Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-246/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 20 de abril de 2023 (1)

Processo C‑246/22

BW

sendo intervenientes

Staatsanwaltschaft Köln,

Bundesamt für Güterverkehr

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Amtsgericht Köln (Tribunal de Primeira Instância de Colónia, Alemanha)]

«Pedido de decisão prejudicial – Transportes – Transporte combinado de mercadorias – Diretiva 92/106/CEE – Transportes internacionais rodoviários – Regulamento (CE) n.º 1072/2009 – Transporte de contentores vazios para efeitos de carga ou descarga de mercadorias enquanto parte integrante do transporte de contentores cheios – Transportes de cabotagem»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados‑Membros (2), e do Regulamento (CE) n.º 1072/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (3).

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre BW, gerente de uma empresa de transportes com sede na Roménia, e o Bundesamt für Güterverkehr (Serviço Federal para o Tráfego de Mercadorias, Alemanha, a seguir «BAG»), relativo a uma coima aplicada por violação das disposições relativas ao transporte de cabotagem, na medida em que BW excedeu o limite previsto no artigo 8.° do Regulamento n.º 1072/2009 quando do transporte de contentores vazios que não estavam abrangidos pelo regime privilegiado do transporte combinado.

3. Neste contexto, o Tribunal de Justiça deverá determinar se o transporte de contentores vazios para o local de carga ou a partir do local de descarga das mercadorias, quando antecede diretamente um transporte de contentores cheios, efetuado no âmbito de um transporte combinado, ou quando o sucede diretamente, está abrangido pelo conceito de «transportes combinados», ou se essa operação deve estar sujeita às restrições relativas aos transportes de cabotagem previstas no referido regulamento.

4. Nas presentes conclusões, na termo da minha análise, irei propor ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 1.° da Diretiva 92/106 e o artigo 8.° do Regulamento n.º 1072/2009 devem ser interpretados no sentido de que o transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga de mercadorias ou a partir desse local é parte integrante do transporte dos contentores carregados, de modo que esse transporte beneficia do regime privilegiado do transporte de contentores cheios, na medida em que estes, nas operações de transporte combinado, estão excluídos das disposições relativas à cabotagem previstas no Regulamento n.º 1072/2009.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 92/106

5. Os terceiro, quinto e sexto considerandos da Diretiva 92/106 estabelecem:

«Considerando que os problemas cada vez maiores inerentes ao congestionamento das estradas, ao ambiente e à segurança rodoviária exigem, a bem do interesse público, um desenvolvimento mais acelerado dos transportes combinados como alternativa ao transporte rodoviário;

[...]

Considerando que a liberalização de todas as restrições quantitativas e a supressão de várias restrições de ordem administrativa ainda existentes no domínio dos transportes rodoviários são de molde a fomentar uma utilização mais ampla dos transportes combinados;

Considerando que, para que a técnica do transporte combinado conduza ao descongestionamento efetivo das estradas, essa liberalização deve incidir nos percursos rodoviários limitados em distância.»

6. O artigo 1.° desta diretiva prevê:

«A presente diretiva aplica‑se às operações de transporte combinado, sem prejuízo do Regulamento (CEE) n.o 881/92 [(4)].

Na aceção da presente diretiva, entende‑se por transportes combinados, os transportes de mercadorias entre Estados‑Membros para os quais o camião, o reboque, o semirreboque, com ou sem trator, a caixa móvel ou o contentor de 20 pés e mais utilizam a estrada para a parte inicial ou final do trajeto e, para a outra parte, o caminho‑de‑ferro, uma via navegável ou um percurso marítimo que exceda 100 quilómetros em linha reta, e efetuam o trajeto inicial ou final por via rodoviária:

– quer entre o ponto de carga da mercadoria e a estação rodoviária de embarque apropriada mais próxima para o trajeto inicial e entre a estação ferroviária de desembarque apropriada mais próxima e o ponto de descarga da mercadoria para o trajeto final,

– quer num raio superior a 150 quilómetros em linha reta a partir do porto fluvial ou marítimo de embarque ou desembarque.»

