. Importa também referir que o artigo 2.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2004/757 enuncia os atos intencionais no domínio do tráfico ilícito de drogas e de precursores que, quando «ilegítimos», devem ser punidos pelos Estados‑Membros. As atividades referidas nesta disposição incluem, nos termos da alínea a), a produção, o fabrico, a extração, a preparação, a oferta, a comercialização, a distribuição, a venda, o fornecimento em quaisquer condições, a intermediação, a expedição, a expedição em trânsito, o transporte, a importação ou a exportação de drogas. Estas atividades incluem ainda, nos termos das alíneas b) e c), a posse ou a aquisição de drogas com o objetivo de realizar uma das atividades acima referidas, bem como o cultivo, nomeadamente, da planta de canábis.

61. Importa igualmente referir que o artigo 4.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2004/757 prevê regras gerais em matéria de sanções penais (49). Além disso, o artigo 4.°, n.° 2, alínea b), da Decisão‑Quadro 2004/757 impõe sanções mais pesadas para as infrações referidas no seu artigo 2.°, n.° 1, alíneas a), b) e c), quando envolvam drogas incluídas nas listas das Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas que causam maiores danos à saúde ou quando impliquem graves riscos para a saúde de várias pessoas.

62. Em terceiro lugar, no que diz respeito aos efeitos dos compromissos internacionais sobre as regras de direito da União em questão, há que referir que a supressão da canábis e da resina de canábis da lista IV da Convenção sobre os Estupefacientes, em aplicação da recomendação 5.1, afeta e altera as regras da Decisão‑Quadro 2004/757 em matéria de sanções, uma vez que, em consequência dessa supressão, tais substâncias já não podem ser consideradas drogas que causam maiores danos à saúde na aceção do artigo 4.°, n.° 2, alínea b), da referida decisão‑quadro (50). Além disso, a supressão dos extratos e tinturas da lista I da Convenção sobre os Estupefacientes, em aplicação da recomendação 5.4, conduziria à sua exclusão do âmbito de aplicação da Decisão‑Quadro 2004/757, uma vez que esta última se aplica apenas às substâncias que constam das listas desta convenção.

63. Daqui resulta que os elementos constitutivos das infrações de tráfico ilícito de droga, conforme previstos na Decisão‑Quadro 2004/757, são aplicáveis às substâncias tal como definidas pela sua classificação nas listas da Convenção sobre os Estupefacientes. Dado que uma decisão adotada pela CND sobre a modificação de substâncias que figuram nessas listas tem uma influência direta no âmbito de aplicação da Decisão‑Quadro 2004/757 e nos tipos de sanções que os Estados‑Membros devem aplicar para efeitos da execução desta decisão‑quadro, é evidente que as regras da União podem ser afetadas ou alteradas por essa modificação, independentemente de a substância em questão já estar ou não sujeita a controlo em toda a União Europeia.

64. Em qualquer caso, como referi anteriormente, importar recordar que a conclusão de que existe um risco de violação das regras da União não pressupõe uma concordância completa entre os domínios abrangidos pelos compromissos internacionais e os abrangidos pelas regras da União (51). Por conseguinte, considero que, uma vez que as decisões relativas à modificação das substâncias constantes das listas das Convenções sobre os Estupefacientes e as substâncias Psicotrópicas afetam e alteram o direito da União, a posição a adotar pelos Estados‑Membros da União relativamente a essas decisões é, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 2, TFUE, da competência exclusiva da União.

65. No que respeita ao exercício dessa competência exclusiva, no caso de acordos internacionais em que a União Europeia não seja parte mas que estejam abrangidos pela sua competência exclusiva, os Estados‑Membros são obrigados a representar a posição da União nas instâncias internacionais criadas por essas convenções (52). Essa posição é definida pelo Conselho por meio de uma decisão adotada em conformidade com o artigo 218.°, n.° 9, TFUE. No Acórdão Alemanha/Conselho (53), o Tribunal de Justiça confirmou que, quando o domínio em questão é abrangido por uma competência da União Europeia, o facto de a União não participar no acordo internacional em causa não a impede de exercer essa competência definindo, no quadro das suas instituições, uma posição a tomar em seu nome na instância criada por esse acordo, nomeadamente por intermédio dos Estados‑Membros partes no referido acordo que agem solidariamente no seu interesse (54).

66. No caso em apreço, a Comissão alega que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE in fine. Esta disposição estabelece não só uma competência exclusiva mas também a obrigação de os Estados‑Membros se absterem de agir nos domínios em que a União Europeia dispõe de competência exclusiva (55). Quando a União tenha competência exclusiva, os Estados‑Membros deixam de ter poderes para legislar ou agir de forma independente nesse domínio, salvo autorização expressa da União. Foi apurado que, durante a votação sobre as recomendações da OMS, que teve lugar na CND em 2 de dezembro de 2020, a Hungria votou contra as recomendações 5.1 e 5.4 e, por conseguinte, em sentido contrário ao disposto na Decisão 2021/3 que estabelece a posição comum a tomar em nome da União. Esta decisão é uma manifestação concreta da competência exclusiva da União. Consequentemente, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.

C. Primeiro fundamento, relativo à violação da Decisão 2021/3, lida em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE

67. Com o seu primeiro fundamento, a Comissão alega que, ao votar na CND em sentido contrário ao estabelecido na Decisão 2021/3, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta decisão, lida em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE.

68. Tendo a Hungria invocado uma exceção de ilegalidade relativamente à Decisão 2021/3 na sua contestação, há que examinar, a título preliminar, esta exceção.

1. Exceção de ilegalidade

a) Quanto à admissibilidade

1) Argumentos das partes

69. A Comissão alega que a exceção de ilegalidade invocada pela Hungria deve ser julgada inadmissível.

70. A Hungria afirma que a sua exceção de ilegalidade é admissível, uma vez que não estava em posição de impugnar com sucesso a Decisão 2021/3 ao abrigo do artigo 263.° TFUE.

71. Em particular, devido ao curto espaço de tempo decorrido entre a adoção da Decisão 2021/3, em 23 de novembro de 2020, e a sessão de votação da CND, em 2 de dezembro de 2020, era impossível à Hungria examinar o mérito de uma eventual ação contra esta decisão. A Hungria considera também que não é possível contornar o prazo processual previsto no artigo 263.° TFUE, mesmo quando os problemas suscitados por um ato da União não sejam identificáveis à data da sua adoção e só possam ser detetados mais tarde, no contexto da sua execução. Na audiência no Tribunal de Justiça, a Hungria alegou que, nessa situação, uma ação ao abrigo do artigo 263.° TFUE, complementada por um pedido de medidas provisórias, não pode ser considerada uma via de recurso genuína e eficaz. Além disso, a Hungria defende que a Decisão 2021/3 não a afeta negativamente. É antes a ação por incumprimento intentada pela Comissão com fundamento no desrespeito da Decisão 2021/3 que afeta negativamente este Estado‑Membro.

72. Na audiência, a Hungria alegou que, caso seja apurado que o artigo 263.° TFUE não pode garantir a fiscalização jurisdicional de um ato por razões que escapam ao controlo do Estado‑Membro, deve então ser equacionada a aplicação do artigo 277.° TFUE, uma vez que esta disposição visa garantir uma tutela jurisdicional efetiva em situações específicas em que essa tutela não pode ser assegurada pela aplicação do artigo 263.° TFUE.

73. Segundo a Hungria, o artigo 277.° TFUE alarga o âmbito de uma exceção de ilegalidade a qualquer «ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União» (56). Por conseguinte, a Hungria convidou o Tribunal de Justiça a alargar o âmbito da exceção de ilegalidade nos termos do artigo 277.° TFUE aos atos de alcance geral. Segundo este Estado‑Membro, a Decisão 2021/3 pode ser considerada um ato de alcance geral, uma vez que, além de ter por destinatários todos os Estados‑Membros, obriga os Estados‑Membros a adotarem uma posição geral (57). Resulta igualmente da redação desta decisão que a posição em causa também vincula os Estados‑Membros que não têm assento na CND. Tal interpretação permitiria ainda aos Estados‑Membros invocar, no âmbito de uma ação por incumprimento, não apenas a inaplicabilidade de regulamentos, mas também, por exemplo, de decisões de alcance geral.

2) Análise

74. A exceção de ilegalidade invocada pela Hungria suscita, em substância, três séries de questões. Em primeiro lugar, coloca‑se a questão de saber qual é, no âmbito do sistema de vias de recurso estabelecido pelos Tratados, a função essencial de uma exceção de ilegalidade nos termos do artigo 277.° TFUE e qual é o alcance desta disposição. Em segundo lugar, há que examinar a pertinência da questão dos prazos curtos. Em especial, importa determinar se um Estado‑Membro, enquanto recorrente privilegiado, deve poder impugnar a legalidade de um ato com o fundamento no curto espaço de tempo decorrido entre a sua adoção e a sua execução. Em terceiro lugar, é necessário examinar se, no contexto do Tratado FUE, seria possível preservar a eficácia das ações por incumprimento se um Estado‑Membro pudesse invocar uma exceção de ilegalidade nessas ações. Analisarei sucessivamente estas três questões.

i) Função essencial da exceção de ilegalidade e âmbito de aplicação do artigo 277.° TFUE

75. Antes de mais, recordo que a União Europeia é uma união assente no Estado de direito que foi dotada, pelo Tratado FUE, de um sistema completo de vias de recurso e de processos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos atos das instituições da União (58).

76. Esse sistema completo de vias de recurso está à disposição de qualquer recorrente, quer se trate de um particular, de uma instituição ou de um Estado‑Membro. Por conseguinte, no âmbito desse sistema de vias de recurso, os Estados‑Membros podem invocar, em seu benefício, o princípio da tutela jurisdicional efetiva (59). Além disso, nos termos do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE, enquanto recorrente privilegiado, um Estado‑Membro não tem de demonstrar que o ato lhe diz direta e individualmente respeito (60). O recurso deve ser interposto no prazo de dois meses a contar da adoção ou da publicação do ato em causa. Se o Tribunal de Justiça concluir que o ato é ilegal, pode anulá‑lo, no todo ou em parte. Uma vez decorrido o prazo de dois meses sem que o ato tenha sido impugnado ou se o Tribunal de Justiça já tiver confirmado a sua legalidade ao negar provimento a um recurso de anulação semelhante, os Estados‑Membros não podem pôr em causa a validade desse ato. A este respeito, o Tribunal de Justiça sublinhou a importância primordial da segurança jurídica, confirmando o prazo de dois meses para interpor um recurso de anulação (61).

77. Como parte do sistema completo de vias de recurso, o artigo 277.° TFUE prevê a possibilidade de fiscalizar a legalidade dos atos da União. No entanto, essa fiscalização tem lugar através não de um recurso autónomo, mas de um incidente suscitado perante o juiz da União, no âmbito de um recurso principal (62). O Tribunal de Justiça salientou que tal fiscalização é a expressão do princípio geral que garante que qualquer pessoa disponha, ou tenha disposto, da possibilidade de impugnar um ato da União que serve de fundamento a uma decisão que a afeta (63).

