Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-240/17

1.

O nome da localidade luxemburguesa de Schengen simboliza, desde 1985, a visão da livre circulação numa Europa sem controlos nas fronteiras internas. Entretanto, esta visão tornou‑se realidade na maioria dos Estados‑Membros da União Europeia, bem como em alguns países terceiros vizinhos que, em conjunto, formam o Espaço Schengen. O sistema Schengen constitui atualmente um dos pilares do espaço europeu de liberdade, de segurança e de justiça ( 2 ).

2.

Porém, para assegurar que o referido sistema funcione a longo prazo e continue a gozar de uma aceitação o mais vasta possível são indispensáveis regras comuns que garantam de uma forma eficaz e coerente que o ganho de liberdade neste espaço sem fronteiras internas não seja feito em detrimento da segurança. Isto inclui a necessidade de os Estados participantes manterem o controlo sobre a entrada e sobre a permanência de nacionais de países terceiros sem, ao mesmo tempo, descurarem as disposições do direito da União, bem como os direitos e interesses individuais das pessoas em causa.

3.

É nesta zona de tensão que se move o pedido de decisão prejudicial submetido ao Tribunal de Justiça no presente caso. Importa clarificar a forma de proceder nos casos em que um nacional de um país terceiro que detém um título de residência válido num Estado‑Membro do Espaço Schengen é punido por outro Estado‑Membro do Espaço Schengen com uma proibição de entrada. Essa proibição de entrada, devido à inexistência de controlos nas fronteiras internas, reveste fundamentalmente uma dimensão europeia e reivindica uma aplicação em todo o Espaço Schengen, e mesmo para além deste, em todos os Estados‑Membros da União Europeia.

4.

Concretamente, trata‑se de E, um cidadão nigeriano que cometeu diversas infrações penais na Finlândia. As autoridades finlandesas pretendem reenviá‑lo para o seu país de origem, a Nigéria, e impuseram‑lhe uma proibição de entrada em todo o Espaço Schengen, apesar de continuar a ter uma autorização de residência em Espanha.

5.

As regras do direito da União relativas ao sistema Schengen preveem, para este tipo de casos, uma consulta entre os Estados‑Membros, de forma a permitir que todas as autoridades intervenientes atuem de uma forma coerente e não contraditória. O Estado‑Membro que impôs a proibição de entrada deve perguntar ao outro Estado‑Membro, aquele que emitiu o título de residência, se tem a intenção de retirar esse título de residência. Porém, o que sucede quando o Estado‑Membro consultado — no presente caso, o Reino de Espanha — não tiver dado resposta durante um período prolongado, apesar de o Estado‑Membro consultante — no presente caso, a República da Finlândia — ter considerado que a pessoa em causa é um perigo para a ordem pública e a segurança pública, e por este motivo, pretende expulsá‑la imediatamente para o seu país de origem?

6.

Esta questão importante do ponto de vista prático continua por resolver. Com a sua resposta, o Tribunal de Justiça pode dar um contributo importante para o desenvolvimento das regras comuns aplicáveis no Espaço Schengen, tendo em conta, ao mesmo tempo, o equilíbrio adequado entre os interesses dos Estados‑Membros em matéria de segurança e os direitos e interesses individuais dos nacionais de países terceiros ( 3 ).

7.

O quadro jurídico de direito da União no caso em apreço é constituído, por um lado, pela Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen ( 4 ) (a seguir «Acordo de Schengen», «CAAS»), bem como, por outro, pela Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular ( 5 ). Reveste igualmente pertinência neste contexto o Código das Fronteiras Schengen, na redação dada pelo Regulamento 2016/399 ( 6 ) ( 7 ).

8.

A CAAS foi assinada em Schengen (Luxemburgo) em 19 de junho de 1990 por cinco Estados‑Membros ( 8 ), tendo entrado em vigor em 26 de março de 1995. Constitui atualmente parte integrante, nos termos do Protocolo n.o 19, anexo ao Tratado UE e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ( 9 ), do acervo de Schengen, que foi incorporado no quadro jurídico e institucional da União Europeia e que se aplica ao Espaço Schengen, ou seja, a quase todos os Estados‑Membros da União Europeia, incluindo a República da Finlândia e o Reino de Espanha. Além disso, o Espaço Schengen inclui igualmente uma série de países terceiros, entre os quais, designadamente, a Confederação Suíça ( 10 ).

