Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-266/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)

13 de março de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Adjudicação de contratos públicos na União Europeia — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 25.° — Operadores económicos de países terceiros que não tenham celebrado um acordo internacional com a União que garanta, de maneira recíproca e igual, o acesso aos mercados de contratos públicos — Inexistência de direito desses operadores económicos a um “tratamento não menos favorável” — Exclusão desse operador económico de um procedimento de adjudicação de um contrato público, por força de uma legislação nacional — Competência exclusiva da União »

No processo C‑266/22,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pela Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia), por Decisão de 23 de março de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de abril de 2022, no processo

CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd,

Astra Vagoane Călători, S. A.

contra

Autoritatea pentru Reformă Feroviară,

Alstom Ferroviaria SpA,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),

composto por: C. Lycourgos (relator), presidente da Terceira Secção, exercendo funções de presidente da Quarta Secção, S. Rodin e O. Spineanu‑Matei, juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd e da Astra Vagoane Călători, S. A., por D. Cristea, avocat,

– em representação da Autoritatea pentru Reformă Feroviară, por D. Feraru, S. A. Roşeanu e I.‑D. Şohan, na qualidade de agentes,

– em representação da Alstom Ferroviaria SpA, por C. Ciolan e O. Gavrilă, avocates,

– em representação do Governo Austríaco, por J. Schmoll, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, por A. Biolan, G. Gattinara, P. Ondrůšek e G. Wils, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de maio de 2023,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, do artigo 18.°, n.° 1, do artigo 25.° e do artigo 49.° da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), bem como dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe um consórcio formado pela CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd e pela Astra Vagoane Călători, S. A. (a seguir, conjuntamente, «Consórcio») à Autoritatea pentru Reformă Feroviară (Autoridade Responsável pela Reforma dos Caminhos de Ferro, Roménia) (a seguir «ARF») e à Alstom Ferroviaria SpA, a respeito da decisão de a ARF excluir este consórcio de um procedimento de adjudicação de um contrato relativo à aquisição de automotoras elétricas e à prestação de serviços de manutenção e reparação destas automotoras, pelo facto de a CRRC Qingdao Sifang, que é a líder do referido consórcio, ser uma sociedade com sede na China.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2014/24

3 Os considerandos 1 e 17 da Diretiva 2014/24 enunciam:

«(1) A adjudicação de contratos públicos pelas administrações dos Estados‑Membros ou por conta destas deve respeitar os princípios do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), designadamente os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, bem como os princípios deles decorrentes, como os princípios da igualdade de tratamento, da não‑discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. Contudo, no que se refere aos contratos públicos que ultrapassem um determinado valor, deverão ser estabelecidas disposições que coordenem os procedimentos nacionais de contratação pública, a fim de garantir que esses princípios produzam efeitos práticos e os contratos públicos sejam abertos à concorrência.

[...]

(17) A Decisão 94/800/CE do Conselho[, de 22 de dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986‑1994) (JO 1994, L 336, p. 1),] aprovou, nomeadamente, o Acordo sobre Contratos Públicos da Organização Mundial do Comércio [a seguir “GPA”]. O objetivo do GPA é estabelecer um quadro multilateral de direitos e obrigações equilibrados em matéria de contratos públicos, com vista à liberalização e expansão do comércio mundial. No caso dos contratos abrangidos pelos anexos 1, 2, 4 e 5 e pelas Notas Gerais do Apêndice I da União Europeia ao GPA, bem como por outros acordos internacionais pertinentes a que a União está vinculada, as autoridades adjudicantes deverão cumprir as suas obrigações no âmbito destes acordos, aplicando a presente diretiva aos operadores económicos de países terceiros que sejam signatários desses acordos.»

4 O artigo 2.° desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê, no n.° 1:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

10) “Operador económico”, qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade pública ou agrupamento de tais pessoas e/ou entidades, incluindo agrupamentos temporários de empresas, que realize empreitadas e/ou obras, forneça produtos ou preste serviços no mercado;

[...]

