Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-26/85

1.

No processo de que hoje nos ocupamos, o recorrente é um funcionário que entrou para o Serviço de Tradução em Outubro de 1958, na qualidade de revisor. Foi nomeado funcionário titular com o grau LA 5 em Dezembro de 1962 e promovido ao grau LA 4 por decisão de Setembro de 1963. Por decisão de Março de 1981, foi nomeado chefe de equipa — ao que parece sem mudança de escalão.

Foi chamado, por diversas vezes, a desempenhar interinamente as funções de chefe da divisão francesa do Serviço de Tradução designadamente (tal como resulta de uma decisão de Fevereiro de 1984), entre 1 de Maio e 30 de Setembro de 1981 e de 1 de Junho de 1982 até 24 de Outubro do mesmo ano. Quando este lugar foi declarado vago, por o titular se ter retirado, o recorrente foi igualmente encarregado de substituir aquele no período entre 20 de Janeiro e 16 de Maio de 1984.

2.

Através do aviso de vaga COM/407/84, a Comissão deu a conhecer que o referido lugar de chefe da divisão francesa da tradução se encontrava vago. Onze pessoas, entre as quais o recorrente no presente processo, apresentaram a sua candidatura.

3.

Estas candidaturas foram, num primeiro momento, analisadas por um comité consultivo criado por decisão de Julho de 1980, encarregado de examinar as candidaturas aos lugares dos graus A 2 e A 3, que — como referiu a Comissão — é composto por quatro membros, a saber, o secretário-geral da Comissão, o director-geral do Pessoal e da Administração, um director-geral ou um chefe de serviço designado pelo presidente da Comissão e um representante do comissário responsável pelo pessoal e administração (o recorrente comete um erro quando refere que este comité é constituído pelo secretário-geral da Comissão, o director-geral do Pessoal e da Administração e o director-geral da direcção-geral a que pertence o lugar vago).

Como resultado dessa análise, o comité designou, por ordem alfabética, cinco candidatos (entre os quais o recorrente) que «deviam ser especialmente tidos em consideração». Por decisão de 16 de Maio de 1984, foi nomeado um deles, Henry Dubois, por promoção, para o lugar vago.

4.

O recorrente reclamou desta decisão em 22 de Junho de 1984. Nesta alegava, em primeiro lugar, que a Comissão não tinha procedido a uma análise comparativa correcta dos méritos dos candidatos à promoção nem dos relatórios de que estes foram objecto, nos termos do artigo 45.° do estatuto dos funcionários. Relativamente aos outros candidatos, a Comissão tinha examinado os últimos relatórios elaborados nos termos do artigo 43.° do estatuto, mas não o tinha feito no seu próprio caso (já que o último relatório de classificação lhe foi entregue em 16 de Maio de 1984 e alterado em 28 de Maio de 1984, na sequência das observações apresentadas, não se encontrava no seu processo individual no momento em que foi tomada a decisão). Por outro lado, o recorrente acusa a Comissão de não o ter informado dos motivos da recusa da sua candidatura.

Com estes fundamentos, requereu a anulação da rejeição tácita da sua candidatura, bem como da decisão de nomeação do senhor Dubois.

5.

Como se sabe, esta reclamação foi indeferida. Numa decisão de 7 de Novembro de 1984, a Comissão declarou expressamente ao recorrente que tinha procedido a uma nova análise dos méritos dos candidatos, tomando igualmente em conta o último relatório do recorrente. Em resultado dą referida análise, a Comissão chegou à conclusão de que o lugar vago devia ser preenchido através da promoção de Henry Dubois, confirmando, assim, a sua decisão de 16 de Maio de 1984, por não existir qualquer motivo para anular a nomeação deste. Além disso, a Comissão chamou a atenção do recorrente para o facto de que, de acordo com a jurisprudência aplicável, a autoridade investida do poder de nomeação não está obrigada a fundamentar as decisões de promoção relativamente aos candidatos não escolhidos.

6.

Em consequência disto, o recorrente interpôs um recurso contencioso em 31 de Janeiro de 1985. Este visa, segundo os pedidos formulados pelo recorrente, a anulação dos seguintes actos:

Vejamos, agora, detalhadamente, o que deve pensar-se destas pretensões, que são contestadas pela Comissão.

7.

Como sabeis, a Comissão formulou objecções — sem no entanto invocar expressamente a correspondente excepção — a respeito da admissibilidade do recurso. Convém começar por examinar estas objecções e as questões que com elas se prendem.

8.