7. O artigo 4.° da referida diretiva dispõe:

«Os transportadores rodoviários estabelecidos num Estado‑Membro que satisfaçam as condições de acesso à profissão e ao mercado dos transportes de mercadorias entre Estados‑Membros têm o direito de efetuar, no âmbito de um transporte combinado entre Estados‑Membros, trajetos rodoviários iniciais e/ou finais que façam parte integrante do transporte combinado e que incluam ou não a passagem de uma fronteira.»

2. Regulamento n.º 1072/2009

8. Os considerandos 2, 13, 15 e 16 do Regulamento n.º 1072/2009 estabelecem:

«(2) O estabelecimento de uma política comum dos transportes implica, nomeadamente, a aprovação das regras comuns aplicáveis ao acesso ao mercado dos transportes internacionais rodoviários de mercadorias no território da [União Europeia], e a aprovação das condições em que os transportadores de mercadorias não residentes podem efetuar serviços de transporte num Estado‑Membro. Estas regras devem ser estabelecidas de forma a contribuir para o bom funcionamento do mercado interno dos transportes.

[...]

(13) Os transportadores titulares da licença comunitária prevista no presente regulamento e os transportadores habilitados a efetuar determinadas categorias de serviços de transporte internacional de mercadorias deverão ser autorizados a efetuar, a título temporário, e de acordo com o presente regulamento, serviços de transporte nacional num Estado‑Membro sem aí disporem de uma sede ou de outro estabelecimento [...]

[...]

(15) Sem prejuízo das disposições do Tratado relativas ao direito de estabelecimento, as operações de cabotagem são um exemplo de prestação de serviços por transportadores num Estado‑Membro em que não se encontram estabelecidos e não deverão ser proibidas se não forem levadas a cabo de uma forma que constitua uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro de acolhimento [...]

(16) O presente regulamento aplica‑se sem prejuízo das disposições relativas ao início ou ao fim de um trajeto de transporte rodoviário de mercadorias no âmbito do transporte combinado, nas condições previstas na [Diretiva 92/106]. Os trajetos rodoviários nacionais no interior de um Estado‑Membro de acolhimento, que não façam parte de um transporte combinado, tal como definido na [Diretiva 92/106], relevam da definição de operações de cabotagem e deverão, consequentemente, estar sujeitos aos requisitos do presente regulamento.»

9. O artigo 1.° deste regulamento, com a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe:

«1. O presente regulamento aplica‑se aos transportes rodoviários internacionais de mercadorias por conta de outrem em trajetos efetuados no território da [União].

[...]

4. O presente regulamento é aplicável aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias a título temporário por transportadores não residentes, conforme previsto no capítulo III.

5. Os seguintes tipos de transportes e de deslocações sem carga relacionadas com esses transportes não necessitam de licença comunitária e estão dispensados de autorização de transporte:

[...]

d) Transportes de mercadorias em veículos [...]

[...]»

10. O artigo 2.° do referido regulamento, com a epígrafe «Definições», prevê:

«Para os efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

2) “Transportes internacionais”:

a) As deslocações em carga de um veículo cujos pontos de partida e de chegada se situam em dois Estados‑Membros diferentes, com ou sem trânsito por um ou vários Estados‑Membros ou países terceiros;

b) As deslocações em carga de um veículo com origem num Estado‑Membro com destino a um país terceiro, e vice‑versa, com ou sem trânsito por um ou vários Estados‑Membros ou países terceiros;

c) As deslocações em carga de um veículo entre países terceiros, atravessando em trânsito o território de um ou mais Estados‑Membros; ou

d) As deslocações sem carga relacionadas com os transportes a que se referem as alíneas a), b) e c);

3) “Estado‑Membro de acolhimento”: um Estado‑Membro em que opera um transportador, distinto do Estado‑Membro de estabelecimento do transportador;

4) “Transportador não residente”, uma empresa de transporte rodoviário de mercadorias que opera num Estado‑Membro de acolhimento;

[...]

6) “Operações de cabotagem”, transportes nacionais por conta de outrem efetuados a título temporário num Estado‑Membro de acolhimento, de acordo com o presente regulamento;

[...]»