13) “Documentos do concurso”, todos os documentos produzidos ou referidos pela autoridade adjudicante para descrever ou determinar elementos do concurso ou do procedimento, incluindo o anúncio de concurso, o anúncio de pré‑informação, quando utilizado como meio de abertura de concurso, as especificações técnicas, a memória descritiva, as condições contratuais propostas, os formulários para a apresentação de documentos pelos candidatos e proponentes, as informações sobre as obrigações geralmente aplicáveis e eventuais documentos complementares;

[...]»

5 Nos termos do artigo 7.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Contratos públicos adjudicados nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais»:

«A presente diretiva não se aplica aos contratos públicos e aos concursos de conceção que, nos termos da Diretiva 2014/25/UE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243)], são adjudicados ou organizados por autoridades adjudicantes que exerçam uma ou mais das atividades indicadas nos artigos 8.° a 14.° da referida diretiva e que sejam adjudicados para o exercício dessas atividades[...]»

6 O artigo 18.° da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Princípios da contratação», dispõe, no n.° 1, primeiro parágrafo, que as autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não‑discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.

7 O artigo 25.° desta diretiva, sob a epígrafe «Condições relativas ao GPA e a outros acordos internacionais», tem a seguinte redação:

«Nos domínios abrangidos pelos anexos 1, 2, 4 e 5, pelas Notas Gerais do Apêndice I da União Europeia ao GPA e pelos outros acordos internacionais a que a União se encontra vinculada, as autoridades adjudicantes concedem às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos dos signatários desses acordos um tratamento não menos favorável do que o tratamento concedido às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos da União.»

8 O artigo 27.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Concurso público», dispõe, no n.° 1:

«Nos concursos abertos, qualquer operador económico interessado pode apresentar uma proposta em resposta a um convite à apresentação de propostas.

[...]»

9 Nos termos do artigo 49.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Anúncios de concurso»:

«Os anúncios de concurso devem ser utilizados como meio de abertura de concurso para todos os procedimentos, sem prejuízo do artigo 26.°, n.° 5, segundo parágrafo, e do artigo 32.° Os anúncios de concurso incluem as menções previstas no anexo V, parte C, e são publicados em conformidade com o artigo 51.°»

Diretiva 2014/25

10 Os considerandos 2 e 27 da Diretiva 2014/25 enunciam:

«(2) Para assegurar a abertura à concorrência dos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, é necessário adotar disposições relativamente à coordenação dos procedimentos de contratação acima de determinado valor. Essa coordenação é necessária para garantir o efeito dos princípios do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e, em especial, a livre circulação de mercadorias, a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços, bem como os princípios derivados como a igualdade de tratamento, a não‑discriminação, o reconhecimento mútuo, a proporcionalidade e a transparência. [...]

[...]

(27) A Decisão [94/800] aprovou, nomeadamente, o [GPA]. O objetivo do GPA é estabelecer um quadro multilateral de direitos e obrigações equilibrados em matéria de contratos públicos, com vista à liberalização e expansão do comércio mundial. No caso dos contratos abrangidos pelos anexos 3, 4 e 5 e pelas Notas Gerais do Apêndice I da União Europeia ao GPA, bem como por outros acordos internacionais pertinentes a que a União está vinculada, as entidades adjudicantes deverão cumprir as suas obrigações no âmbito desses acordos, aplicando a presente diretiva aos operadores económicos de países terceiros que sejam signatários desses acordos.»

11 O artigo 11.° desta diretiva, sob a epígrafe «Serviços de transporte», prevê:

«A presente diretiva aplica‑se às atividades que tenham por objetivo a disponibilização ou exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho de ferro, sistemas automáticos, carros elétricos, tróleis, autocarros ou cabo.

No que diz respeito aos serviços de transporte, considera‑se que existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma autoridade competente de um Estado‑Membro, tais como, por exemplo, as condições nas linhas a servir, a capacidade disponível ou a frequência do serviço.»