A exposição dos factos permitiu compreender — o que resulta claramente da decisão notificada ao recorrente na sequência da sua reclamação — que a Comissão procedeu em 24 de Outubro de 1984 a «nova análise dos méritos dos candidatos» e que, em resultado disso, concluiu que «o lugar declarado vago pelo aviso COM/407/84 devia ser preenchido através da promoção de Henry Dubois».

9.

Pode, assim, dizer-se que a decisão de 16 de Maio de 1984 foi reconsiderada em 24 de Outubro do mesmo ano e que nesse mesmo dia — como referiu a Comissão — foi substituída por outra tendente ao mesmo resultado. O que significa que a decisão a que se refere o primeiro pedido do recorrente já não existe na realidade e que, em consequência, não faz sentido impugná-la, já que, mesmo que fosse anulada, o lugar que o recorrente visa obter através do presente recurso não ficaria, por isso, disponível.

Em consequência, se o primeiro pedido for tomado à letra e considerado autónomo, pode perfeitamente sustentar-se que o recurso, relativamente àquele pedido, é inadmissível.

10.

De qualquer maneira, pode compreender-se que se inclua no processo a decisão de 16 de Maio de 1984 — e também talvez justificar-se — na medida em que na mencionada decisão sobre a reclamação se afirma — em termos equívocos, como a própria Comissão sugere — que esta confirmou a decisão de 16 de Maio de 1984.

11.

Também relativamente a este ponto — considerando-se que se trata de um pedido autónomo — se deparam sérias objecções. De facto, tomado à letra, ele implica a declaração de que devia ter sido dado seguimento à candidatura do recorrente e de que este devia ter sido nomeado para o lugar vago. Porém, semelhante declaração, no quadro de um processo de promoção para preenchimento de um lugar vago não pode, em princípio, ter lugar no processo contencioso. Nos termos do artigo 45.° do estatuto dos funcionários, a autoridade investida do poder de nomeação dispõe, de facto, de um poder discricionário, sendo que no exercício deste o Tribunal não se pode substituir à administração. Recordo, a este propósito, os acórdãos proferidos nos processos 27/63 ( 1 ), 188/73 ( 2 ), 280/80 ( 3 ) e 173/84 ( 4 ) (nos quais o Tribunal de Justiça salientou o amplo poder discricionário de que dispõe a administração, nos termos do artigo 45.° do estatuto dos funcionários) e o acórdão proferido no processo 62/75 ( 5 ), em que se acentua o facto de caber à autoridade investida do poder de nomeação a escolha do método adequado para a análise comparativa dos méritos, prevista no artigo 45.° do estatuto dos funcionários. Quero chamar especialmente a atenção para o acórdão proferido no processo 282/81 ( 6 ), em que é claramente referido que o Tribunal de Justiça não se pode substituir à administração no julgamento das capacidades dos funcionários, no âmbito de um processo de promoção.

Ora, uma vez que o recorrente não demonstrou de forma concludente que, no caso presente, a margem discricionária da autoridade investida do poder de nomeação era de tal modo limitada que apenas se podia legitimamente proceder à sua própria nomeação, através de promoção, para o lugar em questão, é de considerar-se que o segundo pedido é inadmissível.

12.

A este respeito, a Comissão remete para n.° 2 do artigo 91.° do estatuto dos funcionários, segundo o qual constitui uma condição de interposição do recurso que o funcionário tenha apresentado, prévia, atempadamente e sem êxito, uma reclamação do acto que afecta os seus interesses, nos termos do n.° 2 do artigo 90.° do estatuto. Dado que a reclamação, em conformidade com o n.° 2 do artigo 90.°, incide sobre o acto lesivo de direitos, isto é, a decisão cuja anulação é requerida, torna-se claro, prossegue a Comissão, que este requisito não se encontra preenchido pelo que toca à decisão de 24 de Outubro de 1984, uma vez que o recorrente apenas reclamou da decisão de 16 de Maio de 1984.

13.

Relativamente a esta questão, pode, sem dúvida, admitir-se a posição da Comissão e, em consequência, considerar-se também inadmissível o terceiro pedido, por não preencher o requisito estabelecido pelo n.° 2 do artigo 91.° do estatuto dos funcionários. De facto, deve reconhecer-se que a reclamação apresentada pelo recorrente assentava fundamentalmente no argumento de que a decisão de 16 de Maio de 1984 não tinha sido correctamente tomada, porque o último relatório do recorrente não constava do seu processo individual no momento em que aquela foi adoptada. A Comissão, sanou, segundo ela diz, esta irregularidade, através da decisão de 24 de Outubro de 1984. Pode, assim, afirmar-se que nessa data foi adoptada uma nova decisão com base em factos novos e que devia ter sido apresentada uma nova reclamação contra a mesma, já que — como demonstra o processo contencioso — as críticas de que esta nova decisão é objecto são diferentes.