11. O capítulo III do mesmo regulamento, com a epígrafe «Cabotagem», inclui, nomeadamente, o artigo 8.°, com a seguinte redação:

«1. Os transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem que sejam titulares de uma licença comunitária e cujos motoristas, quando nacionais de um país terceiro, sejam titulares de certificados de motorista, ficam autorizados, nas condições fixadas no presente capítulo, a efetuar operações de cabotagem.

2. Uma vez efetuada a entrega das mercadorias transportadas à chegada de um transporte internacional com origem num Estado‑Membro ou de um país terceiro e com destino ao Estado‑Membro de acolhimento, os transportadores referidos no n.° 1 ficam autorizados a efetuar, com o mesmo veículo ou, tratando‑se de um conjunto de veículos acoplados, com o veículo trator desse mesmo conjunto, o máximo de três operações de cabotagem na sequência do referido transporte internacional. A última operação de descarga no quadro de uma operação de cabotagem, antes da saída do Estado‑Membro de acolhimento, deve ter lugar no prazo de sete dias a contar da última operação de descarga realizada no Estado‑Membro de acolhimento no quadro do transporte internacional com destino a este último.

[...]»

B. Direito alemão

12. O § 13 do Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr (Regulamento relativo ao transporte internacional rodoviário de mercadorias e ao transporte de cabotagem) (5), de 28 de dezembro de 2011, prevê:

«Entende‑se por transporte internacional combinado por conta de outrem os transportes de mercadorias para os quais:

1. O veículo a motor, o reboque, o chassis, o contentor com um comprimento mínimo de 6 metros, efetuam uma parte do trajeto por estrada e outra parte por caminho‑de‑ferro ou por embarcação fluvial ou marítima (com um trajeto marítimo que exceda 100 quilómetros em linha reta),

2. Todo o trajeto se situa em parte no interior do país e em parte no estrangeiro e

3. O transporte rodoviário no interior do país é efetuado apenas entre o local de carga ou descarga e

a) a estação ferroviária apropriada mais próxima ou

b) um porto fluvial interior ou marítimo situado num raio não superior a 150 quilómetros em linha reta (de embarque ou desembarque).»

13. O § 15, n.° 1, deste regulamento dispõe:

«Um empresário cuja empresa esteja estabelecida num Estado‑Membro [...] pode efetuar, no âmbito do transporte combinado na aceção do § 13, cargas ou descargas no território nacional, desde que reúna as condições de acesso à profissão e de acesso ao mercado do transporte rodoviário de mercadorias entre Estados‑Membros.»

III. Matéria de facto do litígio no processo principal e questão prejudicial

14. Em 22 de janeiro e 6 de fevereiro de 2020, no âmbito de inspeções de funcionamento realizadas na sociedade Contargo Rhein‑Neckar GmbH, o BAG questionou 60 operações de transporte realizadas para esta sociedade por uma empresa de transportes com sede na Roménia e cuja gerente é BW, entre 6 e 27 de maio de 2019.

15. O BAG acusa BW de, pelo menos em 57 situações, ter transportado contentores vazios, transportes que não são abrangidos pelo regime privilegiado do transporte combinado e que, portanto, constituem transporte de cabotagem. BW, na sua qualidade de gerente, não respeitou o limite de três transportes de cabotagem em sete dias previsto no artigo 8.° do Regulamento n.º 1072/2009.

16. BW alega que o transporte de contentores vazios faz parte do transporte de contentores cheios, que está abrangido pelo regime privilegiado do transporte combinado. Explica que a sua atividade comercial consiste em recolher contentores cheios num terminal de contentores terrestre, para os transportar até aos seus destinatários. Depois de descarregadas as mercadorias, os contentores agora vazios são novamente transportados para um terminal de contentores terrestre. Por fim, após a sua recarga, o transporte é efetuado, uma vez mais, até um terminal terrestre de contentores, e daí para os portos, a fim de serem expedidos por via marítima, num navio. Segundo BW, seria, portanto, correto não considerar isoladamente o transporte de contentores vazios, mas como parte integrante de um único contrato de transporte, permitindo‑lhe, assim, beneficiar do regime privilegiado do transporte combinado.

