Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-245/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

18 de dezembro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 102.° TFUE — Abuso de posição dominante — Mercado do armazenamento de combustíveis para veículos automóveis — Exploração abusiva — Recusa de acesso a uma infraestrutura essencial imposta a empresas terceiras — Infraestrutura financiada por fundos públicos — Privatização dessa infraestrutura »

No processo C‑245/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Administrativen sad Sofia‑oblast (Tribunal Administrativo da província de Sófia, Bulgária), por Decisão de 5 de abril de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 5 de abril de 2024, no processo

«Lukoil Bulgaria» EOOD,

«Lukoil Neftohim Burgas» AD

contra

Komisia za zashtita na konkurentsiata,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, O. Spineanu‑Matei (relatora), S. Rodin, S. Gervasoni e N. Fenger, juízes,

advogado‑geral: L. Medina,

secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 10 de abril de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da «Lukoil Bulgaria» EOOD e da «Lukoil Neftohim Burgas» AD, por Y. Pekunov, A. Velichkov, advokati, A. Pekunova, yuriskonsult, e A. Robertson, KC,

– em representação da Komisia za zashtita na konkurentsiata, por M. Goranova, N. Mincheva e Y. Nenkova,

– em representação do Governo Búlgaro, por T. Mitova, R. Stoyanov e T. Tsingileva, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por F. Castillo de la Torre, V. Hitrovs, E. Rousseva e C. Sjödin, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 10 de julho de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 102.° TFUE.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «Lukoil Bulgaria» EOOD (a seguir «Lukoil Bulgaria») e a «Lukoil Neftohim Burgas» AD (a seguir «Lukoil Burgas»), que pertencem ao grupo económico Lukoil (a seguir «grupo Lukoil»), à Komisia za zashtita na konkurentsiata (Comissão de Proteção da Concorrência, Bulgária) (a seguir «autoridade búlgara da concorrência») a respeito da validade da Decisão n.° 332 de 4 de abril de 2023 (a seguir «decisão da autoridade búlgara da concorrência»), mediante a qual esta última declarou que, no mercado do armazenamento de combustíveis para veículos automóveis (a seguir «combustíveis») na Bulgária, essas sociedades tinham cometido um abuso de posição dominante proibido tanto pelo artigo 102.° TFUE como pelas disposições correspondentes do direito desse Estado‑Membro.

Quadro jurídico

Direito da União

3 O artigo 102.° TFUE dispõe:

«É incompatível com o mercado interno e proibido, na medida em que tal seja suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros, o facto de uma ou mais empresas explorarem de forma abusiva uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste.

Estas práticas abusivas podem, nomeadamente, consistir em:

a) Impor, de forma direta ou indireta, preços de compra ou de venda ou outras condições de transação não equitativas;

b) Limitar a produção, a distribuição ou o desenvolvimento técnico em prejuízo dos consumidores;

c) Aplicar, relativamente a parceiros comerciais, condições desiguais no caso de prestações equivalentes colocando‑os, por esse facto, em desvantagem na concorrência;

d) Subordinar a celebração de contratos à aceitação, por parte dos outros contraentes, de prestações suplementares que, pela sua natureza ou de acordo com os usos comerciais, não têm ligação com o objeto desses contratos.»

Direito búlgaro

4 O artigo 21.° da Zakon za zashtita na konkurentsiata (Lei relativa à Proteção da Concorrência) (DV n.° 102, de 28 de novembro de 2008, a seguir «ZZK») dispõe:

«É proibido o comportamento das empresas que constitua uma posição de monopólio ou uma posição dominante e de duas ou [de] mais empresas em posição dominante coletiva, que seja suscetível de impedir, restringir ou falsear a concorrência e que afete os interesses dos consumidores, nomeadamente:

[...]

2. numa restrição da produção, do comércio e do desenvolvimento técnico em detrimento dos consumidores;

[...]

5. numa recusa injustificada de fornecimento de bens ou de serviços a um cliente real ou potencial, a fim de prejudicar as atividades comerciais deste.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

5 As recorrentes no processo principal são duas sociedades com sede na Bulgária pertencentes ao grupo Lukoil, cuja atividade neste Estado‑Membro remonta à privatização, a partir de 1995, do Neftohimicheski Kombinat Burgas (complexo petroquímico de Burgas, Bulgária). Esta entidade tinha iniciado em 1963, na qualidade de empresa pública, através da exploração da refinaria de Burgas (Bulgária), as suas atividades nos setores petrolífero e petroquímico, para as quais dispôs, em seguida, de uma infraestrutura de transporte e de armazenamento constituída por três oleodutos, bem como por sete depósitos e terminais petrolíferos.