9.

O título II da CAAS («Supressão dos controlos nas fronteiras internas e circulação das pessoas») inclui, no seu capítulo V («Títulos de residência e Lista de pessoas Indicadas para Efeitos de Não Admissão»), a disposição do artigo 25.o CAAS, cujo n.o 2 dispõe o seguinte:

«Quando se verificar que um estrangeiro detentor de um título de residência válido, emitido por uma das Partes Contratantes, consta da lista de pessoas indicadas para efeitos de não admissão, a Parte Contratante que o indicou consultará a Parte que emitiu o título de residência, a fim de determinar se existem motivos suficientes para lho retirar.

Se o título de residência não for retirado, a Parte Contratante que indicou o estrangeiro retirará o seu nome dessa lista, podendo, todavia, inscrevê‑lo na sua lista nacional de pessoas assinaladas.»

10.

Igualmente sob o título II da CAAS figura um artigo 19.o, que se integra no capítulo IV («Condições de Circulação dos Estrangeiros») e cujo n.o 1 prevê um direito de circulação de estrangeiros dentro do Espaço Schengen:

«Os estrangeiros titulares de um visto uniforme que tenham entrado regularmente no território de uma das Partes Contratantes podem circular livremente no território de todas as Partes Contratantes durante o período de validade do visto, desde que preencham as condições de entrada a que se referem as alíneas a), c), d) e e) do n.o 1 do artigo 5.o»

11.

De acordo com a definição constante do artigo 1.o CAAS, entende‑se, neste contexto, por «estrangeiro» qualquer pessoa que não seja nacional dos Estados‑Membros das Comunidades Europeias. Deste modo, o conceito é equivalente ao de «nacionais de países terceiros», que também é utilizado com frequência no direito da União. Nos termos da mesma disposição, um «estrangeiro indicado para efeitos de não admissão» é «qualquer estrangeiro indicado para efeitos de não admissão no Sistema de Informação Schengen […]». Por «título de residência» entende‑se, nos termos desta norma, «as autorizações, qualquer que seja a sua natureza, emitidas por uma Parte Contratante que concedem o direito de residência no seu território[…]».

12.

A título complementar, importa ainda ter em conta o Código das Fronteiras Schengen, na redação dada pelo Regulamento 2016/399, cujo artigo 6.o, a respeito das condições de entrada para os nacionais de países terceiros, dispõe o seguinte:

[…]

[…]

[…]»

13.

O artigo 14.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen, sob a epígrafe «Recusa de entrada», prevê ainda o seguinte:

«A entrada nos territórios dos Estados‑Membros é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não preencha todas as condições de entrada, tal como definidas no artigo 6.o, n.o 1, e não pertença às categorias de pessoas referidas no artigo 6.o, n.o 5. Tal não prejudica a aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e de proteção internacional ou à emissão de vistos de longa duração.»

14.

Por fim, merece ser invocada a Diretiva 2008/115, cujo capítulo I («Disposições Gerais») contém as seguintes definições no artigo 3.o, n.os 3, 4, 6 e 8:

«[…]

[…]

[…]

[…]»

15.

O capítulo II da Diretiva 2008/115 («Termo da situação irregular») inclui, entre outros, os artigos 6.o, 7.o e 11.o

16.

Sob a epígrafe «Decisão de regresso», o artigo 6.o da Diretiva 2008/115 dispõe, nos seus dois primeiros números, o seguinte:

17.

Os primeiros números do artigo 7.o da Diretiva 2008/115 dispõem o seguinte, a propósito da «Partida voluntária»:

18.

O artigo 8.o da Diretiva 2008/115, dedicado ao «Afastamento», dispõe, por extratos, o seguinte:

«1. Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso se não tiver sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária, nos termos do n.o 4 do artigo 7.o, ou se a obrigação de regresso não tiver sido cumprida dentro do prazo para a partida voluntária concedido nos termos do artigo 7.o

2. Se o Estado‑Membro tiver concedido um prazo para a partida voluntária nos termos do artigo 7.o, a decisão de regresso só pode ser executada após o termo desse prazo, salvo se no decurso do prazo surgir um risco na aceção do n.o 4 do mesmo artigo.