17. Por Decisão de 30 de outubro de 2020, o BAG aplicou a BW uma coima no montante de 8 625,00 euros, por violação das disposições relativas ao transporte de cabotagem.

18. BW apresentou uma reclamação desta decisão, alegando que os transportes em causa estavam abrangidos pela exceção prevista para o transporte combinado. Na sua opinião, estes transportes não deviam ser considerados isoladamente, mas como parte integrante de um contrato principal.

19. O BAG, pelo contrário, considera que o transporte de contentores vazios antes de uma carga ou após uma descarga de mercadorias não está abrangido pelo regime privilegiado do transporte combinado, devendo ser considerado isoladamente. Por conseguinte, este transporte de contentores vazios está abrangido pelo artigo 8.° do Regulamento n.º 1072/2009, que prevê limitações à cabotagem, nomeadamente a obrigação de realizar um transporte internacional e o limite de três transportes de cabotagem em sete dias.

20. Nestas circunstâncias, o Amtsgericht Köln (Tribunal de Primeira Instância de Colónia, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga ou a partir desse local é parte integrante do transporte dos contentores carregados, de modo que esse transporte beneficia do regime privilegiado do transporte dos contentores cheios, na medida em que estes, nas operações de transporte combinado, estão excluídos das disposições relativas à cabotagem?»

21. O BAG e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.

IV. Análise

22. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 1.° da Diretiva 92/106 e o artigo 8.° do Regulamento n.º 1072/2009 devem ser interpretados no sentido de que o transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga ou a partir desse local é parte integrante do transporte dos contentores carregados, de modo que esse transporte beneficia do regime privilegiado do transporte dos contentores cheios, na medida em que estes, nas operações de transporte combinado, estão excluídos das disposições relativas à cabotagem previstas neste regulamento.

23. A título preliminar, cabe recordar a articulação entre o Regulamento n.º 1072/2009, que sujeita o transporte de cabotagem a determinadas limitações, e a Diretiva 92/106, que contém as disposições relativas ao transporte combinado.

24. O artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.º 1072/2009 prevê, em primeiro lugar, que os transportes de cabotagem, ou seja, os transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta e outrem, realizados temporariamente por um transportador não residente num Estado‑Membro de acolhimento, estão sujeitos a determinadas restrições. Contudo, o considerando 16 deste regulamento especifica, que o mesmo se aplica sem prejuízo das disposições relativas ao início ou ao fim de um trajeto de transporte rodoviário de mercadorias no âmbito do transporte combinado, nas condições previstas na Diretiva 92/106. Os trajetos rodoviários nacionais no interior de um Estado‑Membro de acolhimento, que não façam parte desse transporte relevam da definição de operações de cabotagem e devem, consequentemente, estar sujeitos aos requisitos do referido regulamento.

25. Em segundo lugar, o artigo 1.° da Diretiva 92/106 define os transportes combinados como os transportes de mercadorias entre Estados‑Membros para os quais o camião ou o contentor utilizam a estrada para a parte inicial ou final do trajeto e, para a outra parte, o caminho‑de‑ferro, uma via navegável ou um percurso marítimo que exceda 100 quilómetros em linha reta, e efetuam o trajeto inicial ou final por via rodoviária, quer entre o ponto de carga da mercadoria e a estação ferroviária de embarque apropriada mais próxima para o trajeto inicial e entre a estação ferroviária de desembarque apropriada mais próxima e o ponto de descarga da mercadoria para o trajeto final, quer num raio superior a 150 quilómetros em linha reta a partir do porto fluvial ou marítimo de embarque ou de desembarque. Além disso, este artigo clarifica que esta diretiva se aplica às operações de transporte combinado, sem prejuízo do Regulamento n.º 881/92 (6).

26. À luz destes elementos, observo que, por um lado, estes dois instrumentos se aplicam sem prejuízo um do outro e, por outro, que nem a Diretiva 92/106 nem o Regulamento n.º 1072/2009 fazem qualquer referência explícita ou implícita ao regime em que se insere o transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga de mercadorias ou a partir desse local, a seguir ou antes de uma operação de transporte combinado.

