Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-25/59

1.

A base legal da decisão resulta claramente do seu título, que a define como «relativa à publicação ou â comunicação à Alta Autoridade das tabelas, preços e disposições tarifárias de qualquer natureza, aplicados aos transportes rodoviários de carvão e de aço efectuados por conta de outrem na Comunidade», reproduzindo, assim, os termos do terceiro parágrafo do artigo 70.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, cuja execução procura regulamentar.

Os seus considerandos indicam igualmente que é a execução desse artigo que constitui o objecto da decisão.

2.

De um ponto de vista formal, a decisão apresenta-se como uma aplicação do primeiro parágrafo do artigo 88.o e identifica-se com a decisão fundamentada pela qual a Alta Autoridade, nos termos dessa disposição, está habilitada a declarar verificado o incumprimento por um Estado-membro de uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

a)

No caso em análise, a Alta Autoridade sustenta, em primeiro lugar, que as disposições do artigo 60.o, n.o 2, alínea a), que prescrevem a publicidade das tabelas de preços e condições de venda dos produtos da competência da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, postulam implicitamente a publicação das tabelas, preços e disposições tarifárias aplicados aos transportes desses mesmos produtos.

Segundo a Alta Autoridade, sem essa publicação, a publicidade dos preços será inoperante e não terá utilidade para os interessados.

Estes, para poderem alinhar os seus preços e manter uma concorrência sã, não poderão ignorar o factor importante que constitui o preço dos transportes para a determinação da oferta no mercado comum.

Segundo esta tese, a obrigação de publicar os preços tem como corolário a obrigação de publicar as tarifas dos transportes e esta obrigação decorre implicitamente das noções de «preços» e de «condições de venda»a que faz referência o artigo 60.o

De direito e de facto, é inexacto que no artigo 60.o as expressões «preços» e «condições de venda» englobem as de mercadorias e transportes.

Com efeito, o vendedor só pode ser obrigado a publicar os seus próprios preços e não os preços praticados por uma empresa de transportes.

Na medida em que incumba ao vendedor pagar o frete ao transportador, tratar-se-á de um elemento do preço de custo para o vendedor.

O vendedor não tem a obrigação de tornar públicos os elementos do seu preço de custo.

A argumentação da Alta Autoridade, que se baseia na incontornável premissa que constitui a necessidade da publicação das tarifas dos transportes pela necessidade de conhecer os preços, é, de resto, contrariada pela sua própria atitude face ao disposto na alínea a) do n.o 2 do artigo 60.o

De facto, ao proceder à regulamentação da medida e das formas prescritas para a publicação das tabelas de preços e condições de venda, se fosse exacto o ponto de vista que ora defende, isto é, se o preço de venda englobasse o dos transportes, teria podido prever nas respectivas decisões (n.os 3/53, 30/53, 31/53 e 1/54 a 3/54) que o custo dos transportes fosse tratado como elemento do preço.

Contudo, não o fez.

Se é certo que nas «comunicações» que acompanharam algumas das referidas decisões relativas à publicidade dos preços a Alta Autoridade se refere aos custos dos transportes, apenas o fez, no entanto, para alinhar o preço do aço pelo preço praticado por outra empresa e, mesmo nessa hipótese, teve em consideração o preço realmente pago, que não necessita de publicação antecipada, mas apenas de um controlo a posteriori.

b)

De outro ponto de vista, também não é possível concluir do princípio básico do Tratado que, garantindo a liberdade económica no domínio da concorrência, tenda em menor medida à restrição dos seus abusos pela via da proibição de toda e qualquer discriminação — proibição cuja fiscalização incumbe à Alta Autoridade — numa correlação orgânica e funcional entre a obrigação de publicar os preços dos produtos e a de publicar o custo dos transportes.

Com efeito, se é exacto que, por força de um princípio geral, consagrado, de resto, quanto aos transportes, no artigo 70.o, a fiscalização das discriminações e a sua repressão incumbem à Alta Autoridade, não se pode no entanto deduzir desse princípio que esta esteja habilitada a exercer um poder de decisão nos termos de uma fiscalização antecipada mediante a obrigação da publicidade das tabelas ou dos preços, dado que semelhante competência é excepcional e pressupõe uma limitação da soberania dos Estados-membros que, nesta matéria, o Tratado não consagra expressa ou implicitamente.