78. Daqui resulta que, no que respeita ao seu âmbito de aplicação pessoal, o artigo 277.° TFUE permite a qualquer parte arguir a inaplicabilidade de um ato de alcance geral (64). Por conseguinte, pode defender‑se, como muitos advogados‑gerais fizeram no passado (65), que mesmo os Estados‑Membros, enquanto recorrentes privilegiados, podem invocar uma exceção de ilegalidade perante o Tribunal de Justiça. Em especial, no Acórdão Comissão/BCE (66), o Tribunal de Justiça declarou que a exceção de ilegalidade invocada pelo Banco Central Europeu era admissível com base na redação do artigo 241.° CE (atual artigo 277.° TFUE), que fazia referência a «qualquer parte», incluindo, assim, os recorrentes privilegiados e semiprivilegiados (67), bem como no facto de o regulamento em causa ter caráter geral ou normativo (68).

79. No entanto, essa jurisprudência não é extensiva às ações por incumprimento, em relação às quais o Tribunal de Justiça declarou concretamente que, não existindo uma disposição do Tratado que o autorize expressamente a fazê‑lo, um Estado‑Membro não pode invocar a ilegalidade de uma decisão ou diretiva de que é destinatário como fundamento de defesa em tal ação (69).

80. O Tribunal de Justiça considerou mesmo, especificamente, que, embora o Estado‑Membro não fosse formalmente destinatário da decisão em causa, enquanto membro do Conselho, autor da referida decisão, tinha necessariamente conhecimento da mesma, e podia perfeitamente interpor recurso de anulação da mesma, respeitando o prazo de dois meses fixado no artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE (70). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça tem em conta o grau de envolvimento do Estado‑Membro na adoção do ato em questão. Quando o Estado‑Membro tinha conhecimento do ato a adotar e participou na sua adoção, não pode invocar a ilegalidade desse ato numa ação por incumprimento.

81. Quanto ao âmbito de aplicação material do artigo 277.° TFUE, nos termos desta disposição, só é possível invocar uma exceção de ilegalidade para impugnar um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União. Importa salientar que, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, as exceções de ilegalidade estavam limitadas aos regulamentos, uma vez que o anterior artigo 241.° CE se referia especificamente aos regulamentos, ao passo que o artigo 277.° TFUE se refere agora expressamente a «atos de alcance geral» (71). Esta alteração decorre, no entanto, da própria jurisprudência do Tribunal de Justiça, que admitiu esta via de recurso relativamente a outros atos das instituições que, embora não revestindo a forma de regulamento, produziam, ainda assim, efeitos análogos, apesar de não serem, em sentido estrito, medidas estabelecidas por um regulamento (72).

82. Daqui resulta que, embora a redação do artigo 277.° TFUE alargue o âmbito de aplicação material da exceção de ilegalidade a diversos tipos de atos de alcance geral, a lógica subjacente a essa disposição no que respeita aos atos em causa continua a ser a mesma, não havendo, portanto, nenhuma razão para que o Tribunal de Justiça interprete de forma diferente o conceito de «atos de alcance geral» na acessão desta disposição. A este respeito, importa referir que, para efeitos de uma exceção de ilegalidade, o Tribunal de Justiça manteve a sua exigência de que as disposições de um ato de alcance geral constituam a base de decisões individuais ou que tenham um nexo jurídico direto com essas decisões (73). Esta clarificação significa, a meu ver, que, para que a referida disposição seja aplicável, devem existir dois tipos de atos um ato individual e um ato de alcance geral e esses atos devem dizer respeito a uma relação específica.

83. No que respeita ao conceito de «atos de alcance geral», o Tribunal de Justiça afirmou que abrange os atos legislativos e regulamentares (74). Os atos de alcance geral aplicam‑se a situações determinadas objetivamente e produzem efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata (75). Assim, uma decisão com um número limitado de destinatários não pode constituir um ato de alcance geral. Por conseguinte, a Decisão 2021/3 não pode ser considerada um ato de alcance geral suscetível de ser objeto de uma fiscalização incidental da legalidade com base no artigo 277.° TFUE.

84. Daqui resulta que o artigo 277.° do TFUE não pode ser invocado no caso em apreço, uma vez que, por um lado, os Estados‑Membros não têm o direito de invocar a ilegalidade de uma decisão de que são destinatários como defesa numa ação por incumprimento e, por outro, a Decisão 2021/3 não pode ser considerada um ato de alcance geral suscetível de ser objeto de fiscalização da legalidade a título incidental com base no artigo 277.° TFUE.

85. No entanto, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a ação por incumprimento intentada pela Comissão poderia ser julgada improcedente se a Decisão 2021/3 enfermasse de vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificada de ato inexistente (76).

86. A declaração de que uma decisão dirigida a um Estado‑Membro está viciada de incompetência por força do artigo 5.°, n.° 2, TUE pode, em princípio, constituir uma ilegalidade grave suscetível de viciar a decisão impugnada na sua totalidade. Abordarei esta questão mais adiante, no âmbito da análise do mérito da exceção de ilegalidade invocada pela Hungria (77). Todavia, a questão da curta duração do prazo para impugnar um ato ao abrigo do artigo 263.° TFUE antes da sua execução não constitui, a meu ver, um vício grave e evidente na aceção da jurisprudência acima referida.

87. Só seria necessário analisar a questão, suscitada pela Hungria, do curto prazo para impugnar essa decisão, se o Tribunal de Justiça adotasse o entendimento contrário. Uma vez que a função essencial de uma exceção de ilegalidade é conferir a uma parte que não teve a possibilidade de impugnar um ato de alcance geral o direito de requerer a inaplicabilidade desse ato que constitui a base jurídica do ato de alcance individual impugnado (no âmbito de um recurso de anulação) (78), para que um Estado‑Membro, enquanto recorrente privilegiado, possa invocar o artigo 277.° TFUE, deve demonstrar que não podia impugnar o ato em causa.

ii) Questão do prazo curto

88. No caso em apreço, é pacífico que a Hungria não impugnou a Decisão 2021/3 ao abrigo do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE. Este Estado‑Membro alega que não podia interpor recurso de anulação devido ao curto espaço de tempo decorrido entre a adoção da decisão e a votação na CND.

89. A título preliminar, importa recordar que, em 23 de novembro de 2020, o Conselho adotou a Decisão 2021/3 por maioria qualificada, em conformidade com o artigo 218.°, n.° 8, primeiro parágrafo, TFUE. Em 2 de dezembro de 2020, a CND procedeu à votação sobre as recomendações da OMS. Assim, a Hungria teve oito dias para impugnar a referida decisão e requerer medidas provisórias.

90. Caso um ato deva ser executado imediatamente e um Estado‑Membro não disponha de tempo suficiente para o impugnar, independentemente do prazo de dois meses fixado pelo artigo 263.° TFUE, o Estado‑Membro tem a faculdade de requerer medidas provisórias ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 279.° TFUE, a fim de suspender a aplicação da decisão do Conselho impugnada até que o Tribunal de Justiça decida um recurso de anulação. O objetivo é evitar a execução imediata de um ato suscetível de causar um prejuízo grave ou irreparável se produzir os seus efeitos. Nesse caso, o Tribunal de Justiça pode suspender temporariamente a execução da decisão do Conselho em questão se verificar que existe fumus boni juris e que o Estado‑Membro sofreria um prejuízo irreparável se o ato fosse executado imediatamente. Daqui decorre que o Tratado FUE estabeleceu um sistema completo de vias de recurso que, como resulta do artigo 279.° TFUE, permite fazer face a situações de urgência. Eventuais dificuldades a este respeito, como as invocadas pelo Estado‑Membro em causa, não são suscetíveis de permitir que os Estados‑Membros ajam unilateralmente, em violação do direito da União.

91. No caso em apreço, apesar do tempo limitado de que dispunha, a Hungria poderia, em princípio, ter pedido a anulação da Decisão 2021/3 ao abrigo do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE e, simultaneamente, requerido medidas provisórias ao abrigo do artigo 279.° TFUE, tanto mais que esse Estado‑Membro já tinha conhecimento do conteúdo da decisão. A este respeito, importa sublinhar que, antes da adoção da Decisão 2021/3, foram realizadas várias rondas de consultas no âmbito do Grupo Horizontal das Drogas do Conselho (79).

92. Em meu entender, numa situação em que um Estado‑Membro dispõe de muito pouco tempo para impugnar uma decisão ao abrigo do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE, esse Estado‑Membro dispõe, ainda assim, de outras opções, embora num quadro temporal muito circunscrito. Mesmo que a decisão exija que sejam tomadas medidas num prazo muito curto, um Estado‑Membro pode sempre requerer medidas provisórias ao abrigo do artigo 279.° TFUE. Nesses casos, o Tribunal de Justiça pode agir muito rapidamente — por vezes em poucos dias (80) — para decidir se a execução do ato deve ser suspensa.

93. Além disso, um recurso de anulação não tem efeito suspensivo. Por conseguinte, mesmo que tivesse tido mais tempo, a Hungria estaria, ainda assim, obrigada a executar a Decisão 2021/3. O procedimento adequado para evitar essa circunstância consistia em impugnar a decisão e, simultaneamente, requerer a suspensão da sua execução como medida provisória nos termos do artigo 279.° TFUE.

94. Nesse contexto, importa recordar que os atos das instituições da União gozam, em princípio, de uma presunção de legalidade enquanto não forem revogados, anulados no âmbito de um recurso de anulação (81) ou declarados inválidos na sequência de um reenvio prejudicial. Daqui resulta que os Estados‑Membros não podem tomar unilateralmente medidas corretivas ou de defesa destinadas a sanar uma eventual violação do direito da União pela instituição que adotou o ato controvertido (82).

95. Por conseguinte, enquanto o Tribunal de Justiça não anular ou revogar a Decisão 2021/3 ou suspender a sua execução, a Hungria tem de a respeitar.

96. Daqui resulta que, se um Estado‑Membro não interpuser recurso de anulação de um ato de que é destinatário no prazo de dois meses previsto no artigo 263.° TFUE, não pode pôr em causa a validade desse ato no âmbito de uma ação por incumprimento. Caso contrário, a aplicação coerente e uniforme do direito da União, que é uma característica fundamental do sistema da União, seria posta em causa. Com efeito, o Tribunal de Justiça afirmou que, ao permitirem aos Estados‑Membros beneficiar das vantagens que lhes oferece a União Europeia, os Tratados impõem‑lhes igualmente a obrigação de respeitar as normas dos mesmos Tratados. A rutura unilateral, por parte de um Estado‑Membro, em obediência ao que considera ser o interesse nacional, do equilíbrio entre as vantagens e os ónus que decorrem da sua pertença à União, põe em causa a igualdade dos Estados‑Membros perante o direito da União (83).