6 Com base num contrato de privatização celebrado em 12 de outubro de 1999, o Estado Búlgaro cedeu ao grupo Lukoil 58 % do capital da sociedade que sucedeu ao complexo petroquímico de Burgas. Este grupo tornou‑se, assim, proprietário da infraestrutura de transporte e de armazenamento explorada por esta sociedade. Pelo Decreto n.° 181, de 20 de julho de 2009, o Estado Búlgaro declarou que o porto de Burgas, incluindo o terminal portuário de Rosenets (Bulgária) a que está ligado, bem como os oleodutos que a ele conduzem, constituíam infraestruturas estratégicas a título de infraestruturas e atividades importantes para a segurança nacional.

7 Segundo as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a Lukoil Burgas é o principal produtor de produtos petrolíferos na Bulgária. Esta sociedade explora a refinaria de Burgas e o terminal portuário de Rosenets, para cuja exploração dispõe de uma concessão de serviços, atribuída em 22 de março de 2011 pelo Estado Búlgaro. Este último detém uma ação específica no capital da Lukoil Burgas que lhe confere direitos especiais. Ao abrigo desses direitos, a assembleia geral da Lukoil Burgas deve obter o consentimento escrito prévio deste Estado‑Membro e respeitar determinadas condições quando pretenda adotar uma decisão que reduza substancialmente a produção de combustíveis ou que recuse o acesso às instalações portuárias e aos oleodutos contra pagamento de uma retribuição equitativa.

8 A Lukoil Bulgaria tem por atividade a distribuição de produtos petrolíferos. Para as suas atividades principais de venda por grosso de combustíveis, esta sociedade dispõe de depósitos repartidos por todo o território búlgaro. Durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2016 e 30 de novembro de 2020, a Lukoil Bulgaria dispunha de três entrepostos fiscais nos quais eram armazenados produtos sujeitos a impostos especiais de consumo. Para as suas atividades de distribuição a retalho de combustíveis, a Lukoil Bulgaria utiliza a sua rede nacional de estações de serviço.

9 Após ter constatado que, em março de 2020, o preço de venda a retalho dos combustíveis tinha descido menos na Bulgária (menos 11 %) do que a cotação do petróleo nos mercados mundiais (menos 47 %), o Varhovna administrativna prokuratura (Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária) pediu à autoridade búlgara da concorrência que investigasse a existência de infrações ao direito da concorrência relativas à formação dos preços de venda dos combustíveis a retalho.

10 Segundo o Administrativen sad Sofia‑oblast (Tribunal Administrativo da província de Sófia, Bulgária), que é o órgão jurisdicional de reenvio, resulta da decisão da autoridade búlgara da concorrência que o grupo Lukoil é o maior depositário autorizado de combustíveis, bem como o primeiro operador no mercado grossista e retalhista desses produtos na Bulgária. Dispõe de uma infraestrutura de transporte e armazenamento única nesse Estado‑Membro que facilita a comercialização dos produtos da Lukoil Burgas.

11 Segundo essa decisão, durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2016 e 31 de março de 2021 (a seguir «período da infração»), a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas tinham cometido várias formas diferentes de abuso de posição dominante com um objetivo anticoncorrencial comum, ao recusarem a outros produtores ou importadores de combustíveis o acesso à infraestrutura de transporte e de armazenamento que exploravam. Recusaram, nomeadamente, às empresas terceiras o acesso aos entrepostos fiscais que geriam (a seguir «depósitos terrestres»), aos depósitos situados nos terminais portuários de Rosenets e de Varna (Bulgária) (a seguir «depósitos marítimos»), bem como aos oleodutos.

12 A autoridade da concorrência búlgara considerou que, devido à natureza diversificada dessas infraestruturas e aos seus diferentes regimes de propriedade, alguns desses comportamentos deviam ser qualificados de «recusa injustificada de fornecimento de bens ou de serviços», na aceção do artigo 21.°, n.° 5, da ZZK, ao passo que outros deviam ser qualificados de «restrição da produção, do comércio e do desenvolvimento técnico em detrimento dos consumidores», na aceção do artigo 21.°, n.° 2, da ZZK. No entanto, a integração desses comportamentos numa estratégia comum do grupo Lukoil levou essa autoridade a considerá‑los uma infração única tanto ao artigo 102.°, segundo parágrafo, alínea b), TFUE, como ao artigo 21.°, n.os 2 e 5, da ZZK, observando a referida autoridade que a infração prevista no n.° 5 deste artigo 21.° é um caso particular da infração geral prevista no n.° 2 do referido artigo 21.°

13 A título de sanção, esta mesma autoridade aplicou à Lukoil Burgas uma coima no montante de cerca de 140 milhões de levs búlgaros (BGN) (cerca de 72 milhões de euros) e à Lukoil Bulgaria uma coima no montante de cerca de 55 milhões de BGN (cerca de 28 milhões de euros).