É, pois, necessário recusar o reconhecimento à Alta Autoridade da competência para proceder à execução, por meio de decisão, das disposições do terceiro parágrafo do artigo 70.o

a)

Com efeito, os termos do artigo 88.o só atribuem à Alta Autoridade competência para declarar verificado o incumprimento por parte de um Estado de uma obrigação que o Tratado lhe imponha.

Essa obrigação resulta necessariamente ou de uma disposição imperativa ou de uma decisão ou recomendação anteriores à aplicação desse artigo.

A «decisão fundamentada» que refere o primeiro parágrafo do artigo 88.o apenas pode ter por objecto a mera verificação do incumprimento, estando excluída qualquer eficácia regulamentar própria.

Sustentar o contrário equivale a reconhecer à Alta Autoridade uma competência regulamentar que exorbita do âmbito do direito comunitário no que se refere às competências respectivas dos Estados-membros.

O dever de fundamentação que impõe o primeiro parágrafo do artigo 88.o deve servir para justificar a verificação do incumprimento e o prazo aí estabelecido fixa o limite temporal em que deve ser assegurada a execução, não de uma obrigação criada pela decisão tomada com base nesse artigo, mas de uma obrigação preexistente à decisão.

Se fosse possível assimilar a «decisão» referida no artigo 88.o à decisão, na acepção do artigo 14.o, pela qual a Alta Autoridade executa as missões que lhe estão confiadas, compreender-se-ia mal como é que uma norma estabelecida ao abrigo do artigo 88.o seria susceptível de recurso de plena jurisdição, comportando a invocação de quaisquer fundamentos, não apenas relativos à legalidade, mas ainda a qualquer razão justificativa da não execução, enquanto que as decisões adoptadas pela forma prevista no artigo 14.o permaneceriam sujeitas às normas e aos prazos de recurso restritos que constam do artigo 33.o

b)

O artigo 88.o prevê os meios de execução e constitui a ultima ratio que permite fazer prevalecer os interesses comunitários consagrados no Tratado face à inércia e à resistência dos Estados-membros.

Trata-se de um processo que ultrapassa de longe as normas de direito internacional clássico até agora admitidas para assegurar a execução das obrigações dos Estados.

Portanto, o artigo 88.o é de interpretação estrita.

Embora os governos devam seguir, em relação às decisões e recomendações da Alta Autoridade, as vias de recurso previstas no Tratado, respeitando as formas e os prazos estabelecidos, tendo deixado de poder arguir a posteriori a irregularidade ou a nulidade dessas medidas quando a Alta Autoridade proceda à aplicação do disposto no artigo 88.o, a Alta Autoridade, pelo seu lado, deve utilizar, no exercício da sua competência «legislativa», os meios de que dispõe nos termos do artigo 14o do Tratado.

A Alta Autoridade não pode escolher entre essa competência «legislativa» e o processo de verificação e declaração de um incumprimento, para cuja regulamentação foi instituído o artigo 88.o

De forma alguma pode aplicar esse artigo para fins cuja realização directa por via de decisão o Tratado lhe recusa.

c)

De facto, a Alta Autoridade não pode, de resto, afirmar que a decisão impugnada apenas declara verificado um incumprimento do Estado neerlandês nos termos do artigo 88.o, encontrando-se já especificadas na carta de 12 de Agosto de 1958, dirigida a esse Estado, as obrigações que a decisão impugnada sustenta não terem sido cumpridas.

De facto, o título da decisão impugnada contradiz essa afirmação e estabelece claramente que ela prossegue uma finalidade regulamentar que o terceiro parágrafo do artigo 70.o não comporta.

A conjugação do artigo 1.o com os artigos seguintes da decisão impugnada mostra igualmente que, neste caso, não pode tratar-se de uma mera declaração de incumprimento.

Com efeito, a decisão impugnada não podia considerar como incumpridas as obrigações que refere a carta de 12 de Agosto de 1958, porque, de facto, não são idênticas às indicadas na própria decisão.