97. Por último, importa referir que, ao abrigo do artigo 218.° TFUE, nas relações externas, surgem situações em que se impõe uma atuação imediata, levando a que os atos sejam executados mesmo antes de decorrido o prazo de dois meses para a sua impugnação. Essas situações podem surgir em casos que envolvem a aplicação provisória de acordos internacionais (84) ou de decisões do Conselho que exigem aplicação imediata (85), como as decisões do Conselho adotadas ao abrigo do artigo 218.°, n.° 9, TFUE. Também noutros domínios, surgem situações em que, por exemplo, os atos adotados pelo Conselho podem entrar em vigor antes de decorrido o prazo de dois meses (86). Mesmo nessas situações urgentes, os particulares, os Estados‑Membros e as instituições conservam o direito de impugnar as decisões do Conselho ao abrigo do artigo 263.° TFUE. No entanto, a menos que sejam decretadas medidas provisórias ao abrigo do artigo 279.° TFUE, o ato impugnado continua a produzir efeitos durante o recurso de anulação. Ao apreciar a legalidade dessas medidas provisórias, o Tribunal de Justiça deve proceder a um exercício de ponderação entre a necessidade de execução imediata em situações críticas e o direito a um recurso efetivo do Estado‑Membro em causa. Se o Tribunal de Justiça seguisse o raciocínio da Hungria segundo o qual os atos não podem ser executados antes de decorrido o prazo de dois meses, a União não poderia adotar nenhum ato em situações urgentes, o que prejudicaria gravemente a ação da União, especialmente no domínio das relações externas.

98. Além disso, se um Estado‑Membro decidir não requerer medidas provisórias, pode sempre interpor recurso de anulação depois de a decisão em causa ter sido aplicada, mas antes de decorrido o prazo de dois meses. Se for julgado procedente, esse recurso de anulação, por exemplo, fechará a porta a eventuais ações por incumprimento equacionadas pela Comissão relativamente a essa decisão. Se a decisão for anulada, o Conselho deverá, nos termos do artigo 266.° TFUE, tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça.

99. No caso em apreço, é indiscutível que a Hungria não impugnou o ato nem durante o período compreendido entre a sua adoção e a votação na CND nem posteriormente à votação. A este respeito, a Hungria alega que a impugnação da Decisão 2021/3 não excluiria necessariamente a possibilidade de ser intentada uma ação por incumprimento. Porém, se a Hungria tivesse interposto recurso de anulação, poderia ter chamado a atenção do Tribunal de Justiça para o facto de a suspensão da ação por incumprimento poder ser justificada até à prolação de uma decisão sobre esse recurso. Além disso, como já referido, se a Decisão 2021/3 tivesse sido anulada, a Comissão não teria podido invocar esta decisão para efeitos da presente ação por incumprimento. Por conseguinte, nessa situação, os Estados‑Membros têm todo o interesse em interpor recurso de anulação, mesmo após uma votação na esfera internacional, para impugnar a legalidade da decisão em causa. No caso em apreço, a Hungria poderia ter impugnado a legalidade da Decisão 2021/3 no âmbito de um recurso de anulação, mas esse Estado‑Membro optou por não o fazer e não utilizar as vias de recurso à sua disposição.

iii) Eficácia da ação por incumprimento

100. O sistema de vias de recurso instituído pelo Tratado FUE distingue, por um lado, as ações previstas nos artigos 258.° e 259.° TFUE, que se destinam a obter a declaração de que um Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, e, por outro, os recursos previstos nos artigos 263.° e 265.° TFUE, que se destinam à fiscalização da legalidade dos atos ou omissões das instituições da União. Estas vias de recurso prosseguem objetivos distintos e estão sujeitas a regras diferentes (87). Segundo jurisprudência constante, um Estado‑Membro não pode impugnar a legalidade de uma diretiva ou decisão de que é destinatário como meio de defesa numa ação fundada no alegado incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força dessa diretiva ou decisão (88).

101. A eficácia das ações por incumprimento poderia ficar gravemente comprometida se fosse permitido a um Estado‑Membro invocar exceções de ilegalidade em sua defesa para evitar tais ações (89).

102. A meu ver, este raciocínio jurídico é importante por três motivos. Em primeiro lugar, a admissão de uma exceção de ilegalidade no âmbito de ações por incumprimento constituiria um incentivo para os Estados‑Membros ignorarem as decisões da União até à propositura de uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça(90).

103. Em segundo lugar, o prazo para interpor recurso de anulação seria, na prática, inútil e inoperante. A este respeito, conforme jurisprudência constante, os prazos para a interposição de recurso ao abrigo do artigo 263.° TFUE foram estabelecidos com o objetivo de salvaguardar a segurança jurídica, evitando que sejam indefinidamente postos em causa atos da União que produzem efeitos jurídicos, bem como de evitar qualquer discriminação ou tratamento arbitrário na administração da justiça (91). Em especial, o Tribunal de Justiça considerou que, nas ações por incumprimento, um Estado‑Membro que deixou expirar o prazo imperativo estabelecido no artigo 263.° TFUE, sem impugnar, pelos meios previstos nesse artigo, a legalidade da decisão da Comissão de que é destinatário, não pode pôr em causa essa decisão recorrendo ao artigo 258.° TFUE (92).

104. Em terceiro lugar, a admissão de uma exceção de ilegalidade numa ação por incumprimento comprometeria a segurança jurídica da ordem jurídica da União e a estabilidade do sistema completo de vias de recurso previsto nos Tratados (93).

105. Esta abordagem foi confirmada no Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (94), no qual o Tribunal de Justiça sublinhou que a jurisprudência que obsta a que um Estado‑Membro, na falta de uma disposição do Tratado que expressamente o autorize, invoque, como meio de defesa no âmbito de uma ação por incumprimento, a ilegalidade de uma diretiva ou de uma decisão de que é destinatário se aplica, mutatis mutandis, a uma decisão de caráter geral que não tenha formalmente como destinatário esse Estado‑Membro (95). Este entendimento faz ainda mais sentido quando, como acontece no caso em apreço, a decisão do Conselho tenha formalmente por destinatário o Estado‑Membro.

106. Em suma, se os Estados‑Membros pudessem invocar exceções de ilegalidade impugnando a legalidade de uma decisão do Conselho no decurso de ações por incumprimento ao abrigo do artigo 258.° TFUE, a eficácia dessas ações ficaria gravemente comprometida.

107. Consequentemente, os Estados‑Membros não podem invocar a suposta ilegalidade de um ato no âmbito de uma ação por incumprimento desse ato. A referida jurisprudência aplica‑se mesmo quando os prazos de execução da decisão sejam curtos, como acontece no caso em apreço. Com efeito, como já referi, um Estado‑Membro pode requerer medidas provisórias. Por conseguinte, o Estado‑Membro em questão no presente caso tinha, de facto, ao seu dispor uma via de recurso efetiva durante todo o período previsto no artigo 263.° TFUE que lhe permitiria impugnar tal decisão.

108. Se o Tribunal de Justiça subscrever a conclusão que proponho sobre a inadmissibilidade da exceção de ilegalidade, a questão relativa à ilegalidade da Decisão 2021/3 fica desprovida de objeto, a menos que esta decisão enferme de vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser considerada inexistente (96). Consequentemente, examinarei a seguir brevemente o mérito desse argumento apenas para o caso de o Tribunal de Justiça decidir examinar esta questão.

b) Quanto ao mérito

109. A Hungria alega que as disposições da Decisão 2021/3 não lhe podem ser opostas uma vez que são ilegais. No seu entender, esta decisão enferma de vícios particularmente graves e evidentes, ao ponto de poder ser considerada inexistente (97). A Hungria alega que a União Europeia não tinha competência para adotar a Decisão 2021/3, uma vez que a base jurídica dessa decisão não lhe conferia os poderes necessários para alterar um acordo internacional (98). Consequentemente, essa decisão foi adotada em violação do princípio da atribuição previsto no artigo 5.°, n.° 2, TUE.

110. A Hungria defende que, dado que as alterações propostas às Convenções sobre os Estupefacientes e as Substâncias Psicotrópicas não estão abrangidas pela competência da União, esta não pode adotar uma decisão na qual toma posição sobre essa matéria. Uma vez que o artigo 3.°, n.° 2, TFUE não pode constituir a base jurídica adequada para a adoção da Decisão 2021/3 e que esta decisão não faz referência ao artigo 216.°, n.° 1, TFUE nem a qualquer outra base jurídica, não satisfaz a exigência de indicar a sua base jurídica. Se a Decisão 2021/3 foi adotada apenas com base no artigo 3.°, n.° 2, TFUE, a Hungria alega que esta disposição não confere competência exclusiva no que respeita ao objeto da referida decisão.

111. Importa recordar, antes de mais, que o artigo 218.°, n.° 9, TFUE dispõe que «[o] Conselho, sob proposta da Comissão [...], adota uma decisão [...] em que se definam as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo». O Tribunal de Justiça entendeu que nada na letra da referida disposição obsta a que a União adote uma decisão que defina uma posição a tomar em seu nome numa instância criada por um acordo internacional no qual não é parte (99).

112. Para apreciar a legalidade da Decisão 2021/3, é necessário analisar se o Conselho era competente para a adotar e, por conseguinte, não atuou em violação do princípio da atribuição previsto no artigo 5.°, n.° 2, TUE. Como já sustentei nas presentes conclusões (100), as alterações (inclusão ou supressão de substâncias) das listas I e IV da Convenção sobre os Estupefacientes afetam o âmbito de aplicação da Decisão‑Quadro 2004/757 e, portanto, são da competência exclusiva da União. É jurisprudência constante que, quando um domínio do direito é abrangido pela competência da União, o facto de a União não participar no acordo internacional em causa não a impede de exercer essa competência definindo, no quadro das suas instituições, uma posição a tomar em seu nome na instância criada por esse acordo, nomeadamente por intermédio dos Estados‑Membros partes no referido acordo que agem solidariamente no seu interesse (101). Esta constatação leva‑me a propor ao Tribunal de Justiça que declare que o Conselho era competente para adotar a Decisão 2021/3 e que, por conseguinte, esta não foi adotada em violação do princípio da atribuição enunciado no artigo 5.°, n.° 2, TUE.

113. Neste contexto, no que respeita ao argumento da Hungria segundo o qual a Decisão 2021/3 enferma de vícios particularmente graves e evidentes a ponto de poder ser considerada inexistente, é jurisprudência constante que a gravidade das consequências da declaração de inexistência de um ato de uma instituição da União determina, por razões de segurança jurídica, que tal declaração seja reservada a situações extremas (102). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que um recorrente que conteste uma disposição deve apresentar elementos suscetíveis de demonstrar que essa disposição padece de um vício que pode pôr em causa a sua própria existência (103). No caso vertente, a tese da Hungria de que a Decisão 2021/3 deveria ser considerada inexistente baseia‑se no argumento de que a União não era competente. A Hungria alega que a Decisão 2021/3 deveria fazer referência ao artigo 216.°, n.° 1, TFUE ou a outra base jurídica.