14 Em primeiro lugar, uma vez que a decisão da autoridade búlgara da concorrência não tem por objeto um mas vários comportamentos ilícitos, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, tendo em conta o princípio da boa administração, consagrado no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o direito de os particulares serem ouvidos antes da adoção de uma medida que os afete desfavoravelmente, e o direito a um recurso efetivo garantido pelo artigo 47.° desta Carta dos Direitos Fundamentais, importa, para resolver o litígio que este órgão é chamado a decidir, determinar se a autoridade búlgara da concorrência estava obrigada a delimitar, antes de declarar cada uma dessas infrações, o mercado relevante afetado, os comportamentos e os efeitos anticoncorrenciais, bem como todos os elementos de facto pertinentes para declarar essas infrações.

15 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio expõe que resulta da decisão da autoridade búlgara da concorrência que esta última considerou que as condições enunciadas no Acórdão de 26 de novembro de 1998, Bronner (C‑7/97, a seguir «Acórdão Bronner», EU:C:1998:569), para poder considerar que a recusa de acesso a uma infraestrutura essencial é constitutiva de um abuso de posição dominante não eram aplicáveis às infraestruturas de uma empresa dominante que não é sua proprietária ou que não suportou o seu custo de construção. Segundo esta autoridade, essas condições são, portanto, inaplicáveis quando a empresa dominante tiver recebido, como no caso em apreço, infraestruturas essenciais da parte do Estado e os investimentos realizados por essa empresa não se opusessem ao interesse público. Resulta desta decisão que a construção de todos os depósitos marítimos, dos depósitos terrestres, com exceção dos de Ilyiantsi (Bulgária) e de Roussé (Bulgária), e dos oleodutos aos quais a Lukoil Burgas e a Lukoil Bulgaria se recusaram a dar acesso durante o período da infração foi financiada por fundos públicos. Além disso, segundo a referida decisão, na sequência das alterações introduzidas em 18 de setembro de 2020 à legislação relativa aos impostos especiais de consumo e aos entrepostos fiscais, a Lukoil Bulgaria estava obrigada, enquanto depositário autorizado, desde 23 de dezembro de 2020, a garantir o acesso de terceiros independentes a, pelo menos, 15 % da capacidade de armazenamento de que dispunha em todas as suas instalações, com exceção dos oleodutos que ligavam Burgas a Sófia (Bulgária).

16 O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, para afastar as condições enunciadas pelo Acórdão Bronner com o fundamento de que a empresa dominante explora a infraestrutura essencial na sequência de uma privatização ou da atribuição de uma concessão, é necessário ter em conta outras circunstâncias, como as obrigações decorrentes de um contrato de privatização, o montante dos investimentos realizados desde então pela empresa dominante e a questão de saber se esses últimos foram realizados por iniciativa dessa empresa ou a pedido do Estado.

17 A este respeito, observa que, embora a autoridade búlgara da concorrência tenha considerado que as condições enunciadas no Acórdão Bronner são inaplicáveis às infraestruturas financiadas por fundos públicos e posteriormente adquiridas pela empresa dominante no âmbito de uma privatização ou postas à sua disposição através de uma concessão, as opiniões divergentes de dois dos membros dessa autoridade sugerem que teria sido possível outro resultado com base no Acórdão de 12 de janeiro de 2023, Lietuvos geležinkeliai/Comissão (C‑42/21 P, EU:C:2023:12).

18 Ora, resulta do ponto 75 da Comunicação da Comissão — Orientação sobre as prioridades da Comissão na aplicação do artigo [102.° TFUE] a comportamentos de exclusão abusivos por parte de empresas em posição dominante (JO 2009, C 45, p. 7), que o facto de saber que lhes pode ser imposta uma obrigação de fornecimento contra a sua vontade pode conduzir empresas dominantes a reduzir os seus investimentos, ou mesmo a renunciar aos mesmos. Do mesmo modo, os concorrentes de uma empresa dominante seriam tentados a aproveitar os seus investimentos. A longo prazo, nenhuma destas consequências seria benéfica para os consumidores.

19 Nestas circunstâncias, o Administrativen sad Sofia‑oblast (Tribunal Administrativo da província de Sófia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) No caso de a autoridade nacional da concorrência ter identificado diferentes tipos de comportamento, tendo uns sido qualificados de recusa de acesso a uma infraestrutura essencial e outros de restrição ao comércio, mas que foram agregados numa estratégia global da empresa, é admissível declarar a existência de uma infração única ao artigo 102.° TFUE ou devem ser declaradas infrações separadas, qualificadas de recusa de acesso a uma infraestrutura essencial e de restrição ao comércio?