Foi, pois, ilicitamente e violando o artigo 88.o que a Alta Autoridade estabeleceu disposições regulamentares para a execução do terceiro parágrafo do artigo 70.o ao abrigo do disposto no artigo 88.o, desse modo violando não apenas este último artigo do Tratado, mas ainda procedendo a um desvio do processo aí previsto para a sua execução, de modo a exercer uma competência regulamentar que não lhe foi conferida.

a)

Para que essa verificação fosse formalmente legal, a Alta Autoridade deveria ter previamente dado oportunidade ao Estado neerlandês para apresentar as suas «observações», conforme prevê o artigo 88.o, primeiro parágrafo.

A Alta Autoridade crê ter satisfeito essa condição, vendo essas «observações» no que consta da carta do ministro dos Transportes das Obras Públicas de 29 de Novembro de 1958, fundamentando-se para isso no facto de na carta de 12 de Agosto de 1958 constar in fine uma referência ao primeiro parágrafo, segundo período, do artigo 88.o do Tratado.

O Tribunal não pode, contudo, considerar esta troca de correspondência como representando a formulação das observações definitivas prévias à grave medida que representa a verificação de um incumprimento das obrigações convencionais de um Estado, e isto tanto menos quanto a posição adoptada pelo Governo neerlandês visava os objectivos impostos pelo artigo 70.o e correspondia a um dos meios sugeridos pela Alta Autoridade para os atingir.

Com efeito, não basta que uma adjunção a uma sugestão imperativa se refira ao primeiro parágrafo do artigo 88.o para que se possa admitir que todo o ponto de vista contrário, expresso por um governo cuja opinião diverge da da Alta Autoridade quanto aos meios aptos a alcançar os objectivos que esta prossegue, deva ser desde logo considerado como representando as observações referidas no artigo 88.o, primeiro parágrafo, e como esgotando os seus argumentos quanto à determinação das obrigações que real ou supostamente lhe incumbem por força do Tratado.

Este caso é um bom exemplo de que isso assim é, dado que, essencialmente, a Alta Autoridade só podia referir-se ao fim imposto à diligência do Estado e devia deixar a escolha dos meios à discrição do Governo neerlandês.

De facto, seria inconcebível que a atitude divergente, embora muito compreensiva, seguida de um início de execução legislativa por meio do decreto real de 24 de Dezembro de 1958, do Governo neerlandês face às «possibilidades» preconizadas pela Alta Autoridade, possa ter revestido o alcance de observações apresentadas face a um incumprimento preciso ou, pelo menos, juridicamente, precisado de modo suficiente.

Isso é tanto menos admissível quanto os debates na audiência revelaram uma recíproca identidade de pontos de vista.

Não tendo a Alta Autoridade dado oportunidade ao Governo neerlandês para apresentar as suas observações, como prevê o artigo 88.o, é fundadamente que o recorrente argúi a nulidade da decisão por violação de uma formalidade essencial, na medida em que nela se dá por verificado o incumprimento pelo Estado neerlandês de uma obrigação que lhe incumbiria por força do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço.

b)

A violação do Tratado pela decisão impugnada resulta ainda da errada aplicação jurídica que fez do artigo 88.o

De facto, a verificação do incumprimento por parte do Estado recorrente só podia incidir sobre a única obrigação que lhe incumbia, ou seja, a de procurar atingir o objectivo visado no terceiro parágrafo do artigo 70.o

Na decisão adoptada, todavia, o suposto incumprimento é deduzido da verificação de que as medidas adoptadas pelo Governo neerlandês não eram de natureza a alcançar o objectivo do terceiro parágrafo do artigo 70.o, pela simples razão de que não reproduziam incondicionalmente uma das três possibilidades que a Alta Autoridade tinha por únicas idóneas.

Ao fazê-lo, a Alta Autoridade limitou-se a verificar o incumprimento no que se refere aos meios que tinha indicado, enquanto que, no presente processo, deveria ter, do ponto de vista jurídico, tentado verificar em que medida se estaria perante um incumprimento quanto à prossecução dos objectivos fixados.

Desse modo, violou simultaneamente os artigos 88.o e 70.o do Tratado.