3. Os Estados‑Membros podem emitir uma ordem de afastamento por decisão ou ato administrativo ou judicial autónomo.

[…]»

19.

O artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, que diz respeito ao «Adiamento do afastamento», dispõe o seguinte:

«Os Estados‑Membros podem adiar o afastamento por um prazo considerado adequado, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso concreto […]»

20.

O artigo 11.o da Diretiva 2008/115, sob a epígrafe «Proibição de entrada», dispõe ainda o seguinte:

«1. As decisões de regresso são acompanhadas de proibições de entrada sempre que:

Nos outros casos, as decisões de regresso podem ser acompanhadas da proibição de entrada.

2. A duração da proibição de entrada é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, não devendo em princípio exceder cinco anos. […]

[…]»

21.

Nos considerandos 4, 6 e 14 da Diretiva 2008/115 encontram‑se ainda notas explicativas a estas disposições:

[…]

[…]

22.

E é um cidadão nigeriano. Em 24 de janeiro de 2014, foi condenado por um tribunal penal finlandês numa pena única de cinco anos de prisão por várias infrações graves em matéria de estupefacientes ( 11 ), cometidas em 2013. A sentença penal tornou‑se definitiva. E cumpriu na Finlândia uma parte da pena de prisão que lhe foi aplicada.

23.

E é detentor de um título de residência, que é válido até 11 de fevereiro de 2018, emitido por Espanha, onde residiu anteriormente durante 14 anos e onde se encontra a sua família. Por este motivo, E pediu junto das autoridades finlandesas para ser reenviado para Espanha.

24.

Em 21 de janeiro de 2015, o Maahanmuuttovirasto (Serviço Nacional da Imigração finlandês) ordenou, no entanto, que E fosse expulso para o seu país de origem, a Nigéria, tendo fundamentado a sua decisão no facto de, devido às infrações penais graves cometidas por E na Finlândia, este representava um perigo para a ordem pública e a segurança pública. Para além da ordem de expulsão, foi emitida contra E. uma proibição de entrada em todo o Espaço Schengen até nova ordem. Não lhe foi concedido qualquer prazo para uma partida voluntária.

25.

Em 26 de janeiro de 2015, o Serviço Nacional da Imigração iniciou um procedimento de consulta ao Reino de Espanha nos termos do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, pedindo às autoridades do referido Estado‑Membro que desse a conhecer a sua posição sobre uma possível retirada do título de residência de que aí é titular E. Não tendo as autoridades espanholas respondido ao pedido de consulta, o Serviço Nacional da Imigração reiterou o seu pedido em 20 de junho de 2016 e, além disso, comunicou em 21 de junho de 2016, o dispositivo da decisão penal aplicada a E, conforme pedido apresentado pela Espanha. Em 28 de junho de 2016 e em 9 de novembro de 2016, o Serviço Nacional da Imigração reiterou novamente o seu pedido às autoridades espanholas. De acordo com as informações constantes do despacho de reenvio, até ao momento as autoridades espanholas ainda não se pronunciaram.

26.

Não obteve provimento o recurso contra a ordem de expulsão interposto por E em primeira instância no Helsingin hallinto oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia) ( 12 ). Na sequência de um recurso interposto por E, o litígio está atualmente pendente em segunda instância perante o Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia), o órgão jurisdicional de reenvio.

27.

Os órgãos jurisdicionais a quem foi submetido o litígio no processo principal entendem que E representa um perigo para a ordem pública e a segurança pública. Por decisão de 27 de outubro de 2016, o Korkein hallinto‑oikeus decretou a suspensão da expulsão de E.

28.

Por despacho de 2 de maio de 2017, que deu entrada em 10 de maio de 2017, o Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo) submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais nos termos do artigo 267.o TFUE:

29.