2) Deve a autoridade da concorrência excluir a aplicação do teste Bronner em relação à alegada infração ao artigo 102.° TFUE sob a forma de recusa de fornecimento (refusal to supply), em todos os casos em que a empresa em posição dominante tenha recebido (com base num contrato de privatização/numa concessão) financiamento público no que se refere à infraestrutura essencial (essential facility), ou é necessário avaliar o montante do investimento, a execução do contrato de privatização/da concessão (com base no qual a infraestrutura essencial foi adquirida) e a questão de saber se o investimento foi realizado no âmbito da execução do contrato de investimento/da concessão ou por sua própria iniciativa?

[3)] Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, o respeito do princípio da proporcionalidade, previsto nos termos do [ponto 75 (sob a epígrafe “Recusa de fornecimento e compressão de margens”) [da Comunicação da Comissão — Orientação sobre as prioridades da Comissão na aplicação do artigo [102.° TFUE] a comportamentos de exclusão abusivos por parte de empresas em posição dominante], está assegurado, tendo em devida conta os interesses da empresa em posição dominante, no caso da aplicação de critérios restritivos estabelecidos com base no princípio do “absolutamente indispensável” para a manutenção da concorrência, quando a empresa em posição dominante tenha investido na infraestrutura essencial (essential facility)?»

Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

20 A autoridade búlgara da concorrência sustenta que o pedido de decisão prejudicial é inadmissível. Alega, mais concretamente, que a primeira questão não diz respeito a uma interpretação do direito da União, mas ao mérito do litígio no processo principal, e que a segunda questão está formulada de forma muito genérica.

21 Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.° TFUE, cabe exclusivamente ao juiz nacional, que conhece do litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as particularidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (Acórdãos de 21 de abril de 1988, Pardini, C‑338/85, EU:C:1988:194, n.° 8, e de 22 de outubro de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, n.° 36 e jurisprudência referida).

22 Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 9 de setembro de 2021, GE Auto Service Leasing, C‑294/20, EU:C:2021:723, n.° 40 e jurisprudência referida).

23 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 102.° TFUE em razão das dúvidas que formula relativamente, por um lado, aos elementos que incumbia à autoridade búlgara da concorrência reunir para demonstrar a existência de uma infração a esta disposição que consistia em uma empresa em posição dominante recusar dar aos seus concorrentes o acesso à infraestrutura de transporte e de armazenagem de produtos petrolíferos que controla (primeira questão) e, por outro, a aplicação, a essa situação, da jurisprudência decorrente do Acórdão Bronner (segunda e terceira questões). Este órgão jurisdicional indica, a este respeito, as razões precisas que o levaram a submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça.

24 Nestas condições, por um lado, não se pode sustentar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio não solicite a interpretação do artigo 102.° TFUE, mas a aplicação desta disposição ao litígio no processo principal e, por outro, não se afigura manifesto que a interpretação da referida disposição não tenha nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal ou que o problema suscitado no pedido de decisão prejudicial tenha caráter hipotético. Além disso, o Tribunal de Justiça dispõe, atendendo ao pedido de decisão prejudicial, dos elementos que lhe permitem responder de forma útil às questões que lhe são submetidas.

25 Por conseguinte, há que considerar que o pedido de decisão prejudicial é admissível.

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

26 Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituída pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas (Acórdãos de 17 de julho de 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, n.os 22 e 23, e de 29 de abril de 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, n.° 38 e jurisprudência referida).

27 Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, a autoridade búlgara da concorrência constatou que, durante todo o período da infração, a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas tinham recusado dar a terceiros o acesso à infraestrutura de transporte e de armazenamento de combustíveis que controlam respetivamente, constituída por depósitos terrestres, depósitos marítimos e oleodutos. Esta autoridade, embora tenha constatado a existência de uma infração única ao artigo 102.°, segundo parágrafo, alínea b), TFUE, considerou, na sua decisão, que cada um desses três tipos de recusa de acesso integrava comportamentos que podiam ser qualificados quer de restrições ao comércio, na aceção do artigo 21.°, n.° 2, da ZZK, quer de recusas injustificadas de acesso a um serviço, na aceção do artigo 21.°, n.° 5, da ZZK.

28 Resulta ainda do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre se a autoridade búlgara da concorrência estava obrigada a declarar que as condições do artigo 102.° TFUE estavam reunidas para cada uma das infrações referidas, respetivamente, nos n.os 2 e 5 do artigo 21.° da ZZK, ou se se podia limitar a declarar a existência de uma infração única ao artigo 102.° TFUE relativamente a todos esses comportamentos.