114. Importa observar que a Decisão 2021/3 refere «o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 83.°, n.° 1, em conjugação com o artigo 218.°, n.° 9». A escolha da base jurídica adequada reveste uma importância de natureza constitucional, uma vez que, ao dispor apenas de competências de atribuição, a União Europeia deve associar os atos que adota às disposições do Tratado FUE que a habilitam efetivamente para esse fim (104). Além disso, a indicação da base jurídica impõe‑se à luz do dever de fundamentação que decorre do artigo 296.° TFUE (105).

115. No presente processo, o ato jurídico em causa é uma decisão adotada pelo Conselho que identifica expressamente o artigo 83.°, n.° 1, TFUE e o artigo 218.°, n.° 9, TFUE como as suas bases jurídicas. Por conseguinte, não se pode, a meu ver, alegar que os interessados e o Tribunal de Justiça são deixados na incerteza quanto às bases jurídicas precisas (106). Daqui resulta que a base jurídica pode ser claramente determinada.

116. Em todo o caso, a escolha entre o artigo 216.°, n.° 1, e o artigo 218.°, n.° 9, TFUE não se afigura ser uma das situações extremas descritas pelo Tribunal de Justiça em que as disposições enfermam de vícios particularmente graves e evidentes ao ponto de poderem ser consideradas inexistentes. Pelo contrário, como o Tribunal de Justiça afirmou no Acórdão Comissão/República Checa, os vícios processuais não podem pôr em causa a própria existência da decisão (107).

117. Como o Tribunal de Justiça afirmou no Acórdão Alemanha/Conselho, embora sendo certo que o artigo 216.°, n.° 1, TFUE enumera as diferentes situações em que a União está habilitada para celebrar um acordo internacional, não estabelece, ao contrário do artigo 352.° TFUE, nenhuma exigência de forma ou processual para tal fim (108). Consequentemente, a forma do ato e o processo que deve ser seguido devem ser determinados com referência às outras disposições dos Tratados. Essa é, com efeito, a função do artigo 218.°, n.° 9, TFUE, indicado no presente processo como a base jurídica processual da decisão impugnada, que define o processo que deve ser seguido na tomada de decisão (109).

118. Esta observação leva‑me a propor a conclusão de que a falta de uma referência expressa ao artigo 216.°, n.° 1, TFUE não suscita nenhuma confusão quanto à natureza e ao alcance jurídico da referida decisão nem quanto ao processo a seguir para a sua adoção e não pode, por conseguinte, pôr em causa a própria existência dessa decisão.

2. Violação da Decisão 2021/3, em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE

119. A Comissão alega que, ao votar em sentido contrário à posição definida pela União na Decisão 2021/3 na sexagésima terceira sessão da CND sobre a inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta decisão, em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE. O facto de a Hungria ter votado contra esta decisão no Conselho não afeta o caráter vinculativo da referida decisão na aceção do artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE. O facto de a Hungria ter manifestado objeções substantivas quanto ao conteúdo das recomendações da OMS também não altera o caráter vinculativo da Decisão 2021/3.

120. No caso em apreço, a Hungria parece admitir implicitamente a violação da Decisão 2021/3, tanto na sua contestação como na audiência. A defesa deste Estado‑Membro baseia‑se antes na ilegalidade desta decisão à luz do artigo 277.° TFUE.

121. Como já referi, a Decisão 2021/3 goza de uma presunção de legalidade e produz efeitos jurídicos enquanto não for revogada, anulada no âmbito de um recurso de anulação ou declarada inválida na sequência de um reenvio prejudicial ou de uma exceção de ilegalidade (110). Enquanto o Tribunal de Justiça não decidir suspender a sua execução, os Estados‑Membros estão obrigados a executá‑la (111).

122. Uma vez que, em meu entender, a Decisão 2021/3 foi legalmente adotada em conformidade com os Tratados e tem por destinatários os Estados‑Membros, é obrigatória em todos os seus elementos para os seus destinatários, ou seja, os Estados‑Membros (112), na parte em que estabelece, para estes, a posição da União na sexagésima terceira sessão da CND e lhes impõe que defendam essa posição (113).

123. Em especial, o caráter vinculativo da Decisão 2021/3 e as obrigações que dela decorrem para os Estados‑Membros não são afetados pelo facto de a Hungria ter votado contra essa decisão. Eventuais considerações nacionais unilaterais relativas à possibilidade de votar sobre a decisão ou a qualquer mensagem política que esta possa eventualmente transmitir, ao alcance das recomendações a adotar ou aos motivos a elas subjacentes não afetam o caráter vinculativo desta decisão. A Hungria, enquanto destinatária da Decisão 2021/3 e membro da CND com direito de voto, era obrigada a respeitar e a executar esta decisão (114).

124. Além disso, o incumprimento da Decisão 2021/3 pode pôr em causa a unidade e a coerência da ação externa da União Europeia e comprometer, nomeadamente, o valor do Estado de direito em que, em conformidade com o artigo 2.° TUE, a União Europeia se funda (115).

125. Por conseguinte, considero que o primeiro fundamento deve ser julgado procedente.

D. Terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE

1. Argumentos das partes

126. A Comissão alega que, ao votar em sentido contrário à Decisão 2021/3, sem aviso nem consulta prévios, e ao manifestar publicamente uma objeção às recomendações da OMS, a Hungria atuou em violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE.

127. Segundo a Comissão, nos domínios da competência externa exclusiva da União, a cooperação entre os Estados‑Membros e as instituições da União reveste particular importância. Isto impõe certas obrigações e limites à ação dos Estados‑Membros na esfera internacional, que decorrem da exigência de unidade na representação internacional da União Europeia (116). Segundo a Comissão, a decisão adotada com base no artigo 218.°, n.° 9, TFUE e a observância dessa decisão pelos Estados‑Membros são uma expressão concreta da exigência de unidade na representação da União Europeia, que a Hungria deveria ter respeitado (117). Em todo o caso, a Comissão nega que só seja possível invocar o princípio da cooperação leal em caso de violação da competência externa exclusiva da União. Este princípio é de aplicação geral e não depende do caráter exclusivo ou não da competência da União (118).

128. A Comissão afirma que a ação da Hungria é agravada pelo facto de esta ter votado em sentido contrário à posição comum em nome da União na CND sem ter consultado previamente as instituições da União. Além disso, a Comissão observa que a Hungria não tomou nenhuma medida, nem na reunião da CND nem posteriormente, para corrigir ou, pelo menos, atenuar as consequências do seu comportamento e dissipar dúvidas quanto à sua ação futura.

129. A Comissão alega que, ao votar de forma incompatível com a Decisão 2021/3 e ao se distanciar publicamente da posição da União após a votação, a Hungria comprometeu a unidade da ação internacional da União e, portanto, a sua eficácia, a sua credibilidade e a sua reputação. Tal ação pode igualmente enfraquecer a posição da União em negociações sobre questões conexas no âmbito das Nações Unidas.

130. A Hungria sustenta que, se as alterações em causa não estão abrangidas pela competência exclusiva da União, pelo que a Decisão 2021/3 é ilegal, este Estado‑Membro não pode ser obrigado, por força do princípio da cooperação leal, a adotar o comportamento estabelecido nesta decisão para efeitos da votação. Pelo contrário, a Hungria é livre de manifestar as suas opiniões como entender, e a sua posição pública sobre uma matéria que é da sua competência enquanto Estado‑Membro no âmbito de uma competência partilhada não prejudica necessariamente os interesses da União.

131. Além disso, a Hungria observa que a ação por incumprimento e uma eventual condenação no termo da mesma não são suscetíveis de pôr termo ao incumprimento que lhe é imputado. A Hungria não estaria em condições de sanar o incumprimento mesmo que lhe fosse ordenado que o fizesse no âmbito dessa ação.

132. A Hungria alega que não é a única responsável pela situação vertente. Embora a OMS tenha apresentado as suas recomendações em janeiro de 2019, a Comissão só adotou uma proposta sobre as mesmas em 16 de outubro de 2020 e o Conselho votou sobre essa proposta em 23 de novembro de 2020. A sessão da CND e a votação sobre as recomendações da OMS tiveram lugar em 2 de dezembro de 2020, pelo que decorreram apenas alguns dias entre a adoção da Decisão 2021/3 e a votação.

133. Mesmo que a Hungria tivesse pretendido impugnar a validade da Decisão 2021/3 no prazo fixado pelo artigo 263.° TFUE, não teria tido a possibilidade de o fazer, uma vez que a votação teve lugar mesmo antes do termo do prazo de dois meses de que dispunha. Os poucos dias decorridos entre a adoção desta decisão e a votação sobre as alterações não proporcionavam tempo suficiente para interpor recurso e apresentar um pedido de medidas provisórias e para o Tribunal de Justiça se pronunciar sobre os mesmos. Consequentemente, um eventual recurso dessa decisão teria efetivamente ficado sem objeto e a declaração de invalidade da referida decisão em nada teria alterado a situação.

134. A Hungria interroga‑se sobre as opções de que dispõe um Estado‑Membro quando, apesar da posição manifestada por esse Estado‑Membro ao longo de um processo legislativo, uma decisão tomada pela maioria dos Estados‑Membros conduz a um ato vinculativo cuja validade esse Estado‑Membro não pode impugnar e que o obriga a adotar um comportamento que considera inaceitável numa determinada organização internacional.

135. Além disso, a Hungria afirma que, devido ao curto prazo acima descrito, só adotou a sua posição final sobre as recomendações pouco antes da sessão, tendo em conta, a este respeito, o Acórdão de 19 de novembro de 2020, B S e C A [Comercialização do canabidiol (CBD)] (119).

136. Por último, a Hungria sublinha as considerações de política de saúde e de política social subjacentes ao seu voto de rejeição. Ao opor‑se à supressão dos termos «extratos e tinturas» da lista I, não pretendia alargar as sanções relativas aos estupefacientes às substâncias que não contêm THC, mas sim assegurar que os derivados da canábis que não contêm THC continuam abrangidos pelas disposições da Convenção sobre os Estupefacientes, que não figuram na Decisão‑Quadro 2004/757.

137. A Hungria, como muitos outros Estados‑Membros, não sujeita as preparações que não contêm THC a sanções pelo simples facto de serem extraídas da planta de canábis. A posição técnica defendida pela Hungria nos debates sobre o projeto de decisão do Conselho que adotou a posição comum baseava‑se no facto de as recomendações não preconizarem o acesso a preparações à base de canábis para fins terapêuticos, uma vez que, em todo o caso, não é esse o seu objetivo. O seu objetivo é facilitar a investigação sobre a utilização da canábis para fins terapêuticos. Todavia, uma vez que essa alteração não contém disposições diretamente aplicáveis, a Hungria considera que não é adequada para alcançar este objetivo.