Juntamente com o seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pediu ainda ao Tribunal de Justiça que o presente processo fosse submetido a tramitação prejudicial urgente de acordo com o disposto no artigo 107.o do Regulamento de Processo. Na sequência de um pedido do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 101.o do Regulamento de Processo, em 2 de junho de 2017 o órgão jurisdicional de reenvio esclareceu, no entanto, que a execução da pena de prisão de E está suspensa desde 24 de janeiro de 2016, não estando o mesmo atualmente detido. Nestas circunstâncias, a secção designada do Tribunal de Justiça competente para a tramitação urgente nos termos do artigo 108.o do Regulamento de Processo decidiu não submeter o processo a tramitação prejudicial urgente. No entanto, em 12 de junho de 2017 o presidente do Tribunal de Justiça decidiu que o processo deve ser julgado prioritariamente, em aplicação do artigo 53.o, n.o 3, do Regulamento de Processo.

30.

No processo prejudicial no Tribunal de Justiça, apresentaram observações escritas os Governos da Finlândia, da Bélgica, da Alemanha, da Polónia e da Suíça ( 13 ), bem como a Comissão Europeia. Na audiência realizada 9 de novembro de 2017 estiveram representados E, o Serviço Nacional da Imigração finlandês, os Governos finlandês e espanhol, bem como Comissão. Importa salientar que o Governo espanhol participou na audiência na sequência de um pedido expresso do Tribunal de Justiça, tendo apresentado neste âmbito as suas observações a respeito das questões prejudiciais, bem como de várias questões submetidas pelo Tribunal de Justiça.

31.

Como resultou da audiência no Tribunal de Justiça, em 2 de novembro de 2017 as autoridades espanholas pediram a decisão de expulsão emitida em relação a E ao Serviço de Imigração com vista a iniciar em Espanha o procedimento de revogação do título de residência de E. Em 6 de novembro de 2017, o Serviço de Imigração satisfez este pedido e transmitiu à Espanha uma cópia da decisão de expulsão.

32.

Mesmo que não se tenha em conta que estes novos desenvolvimentos no litígio no processo principal não foram oficialmente comunicados ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio, mas apenas pelas partes no processo ( 14 ), cabe perguntar se o pedido de decisão prejudicial não ficou já resolvido ( 15 ), na medida em que as questões prejudiciais originariamente admissíveis podem ter passado a ser questões meramente hipotéticas na sequência dos acontecimentos de novembro de 2017.

33.

Importa, no entanto, ter em conta que, até agora, as autoridades espanholas ainda não tomaram uma decisão definitiva quanto à revogação do título de residência de E, afigurando‑se, pelo contrário, que vai unicamente dar‑se início ao procedimento que pode conduzir à revogação do título de residência. Tal como o Governo espanhol esclareceu, em resposta a uma pergunta expressa do Tribunal de Justiça, não é possível prever quando nem, sendo caso disso, com que resultado, se encerrará o referido processo nacional. Além disso, E dispõe ainda dos recursos comuns perante os tribunais espanhóis para impugnar uma eventual retirada do seu título de residência.

34.

Enquanto não existir uma decisão definitiva das autoridades espanholas quanto à retirada do título de residência de E, não se pode pressupor que existam motivos suficientes para retirar o título de residência na aceção do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, ou que este título de residência já tenha sido mesmo retirado.

35.

Nestas circunstâncias, deve‑se partir do princípio de que as questões prejudiciais nada perderam da sua relevância para a solução do litígio no processo principal e que o Tribunal de Justiça continua a ter de lhes dar resposta.

36.

Reveste especial interesse no presente caso a disposição do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, cuja interpretação é solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio ao Tribunal de Justiça.

37.

Esta disposição, que faz parte do acervo de Schengen, prevê uma obrigação de consulta entre Estados‑Membros do Espaço Schengen quando um destes Estados imponha uma proibição de entrada em todo o Espaço Schengen a um nacional de país terceiro, apesar de um outro Estado‑Membro ter emitido ao mesmo nacional de país terceiro um título de residência ainda válido. Deste modo, pretende‑se favorecer, no Espaço Schengen, uma atuação das autoridades nacionais que seja eficiente, coerente e isenta de contradições.

38.