14.

Se, apesar disso, hesito em propor ao Tribunal que julgue inadmissível o terceiro pedido do recurso, é porque, por um lado, o objectivo da reclamação apresentada pelo recorrente era a anulação da decisão de nomeação e porque, nessa medida, não se pode dizer que a reclamação tenha sido atendida. Por outro lado — e é um aspecto em que o recorrente insistiu muito particularmente — a decisão proferida sobre a reclamação refere que a decisão de 16 de Maio de 1984 fora confirmada. Isto podia perfeitamente dar a impressão que — na medida em que a decisão confirmada tinha já sido objecto de uma reclamação — era inútil apresentar segunda reclamação, que provocaria o prolongamento do processo.

Perante estes factos, torna-se difícil admitir que possam ser feitas exigências estritas quanto ao processo administrativo pré-contencioso, para depois sancionar a sua inobservância com a inadmissibilidade do recurso.

15.

Em princípio, pode dizer-se a este respeito que, segundo o sistema do estatuto dos funcionários, como resulta claramente dos artigos 90.° e 91.°, apenas estão sujeitas ao controlo jurisdicional as decisões que afectem direitos, isto é, os actos administrativos iniciais, e não as decisões que indeferem uma reclamação, mantendo a decisão inicial.

Assim, se se partir desta ideia para interpretar à luz dela o quarto pedido, se nos ativermos à decisão que foi objecto da reclamação, apercebemo-nos de que aquele pedido, assim interpretado, depara com algumas objecções relativamente à sua admissibilidade, já que, como já se referiu, fica sem objecto depois da substituição da decisão de 16 de Maio de 1984.

E certo que também se pode pensar, dado que com a decisão proferida sobre a reclamação foi notificada uma nova decisão de nomeação, que o quarto pedido deve entender-se como sendo referido à nomeação de outro funcionário para o lugar vago, isto é, à decisão confirmativa de 24 de Outubro de 1984. Como já se referiu, interpretado desta forma, o pedido não suscita quaisquer objecções decisivas relativamente à sua admissibilidade.

16. 5.

Deve, assim, concluir-se que dificilmente o recurso pode ser considerado no seu todo inadmissível, pelo menos no que respeita aos dois primeiros pedidos.

17. 1.

Sob a epígrafe «Violação do artigo 45.° do estatuto dos funcionários», o recorrente alegou que, nos termos da jurisprudência aplicável, se podia criticar o facto de a decisão de 16 de Maio de 1984 ter sido adoptada quando ainda faltava, no processo individual do recorrente, o último relatório de classificação de serviço. Mais adiante critica o facto de no comité consultivo, então chamado a intervir, não figurar qualquer representante do pessoal, salientando que a composição daquele órgão levantou alguns problemas, dado que um director-geral (a saber, o director-geral do Pessoal e da Administração, em cujos serviços se integra o lugar vago) tinha participado numa dupla qualidade. Referiu, igualmente, em seguida, que, uma vez que a decisão de 24 de Outubro de 1984, que confirmou a decisão de 16 de Maio do mesmo ano, é nula devido à irregularidade em questão, não podia ter sido confirmada. Por fim, se bem entendi, o recorrente alegou ainda, no decurso da audiência, que foi aplicado no presente caso, o artigo 45.° do estatuto dos funcionários, sem que se tivessem definido previamente os critérios que deviam ser tidos em conta na apreciação das qualificações e da experiência dos candidatos.

Penso que, a este respeito, devem fazer-se as seguintes observações:

18.

19.

Também não subscrevo o ponto de vista do recorrente, segundo o qual não era possível confirmar a decisão nula (ou irregular — aqui a terminologia utilizada pelo recorrente não é uniforme) de Maio de 1984 através da decisão de 24 de Outubro do mesmo ano. Um acto irregular — é apenas disso que se trata na decisão de Maio de 1984 — pode naturalmente mais tarde ser repetido, já sem a irregularidade. Segundo a Comissão, foi precisamente isso que se passou, e se foi utilizado, a este propósito, o termo «confirmado», que se presta a confusões, isso por si só não permite, em minha opinião, inferir o que quer que seja relativamente à regularidade do acto «confirmativo».

20.

21.