29 Assim, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 102.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que, para que uma autoridade da concorrência possa considerar que comportamentos de duas sociedades que fazem parte de uma mesma empresa em posição dominante, que consistem, segundo essa autoridade, em recusar o acesso a instalações colocadas sob o seu controlo respetivo e que fazem parte de uma mesma infraestrutura essencial controlada por essa empresa, e em restringir o comércio a este respeito, constituem um abuso dessa posição dominante, a referida autoridade deve declarar que as condições do artigo 102.° TFUE estão preenchidas tanto em relação a comportamentos qualificados de restrições ao comércio como a comportamentos qualificados de recusa de acesso a essas instalações.

30 A este respeito, há que recordar que o artigo 102.° TFUE proíbe, desde que tal seja suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros, o facto de uma ou mais empresas explorarem de forma abusiva uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste. O artigo 102.° TFUE visa evitar que a concorrência seja impedida em detrimento do interesse geral, das empresas individuais e dos consumidores, reprimindo os comportamentos de empresas em posição dominante que restrinjam a concorrência pelo mérito e sejam, assim, suscetíveis de causar um prejuízo direto a estes últimos, ou que impeçam ou falseiem essa concorrência e sejam, assim, suscetíveis de lhes causar indiretamente um prejuízo [Acórdão de 10 de setembro de 2024, Google e Alphabet/Comissão (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, n.° 87 e jurisprudência referida].

31 Constituem tais comportamentos os que, num mercado em que o grau de concorrência já está enfraquecido, na sequência precisamente da presença de uma ou mais empresas em posição dominante, obstam, recorrendo a meios diferentes dos que regem a concorrência pelo mérito entre empresas, à manutenção do grau de concorrência existente no mercado ou ao desenvolvimento dessa concorrência [Acórdão de 10 de setembro de 2024, Google e Alphabet/Comissão (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, n.° 88 e jurisprudência referida].

32 Em contrapartida, o artigo 102.° TFUE não visa impedir as empresas de conquistarem, pelo seu próprio mérito, uma posição dominante em um ou mais mercados, nem assegurar que empresas concorrentes menos eficazes do que as que detêm tal posição fiquem no mercado (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.° 126 e jurisprudência referida).

33 Pelo contrário, a concorrência pelo mérito pode, por definição, conduzir ao desaparecimento ou à marginalização das empresas concorrentes menos eficazes e, portanto, menos interessantes para os consumidores em termos, nomeadamente, de preços, de produção, de escolha, de qualidade ou de inovação (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.° 127 e jurisprudência referida).

34 Para se poder considerar, num determinado caso, que um comportamento deve ser qualificado de «exploração abusiva de uma posição dominante», é necessário, regra geral, demonstrar que, recorrendo a meios diferentes dos que regem a concorrência pela mérito entre empresas, esse comportamento tem por efeito atual ou potencial restringir essa concorrência ao excluir empresas concorrentes igualmente eficazes do ou dos mercados em causa, ou ao impedir o seu desenvolvimento nesses mercados, observando‑se que podem ser tanto os mercados em que a posição dominante é detida como os mercados, conexos ou vizinhos, em que o referido comportamento se destina a produzir os seus efeitos atuais ou potenciais (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.° 129 e jurisprudência referida).

35 Esta demonstração, que pode implicar o recurso a grelhas de análise diferentes em função do tipo de comportamento que está em causa num caso concreto, deve, todavia, ser efetuada, em todos os casos, apreciando o conjunto das circunstâncias factuais relevantes, quer digam respeito ao próprio comportamento, ao ou aos mercados em causa ou ao funcionamento da concorrência nesse ou nesses mercados. Além disso, a referida demonstração deve procurar determinar, baseando‑se em elementos de análise e de prova precisos e concretos, que o referido comportamento tem, pelo menos, capacidade para produzir efeitos de exclusão (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.° 130 e jurisprudência referida).

36 Além dos comportamentos que tenham por efeito atual ou potencial restringir a concorrência pelo mérito ao expulsarem empresas concorrentes igualmente eficazes do mercado ou dos mercados em causa, podem também ser qualificados de «exploração abusiva de uma posição dominante» comportamentos que se tenha demonstrado terem quer por efeito atual ou potencial, quer mesmo por objetivo, impedir numa fase prévia, através do estabelecimento de barreiras à entrada ou através do recurso a outras medidas de encerramento ou a outros meios diferentes dos que regem a concorrência pelo mérito, empresas potencialmente concorrentes quando mais não seja de acederem a esse ou esses mercados e, ao fazê‑lo, impedir o desenvolvimento da concorrência nos mesmos em detrimento dos consumidores, aí limitando a produção, o desenvolvimento de produtos ou de serviços alternativos ou ainda a inovação (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.° 131 e jurisprudência referida).