12 Nos termos do artigo 43.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Condições relativas ao GPA»:

«Desde que sejam abrangidos pelos anexos 3, 4 e 5, pelas Notas Gerais do Apêndice I da União Europeia ao GPA e pelos outros acordos internacionais a que a União Europeia se encontra vinculada, as entidades adjudicantes na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), concedem às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos dos signatários desses acordos um tratamento não menos favorável do que o tratamento concedido às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos da União.»

13 O artigo 45.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Concurso público», dispõe, no n.° 1:

«Nos concursos abertos, qualquer operador económico interessado pode apresentar uma proposta em resposta a um convite à apresentação de propostas.

[...]»

Direito romeno

14 O artigo 3.°, n.° 1, alínea jj), da Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice (Lei n.° 98/2016, dos Contratos Públicos), de 19 de maio de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 390, de 23 de maio de 2016), na versão em vigor em 3 de abril de 2020 (a seguir «Lei dos Contratos Públicos»), definia o conceito de «operador económico» como «qualquer pessoa singular ou coletiva, de direito público ou privado, ou qualquer agrupamento ou associação de tais pessoas, incluindo associações temporárias constituídas por duas ou mais destas entidades, que tenha legitimidade para realizar empreitadas e/ou de uma obra, fornecer produtos ou prestar serviços no mercado».

15 O artigo 236.° da Lei dos Contratos Públicos dispõe:

«1. A presente lei aplica‑se aos procedimentos de adjudicação de contratos lançados após a data da sua entrada em vigor.

2. Os procedimentos de adjudicação de contratos em curso à data da entrada em vigor da presente regem‑se pela lei em vigor à data em que este procedimento teve início.

3. A presente lei aplica‑se aos contratos públicos/acordos‑quadro celebrados após a data da sua entrada em vigor.

4. Os contratos públicos/acordos‑quadro celebrados antes da data de entrada em vigor da presente lei regem‑se pela lei em vigor à data da sua celebração em tudo o que se refere a essa celebração, à sua alteração, interpretação, efeitos, execução e cessação.»

16 O Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (Despacho Governamental de Urgência n.° 25/2021, que altera e complementa determinados atos normativos no domínio dos contratos públicos), de 31 de março de 2021 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 346, de 5 de abril de 2021; a seguir «OUG n.° 25/2021»), que entrou em vigor em 5 de abril de 2021, alterou várias disposições da Lei dos Contratos Públicos.

17 Nos termos do artigo V do OUG n.° 25/2021:

«Os procedimentos de adjudicação de contratos no âmbito dos quais os operadores económicos apresentaram propostas até à data da entrada em vigor do presente [Despacho Governamental de Urgência] regem‑se pela legislação em vigor à data em que tiveram início.»

18 O artigo 3.°, n.° 1, alínea jj), da Lei dos Contratos Públicos, conforme alterada pelo OUG n.° 25/2021, define o conceito de «operador económico» como «qualquer pessoa singular ou coletiva, de direito público ou privado, ou qualquer agrupamento ou associação de tais pessoas, incluindo associações temporárias constituídas por duas ou mais destas entidades, que tenha legitimidade para realizar empreitadas e/ou de uma obra, fornecer produtos ou prestar serviços no mercado, estabelecido/a/s:

i) num Estado‑Membro da [União];

ii) num Estado‑Membro do Espaço Económico Europeu (EEE);

iii) em países terceiros que tenham ratificado [o GPA], desde que o contrato público adjudicado esteja abrangido pelos anexos 1, 2, 4 e 5, 6 e 7 do apêndice I ao GPA;

iv) em países terceiros candidatos à entrada na [União];

v) em países terceiros que não se encontrem abrangidos pelo ponto iii), mas que sejam signatários de outros acordos internacionais por força dos quais a [União] é obrigada a conceder o livre acesso ao mercado no domínio dos contratos públicos».

19 O artigo 49.° da Lei dos Contratos Públicos, conforme alterada pelo OUG n.° 25/2021, dispõe:

«1. As autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.