27. Com efeito, o Regulamento n.º 1072/2009, no seu considerando 16, limita‑se a definir os transportes de cabotagem como os trajetos rodoviários nacionais que não façam parte de um transporte combinado tal como definido pela Diretiva 92/106.

28. Ora, o artigo 1.° desta diretiva, como recordei no n.° 25 das presentes conclusões, define os transportes combinados por referência ao trajeto rodoviário inicial ou final, entendendo‑se o primeiro como o trajeto entre o ponto de carga da mercadoria e a estação ferroviária de embarque e o segundo como o trajeto entre a estação ferroviária de desembarque e o ponto de descarga da mercadoria. O artigo 4.° da referida diretiva prevê, além disso, que os transportadores rodoviários têm o direito de efetuar, no âmbito de um transporte combinado, trajetos rodoviários iniciais e/ou finais que façam parte integrante do transporte combinado. Não é feita nenhuma referência ao transporte de contentores vazios antes do trajeto inicial ou após o trajeto final, nem é especificado se esse transporte faz parte integrante do transporte combinado.

29. Contudo, o Regulamento n.º 1072/2009, no seu artigo 2.°, ponto 2, define os «Transportes internacionais» como incluindo determinadas deslocações em carga de um veículo e as deslocações sem carga relacionadas com esses transportes.

30. A este respeito, o BAG alega que, embora o referido regulamento estabeleça sistematicamente tal distinção entre deslocações em carga e deslocações sem carga, a Diretiva 92/106 não o faz, o que indica que o legislador da União não pretendeu incluir os transportes sem carga antes do carregamento ou após a descarga das mercadorias na definição de transportes combinados na aceção do artigo 1.° desta diretiva.

31. Todavia, em primeiro lugar, recordo que o Regulamento n.º 1072/2009 e a Diretiva 92/106, embora façam referência um ao outro (7) e façam parte de uma política comum de transportes, são instrumentos distintos, adotados em épocas diferentes e com objetivos próprios. Este regulamento faz precisamente referência aos transportes sem carga, uma vez que tem como objetivo reduzir as deslocações sem carga de veículos, otimizando os seus trajetos através da liberalização dos transportes de cabotagem, desde que estes não sejam realizados de forma a criar uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro em causa. Por conseguinte, a referência aos transportes sem carga não tem assim a mesma relevância no âmbito dos transportes combinados, em relação aos quais não se coloca a questão de otimizar os trajetos sem carga dos veículos, mas sim de permitir a desobstrução efetiva das vias e a redução das emissões poluentes através da utilização dos transportes marítimos ou ferroviários.

32. Em segundo lugar, resulta da análise dos documentos preparatórios da Diretiva 92/106 que não foi discutida a distinção entre o transporte de contentores em carga e o transporte de contentores vazios, o que não permite afirmar que o legislador da União considerou que o transporte sem carga antes do carregamento ou depois da descarga das mercadorias não deve ser abrangido pelo conceito de «transportes combinados».

33. Além disso, uma proposta de diretiva que alterava a Diretiva 92/106 (8) previa uma nova redação do artigo 3.° desta diretiva, especificando que o «transporte de unidades de carga vazias antes e depois do transporte de mercadorias» fazia parte do trajeto rodoviário de uma operação de transporte combinado (9).

34. O Parlamento Europeu eliminou o aditamento desta referência ao transporte sem carga (10). Além disso, especificou que permitir que não seja aplicado aos transportes sem carga o limite de distância para os trajetos rodoviários e, portanto, que não sejam integrados, contrariamente aos transportes com carga, no conceito de «transporte combinado», teria como efeito aumentar as emissões poluentes, o que seria contrário aos objetivos da Diretiva 92/106, ou seja, a redução das emissões através do apoio a meios de transporte com baixas emissões (11).

35. O Parlamento acrescentou, no que diz respeito à nova redação do artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, da Diretiva 92/106, que a distância limite para os trajetos rodoviários também se deveria aplicar ao transporte de uma unidade de carga vazia (12), o que sugere precisamente que tal transporte estaria abrangido pelo conceito de «transporte combinado» e deveria estar sujeito ao mesmo limite de distância, na medida em que é inerente também à parte do transporte com carga.