37 O Tribunal de Justiça já declarou que a lista das práticas e dos comportamentos referidos no artigo 102.° TFUE não era taxativa, de modo que a enumeração das práticas abusivas contida nessa disposição não esgota as formas de exploração abusiva de posição dominante proibidas pelo direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de fevereiro de 1973, Europemballage e Continental Can/Comissão, 6/72, EU:C:1973:22, n.° 26, e de 16 de março de 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, n.° 46).

38 No caso em apreço, foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio um litígio relativo a um comportamento unilateral de duas sociedades pertencentes a uma mesma empresa, que foram sancionadas individualmente devido, em substância, à sua recusa em dar acesso a várias instalações sob o seu controlo respetivo, que constituem, no seu conjunto, no mercado relevante, uma infraestrutura essencial. Por conseguinte, a Lukoil Burgas e a Lukoil Bulgaria são acusadas de ter tido, à luz do artigo 102.° TFUE, o mesmo tipo de comportamento abusivo, e não tipos de comportamento diferentes.

39 A este respeito, basta recordar que é jurisprudência constante que o direito da concorrência da União, ao visar as atividades das empresas, consagra como critério decisivo a existência de uma unidade de comportamento no mercado, sem que a separação formal entre diversas sociedades resultante das suas personalidades jurídicas distintas se possa opor a tal unidade para efeitos de aplicação das regras de concorrência (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, n.° 41 e jurisprudência referida).

40 No caso em apreço, duas sociedades de uma mesma empresa contribuíram para a realização de um abuso de posição dominante, que consistiu em recusar dar acesso a instalações colocadas sob o seu controlo respetivo e que fazem parte de uma mesma infraestrutura essencial controlada por essa empresa, e em restringir o comércio a esse respeito.

41 Numa situação como a que está em causa no processo principal, a autoridade da concorrência não é obrigada a declarar que tanto a categoria das ações consideradas por essa autoridade como uma recusa de acesso a essa infraestrutura essencial como a categoria das ações consideradas pela referida autoridade como uma restrição do comércio relativas a essa infraestrutura dizem respeito, separadamente, a todos os elementos constitutivos de um abuso de posição dominante, na aceção do artigo 102.° TFUE, desde que possa demonstrar que todos esses elementos estão reunidos relativamente ao comportamento abusivo global que é imputado a essa empresa.

42 Por conseguinte, há que responder à primeira questão que o artigo 102.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que, para que uma autoridade da concorrência possa considerar que comportamentos de duas sociedades que fazem parte de uma mesma empresa dominante, que consistem, segundo essa autoridade, em recusar o acesso a instalações colocadas sob o seu controlo respetivo e que fazem parte de uma mesma infraestrutura essencial controlada por essa empresa, e em restringir o comércio a este respeito, constituem um abuso dessa posição dominante, a referida autoridade não está obrigada a declarar que as condições do artigo 102.° TFUE estão preenchidas em relação tanto a comportamentos considerados como recusas injustificadas de acesso a essas instalações como a comportamentos considerados como restrições ao comércio, desde que possa demonstrar que essas condições estão reunidas em relação ao comportamento abusivo global que é imputado a essa empresa.

Quanto à segunda e terceira questões

43 Com a segunda e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 102.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que as condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner, que permitem considerar que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura pode constituir um abuso de posição dominante, são inaplicáveis quando essa infraestrutura não tenha sido desenvolvida pela empresa dominante para as necessidades das suas próprias atividades, mas pelos poderes públicos e tenha sido objeto de uma concessão de serviços por parte do Estado a essa empresa ou tenha sido por esta adquirida no termo de uma operação de privatização.

44 Importa recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura desenvolvida por uma empresa dominante para os fins da sua própria atividade e por ela detida é suscetível de constituir um abuso de posição dominante, desde que essa recusa seja suscetível de eliminar toda a concorrência no mercado em causa por parte do requerente do acesso e não possa ser objetivamente justificada, mas também que a infraestrutura em si mesma seja indispensável ao exercício da atividade deste, no sentido de que não existe nenhum substituto real ou potencial para essa infraestrutura [v., neste sentido, Acórdão Bronner, n.° 41, e Acórdão de 10 de setembro de 2024, Google e Alphabet/Comissão (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, n.° 89 e jurisprudência referida].

45 A este respeito, importa recordar que a imposição destas condições, no n.° 41 do Acórdão Bronner, se justificava pelas circunstâncias próprias desse processo, que consistiam numa recusa, por parte de uma empresa dominante, de dar a um concorrente acesso a uma infraestrutura que essa empresa tinha desenvolvido para os fins da sua própria atividade, excluindo qualquer outro comportamento [v., neste sentido, Acórdãos de 25 de março de 2021, Deutsche Telekom/Comissão, C‑152/19 P, EU:C:2021:238, n.° 45, e de 10 de setembro de 2024, Google e Alphabet/Comissão (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, n.os 89 e 90 e jurisprudência referida].