2. Desde que sejam abrangidas pelos anexos 1, 2, 4 e 5, 6 e 7 do apêndice I […] ao GPA e pelos outros acordos internacionais a que a [União] se encontra vinculada, as autoridades adjudicantes concedem às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos dos signatários desses acordos um tratamento não menos favorável do que o tratamento concedido às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos da [União].»

20 O artigo 53.°, n.° 1‑A, da Lei dos Contratos Públicos, conforme alterada pelo OUG n.° 25/2021, prevê:

«A autoridade adjudicante exclui do procedimento de adjudicação de contratos qualquer pessoa singular ou coletiva, na qualidade de proponente individual/proponente agrupado/candidato/terceiro prestador de garantia/subcontratante, que não se encontre abrangida pela definição constante do artigo 3.°, n.° 1, alínea jj) [...]»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

21 Em 3 de abril de 2020, a ARF lançou um procedimento de adjudicação de contratos, por concurso público, destinado à «aquisição de 20 novas automotoras elétricas inter‑regionais, designadas RE‑IR, e de serviços de manutenção e reparação necessários ao funcionamento dessas automotoras».

22 Em 19 de abril de 2021, dois operadores económicos, a saber, o Consórcio e a Alstom Ferroviaria, apresentaram propostas.

23 Em 2 de novembro de 2021, a ARF publicou o relatório final do concurso público em causa, através do qual excluiu o Consórcio e adjudicou o contrato à Alstom Ferroviaria. O motivo da exclusão foi o facto de a líder do Consórcio, CRRC Qingdao Sifang, não se encontrar abrangida pelo conceito de «operador económico» na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea jj), da Lei dos Contratos Públicos, conforme alterada pelo OUG n.° 25/2021, por ter a sua sede social na China.

24 Em 11 de novembro de 2021, contestando a sua exclusão, o Consórcio apresentou uma reclamação ao Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Conselho Nacional para a Resolução das Reclamações, Roménia) (a seguir «CNSC»). Na sua reclamação, este consórcio alega que a exclusão, baseada na aplicação retroativa do OUG n.° 25/2021, é contrária à Constituição romena e ao direito da União.

25 Por Decisão de 31 de janeiro de 2022, o CNSC indeferiu esta reclamação pelos motivos seguintes.

26 Em primeiro lugar, este organismo salientou que nenhum dos critérios previstos no artigo 3.°, n.° 1, alínea jj), i) a v), da Lei dos Contratos Públicos, conforme alterada pelo OUG n.° 25/2021, se aplica à República Popular da China.

27 Em segundo lugar, o CNSC verificou que o Consórcio tinha apresentado a sua proposta em 19 de abril de 2021, ou seja, após a entrada em vigor, em 5 de abril de 2021, do OUG n.° 25/2021.

28 Em terceiro lugar, este organismo sublinhou que, nos termos do artigo V do OUG n.° 25/2021, só os procedimentos de adjudicação de concursos públicos no âmbito dos quais os operadores económicos apresentaram propostas até à data da entrada em vigor deste despacho governamental de urgência é que se regem pela legislação em vigor à data de início desses procedimentos. Em contrapartida, os procedimentos de adjudicação de concursos públicos no âmbito dos quais não tenha sido apresentada nenhuma proposta até 5 de abril de 2021, data da entrada em vigor do OUG n.° 25/2021, regem‑se por este último.

29 Em 14 de fevereiro de 2022, o Consórcio interpôs recurso da decisão do CNSC na Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

30 No âmbito do seu recurso, o Consórcio alega que a alteração das regras de um procedimento de adjudicação de contratos públicos, no decurso de um procedimento, configura uma violação de vários princípios do direito da União, nomeadamente do princípio da proteção da confiança legítima, do princípio da segurança jurídica, do princípio da não retroatividade, do princípio da transparência e do princípio da igualdade de tratamento.

31 O órgão jurisdicional de reenvio considera que o OUG n.° 25/2021 alterou o quadro jurídico em matéria de contratos públicos e reformulou determinadas regras gerais de participação nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos, em conformidade com o artigo 25.° da Diretiva 2014/24, o qual prevê a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem a igualdade de tratamento apenas entre os operadores económicos dos Estados‑Membros e os operadores económicos dos países terceiros signatários dos acordos aos quais se refere esta disposição.