Se se quiser, apesar disso, aprofundar este argumento — na medida em que uma decisão de princípio da Comissão prevê a intervenção deste Comité nas nomeações para os lugares de grau A 2 e A 3, e na medida em que a intervenção deste, na Primavera de 1984, pode também ter influenciado em certa medida a decisão «confirmativa» de Outubro de 1984 (voltaremos a este ponto) —, torna-se imediatamente claro que não resulta daí qualquer acusação pertinente contra a decisão de promoção da Comissão. Na verdade, se por um lado, de acordo com as explicações desta, não corresponde de forma alguma à verdade que o director-geral do Pessoal e da Administração tenha participado nas sessões do comité cumulando duas funções; o comité é constituído, como referi de início, pelo secretário-geral da Comissão, pelo director-geral do Pessoal e da Administração, por um director-geral designado pelo presidente e por um representante do comissário responsável pelo pessoal e administração ( 8 ). Por outro lado, importa a este respeito recordar apenas que as decisões de promoção e as nomeações para certos lugares mediante promoção competem unicamente, nos termos do estatuto, à autoridade investida do poder de nomeação. Ora, quando na fase preparatória de um acto deste tipo é chamado a intervir um órgão consultivo não previsto no estatuto dos funcionários, não se pode certamente criticar a ausência de representantes do pessoal nessa instância.

22.

23.

d) Penso, por isso, que nenhum dos argumentos apresentados pelo recorrente em apoio do seu primeiro fundamento é susceptível de conduzir à procedência do pedido.

2.

Sob a epígrafe «Excesso e desvio de poder», o recorrente apresentou outro conjunto de acusações, algumas das quais desenvolveu consideravelmente tanto na audiência como posteriormente. A este respeito, devem fazer-se as seguintes observações:

24.

25.

26.

Ora, tais circunstâncias parecem efectivamente resultar do seguinte: na Primavera de 1984, a recorrida tinha de escolher o mais apto de entre onze candidatos. Nestas condições, a intervenção do comité consultivo constituía um acto preparatório útil, e até talvez indispensável, da decisão da Comissão.

No Outono de 1984 a questão era apenas decidir se o relatório de classificação de serviço do recorrente relativo ao período compreendido entre 1 de Julho de 1981 e 30 de Junho de 1983, que inicialmente faltava, mas que entretanto foi apresentado, tornava necessária uma nova decisão; por outras palavras, tratava-se de decidir se a escolha do senhor Dubois podia ser mantida depois de ter sido analisado o último relatório relativo ao recorrente. Tratava-se, pois, de um exame bastante limitado destinado a determinar se o candidato mais apto era o recorrente ou o funcionário que tinha sido nomeado. Para isso não era certamente necessária a intervenção do referido comité.

Assim, não posso concordar com o recorrente quando este afirma ter-se verificado uma desigualdade de tratamento dos candidatos durante o processo: em Maio, o comité estava completo, mas não os processos dos candidatos, enquanto que em Novembro estes estavam completos, mas o comité não. As situações, de facto, eram distintas: na Primavera, tratava-se de analisar os processos individuais completos de onze candidatos; no Outono, apenas da análise de mais um relatório do recorrente e das eventuais consequências deste sobre a nomeação de um dos outros candidatos. Dada a diversidade das situações, o recurso a um processo diferente não pode ser objecto de críticas.

27.

As explicações da Comissão podem dar a entender que a única tarefa do comité consultivo consistia em analisar a aptidão dos candidatos a um determinado lugar e não em proceder a uma análise de conjunto dos méritos dos candidatos à promoção (o que está de acordo com o teor da acta da reunião do comité consultivo, de Maio de 1984, que nos foi apresentada e de acordo com a qual foram indicados, por ordem alfabética, cinco funcionários, como estando aptos para preencher o lugar vago, sem que nenhum deles fosse objecto de um destaque especial).

O comité cumpriu efectivamente esta tarefa na Primavera de 1984, tendo então também considerado apto o recorrente. Não faria, pois, qualquer sentido consultá-lo, de novo, no Outono de 1984, pois, nesse momento, apenas restava decidir, como já se referiu, se o mais qualificado para a promoção era o recorrente ou o funcionário nomeado, o que, em qualquer caso, competia à autoridade investida do poder de nomeação.

28.