46 Estas condições destinam‑se a estabelecer um justo equilíbrio entre, por um lado, as exigências de uma concorrência não falseada e, por outro, a liberdade de contratar e o direito de propriedade da empresa dominante (Acórdão de 12 de janeiro de 2023, Lietuvos geležinkeliai/Comissão, C‑42/21 P, EU:C:2023:12, n.° 86 e jurisprudência referida).

47 Com efeito, a constatação de que uma empresa dominante abusou da sua posição devido a uma recusa de contratar com um concorrente tem por consequência que essa empresa seja obrigada a contratar com esse concorrente. Ora, tal obrigação é particularmente lesiva da liberdade de contratar e do direito de propriedade da empresa dominante, uma vez que uma empresa, mesmo dominante, continua, em princípio, a poder recusar livremente contratar e explorar a infraestrutura que desenvolveu para as suas próprias necessidades [Acórdãos de 25 de março de 2021, Deutsche Telekom/Comissão, C‑152/19 P, EU:C:2021:238, n.° 46, e de 10 de setembro de 2024, Google e Alphabet/Comissão (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, n.° 91].

48 Além disso, embora, a curto prazo, a condenação de uma empresa por ter abusado da sua posição dominante devido a uma recusa de contratar com um concorrente tenha por consequência favorecer a concorrência, em contrapartida, a longo prazo, é geralmente favorável ao desenvolvimento da concorrência e do interesse dos consumidores permitir a uma sociedade reservar para o seu próprio uso as infraestruturas que desenvolveu para as necessidades da sua atividade. Com efeito, se o acesso a uma instalação de produção, de compra ou de distribuição fosse muito facilmente concedido, os concorrentes não seriam incitados a criar instalações concorrentes. Acresce que uma empresa dominante estaria menos pronta a investir em infraestruturas eficazes se se pudesse ver forçada, mediante simples pedido dos seus concorrentes, a partilhar com eles os lucros obtidos com os seus próprios investimentos (v., neste sentido, Acórdãos de 25 de março de 2021, Deutsche Telekom/Comissão, C‑152/19 P, EU:C:2021:238, n.° 47, e de 25 de março de 2021, Slovak Telekom/Comissão, C‑165/19 P, EU:C:2021:239, n.° 47).

49 Por conseguinte, é, em especial, a necessidade de continuar a incitar as empresas em posição dominante a investir no desenvolvimento de produtos ou de serviços de qualidade, no interesse dos consumidores, que justifica a aplicação das condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner na hipótese de uma empresa em posição dominante ter, por um lado, desenvolvido uma infraestrutura para as necessidades das suas próprias atividades e, por outro, deter essa infraestrutura (Acórdão de 25 de fevereiro de 2025, Alphabet e o., C‑233/23, EU:C:2025:110, n.° 43). Uma vez que estes dois últimos critérios são cumulativos, basta que um deles não se verifique para que as condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner sejam inaplicáveis.

50 No que respeita mais especificamente ao critério segundo o qual a empresa dominante deve deter a infraestrutura, este visa circunscrever a aplicação das condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner às situações em que, para alcançar um justo equilíbrio entre os interesses em presença, há que prestar especial atenção ao direito de propriedade ou ao grau de controlo equivalente de que dispõe a empresa dominante e que lhe permite recusar o acesso de terceiros a essa infraestrutura. Ora, uma vez que a empresa dominante dispõe, em relação à referida infraestrutura, de uma autonomia decisória limitada por prerrogativas ou obrigações, impostas por via legislativa, regulamentar ou contratual, que a proíbem de recusar a terceiros o acesso à mesma infraestrutura, não se pode considerar que esta empresa a detém, pelo que a mesma não se encontra numa situação comparável àquela que esteve na origem do processo que levou ao Acórdão Bronner.

51 Em todas estas hipóteses, um justo equilíbrio entre a concorrência e os direitos da empresa dominante sobre a infraestrutura essencial deve refletir as limitações a esses direitos resultantes, nomeadamente, da intervenção das autoridades públicas. É esta a razão pela qual o Tribunal de Justiça já declarou que, quando uma empresa dominante está sujeita a uma obrigação regulamentar de dar acesso à sua infraestrutura, as condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner não são aplicáveis (v., neste sentido, Acórdão de 12 de janeiro de 2023, Lietuvos geležinkeliai/Comissão, C‑42/21 P, EU:C:2023:12, n.° 89).

52 Por conseguinte, há que considerar que o facto de uma empresa dominante não dispor de autonomia decisória total relativamente ao acesso à infraestrutura que explora é suficiente para excluir que se possa considerar que a detém e, por conseguinte, para excluir a aplicação das condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner. Em tal situação, o caráter cumulativo dos dois critérios de aplicação dessas condições priva de qualquer pertinência a questão de saber se a infraestrutura em causa foi desenvolvida para as necessidades das próprias atividades da empresa dominante.