138. Contrariamente ao que sustenta a Comissão, a Hungria considera que a OMS e as suas organizações parceiras não apresentaram provas científicas concludentes de que a canábis é menos prejudicial para a saúde do que se pensava anteriormente. Pelo contrário, os resultados da investigação demonstram que o consumo de canábis pode causar problemas psiquiátricos, neurológicos, circulatórios e respiratórios a longo termo. O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência chamou a atenção para os efeitos a longo termo semelhantes do canabidiol. Acresce que, como vários Estados também salientaram durante o debate temático na Comissão dos Estupefacientes, o teor de THC presente em plantas de canábis comercializadas ilegalmente aumentou recentemente de forma significativa.

139. Por conseguinte, a Hungria considera que a OMS não apresentou nenhum argumento específico, seja do ponto de vista sanitário, social ou jurídico, que corrobore a utilidade prática das suas recomendações. A sua adoção teria por único efeito transmitir ao público a mensagem de que os riscos para a sociedade e para a saúde pública associados à canábis tinham sido sobrestimados aquando da elaboração das duas convenções em causa e que estas são, portanto, demasiado estritas no que respeita ao controlo instituído para a canábis.

140. Além disso, a adoção da recomendação 5.4 teria impedido a aplicação uniforme da lei e reduzido o nível de controlo internacional dos estupefacientes. Além do THC, muitos outros derivados da planta de canábis têm efeitos psicotrópicos, enquanto outros podem ser utilizados como precursores. Se essa recomendação fosse adotada, caberia a cada Estado parte na Convenção sobre os Estupefacientes decidir se pretendia classificar como preparações à base de canábis substâncias que não contêm ou que apenas contêm vestígios de THC, e aplicar‑lhes as disposições em matéria de controlo previstas nesta convenção.

141. Na sua tréplica, a Hungria afirma que o importante é que, em todo o caso, devido ao comportamento da Comissão, não teve a possibilidade de impugnar a Decisão 2021/3, pelo que se impõe perguntar como poderia ter agido em conformidade com o princípio da cooperação leal.

142. Esse princípio deve ser interpretado à luz do direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Quando o comportamento de uma instituição viola o direito de um Estado‑Membro a uma tutela jurisdicional efetiva, coloca‑se a questão de saber em que medida o dever de cooperação leal pode ser invocado contra esse Estado‑Membro.

143. A este respeito, importa distinguir o presente processo daquele que deu origem ao Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (120). Os dois processos têm como característica comum o facto de o Estado‑Membro em causa não dispor de tempo suficiente para impugnar as decisões controvertidas ou para pedir a suspensão da sua execução a título de medida provisória. No entanto, ao contrário do processo que deu origem a esse acórdão, no caso em apreço, os efeitos irreversíveis causados pela Decisão 2021/3 durante a sessão da CND persistem e esta circunstância viola o direito a uma tutela jurisdicional efetiva.

2. Análise

144. Resulta da redação do artigo 4.°, n.° 3, TUE que o princípio da cooperação leal implica duas obrigações positivas para os Estados‑Membros. Em primeiro lugar, respeitar e assistir a União Europeia «no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados» e, em segundo lugar, tomar todas as medidas necessárias para garantir «a execução das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituições da União»(121). Além disso, é imposta uma obrigação negativa, a saber, abster‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União (122).

145. O princípio da cooperação leal consagrado no direito da União, que decorre do princípio alemão de fidelidade federal, Bundestreue, e do princípio pacta sunt servanda (123), foi descrito como a «finalidade subjacente inerente a todo o projeto de integração europeia» (124). Responde à necessidade de uma cooperação mútua entre a União e os Estados‑Membros, que seria ameaçada caso a deslealdade dominasse a ordem jurídica da União.

146. No domínio das relações externas em particular, o princípio da cooperação leal pode conduzir a diferentes cenários. Quando aplicado à competência exclusiva da União, constitui a base da obrigação de o Estado‑Membro de dar cumprimento às regras da União (125). Quando aplicado às competências dos Estados‑Membros, pode dar origem a obrigações específicas, como a aplicação do direito da União pelos órgãos jurisdicionais nacionais (126). Porém, o princípio da cooperação leal pode igualmente constituir uma obrigação autónoma, cuja violação é sancionada pelo Tribunal de Justiça (127).

147. Por conseguinte, no caso vertente, na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que o facto de a Hungria ter votado em sentido contrário à Decisão 2021/3 na reunião da CND constitui uma infração da competência exclusiva da União nos termos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE e da Decisão 2021/3, em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, não haveria necessidade, a meu ver, de examinar este comportamento específico à luz do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE. A este respeito, o Tribunal de Justiça já afirmou que não é necessário examinar a alegada infração das disposições que consagram o princípio da cooperação leal quando já tenha sido demonstrada uma restrição às liberdades fundamentais (128). No caso em apreço, a alegada infração do artigo 3.°, n.° 2, TFUE e da Decisão 2021/3, em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, constituiria automaticamente uma infração da segunda obrigação positiva estabelecida no artigo 4.°, n.° 3, TUE, ou seja, a de executar as obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituições.

148. No entanto, considero que é importante, por uma questão de exaustividade, analisar as infrações alegadas pela Comissão. A este respeito, no Acórdão Comissão/Suécia (129), o Tribunal de Justiça declarou que o Reino da Suécia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE (o antecessor do artigo 4.°, n.° 3, TUE) ao propor unilateralmente uma alteração da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes. Embora a Suécia tenha exercido uma competência partilhada entre os Estados‑Membros e a União Europeia, o Tribunal de Justiça entendeu que existia um dever de cooperação decorrente da exigência de unidade na representação internacional da União Europeia (130).

149. O Tribunal de Justiça sublinhou que os Estados‑Membros estão sujeitos a deveres especiais de ação e de abstenção quando a União tenha decidido adotar uma decisão de agir a nível internacional, que constitui o ponto de partida de uma ação concertada da União (131). No entanto, o Tribunal de Justiça foi ainda mais longe, afirmando que, quando a Comissão tenha apresentado uma proposta que autoriza as instituições a iniciarem uma ação concertada da União Europeia a nível internacional, mesmo que essa proposta ainda não tenha sido adotada pelo Conselho, os Estados‑Membros estão sujeitos a deveres especiais de ação e abstenção e a um dever de cooperação estreita para facilitar o cumprimento da missão da União (132). Este dever facilita o cumprimento da missão da União Europeia e garante a unidade e a coerência da sua ação e representação internacionais (133).

150. O presente processo apresenta certas semelhanças com o processo que deu origem ao referido Acórdão Comissão/Suécia, uma vez que, ao adotar a Decisão 2021/3 com base no artigo 218.°, n.° 9, TFUE, a União já tinha decidido agir a nível internacional. Por maioria de razão, pode inferir‑se que os Estados‑Membros estão sujeitos não só a uma obrigação de abstenção mas também a uma obrigação positiva de, no mínimo, manter uma estreita cooperação para facilitar o cumprimento da missão da União e garantir, assim, a unidade e a coerência da ação da União e da sua representação internacional.

151. Não obstante, a Comissão alega que a Hungria também atuou em violação o princípio da cooperação leal através de um comportamento autónomo específico. Em primeiro lugar, cometeu uma infração ao não votar em conformidade com a Decisão 2021/3 e ao votar dessa forma sem nenhum aviso nem a necessária consulta prévia das instituições da União. Em segundo lugar, este princípio foi violado quando a Hungria manifestou publicamente o seu desacordo com a posição da União Europeia. Em terceiro lugar, outra infração consiste no facto de este Estado‑Membro não ter tomado nenhuma medida, quer no âmbito da CND quer posteriormente, para corrigir ou, pelo menos, para atenuar as consequências do seu comportamento.

152. A este respeito, é jurisprudência constante que o princípio da cooperação leal é de aplicação geral e não depende do caráter exclusivo ou não da competência da União em causa (134). É ainda importante ter em conta que este princípio implica um dever de boa‑fé acrescido, que incumbe aos Estados‑Membros no contexto das relações entre si e com as instituições, em virtude da sua adesão à União Europeia (135). Por analogia, o princípio da cooperação leal encontra a sua contrapartida «horizontal» no princípio da confiança mútua (136).

153. A Comissão afirma que a falta de aviso ou de consulta prévia das instituições da União antes de um Estado‑Membro adotar um comportamento unilateral no plano internacional pode consubstanciar uma infração do artigo 4.°, n.° 3, TUE. Na audiência no Tribunal de Justiça, a Hungria confirmou que não tinha tomado nenhuma medida antes da votação no sentido de avisar ou consultar as instituições da União ou os outros Estados‑Membros.

154. A este respeito, importa recordar, antes de mais, que, no Acórdão Comissão/Irlanda, o Tribunal de Justiça concluiu que o princípio da cooperação leal, aplicado aos acordos mistos, impõe uma cooperação estreita no quadro desses acordos que implica um dever de informação e consulta prévias (137).

155. Assim sendo, considero que a concretização da unidade e da coerência da ação da União e da sua representação internacional exige uma coordenação e cooperação entre as autoridades competentes dos diferentes Estados‑Membros e as instituições da União (138). Por conseguinte, um Estado‑Membro tem a obrigação de informar ou de avisar as instituições da União e os outros Estados‑Membros sobre as questões com as quais discorda e de os consultar antes de tomar qualquer outra medida. Foi o que fez a Grécia, por exemplo, no contexto do processo Comissão/Grécia (139), no qual invocou o artigo 4.°, n.° 3, TUE para defender que a sua proposta deveria ter sido tomada em consideração antes da reunião do Comité de Segurança Marítima. O Tribunal de Justiça considerou que, para cumprir o dever de cooperação que lhe incumbe por força do artigo 4.°, n.° 3, TUE, a Comissão poderia ter tentado apresentar a proposta grega e permitir um debate. O simples facto de uma proposta ter caráter nacional não é motivo suficiente para que a Comissão não permita tal debate (140).

156. Como afirmado no acórdão doutrinário proferido no processo Westzucker, é conforme com o próprio conceito de União Europeia que, no quadro dos mecanismos de deliberação coletiva, os Estados‑Membros invoquem os seus interesses, cabendo à Comissão arbitrar, através das medidas que toma, eventuais conflitos de interesses (141). Daqui decorre que os Estados‑Membros têm a obrigação de expor as suas divergências no quadro institucional da União Europeia.

157. Por conseguinte, considero que, ao não informar ou avisar as instituições da União e os outros Estados‑Membros do seu desacordo e ao não os consultar antes de tomar qualquer outra medida, a Hungria atuou em violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE.