Com as suas quatro questões, o Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo) pretende saber quais são, neste contexto, as consequências concretas de um procedimento de consulta nos termos do artigo 25.o, n.o 2, CAAS ainda não concluído, mas que foi iniciado há algum tempo, sobre a execução das decisões de regresso e de proibição de entrada impostas ao nacional de país terceiro (segunda, terceira e quarta questões prejudiciais), e se o próprio nacional de país terceiro pode invocar diretamente a referida disposição perante os órgãos jurisdicionais nacionais (primeira questão prejudicial).

39.

Ao responder a estas questões relativas ao artigo 25.o, n.o 2, CAAS, importa assegurar uma aplicação harmoniosa do conjunto de disposições de direito da União pertinentes em matéria do espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Por conseguinte, as disposições da Diretiva 2008/115 e também do Código das Fronteiras Schengen devem ser incluídas nas considerações relativas ao presente caso.

40.

Parece‑me oportuno começar por analisar a segunda, a terceira e a quarta questões relativas à interpretação do conteúdo do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, antes de me centrar na primeira questão relativa ao efeito direito desta disposição.

41.

Tendo em conta a repartição de funções entre o Tribunal de Justiça e o órgão jurisdicional de reenvio, dou por adquirido, ao longo das minhas considerações relativas ao presente processo, que E representa efetivamente um perigo para a ordem pública e a segurança pública, como foi expressamente declarado no pedido de decisão prejudicial foicem que nenhuma das partes no processo o tenha posto em causa ( 16 ).

42.

Por outro lado, apenas um perigo para a ordem pública e para a segurança pública que possa representar E permite às autoridades finlandesas expulsar no presente caso a pessoa em causa diretamente para a Nigéria, o seu país de origem, sem lhe conceder previamente a possibilidade de viajar para Espanha, onde detém um título de residência válido (v. artigo 6.o, n.o 2, segunda frase, em conjugação com o artigo 1.o da Diretiva 2008/115).

43.

A segunda questão prejudicial visa determinar o momento em que devem ser iniciadas as consultas nos termos do artigo 25.o, n.o 2, CAAS. Concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se tais consultas já devem ter tido início antes da eventual adoção de uma decisão de regresso e da eventual imposição de uma proibição de entrada a um nacional de país terceiro ou se a obrigação de consulta nos termos do direito da União só se constitui depois de terem sido tomadas as decisões administrativas de regresso e de proibição de entrada.

44.

Resulta, desde logo, da redação da maior parte das versões linguísticas — designadamente as versões alemã, francesa e inglesa — que o artigo 25.o, n.o 2, CAAS diz respeito aos casos em que um nacional de um país terceiro é uma pessoa indicada para efeitos de não admissão (v. primeiro parágrafo desta disposição) e que as consultas entre os Estados‑Membros em causa conduzem, se for caso disso, à retirada dessa indicação (v. segundo parágrafo da mesma disposição). Por outras palavras, o artigo 25.o, n.o 2, CAAS prevê uma obrigação imperativa de consulta apenas depois de o nome do nacional de um país terceiro ter sido indicado para efeitos de não admissão. Pelo contrário, não foi, até à data, prevista nesta disposição uma obrigação de consulta prévia ao contrário do que sucede na atual proposta de reforma da Comissão Europeia neste domínio do direito ( 17 ).

45.

Esta análise é confirmada pela leitura conjunta do artigo 25.o, n.o 2, CAAS e da Diretiva 2008/115, que prevê normas e processos comuns para o regresso de nacionais de países terceiros que se encontram em situação irregular. Com efeito, atualmente, esta diretiva também não impõe às autoridades de um Estado‑Membro que estão em vias de adotar uma decisão de regresso acompanhada de uma proibição de entrada qualquer obrigação de consultar previamente outros Estados‑Membros (artigo 6.o, em conjugação com o artigo 11.o da Diretiva 2008/115).

46.

Para alcançar o objetivo de uma política de regresso eficaz, tal como a União Europeia se propõe ( 18 ), é, por outro lado, determinante o facto de as autoridades dos Estados‑Membros poderem atuar rapidamente, em caso de necessidade, em especial quando o nacional de país terceiro que se encontra em situação irregular, como se verifica no presente caso, representa um perigo para a ordem pública e a segurança pública. Uma obrigação jurídica de uma consulta prévia sistemática de outros Estados‑Membros eventualmente implicados poderia ser contrária a este objetivo.