36. O Conselho da União Europeia (13), por sua vez, propôs que se alterasse a nova redação do artigo 1.°, n.° 2, da Diretiva 92/106, substituindo o conceito de «transportes combinados» pelo conceito de «transporte internacional combinado», que diz respeito ao transporte de contentores, tanto cheios como vazios. Na nova redação do artigo 1.°, n.° 3, desta diretiva, o Conselho especificou, no entanto, que «o transporte de unidades de carga vazias antes de um trajeto rodoviário inicial ou depois de um trajeto rodoviário final (por exemplo com origem ou com destino a parques de contentores) não é considerado parte de uma operação de transporte combinado».

37. Concluo que, na data em que a Diretiva 92/106 foi adotada, não se colocava a questão do transporte de contentores vazios, e que a questão se hoje se coloca, não é tanto para saber se o transporte de contentores vazios antes da carga ou depois da descarga de mercadorias no âmbito de um transporte combinado faz intrinsecamente parte do conceito de «transporte combinado», mas antes para saber se o trajeto sem carga deve ser contabilizado na distância limite do percurso rodoviário, e isto com vista a promover outros meios de transporte, mais eficazes e menos poluentes.

38. Em terceiro lugar, ainda que a referência feita pelo Regulamento n.º 1072/2009 aos transportes sem carga seja pertinente, tal militaria, na minha opinião, a favor da ideia de que qualquer transporte sem carga diretamente associado a um transporte com carga faz parte de uma mesma operação de transporte que deve ser reconhecida como um todo no que diz respeito ao estatuto que lhe deve ser conferido. O transporte de contentores vazios antes da carga ou depois da descarga de mercadorias no âmbito de uma operação de transporte combinado é inerente e necessário a esta operação como tal e, por conseguinte, é, de facto, parte integrante da mesma.

39. A única exceção seria a situação em que o próprio contentor vazio constituísse uma mercadoria, ou seja, quando o contentor for objeto de uma transação comercial autónoma, no âmbito de um contrato de compra e venda ou locação. O transporte de contentores vazios passaria então a fazer parte de operações distintas, que não estariam diretamente associadas a uma operação de transporte de contentores carregados e, por conseguinte, não deveriam ser abrangidas pelo conceito de «transportes combinados», na aceção da Diretiva 92/106, mas deveriam estar sujeitas às restrições relativas aos transportes de cabotagem previstas no Regulamento n.º 1072/2009.

40. A este respeito, recordo que a atividade da BW consiste em recolher contentores carregados num terminal terrestre de contentores, para os transportar até aos seus destinatários. Depois de descarregadas as mercadorias, os contentores agora vazios são novamente transportados para um terminal terrestre de contentores. Por fim, após a sua recarga, o transporte é efetuado, uma vez mais, até um terminal terrestre de contentores, e daí para os portos, a fim de serem expedidos por via marítima, num navio. BW especifica que, durante a sua carga e descarga, os contentores permanecem sobre o chassis do camião.

41. Assim, na medida em que o contentor vazio não for, em si mesmo, considerado uma mercadoria, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, o sistema instituído por BW permite cumprir os objetivos da Diretiva 92/106 que visam reduzir o congestionamento rodoviário.

42. Com efeito, tal como a Comissão, considero que, caso o transporte de um contentor vazio, imediatamente anterior ao transporte de um contentor com carga, ou imediatamente a seguir a este, efetuado no âmbito de um transporte combinado, devesse ser sujeito às limitações relativas aos transportes de cabotagem, a remoção dos contentores vazios teria de ser efetuada por transportadores nacionais ao abrigo de diferentes contratos de transporte, o que implicaria encargos financeiros e administrativos adicionais e favoreceria o transporte puramente rodoviário em detrimento do transporte combinado. Acrescento que, na medida em que a autorização do transporte de cabotagem prevista no Regulamento n.º 1072/2009 tem por finalidade precisamente evitar que os veículos regressem vazios quando atravessam um Estado‑Membro de acolhimento, seria contrário a esta liberalização contabilizar um transporte de contentores vazios no número máximo de transportes de cabotagem que o transportador não residente está autorizado a efetuar no Estado‑Membro de acolhimento.