158. No que diz respeito à eventual violação do princípio da cooperação leal por parte da Hungria quando manifestou publicamente o seu desacordo com a posição da União Europeia, importa referir que o Tribunal de Justiça, no Acórdão Comissão/Alemanha, concluiu que, ao votar em sentido contrário à posição definida numa decisão específica do Conselho e ao declarar publicamente a sua oposição a essa posição, a Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa decisão e do artigo 4.°, n.° 3, TUE (142). O Tribunal de Justiça afirmou que, com a sua conduta, a Alemanha tinha prejudicado a eficácia da ação internacional da União, bem como a sua credibilidade e reputação internacional (143).

159. No caso em apreço, é pacífico que a Hungria votou de forma incompatível com a Decisão 2021/3 e se distanciou publicamente da posição da União após a votação na sessão da CND. Por conseguinte, pode sustentar‑se que, ao fazê‑lo, a Hungria violou o princípio da unidade na representação internacional da União e dos seus Estados‑Membros. Além disso, pôs em causa a unidade e a coerência da ação da União e da sua representação internacional. Acresce que comprometeu a credibilidade da própria União ao nível internacional. Daqui resulta que, com o seu comportamento, a Hungria atuou em violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE.

160. A Comissão sustenta ainda que, ao não tomar nenhuma medida para corrigir ou, pelo menos, atenuar as consequências do seu comportamento, a Hungria atuou em violação do princípio da cooperação leal. A este respeito, é jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, por força do princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.°, n.° 3, TUE, os Estados‑Membros são obrigados a eliminar as consequências ilícitas de uma violação do direito da União e que essa obrigação incumbe, no âmbito das suas competências, a cada órgão do Estado‑Membro em causa (144).

161. Não obstante, entendo que essa jurisprudência se refere a situações em que as autoridades nacionais podem corrigir as consequências do seu ato unilateral (145). Neste contexto, a jurisprudência do Tribunal de Justiça impõe ao Estado‑Membro um dever de cooperação para corrigir as consequências do seu comportamento, sob pena de infração do artigo 4.°, n.° 3, TUE.

162. No presente processo, a ação unilateral da Hungria de votar em sentido contrário à posição expressa na Decisão 2021/3 não podia ser corrigida após a votação na CND nem as consequências para a unidade e a coerência da ação da União e da sua representação internacional podiam ser eliminadas. Nestas circunstâncias, entendo que não faria sentido impor às autoridades dos Estados‑Membros uma obrigação de agir de uma determinada forma. A ação é necessária se puder efetivamente corrigir os efeitos negativos no sistema jurídico da União.

163. Consequentemente, no caso em apreço, o facto de a Hungria não ter tomado nenhuma medida para corrigir as consequências do seu comportamento não conduziu a uma infração do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, simplesmente porque esse Estado‑Membro não pode adotar nenhuma medida para alterar, atenuar ou eliminar as consequências ilícitas de uma violação do direito da União.

164. No entanto, o facto de a Hungria saber que a sua ação na esfera internacional seria irreversível poderia também ser considerado uma circunstância agravante na definição do alcance do incumprimento desse Estado‑Membro.

165. No que diz respeito ao alegado distanciamento público em relação à posição comum adotada em nome da União Europeia, importa referir que, nas suas peças processuais, a Comissão não descreveu o que entende por tal distanciamento. Na exposição dos factos na petição, a Comissão faz referência a uma declaração feita pela Hungria (146). Todavia, cabe à Comissão caracterizar o comportamento que constitui uma alegada violação (147). No caso em apreço, pode inferir‑se, a meu ver, da referência lacónica da Comissão ao distanciamento, que esta se refere a essa declaração pública.

166. Por último, no que respeita à brevidade do prazo invocada pela Hungria, como salientou a Comissão, este Estado‑Membro já tinha conhecimento da posição que devia ser adotada em nome da União antes mesmo de a proposta da Comissão ser apresentada ao Conselho (148). Por conseguinte, se a Hungria tivesse verdadeiramente a intenção de contestar essa posição, teria tido o tempo necessário para preparar o seu recurso de anulação. Como já referi, em todo o caso, mesmo que a Hungria tivesse impugnado a legalidade da Decisão 2021/3, esta teria produzido os seus efeitos jurídicos, a menos que esse Estado‑Membro tivesse apresentado um pedido de medidas provisórias ao abrigo do artigo 279.° TFUE. A Hungria tinha, de facto, a possibilidade de requerer tais medidas e poderia ter impugnado a legalidade da Decisão 2021/3 num recurso de anulação, mas optou por não o fazer (149).

167. À luz do exposto, considero procedente o terceiro fundamento da Comissão, relativo à violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE. A Hungria infringiu tanto as obrigações positivas decorrentes desta disposição como a obrigação negativa de se abster de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União. Estas infrações resultam do facto de este Estado‑Membro não ter avisado nem ter consultado as instituições da União antes de tomar uma medida unilateral e de ter manifestado publicamente o seu desacordo com a posição da União.

IV. Despesas

168. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Hungria nas despesas e tendo esta, em meu entender, ficado vencida, proponho ao Tribunal de Justiça que condene este Estado‑Membro nas despesas.

V. Conclusão

169. Com base nas considerações que precedem, proponho, por conseguinte, ao Tribunal de Justiça que se digne:

– declarar que, ao votar em sentido contrário à posição expressa na Decisão (UE) 2021/3 do Conselho, de 23 de novembro de 2020, relativa à posição a tomar em nome da União Europeia, na sexagésima terceira sessão reconvocada da Comissão dos Estupefacientes, sobre a inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas da Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, alterada pelo Protocolo de 1972, e da Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas de 1971, a Hungria infringiu a competência externa exclusiva da União estabelecida no artigo 3.°, n.° 2, TFUE, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta decisão, em conjugação com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, e atuou em violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE;

– condenar a Hungria nas despesas.

1 Língua original: inglês.

2 A CND é uma das comissões funcionais do Conselho Económico e Social das Nações Unidas (a seguir «ECOSOC»).

3 Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, tal como alterada pelo Protocolo de 1972 emendando a Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, celebrada em Nova Iorque em 30 de março de 1961 (United Nations Treaty Series, vol. 520, n.° 7515).

4 Decisão (UE) 2021/3 do Conselho, de 23 de novembro de 2020, relativa à posição a tomar em nome da União Europeia na sexagésima terceira sessão reconvocada da Comissão dos Estupefacientes sobre a inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas da [Convenção sobre os Estupefacientes] e da Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas de 1971 (JO 2021, L 4, p. 1).

5 Apenas os Estados, e não as organizações internacionais ou regionais, são partes nestas convenções. V. artigo 40.° da Convenção sobre os Estupefacientes e artigo 25.° da Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas.

6 Nos termos do artigo 2.°, n.° 5, da Convenção sobre os Estupefacientes, os estupefacientes do quadro IV são também incluídos no quadro I e submetidos a todas as medidas de fiscalização aplicáveis aos estupefacientes deste último quadro.

7 A tomada de decisões sobre o alcance do controlo das substâncias é designada por «inclusão nas listas»; uma substância é submetida a um controlo específico mediante a sua inclusão numa determinada lista.

8 V. artigo 8.° da Convenção sobre os Estupefacientes.

9 A Comissão explicou, na audiência perante o Tribunal de Justiça, que a CND não votou sobre as recomendações da OMS na sua reunião da primavera de 2020 e que a votação foi adiada para dezembro desse ano, dando assim mais tempo aos Estados‑Membros para examinarem essas recomendações.

10 Instância preparatória do Conselho da União Europeia, responsável pela condução e gestão dos trabalhos do Conselho e da União Europeia sobre a política em matéria de drogas. Na audiência, a Comissão precisou que a sua proposta tinha sido examinada pelo Grupo Horizontal das Drogas do Conselho em 29 de outubro de 2020.

11 COM(2020) 659 final, p. 2.

12 Nos termos do artigo 3.°, n.° 5, da referida convenção, «[s]e a [OMS] verificar que um estupefaciente no quadro I é particularmente suscetível de dar lugar a abusos e de produzir efeitos nocivos […] e que esse perigo não é compensado por vantagens terapêuticas apreciáveis que não se encontrem em substâncias diversas das constantes do quadro IV, pode a [CND], de acordo com a recomendação da [OMS], inscrever esse estupefaciente no quadro IV».

13 27 Estados‑Membros da CND votaram a favor da recomendação 5.1, 25 votaram contra e 1 Estado‑Membro absteve‑se.

14 Importa salientar que, mesmo em ações intentadas ao abrigo do artigo 258.° TFUE, o Tribunal de Justiça altera a ordem das alegações ou dos fundamentos, quando o considera necessário. V., nomeadamente, Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442).

15 C‑20/09, EU:C:2011:214, n.° 41.

16 C‑276/99, EU:C:2001:576, n.° 24.

17 V., nomeadamente, Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia (C‑336/16, EU:C:2018:94, n.os 61 e 62 e jurisprudência referida).

18 V. Acórdãos de 13 de outubro de 1993, Comissão/Espanha (C‑378/92, EU:C:1993:843, n.° 6), e de 19 de janeiro de 1995, Comissão/Bélgica (C‑66/94, EU:C:1995:13, n.° 6). V., também, Lenaerts, K., Gutman, K. e Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, ponto 5.01, e Prete, L. «Enforcement actions» in Tridimas, T., e Schütze, R. (EE.), Oxford Principles of European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 944.

19 V. Acórdãos de 3 de fevereiro de 2021, Comissão/Hungria (Valores‑limite — PM10) (C‑637/18, EU:C:2021:92, n.° 64), e de 16 de fevereiro de 2023, Comissão/Grécia (Valores‑limite — ΝΟ2) (C‑633/21, EU:C:2023:112, n.° 54).

20 Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Comissão/Itália (C‑196/13, EU:C:2014:2162, n.° 80).

21 V. Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed nos processos apensos Comissão/Alemanha (C‑20/01 e C‑28/01, EU:C:2002:717, n.° 53).

22 Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 48).

23 Quanto ao Acórdão de 25 de outubro de 2001, Alemanha/Comissão (C‑276/99, EU:C:2001:576), referido pela Hungria, há que recordar que o mesmo foi proferido ao abrigo do artigo 88.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, atualmente redundante. Como explicou o advogado‑geral M. Szpunar no processo Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:3, nota 16), nos termos da referida disposição, as ações por incumprimento eram diferentes por comparação com a posição ao abrigo do artigo 258.° TFUE, uma vez que, no final do processo pré‑contencioso, os papéis invertiam‑se: em vez de um parecer fundamentado, a Comissão adotava uma decisão que poderia então ser impugnada por um Estado‑Membro perante o Tribunal de Justiça.

24 V. Acórdãos de 7 de fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, EU:C:1973:13, n.° 10), e de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 57).

25 Acórdão de 27 de março de 2019 (C‑620/16, EU:C:2019:256).

26 Decisão 2014/699/EU do Conselho, de 24 de junho de 2014, que estabelece a posição a adotar em nome da União Europeia na 25. a sessão da Comissão de Revisão da OTIF a respeito de determinadas alterações à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF) e aos seus apêndices (JO 2014, L 293, p. 26).