32 No preâmbulo do OUG n.° 25/2021, o Governo Romeno referiu que nos anos precedentes se verificava uma tendência para o aumento do número de proponentes de países terceiros que participam nos procedimentos de adjudicação de concursos públicos, os quais ofereciam menos garantias quanto ao cumprimento de determinados requisitos, como os padrões de qualidade certificados, as normas ambientais e de desenvolvimento sustentável, os requisitos relativos às condições de trabalho e à proteção social, bem como as políticas de concorrência.

33 O órgão jurisdicional de reenvio constata que o artigo 25.° da Diretiva 2014/24 não faz distinção, no que respeita ao tratamento dos operadores económicos referidos nesta disposição, consoante o momento em que estes operadores apresentaram as suas propostas no âmbito dos procedimentos de adjudicação de concursos públicos em que participam.

34 Este órgão jurisdicional pretende saber em que medida é assegurado o respeito pelos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, consagrados pelo direito da União, bem como, por um lado, pelos princípios da igualdade de tratamento, da transparência e da proporcionalidade, previstos no artigo 18.°, n.°1, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, e com o artigo 49.° desta diretiva, quando um proponente é excluído com base num ato normativo com força de lei e que altera, após a publicação do anúncio de concurso, a definição de «operador económico» no direito nacional.

35 Nestas circunstâncias, a Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima opõem‑se a uma legislação nacional que transpôs o artigo 25.° da [Diretiva 2014/24], a partir de 5 de abril de 2021, e que estabelece que os operadores económicos não sujeitos a essas disposições da União apenas podem continuar a participar em procedimentos de contratação pública se tiverem apresentado propostas antes da data de entrada em vigor daquela alteração legislativa?

2) Os princípios da igualdade de tratamento, da transparência e da proporcionalidade, previstos no artigo 18.°, n.° 1, em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, e com o artigo 49.° da [Diretiva 2014/24], opõem‑se à exclusão de um proponente com base num ato normativo com força de lei adotado pelo governo de um Estado‑Membro, que contém uma nova norma que altera a definição de operador económico, após a publicação do anúncio do concurso do procedimento de adjudicação no qual esse operador participa?»

Tramitação processual no Tribunal de Justiça

36 Por Decisão do presidente da Quarta Secção de 28 de setembro de 2023, a instância no presente processo foi suspensa, nos termos do artigo 55.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, até à prolação do acórdão a proferir no processo C‑652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret.

37 Em 23 de outubro de 2024, na sequência do Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910), o processo foi retomado.

Quanto à competência do Tribunal de Justiça

38 A ARF e a Alstom Ferroviaria sustentam que o Tribunal de Justiça não é competente para examinar as questões submetidas, uma vez que estas, na realidade, não têm por objeto a interpretação do direito da União, mas a interpretação de regras de direito nacional e a apreciação dos factos, o que é da competência exclusiva do juiz nacional.

39 Há que recordar que, por força do artigo 19.°, n.° 3, alínea b), TUE e do artigo 267.°, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça é competente para decidir a título prejudicial, nomeadamente, sobre a interpretação do direito da União.

40 No caso em apreço, é incontestável que as questões submetidas visam a interpretação de disposições e de princípios do direito da União.

41 Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para responder a esta questão.

Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais

42 A ARF e a Alstom Ferroviaria alegam que as questões submetidas são inadmissíveis, uma vez que são irrelevantes para a resolução do litígio no processo principal. A este respeito, a ARF observa que a CRRC Qingdao Sifang, que foi excluída do procedimento de adjudicação do contrato público em causa no processo principal, tem sede no território da República Popular da China, a qual não celebrou um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos. Daqui resulta que esta sociedade não está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24.

43 Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.° TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar pronunciar sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas [Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Banco de Santander (Representação de consumidores individuais), C‑346/23, EU:C:2025:13, n.° 34 e jurisprudência referida].