53 No entanto, a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas alegam, em substância, que a situação seria diferente se uma infraestrutura, sobre a qual a empresa dominante não dispõe, é certo, de autonomia decisória total, foi constituída e desenvolvida por autoridades públicas através de fundos públicos, e em seguida adquirida por essa empresa a um preço fixado de forma concorrencial e na qual a referida empresa realizou investimentos posteriores de grande valor.

54 Todavia, independentemente da magnitude do preço pago e dos investimentos realizados pela empresa dominante na infraestrutura em causa, enquanto essa empresa não dispuser de autonomia decisória total relativamente ao acesso a essa infraestrutura, a sua situação não pode ser considerada análoga àquela que esteve na origem do processo que levou ao Acórdão Bronner.

55 Em contrapartida, perante tal autonomia decisória total, não se pode considerar que o facto de uma infraestrutura ter sido constituída ou desenvolvida por autoridades públicas ou através de fundos públicos seja suficiente para excluir, em qualquer caso, a aplicação das condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner. Com efeito, como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.° 53 das suas conclusões, uma vez que essa infraestrutura foi adquirida pela empresa dominante a um preço e em condições resultantes de um procedimento concorrencial, assemelha‑se a uma infraestrutura constituída ou desenvolvida por essa empresa. Em contrapartida, se se demonstrar que o processo de privatização não era adequado para garantir a natureza concorrencial do preço e das condições de aquisição, então essa equiparação deverá ser excluída.

56 De modo análogo, quando a empresa dominante, sem ser proprietária da infraestrutura em causa, dispõe, no entanto, de direitos exclusivos que conferem a essa empresa uma autonomia decisória que lhe permite controlar totalmente o acesso a essa infraestrutura, a mesma deve ser equiparada a uma infraestrutura detida por essa empresa. Por outro lado, como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.° 65 das suas conclusões, uma vez que esses direitos exclusivos sobre a referida infraestrutura foram adquiridos pela empresa dominante a um preço e em condições resultantes de um procedimento concorrencial, a mesma assemelha‑se a uma infraestrutura constituída ou desenvolvida por essa empresa.

57 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda e terceira questões que o artigo 102.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que as condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão Bronner, que permitem considerar que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura pode constituir um abuso de posição dominante, são aplicáveis a uma infraestrutura que tenha sido desenvolvida pelos poderes públicos antes de ser adquirida por uma empresa dominante, no termo de uma operação de privatização, ou antes de ser utilizada por essa empresa ao abrigo de direitos exclusivos que lhe foram transferidos por esses poderes públicos, na condição, por um lado, de essa operação de privatização ou de transferência de direitos exclusivos se ter desenrolado em condições adequadas para garantir a natureza concorrencial do preço e das outras condições dessa privatização e, por outro, de a referida empresa dispor de autonomia decisória total relativamente ao acesso a essa infraestrutura.

Quanto às despesas

58 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

1) O artigo 102.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que, para que uma autoridade da concorrência possa considerar que comportamentos de duas sociedades que fazem parte de uma mesma empresa dominante, que consistem, segundo essa autoridade, em recusar o acesso a instalações colocadas sob o seu controlo respetivo e que fazem parte de uma mesma infraestrutura essencial controlada por essa empresa, e em restringir o comércio a este respeito, constituem um abuso dessa posição dominante, a referida autoridade não está obrigada a declarar que as condições do artigo 102.° TFUE estão preenchidas em relação tanto a comportamentos considerados como recusas injustificadas de acesso a essas instalações como a comportamentos considerados como restrições ao comércio, desde que possa demonstrar que essas condições estão reunidas em relação ao comportamento abusivo global que é imputado a essa empresa.

2) O artigo 102.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que as condições enunciadas no n.° 41 do Acórdão de 26 de novembro de 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569), que permitem considerar que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura pode constituir um abuso de posição dominante, são aplicáveis a uma infraestrutura que tenha sido desenvolvida pelos poderes públicos antes de ser adquirida por uma empresa dominante, no termo de uma operação de privatização, ou antes de ser utilizada por essa empresa ao abrigo de direitos exclusivos que lhe foram transferidos por esses poderes públicos, na condição, por um lado, de essa operação de privatização ou de transferência de direitos exclusivos se ter desenrolado em condições adequadas para garantir a natureza concorrencial do preço e das outras condições dessa privatização e, por outro, de a referida empresa dispor de autonomia decisória total relativamente ao acesso a essa infraestrutura.

Assinaturas

* Língua do processo: búlgaro.