43. É verdade que tal modelo pressupõe que um transportador não residente possa realizar um número indefinido de operações de transporte combinado, uma vez que essas operações não estão sujeitas às restrições previstas no Regulamento n.º 1072/2009.

44. A este respeito, reconheço que é importante assegurar que as empresas transportadoras não possam invocar de forma abusiva a Diretiva 92/106 para contornar as regras relativas ao transporte de cabotagem.

45. No entanto, não creio que uma interpretação do conceito de «transporte combinado», segundo a qual o transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga de mercadorias ou a partir desse local seja parte integrante de uma operação de transporte combinado possa dar azo a que se contorne as regras.

46. Com efeito, o Regulamento (UE) 2020/1055 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020, que altera os Regulamentos (CE) n.º 1071/2009 (CE) n.º 1072/2009 e (UE) n.º 1024/2012 com vista à sua adaptação à evolução no setor dos transportes rodoviários (14), refere, no seu considerando 22, que para resolução desses problemas, os Estados‑Membros deverão ter a possibilidade de derrogar o artigo 4.° da Diretiva 92/106 e aplicar as disposições relativas à cabotagem previstas no Regulamento n.º 1072/2009 aos transportadores rodoviários não residentes que utilizam a estrada para a parte inicial ou final do trajeto dos transportes combinados.

47. À luz destes elementos, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 1.° da Diretiva 92/106 e o artigo 8.° do Regulamento n.º 1072/2009 devem ser interpretados no sentido de que o transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga de mercadorias ou a partir desse local é parte integrante do transporte de contentores carregados, de modo que esse transporte beneficia do regime privilegiado do transporte de contentores cheios, na medida em que estes, nas operações de transporte combinado, estão excluídos das disposições relativas à cabotagem previstas neste regulamento.

V. Conclusão

48. À luz das considerações precedentes, que proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial apresentada pelo Amtsgericht Köln (Tribunal de Primeira Instância de Colónia, Alemanha) da seguinte forma:

O artigo 1.° da Diretiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados‑Membros, e o artigo 8.° do Regulamento (CE) n.º 1072/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias,

devem ser interpretados no sentido de que:

o transporte de contentores vazios para o local de carga/descarga de mercadorias ou a partir desse local é parte integrante do transporte de contentores carregados, de modo que esse transporte beneficia do regime privilegiado do transporte de contentores cheios, na medida em que estes, nas operações de transporte combinado, estão excluídos das disposições relativas à cabotagem previstas neste regulamento.

1 Língua original: francês.

2 JO 1992, L 368, p. 38.

3 JO 2009, L 300, p. 72.

4 Regulamento do Conselho de 26 de março de 1992, relativo ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de mercadorias na Comunidade efetuados a partir do ou com destino ao território de um Estado-Membro, ou que atravessem o território de um ou vários Estados-Membros (JO 1992, L 95, p. 1). Este regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento n.º 1072/2009 (v. artigo 18.º deste regulamento).

5 BGBl. 2012 I, p. 42.

6 V. nota de rodapé 4 das presentes conclusões.

7 V. nota de rodapé 4 das presentes conclusões.

8 Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 92/106/CEE relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros [COM(2017) 648 final]. No entanto, este projeto caducou.

9 V. p. 22 desta proposta de diretiva.

10 V. alteração 33 do relatório sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 92/106/CEE relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados‑Membros (A8-0259/2018), p. 24.

11 V. alterações 48-268 apresentadas na Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar, disponíveis no seguinte endereço de Internet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TRAN-AM-622152_FR.pdf, p. 71.

12 V. alterações referidas na nota de rodapé 11 das presentes conclusões, p. 61.

13 V. relatório de 30 de novembro de 2018 (13871/2/18 REV 2), p. 19 e 20.

14 JO 2020, L 249, p. 17.