44 Ora, no caso vertente, os pressupostos que podem conduzir o Tribunal de Justiça a recusar pronunciar‑se sobre as questões submetidas não estão preenchidos.

45 Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o direito da União se opõe à exclusão do Consórcio do procedimento de adjudicação do contrato público em causa no processo principal, em aplicação de uma legislação nacional que alterou o conceito de «operador económico» para transpor o artigo 25.° da Diretiva 2014/24. Nestas circunstâncias, não se afigura que a interpretação solicitada do direito da União seja manifestamente desprovida de relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal ou, ainda, que seja hipotética.

46 É certo que resulta dos n.os 45, 51 e 67 do Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910), que, numa situação caracterizada pela participação num procedimento de adjudicação de um contrato público na União de um operador económico de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos, esse operador económico não pode invocar as regras relativas à adjudicação de contratos públicos contidas na legislação da União, como o artigo 18.° da Diretiva 2014/24. Uma vez que as regras relativas à adjudicação de contratos públicos contidas nessas diretivas não se podem aplicar à proposta apresentada por um operador económico desse país terceiro, a sua interpretação não pode ser pertinente para resolver um litígio intentado por esse operador económico para impugnar a forma como essas regras foram aplicadas no procedimento de adjudicação em causa. Por conseguinte, no âmbito desse litígio, um pedido de decisão prejudicial através do qual o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter essa interpretação é inadmissível.

47 Todavia, quando, como no caso vertente, o litígio tem por objeto a questão de saber segundo que modalidades um operador económico de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos pode ser excluído de um procedimento de adjudicação de um contrato público na União, a apresentação de um pedido de decisão prejudicial destinado à interpretação de disposições ou de princípios do direito da União que poderiam, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, regular esta questão é suscetível de ser pertinente para resolver o litígio que lhe foi submetido.

48 Daqui resulta que as questões submetidas no presente processo são admissíveis.

Quanto às questões prejudiciais

49 Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, bem como o artigo 18.°, n.° 1, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, ponto 13, e o artigo 49.° da Diretiva 2014/24, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que um operador económico de um país terceiro que não tenha celebrado com a União um acordo internacional referido no artigo 25.° desta diretiva seja excluído de um procedimento de adjudicação de um contrato público organizado num Estado‑Membro, com fundamento numa legislação nacional que entrou em vigor após a publicação do anúncio de concurso, mas antes de esse operador económico ter apresentado a sua proposta.

Observações preliminares

50 A título preliminar, importa salientar que, tendo em conta o objeto do procedimento de adjudicação do contrato público em causa no processo principal, a saber, a aquisição de automotoras destinadas ao transporte ferroviário, bem como de serviços de manutenção e de reparação, este procedimento é suscetível de ser abrangido não pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24, à qual se refere o pedido de decisão prejudicial, mas pelo da Diretiva 2014/25.

51 Com efeito, de acordo com o artigo 7.° da Diretiva 2014/24, o âmbito de aplicação desta diretiva não inclui os contratos públicos no setor dos serviços de transporte, como definido no artigo 11.° da Diretiva 2014/25 (Acórdão de 1 de agosto de 2022, Roma Multiservizi e Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, n.° 64).

52 O artigo 11.° da Diretiva 2014/25, sob a epígrafe «Serviços de transporte», precisa, no primeiro parágrafo, que esta diretiva se aplica às atividades que tenham por objeto a disponibilização ou a exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público, nomeadamente, no domínio dos transportes por caminho de ferro. Nos termos do segundo parágrafo deste artigo, existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma autoridade competente de um Estado‑Membro, como, por exemplo, as condições nas linhas a servir, a capacidade disponível ou a frequência do serviço.

53 No caso vertente, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se o procedimento de adjudicação do contrato público em causa no processo principal está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/25 por força do artigo 11.° desta diretiva, caso em que esse procedimento não estaria abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24, em conformidade com o artigo 7.° desta última diretiva.

54 Feita esta precisão, o artigo 25.° da Diretiva 2014/24 está redigido em termos equivalentes aos do artigo 43.° da Diretiva 2014/25.