Contudo, mesmo que se admita que o comité tem efectivamente funções mais amplas e, concretamente, a de propor, se possível, o candidato mais qualificado para a promoção (para o que necessita, naturalmente, de ter conhecimento de todos os elementos importantes, especialmente, dos relatórios de classificação de serviço), deve observar-se que neste caso nada permite pensar que o juízo feito sobre o recorrente (em relação ao qual se verificou a falta do último relatório de classificação de serviço) teria sido diferente se o referido relatório fosse conhecido, isto é, que este seria distinguido entre os demais candidatos que, na opinião do comité, eram qualificados para o preenchimento do lugar em questão. Em relação a este ponto, é significativo que o recorrente — que devia, evidentemente, ter interesse neste fundamento — não tenha alegado que o último relatório de que foi objecto era de molde a influenciar substancialmente o juízo global sobre a sua pessoa (o qual podia, com efeito, basear-se em todos os outros relatórios de classificação de serviço).

É também significativo que a autoridade investida do poder de nomeação, a quem cabe decidir em última instância sobre a escolha de um candidato e que conhecia, no Outono de 1984, o último relatório do recorrente (voltaremos ainda a este ponto) não considerou oportuno dar preferência ao recorrente, em detrimento do concorrente nomeado, quando foi chamada a tomar uma decisão.

29.

30.

31.

O modo como a decisão impugnada foi preparada e adoptada é explicado na declaração da Comissão de 25 de Março de 1986. Relativamente à análise do processo individual do recorrente, que constimi aqui o centro da questão, deve observar-se que os comissários e os respectivos gabinetes tiveram a oportunidade de o analisar varios dias antes da reunião de 24 de Outubro de 1984, e que o Secretariado-Geral colocou nesse mesmo dia à disposição dos membros da Comissão todos os processos individuais dos candidatos.

Dado que a Comissão garante expressamente também ter sido considerado, antes da adopção da decisão recorrida, o último relatório do recorrente (que não figurava no seu processo individual em Maio de 1984), não me parece que exista um motivo razoável, após todas as explicações obtidas, para duvidar disso.

32.

De qualquer forma, tais dúvidas nunca se poderiam basear no facto de, nos termos do artigo 26.° do estatuto dos funcionários, o processo individual ter carácter confidencial e só poder ser consultado nas instalações da administração. De facto, parece ser óbvio que esta restrição não é aplicável aos membros da Comissão.

Além disso, não deve perder-se de vista que o próprio recorrente diz ter verificado, no decurso das suas investigações junto da administração, que o seu processo individual tinha sido consultado três ou quatro vezes no período entre o mês de Maio e 24 de Outubro de 1984. Pode, assim, partir-se do princípio de que, pelo menos, o comissário responsável pela administração consultou, nos termos previstos, o processo, tendo disso informado os seus colegas. Isso deve ser considerado suficiente para uma preparação correcta da decisão impugnada.

33.

34.

Em segundo lugar, deve recordar-se — na medida em que se pretende que o Tribunal de Justiça proceda a uma nova apreciação dos relatórios do recorrente e do funcionário nomeado — que, de acordo com a jurisprudência, tal apreciação não é, em princípio, possível. O Tribunal tem defendido (ver, nomeadamente, o acórdão proferido no processo 280/80 ( 9 )) que a aplicação do artigo 45.° do estatuto dos funcionários apenas dá lugar a um controlo dos meios e das vias utilizados pela administração na sua apreciação, visando esse controlo apenas a detecção de erros manifestos.

Já se respondeu ao primeiro ponto; relativamente ao segundo, deve observar-se que a argumentação do recorrente não aduz nada a este respeito.

A propósito desta questão, e partindo do princípio de que as apreciações de que o recorrente e o funcionário nomeado foram objecto são, mais ou menos, equivalentes, deve ainda observar-se que é possível que a decisão de nomeação tenha sido decisivamente influenciada por outros factores, como a capacidade de chefia, espírito de iniciativa e sentido de organização, o que, de forma alguma, é susceptível de críticas. Neste sentido se manifestou a recorrida durante a audiência, não contendo as alegações do recorrente qualquer referência a esta questão.

35.

Por fim, e relativamente ao alegado estado de saúde do concorrente nomeado, sou de opinião de que isso não é suficiente para pôr em causa a decisão de nomeação. Neste domínio, cabe à Comissão determinar, em primeiro lugar, o que é ou não é compatível com o interesse do serviço. Parece de concluir que não há aí um erro manifesto, já que é concebível — com uma organização adequada — dirigir um serviço sem estar constantemente presente.

36.

37. d)

Deve, pois, concluir-se que nenhum dos argumentos apresentados pelo recorrente em apoio do segundo fundamento do recurso é susceptível de pôr em causa a decisão impugnada.

38.

Nestes termos, resta-me propor — não parecendo necessário admitir as outras provas oferecidas pelo recorrente — que seja negado provimento ao recurso e que se decida quanto às despesas nos termos do artigo 70.° do Regulamento Processual.