27 Acórdão de 27 de março de 2019 (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 52). Itálico nosso.

28 Ibid., n.os 42 a 54.

29 V. Acórdãos de 2 de junho de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑266/03, EU:C:2005:341, n.° 60); de 14 de julho de 2005, Comissão/Alemanha (C‑433/03, EU:C:2005:462, n.° 66); e de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203, n.° 45).

30 JO 2004, L 335, p. 8.

31 A Comissão explica que, em comparação com o seu artigo 4.°, n.° 1, o artigo 4.°, n.° 2, alínea b), da Decisão‑Quadro 2004/757 impõe sanções mais pesadas para as infrações referidas no artigo 2.°, n.° 1, alíneas a), b) e c), que dizem respeito às drogas «que causam maiores danos à saúde».

32 Acórdão de 19 de novembro de 2020, B S e C A [Comercialização do canabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938).

33 O artigo 3.°, n.° 2, in fine, TFUE é uma codificação da principal linha de jurisprudência relativa às competências externas implícitas da União, que tem origem no Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32; a seguir «Acórdão AETR»).

34 Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 66).

35 Ibid., n.° 68 e jurisprudência referida.

36 V., neste contexto, Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 126).

37 Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.° 25); Acórdão de 5 de novembro de 2002, Comissão/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625, n.° 82); e Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.os 120 e 126).

38 V., neste contexto, Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 124).

39 V., neste contexto, Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 133); Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção da Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 74); Acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.° 33); e Parecer 3/15 (Tratado de Marraquexe sobre o acesso a obras publicadas), de 14 de fevereiro de 2017 (EU:C:2017:114, n.° 108).

40 V. Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Comissão/Conselho (Organização Marítima Internacional) (C‑161/20, EU:C:2021:957, n.° 121), e Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:224, n.° 89).

41 Terceiro considerando da Convenção sobre os Estupefacientes.

42 Quinto considerando da Convenção sobre os Estupefacientes.

43 Artigo 3.°, n.° 3, da Convenção sobre os Estupefacientes.

44 V. artigo 1.° da Convenção sobre os Estupefacientes.

45 Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.° 5); Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2009:81, n.° 31); e Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2008:642, n.° 47).

46 O artigo 31.° TUE foi substituído pelos artigos 82.°, 83.° e 85.° TFUE e o artigo 34.° TUE foi revogado.

47 Acórdão de 11 de junho de 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C‑634/18, EU:C:2020:455, n.° 32). V. igualmente considerando 3 da Decisão‑Quadro 2004/757.

48 Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, TF (Precursores de drogas) (C‑806/21, EU:C:2023:61, n.° 53).

49 Em especial, o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Decisão‑Quadro 2004/757 exige que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para garantir que as infrações referidas, nomeadamente, no artigo 2.° desta decisão‑quadro sejam puníveis com sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas, ao passo que o seu artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, exige especificamente que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para garantir que as infrações referidas no artigo 2.° da mesma decisão sejam puníveis com pena máxima de prisão com uma duração de, no mínimo, um a três anos.

50 A este respeito, importa igualmente salientar que uma alteração da sua classificação ao abrigo da Decisão‑Quadro 2004/757 alteraria igualmente a pena pela sua utilização ilícita. Esta classificação decorre da gravidade da sanção e poderá também afetar a tramitação dos processos penais nacionais.

51 V. Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 126).

52 Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106); Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2009:81, n.° 31); Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2008:642, n.° 47).

53 Acórdão de 7 de outubro de 2014 (C‑399/12, EU:C:2014:2258).

54 Ibid., n.° 52.

55 O conceito de obrigação negativa decorre do Acórdão AETR, no qual o Tribunal de Justiça afirmou que os Estados‑Membros estão impedidos de celebrar acordos internacionais em domínios em que a União Europeia já exerceu as suas competências (n.° 17).

56 O artigo 241.° CE mencionava apenas os regulamentos.

57 Nos termos do artigo 2.° da Decisão 2021/3, cabe aos Estados‑Membros, que são membros da CND, expressar essa posição comum.

58 V., neste sentido, Acórdãos de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, n.° 23); de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.° 281); e de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento (C‑650/18, EU:C:2021:426, n.° 34 e jurisprudência referida).

59 V., neste contexto, por exemplo, Acórdãos de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.° 108), e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.° 52).

60 Para que o seu recurso nos termos do artigo 263.° TFUE seja admissível, basta, em princípio, que o Estado‑Membro demonstre que um ato — neste caso, um ato do Conselho — se destinava a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. Por conseguinte, um Estado‑Membro pode impugnar um ato da União mesmo que esse ato não produza efeitos jurídicos concretamente na sua esfera jurídica (v., por exemplo, Despacho de 27 de novembro de 2001, Portugal/Comissão (C‑208/99, EU:C:2001:638, n.° 23).

61 A meu ver, as considerações com base nas quais o Acórdão de 9 de março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90) foi proferido (v. n.os 16, 17 e 25), na parte respeitante ao princípio geral da segurança jurídica, são totalmente transponíveis, por analogia, para o presente processo.

62 Acórdão de 16 de julho de 1981, Albini/Conselho e Comissão (33/80, EU:C:1981:186, n.° 17).

63 V., neste contexto, Acórdãos de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão (92/78, EU:C:1979:53, n.° 39); de 10 de julho de 2003, Comissão/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395, n.° 75); e de 17 de dezembro de 2020, BP/FRA (C‑601/19 P, EU:C:2020:1048, n.° 26).

64 Bernhard, S., «Article 277 TFEU», in Kellerbauer, M., Klamert, M. e Tomkin, J. (EE.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary (Oxford Academic, edição em linha, pp. 1867 a 1869).

65 V., em especial, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Comissão/Conselho (C‑91/05, EU:C:2007:528, n.os 36 a 54, e Conclusões dos advogados‑gerais referidas na nota 17.

66 Acórdão de 10 de julho de 2003, C‑11/00, EU:C:2003:395.

67 Nos termos do artigo 230.°, terceiro parágrafo, CE (atual artigo 263.°, terceiro parágrafo, TFUE), o Banco Central Europeu era (e continua a ser) um recorrente semiprivilegiado, uma vez que tem legitimidade ativa para efeitos de proteger as suas prerrogativas.

68 V., também, Acórdãos de 15 de maio de 2008, Espanha/Conselho (C‑442/04, EU:C:2008:276, n.° 22), e de 12 de dezembro de 2019, Feral/Comité das Regiões (T‑529/16, EU:T:2019:851, n.° 53).

69 V., neste contexto, Acórdãos de 6 de julho de 2006, Comissão/Portugal (C‑53/05, EU:C:2006:448, n.° 30 e jurisprudência referida), e de 18 de outubro de 2012, Comissão/República Checa (C‑37/11, EU:C:2012:640, n.° 46).

70 Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 90).

71 V. artigo 184.° CEE, posteriormente artigo 241.° CE e, atualmente, artigo 277.° TFUE.

72 V. Acórdão de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão (92/78, EU:C:1979:53, n.os 40 e 41). O Tribunal de Justiça explicou, em especial, que essa interpretação ampla do artigo 184.° decorre da necessidade de garantir uma fiscalização da legalidade em benefício das pessoas excluídas pelo segundo parágrafo do artigo 173.° da possibilidade de recurso direto contra os atos de caráter geral, quando sejam afetadas por decisões de aplicação que lhes digam direta e individualmente respeito.

73 Acórdão de 8 de setembro de 2020, Comissão e Conselho/Carreras Sequeros e o. (C‑119/19 P e C‑126/19 P, EU:C:2020:676, n.° 69 e jurisprudência referida).

74 V., neste contexto, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 58 a 61).

75 V. Acórdãos de 11 de julho de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conselho (6/68, EU:C:1968:43, p. 415); de 5 de maio de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conselho e Comissão (101/76, EU:C:1977:70, n.os 20 a 22); de 17 de junho de 1980, Calpak e Società Emiliana Lavorazione Frutta/Comissão (789/79 e 790/79, EU:C:1980:159, n.° 9); Despachos de 28 de junho de 2001, Eridania e o./Conselho (C‑352/99 P, EU:C:2001:364, n.° 42); e de 8 de abril de 2008, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão (C‑503/07 P, EU:C:2008:207, n.° 71).

76 V., a este respeito, entre muitos outros, Acórdão de 11 de outubro de 2016, Comissão/Itália (C‑601/14, EU:C:2016:759, n.° 33 e jurisprudência referida).

77 V. n.os 112 e segs., infra.

78 V., por analogia, Acórdãos de 9 de março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), e de 15 de fevereiro de 2001, Nachi Europe (C‑239/99, EU:C:2001:101), nos quais o Tribunal de Justiça examina se a recorrente no processo principal podia ter interposto recurso de anulação do ato de alcance geral em causa ao abrigo do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE perante o juiz da União. V., também, Lenaerts, K., Gutman, K. e Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, ponto 9.03.

79 Em especial, a proposta da Comissão foi analisada pelo Grupo Horizontal das Drogas do Conselho em 29 de outubro de 2020. Segundo a Comissão, sem que tenha sido contraditada pela Hungria, vários Estados‑Membros, entre os quais a Hungria, manifestaram as suas preocupações no âmbito desse grupo de estudo, em particular no que respeita à política em matéria de estupefacientes. A Comissão afirmou, sem ser contestada pela Hungria, que esta não suscitou questões jurídicas ou processuais durante a reunião do referido grupo.

80 Embora a maioria dos despachos de medidas provisórias demorem alguns meses a ser proferidos, tais despachos podem ser proferidos em poucos dias se a situação o exigir [v., por exemplo, Despacho da vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 10 de setembro de 2020, Conselho/Sharpston (C‑423/20 P(R), EU:C:2020:700), que foi proferido no prazo de cinco dias a contar do pedido de medidas provisórias].

81 V., nomeadamente, Acórdão de 2 de abril de 2020, Comissão/Polónia, Hungria e República Checa (Mecanismo temporário de recolocação de requerentes de proteção internacional) (C‑715/17, C‑718/17 e C‑719/17, EU:C:2020:257, n.° 139).

82 V., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2009:81, n.° 26).

83 Acórdão de 7 de fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, EU:C:1973:13, n.° 24).

84 V., por exemplo, artigo 218.°, n.° 5, TFUE, que permite ao Conselho autorizar a aplicação provisória de um acordo antes da sua celebração formal. Era essa a situação em causa nos processos que deram origem aos Acórdãos de 9 de abril de 2024, Comissão/Conselho (Assinatura de acordos internacionais) (C‑551/21, EU:C:2024:281), e de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho (C‑28/12, EU:C:2015:282).