55 Por conseguinte, a circunstância de este procedimento não estar abrangido pela Diretiva 2014/24, mas pela Diretiva 2014/25, não é suscetível de ter incidência na análise das questões submetidas. Com efeito, este exame, que será efetuado à luz do artigo 25.° da Diretiva 2014/24, deve ser considerado como tendo sido também efetuado à luz do artigo 43.° da Diretiva 2014/25, no caso de o órgão jurisdicional de reenvio decidir que o procedimento de adjudicação do contrato público em causa no processo principal está abrangido por esta última diretiva.

Quanto ao mérito

56 A União está vinculada, em relação a certos países terceiros, por acordos internacionais, nomeadamente o GPA, que garantem, de maneira recíproca e igual, o acesso dos operadores económicos da União aos contratos públicos nesses países terceiros e o acesso dos operadores económicos dos referidos países terceiros aos contratos públicos na União. O artigo 25.° da Diretiva 2014/24 reflete estes compromissos internacionais da União ao dispor que, desde que abrangidas pelo GPA ou outros acordos internacionais a que a União se encontra vinculada, as entidades adjudicantes dos Estados‑Membros devem conceder aos operadores económicos dos países terceiros signatários que sejam partes num desses acordos um tratamento não menos favorável que o tratamento concedido aos operadores económicos da União (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.os 41 e 42).

57 Até à data, outros países terceiros não celebraram um tal acordo internacional com a União. Entre estes figura a República Popular da China.

58 Por conseguinte, o direito conferido pelo artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24 a «qualquer operador económico interessado» de apresentar uma proposta em resposta a um convite à apresentação de propostas no âmbito de um procedimento de adjudicação de concurso público na União não é extensível aos operadores económicos de países terceiros que não tenham celebrado esse acordo internacional com a União. Interpretar diferentemente esta disposição e atribuir, assim, um alcance ilimitado ao âmbito de aplicação pessoal desta diretiva equivaleria, como o advogado‑geral salientou em substância nos n.os 65 a 73 das suas conclusões, a garantir aos operadores económicos desses países terceiros um acesso igual aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União. Isso tem por efeito conferir‑lhes um direito a um tratamento não menos favorável em violação do artigo 43.° desta diretiva, o qual circunscreve o benefício deste direito aos operadores económicos de países terceiros que tenham celebrado com a União um acordo internacional como os previstos neste artigo (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.os 46 e 47).

59 Daqui decorre que a Diretiva 2014/24 deve ser entendida no sentido de que o acesso dos operadores económicos dos países terceiros referidos no n.° 57 do presente acórdão aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União não está garantido. Isto implica que esses operadores podem ser excluídos desses procedimentos ou ser admitidos nos mesmos embora não possam invocar esta diretiva e exigir um tratamento igual da sua proposta relativamente às apresentadas pelos proponentes dos Estados‑Membros e pelos proponentes dos países terceiros referidos no artigo 25.° da referida diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.os 45 e 47).

60 Qualquer ato de alcance geral que tenha por objeto específico determinar, para os operadores económicos de um país terceiro, essas modalidades de exclusão ou de acesso é da competência exclusiva da União, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea e), TFUE, no domínio da política comercial comum. Tal é o caso dos atos que, quando não exista um acordo celebrado entre a União e um país terceiro, determinam unilateralmente se e, sendo caso disso, segundo que modalidades os operadores económicos desse país terceiro podem participar nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União. Com efeito, à semelhança desses acordos, estes atos unilaterais têm efeitos diretos e imediatos no comércio de mercadorias e de serviços entre o referido país terceiro e a União (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.° 57).

61 Daqui resulta que só a União é competente para adotar um ato de alcance geral relativo ao acesso, na União, aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos dos operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos, instituindo quer um regime de acesso garantido a estes procedimentos para estes operadores económicos quer um regime que os exclui ou que prevê um ajustamento do resultado da comparação das suas propostas com as apresentadas por outros operadores económicos (Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.° 61).