47.

O facto de não existir uma obrigação de consulta de outros Estados‑Membros antes da adoção de decisões relativas ao regresso e à proibição de entrada não significa, no entanto, que o artigo 25.o, n.o 2, CAAS se oponha a que essa consulta prévia seja feita ( 19 ). Como é acertadamente sublinhado pelo Governo alemão e pela Comissão, é inclusive desejável que as autoridades do Estado‑Membro que ponderam adotar contra um nacional de país terceiro que se encontra em situação irregular uma decisão de regresso acompanhada de uma proibição de entrada entrem o mais depressa possível em contacto com todos os outros Estados‑Membros em causa. Por um lado, os outros Estados‑Membros obtêm, assim, o mais cedo possível as informações necessárias que lhes permitem, também a eles, tomar eventuais medidas de proteção da segurança pública e da ordem pública. Por outro lado, isso contribui para alcançar o mais elevado nível de convergência na atuação dos Estados‑Membros do Espaço Schengen, com o objetivo de evitar decisões contraditórias.

48.

Por conseguinte, importa responder à segunda questão prejudicial que o artigo 25.o, n.o 2, CAAS deve ser interpretado no sentido de que, no estado atual do direito da União, as consultas impostas nesta disposição devem ser realizadas o mais cedo possível, mas não têm imperativamente de ser feitas antes da adoção de uma decisão sobre o regresso e a proibição de entrada.

49.

Com a sua terceira e quarta questões prejudiciais, que irei analisar em conjunto devido à estreita conexão entre elas no que respeita ao conteúdo, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se uma decisão de regresso ( 20 ) pode ser executada e uma proibição de entrada em todo o território do Espaço Schengen pode entrar em vigor antes da conclusão das consultas realizadas nos termos do artigo 25.o, n.o 2, CAAS.

50.

Ao contrário do que sucede com a segunda questão anteriormente apreciada ( 21 ), que apenas dizia respeito à adoção de uma decisão de regresso e de uma proibição de entrada, na terceira e na quarta questão levanta‑se a questão de saber se este tipo de decisões podem ser executadas ou entrar em vigor enquanto as consultas na aceção do artigo 25.o, n.o 2, CAAS estão em curso.

51.

O Governo polaco insiste fortemente no facto de as consultas na aceção do artigo 25.o, n.o 2, CAAS não terem por objeto decisões de regresso, o que leva a que, a priori, o resultado destas consultas não pode produzir efeitos sobre a execução destas decisões de regresso.

52.

Esta argumentação é convincente, em minha opinião, demasiado redutora. É verdade que, tal como está redigido, o artigo 25.o, n.o 2, CAAS apenas diz respeito a proibições de entrada, ou mesmo, para ser mais exato, a um determinado aspeto prático deste tipo de proibições de entrada, ou seja, a inscrição para efeitos de não admissão no Sistema de Informação de Schengen. Importa, no entanto, ter em consideração que, num caso como o presente, uma proibição de entrada está associada a uma decisão de regresso (v. artigo 3.o, n.o 6, final, e artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115) e apenas entra em vigor quando o nacional de país terceiro que se encontra numa situação irregular tenha efetivamente abandonado o território dos Estados‑Membros, ou seja, tenha saído efetivamente do território da União Europeia ( 22 ).

53.

Por conseguinte, para que uma proibição de entrada se torne efetiva, reveste grande importância, na prática, o momento em que a decisão de regresso dirigida ao nacional de país terceiro pode ser executada e em que medida esta execução é afetada pelas consultas em curso em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS.

54.

Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio espera uma resposta útil do Tribunal de Justiça não só quanto aos efeitos sobre a proibição de entrada das consultas em curso em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, mas também quanto aos efeitos destas consultas sobre a decisão de regresso subjacente à proibição de entrada.

55.

Caso — tal como sucede no presente processo — seja adotada contra um nacional de país terceiro que dispõe de um título de residência válido num Estado‑Membro do Espaço Schengen, uma decisão de regresso por outro Estado‑Membro do Espaço Schengen e lhe seja imposta uma proibição de entrada em todo o território do Espaço Schengen com indicação para efeitos de não admissão, o artigo 25.o, n.o 2, CAAS prevê que o segundo Estado‑Membro deverá consultar o primeiro Estado‑Membro, a fim de determinar se existem motivos suficientes para lhe retirar o título de residência.