85 V., por exemplo, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Reino Unido/Conselho (C‑656/11, EU:C:2014:97). Nesse processo, enquanto a decisão do Conselho objeto de impugnação foi adotada em 16 de dezembro de 2011, o Comité Misto criado pelo Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros adotou a decisão que substituiu o anexo sobre a coordenação dos regimes de segurança social em 31 de março de 2012, a qual entrou em vigor em 1 de abril de 2012 (v. n.° 18 desse acórdão). V. também Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935), no qual a decisão do Conselho objeto de impugnação foi adotada em 24 de junho de 2014, ou seja, um dia antes da abertura da vigésima quinta sessão da Comissão de Revisão da OTIF, deixando assim ao Estado‑Membro em causa um dia para recorrer ao Tribunal de Justiça.

86 V. decisões adotadas ao abrigo do artigo 215.° TFUE. V., por exemplo, Decisão (UE) 2015/1523 do Conselho, de 14 de setembro de 2015, que estabelece medidas provisórias a favor da Itália e da Grécia no domínio da proteção internacional (JO 2015, L 239, p. 146), e Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho, de 22 de setembro de 2015, que estabelece medidas provisórias no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia (JO 2015, L 248, p. 80). V. Acórdão de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho (C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631). V., também, artigo 19.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.° 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (CE) n.° 2007/2004 do Conselho e a Decisão 2005/267/CE do Conselho (JO 2016, L 251, p. 1), segundo o qual o Conselho pode encarregar a Frontex de intervir nas fronteiras externas, nomeadamente através do destacamento de equipas de intervenção rápida nas fronteiras. V., igualmente, decisões adotadas ao abrigo do artigo 122.°, n.° 2, TFUE em caso de calamidades naturais.

87 Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 89).

88 Ibid., n.° 69. V. também Acórdãos de 18 de outubro de 2012, Comissão/República Checa (C‑37/11, EU:C:2012:640, n.° 46), e de 11 de outubro de 2016, Comissão/Itália (C‑601/14, EU:C:2016:759, n.° 33).

89 V., por analogia, Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação) (C‑213/19, EU:C:2022:167, n.° 169), no qual o Tribunal de Justiça rejeitou a defesa de um Estado‑Membro com fundamento na eficácia da ação por incumprimento.

90 Acórdão de 15 de novembro de 1983, Comissão/França (52/83, EU:C:1983:328, n.° 10). V., também, Sinaniotis, D., «The plea of illegality in EC Law», European Public Law, vol. 7, n.° 1, p. 111.

91 V., neste sentido, Acórdãos de 12 de dezembro de 1967, Muller‑Collignon/Comissão (4/67, EU:C:1967:51, p. 372); de 12 de outubro de 1978, Comissão/Bélgica (156/77, EU:C:1978:180, n.° 21); e de 23 de janeiro de 1997, Coen (C‑246/95, EU:C:1997:33, n.° 21).

92 V., neste sentido, Acórdãos de 12 de outubro de 1978, Comissão/Bélgica (156/77, EU:C:1978:180, n.° 21), e de 13 de março de 1985, Comissão/França (93/84, EU:C:1985:114, n.° 9).

93 Acórdãos de 15 de novembro de 1983, Comissão/França (52/83, EU:C:1983:328, n.° 10); de 14 de setembro de 1999, Comissão/AssiDomän Kraft Products e o. (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, n.° 61); e de 15 de novembro de 2018, Estónia/Comissão (C‑334/17 P, EU:C:2018:914, n.° 51).

94 C‑620/16, EU:C:2019:256.

95 Ibid., n.os 69 a 71 e 89 a 91. V., também, Lenaerts, K., Gutman, K. e Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, ponto 9.12.

96 V. n.° 85, supra.

97 Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 89).

98 V. Acórdão de 7 de outubro de 2014, Alemanha/Conselho (C‑399/12, EU:C:2014:2258).

99 Acórdão de 7 de outubro de 2014, Alemanha/Conselho (C‑399/12, EU:C:2014:2258, n.° 50).

100 V. n.os 63 a 65, supra.

101 V. Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2009:81, n.os 30 e 31); v. também, neste contexto, Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.° 5).

102 Acórdãos de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.° 50); de 8 de julho de 1999, Chemie Linz/Comissão (C‑245/92 P, EU:C:1999:363, n.° 95); e de 5 de outubro de 2004, Comissão/Grécia (C‑475/01, EU:C:2004:585, n.os 19 e 20). Por exemplo, os vícios processuais não põem em causa a própria existência dessa decisão [Acórdão de 18 de outubro de 2012, Comissão/República Checa (C‑37/11, EU:C:2012:640, n.° 50)].

103 Acórdão de 11 de outubro de 2016, Comissão/Itália (C‑601/14, EU:C:2016:759, n.os 33 e 34).

104 Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (CMR‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, n.° 49), e Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017 (EU:C:2017:592, n.° 71).

105 Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (CMR‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, n.° 52).

106 Acórdãos de 14 de junho de 2016, Comissão/McBride e o. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, n.° 48), e de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (CMR‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, n.os 52 e 55).

107 Acórdão de 18 de outubro de 2012 (C‑37/11, EU:C:2012:640, n.° 50).

108 Acórdão de 5 de dezembro de 2017 (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.° 89).

109 Ibid., n.° 90.

110 Acórdãos de 5 de outubro de 2004, Comissão/Grécia (C‑475/01, EU:C:2004:585, n.° 18), e de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 100).

111 Acórdão de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão (46/87 e 227/88, EU:C:1989:337, n.° 64).

112 V. artigo 3.° da Decisão 2021/3.

113 Acórdãos de 1 de outubro de 2009, Comissão/Conselho (C‑370/07, EU:C:2009:590, n.° 44), e de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.os 78 e 82).

114 Como o Tribunal de Justiça sublinhou no seu Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 85), numa União baseada no Estado de direito, os atos das instituições gozam de uma presunção de legalidade. O Tribunal de Justiça acrescentou que, se o Conselho tiver adotado uma decisão, os Estados‑Membros são obrigados a respeitá‑la e a aplicá‑la.

115 Ibid. n.os 47 e 50.

116 Acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203, n.° 73 e jurisprudência referida).

117 Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.° 94).

118 Acórdão de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203, n.° 71).

119 C‑663/18, EU:C:2020:938.

120 C‑600/14, EU:C:2017:935.

121 V., neste contexto, Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.° 105).

122 Acórdão de 7 de setembro de 2023, Finanzamt G (Projetos de ajuda ao desenvolvimento) (C‑15/22, EU:C:2023:636, n.° 57).

123 Klamert, M., «Article 4 TEU», in Kellerbauer, M., Klamert, M. and Tomkin, J. (EE.), nota 65, op. cit., p. 46.

124 Kahl, W., «Artikel 4 EUV», in Calliess, C. e Ruffert, M. (EE.), EUV/AEUV, 5.ª ed., C. H. Beck, Munique, 2016, n.° 35.

125 V. Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2009:81). Também já foi sustentado que as vias de recurso europeias são não só como instrumentos processuais mas também como a via pela qual a lealdade se desenvolve e, em última análise, confere legitimidade à ordem jurídica da União (v. Sarmiento, D., «National voice and European loyalty. Member State autonomy, European remedies and constitutional pluralism in EU law», in Micklitz, H., e de Witte, B., The European Court of Justice and the autonomity of the Member States, Intersentia, 2012, p. 345).

126 V. Acórdãos de 5 de outubro de 2004, Pfeiffer e o. (C‑397/01 a C‑403/01, EU:C:2004:584), e de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79). Além disso, foi já defendido que o artigo 288.° TFUE (objeto do primeiro fundamento no caso em apreço) é lex specialis em relação ao artigo 4.°, n.° 3, TUE [v. Klamert, M., «Article 4 TEU» in Kellerbauer, M., Klamert, M. and Tomkin, J. (EE.), nota 65, op. cit., p. 48].

127 Neframi, E., «The duty of loyalty: Rethinking its scope through its application in the field of EU external relations», Common Market Law Review, vol. 47, 2010, p. 324.

128 V., por exemplo, Acórdãos de 13 de outubro de 1993, Comissão/Espanha (C‑378/92, EU:C:1993:843); de 9 de novembro de 1999, Comissão/Itália (C‑365/97, EU:C:1999:544); e de 7 de outubro de 2004, Comissão/Países Baixos (C‑189/03, EU:C:2004:597).

129 V. Acórdão de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203).

130 Ibid., n.° 73 e jurisprudência referida.

131 Ibid., n.° 75, e Acórdão de 5 de maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, EU:C:1981:93, n.° 28).

132 V., a este respeito, Acórdão de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203, n.os 74 e 75).

133 Ibid.

134 Acórdãos de 2 de junho de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑266/03, EU:C:2005:341, n.° 58); de 14 de julho de 2005, Comissão/Alemanha (C‑433/03, EU:C:2005:462, n.° 64); e de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203, n.° 71).

135 Conclusões do advogado‑geral J. Mazák no processo Grécia/Comissão (C‑203/07 P, EU:C:2008:270, n.° 83).

136 Eckes, C., «Mutual trust and the future of fundamental rights protection in the EU’s compound legal order», in Bhuta, N., Human Rights in Transition, Oxford University Press, 2024, p. 140. A tese defendida por esta autora é que, enquanto a cooperação leal rege a relação (vertical) entre os Estados‑Membros e as instituições da União, o princípio da confiança mútua diz respeito à relação (horizontal) entre os Estados‑Membros. Os dois princípios estão, por conseguinte, interligados.

137 Acórdão de 30 de maio de 2006, (C‑459/03, EU:C:2006:345, n.os 179 a 181).

138 V., por analogia, a obrigação de cooperação prevista no título V do Tratado FUE, em que a cooperação entre as autoridades dos Estados‑Membros é uma expressão concreta de confiança mútua.

139 Acórdão de 12 de fevereiro de 2009 (C‑45/07, EU:C:2009:81).

140 Ibid., n.° 25.

141 Acórdão de 14 de março de 1973, Westzucker (57/72, EU:C:1973:30, n.° 17).

142 Acórdão de 27 de março de 2019 (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.os 95 e 100).

143 Ibid., n.° 98.

144 Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Eslovénia (Arquivos do BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, n.° 124).

145 Ibid., n.° 125.

146 V. Declarações na sequência da votação sobre as recomendações da OMS relativas à inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas, referidas pela Comissão https://www.unodc.org/documents/commissions/CND/CND_Sessions/CND_63Reconvened/ECN72020_CRP24_V2007524.pdf.

147 Esta exigência pode ser inferida da jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, no âmbito de uma ação por incumprimento, cabe à Comissão provar a existência do alegado incumprimento e trazer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, sem que se possa basear em presunções para esse efeito (v., neste contexto, Acórdãos de 12 de maio de 2005, Comissão/Bélgica, C‑287/03, EU:C:2005:282, n.° 27 e jurisprudência referida, e de 19 de maio de 2011, Comissão/Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, n.° 32 e jurisprudência referida).

148 A Comissão adotou uma proposta em 16 de outubro de 2020 e o Conselho votou sobre essa proposta em 23 de novembro de 2020.

149 V. n.° 99, supra.