62 Com efeito, por força do artigo 2.°, n.° 1, TFUE, nos domínios de competência exclusiva da União, só esta pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os Estados‑Membros só o podem fazer se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União. Ora, a União não habilitou os Estados‑Membros a legislar ou a adotar atos juridicamente vinculativos em relação ao acesso aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos dos operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União. A União também não adotou, até agora, atos desta natureza que os Estados‑Membros pudessem transpor (Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.° 62).

63 Não tendo a União adotado atos, cabe à autoridade adjudicante avaliar se devem ser admitidos num procedimento de adjudicação de um contrato público os operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos e, caso decida essa admissão, se é conveniente prever um ajustamento do resultado da comparação entre as propostas feitas por estes operadores e as apresentadas por outros operadores (Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.° 63).

64 No caso vertente, não existia nenhuma disposição de direito da União que obrigasse a admitir ou a excluir dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos os operadores económicos de um país terceiro que não tivesse celebrado um acordo internacional com a União que garantisse o acesso igual e recíproco aos contratos públicos. À luz das regras recordadas nos n.os 60 a 62 do presente acórdão, segundo as quais, na falta de habilitação da União ou de um ato da União que possa ser transposto, os Estados‑Membros estão proibidos de legislar no domínio da política comercial comum, não podia ser aplicada a legislação nacional em causa no processo principal que impõe à autoridade adjudicante a exclusão desses operadores económicos. Cabia à autoridade adjudicante decidir, nas condições referidas no número anterior do presente acórdão, se havia que admitir ou excluir o Consórcio.

65 Nestas condições, é irrelevante que essa legislação nacional tenha entrado em vigor após a publicação do anúncio de concurso, mas antes de o operador económico chinês ter apresentado a sua proposta.

66 Importa, de resto, sublinhar que, uma vez que os operadores económicos de países terceiros que não tenham celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos não beneficiam de um direito ao tratamento não menos favorável ao abrigo do artigo 25.° da Diretiva 2014/24, a autoridade adjudicante pode expor, nos documentos do concurso, modalidades de tratamento que visem refletir a diferença objetiva entre a situação jurídica destes operadores, por um lado, e a dos operadores económicos da União e dos países terceiros que celebraram esse acordo com a União, na aceção deste artigo 25.°, por outro. Embora seja concebível que essas modalidades de tratamento devam estar em conformidade com certos princípios e requisitos, como os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, um recurso destinado a denunciar a inobservância desses princípios pela autoridade adjudicante só pode ser examinado à luz do direito nacional e não à luz do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.os 64 e 66).

67 Tendo em conta tudo o que precede, há que responder às questões submetidas que o artigo 3.°, n.° 1, alínea e), TFUE, que confere à União uma competência exclusiva em matéria de política comercial comum, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, TFUE, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que, quando não exista um ato da União que imponha ou proíba o acesso aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado com a União um acordo internacional referido no artigo 25.° da Diretiva 2014/24, uma autoridade adjudicante de um Estado‑Membro exclua um operador económico desse país terceiro com fundamento num ato legislativo que esse Estado‑Membro tenha adotado sem para tal ter sido habilitado pela União, sendo irrelevante, a esse respeito, o facto de esse ato legislativo ter entrado em vigor após a publicação do anúncio de concurso.

Quanto às despesas

68 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 3.°, n.° 1, alínea e), TFUE, que confere à União uma competência exclusiva em matéria de política comercial comum, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, TFUE,

deve ser interpretado no sentido de que:

se opõe a que, quando não exista um ato da União que imponha ou proíba o acesso aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado com a União um acordo internacional referido no artigo 25.° da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, uma autoridade adjudicante de um Estado‑Membro exclua um operador económico desse país terceiro com fundamento num ato legislativo que esse Estado‑Membro tenha adotado sem para tal ter sido habilitado pela União, sendo irrelevante, a esse respeito, o facto de esse ato legislativo ter entrado em vigor após a publicação do anúncio de concurso.

Assinaturas

* Língua do processo: romeno.