56.

O facto de uma decisão de regresso e uma proibição de entrada em todo o território do Espaço Schengen, por um lado, coexistir com um título de residência válido, por outro, conduz a uma incoerência na atuação das autoridades no Espaço Schengen, que deve ser resolvida através das consultas previstas no artigo 25.o, n.o 2, CAAS.

57.

Se o Estado‑Membro consultado retirar o título de residência que emitiu ou se o título de residência perder a sua validade por outros motivos — nomeadamente por ter expirado o período de residência que nele se confere —,a proibição de entrada em todo o Espaço Schengen pode ser mantida.

58.

Se, pelo contrário, resultar das consultas realizadas que o título de residência não será retirado, continuando a manter‑se em vigor, o Estado‑Membro que impôs a proibição de entrada em todo o Espaço Schengen deve convertê‑la em proibição de entrada puramente nacional, apenas aplicável no seu próprio território, podendo então, quando muito, inscrever o nacional de país terceiro na sua lista nacional de pessoas indicadas para efeitos de não admissão (artigo 25.o, n.o 2, segundo parágrafo, CAAS).

59.

No estado atual do direito da União, o nacional de país terceiro encontra‑se numa espécie de zona cinzenta, quando a decisão de regresso tenha sido executada e, por conseguinte, a proibição de entrada também tenha entrado em vigor, apesar de prosseguirem entre os Estados‑Membros as consultas previstas no artigo 25.o, n.o 2, CAAS. Durante este período, o nacional de país terceiro está sujeito a uma proibição de entrada em todo o Espaço Schengen e está indicado para efeitos de não admissão no Sistema de Informação de Schengen. No entanto, por força das regras comuns aplicáveis no sistema Schengen o Estado‑Membro que emitiu o título de residência deve continuar a permitir ao nacional de país terceiro entrar no seu próprio território, e qualquer outro Estado‑Membro do Espaço Schengen tem de lhe permitir a entrada no seu território para efeitos de trânsito para esse Estado, a menos que essa pessoa conste da sua lista nacional de pessoas indicadas para efeitos de não admissão [v., a este respeito, o artigo 21.o CAAS, em conjugação com o artigo 6.o, n.o 5, alínea a), e o artigo 14.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen].

60.

Por último, o presente pedido de decisão prejudicial confronta, por conseguinte, o Tribunal de Justiça com a problemática, que assume uma elevada importância prática, de saber de que forma é possível reduzir ao máximo essa zona cinzenta descrita, sem pôr em causa a eficácia da política de regresso da União Europeia nem a proteção da segurança pública e da ordem pública em todo o Espaço Schengen.

61.

Analisando unicamente o teor do artigo 25.o, n.o 2, CAAS e também da Diretiva 2008/115, não parece que das consultas em curso entre Estados‑Membros resultem quaisquer restrições à execução de uma decisão de regresso e à consequente entrada em vigor de uma proibição de entrada imposta a um nacional de país terceiro em situação irregular. Pelo contrário, por força do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 a regulamentação relativa ao afastamento obriga os Estados‑Membros a tomar todas as medidas necessárias para executar as decisões de regresso.

62.

Importa, no entanto, ter em consideração o objetivo do procedimento de consulta previsto no artigo 25.o, n.o 2, CAAS. Este consiste em promover uma atuação o mais possível coerente e isenta de contradições das autoridades de todos os Estados‑Membros que pertencem ao Espaço Schengen e em garantir que um título de residência válido e uma proibição de entrada em todo o território Schengen não coexistam a longo prazo. Tal como já foi referido ( 23 ), uma proibição de entrada deve, por força do artigo 25.o, n.o 2, segundo parágrafo, CAAS, ser convertida numa proibição de entrada nacional caso o Estado‑Membro que emitiu ao nacional de país terceiro em causa um título de residência válido não o retirar.

63.

Ao mesmo tempo, o nacional de país terceiro em causa deve ser tratado de forma justa ( 24 ) e deve ser‑lhe permitido viajar para o Estado‑Membro que lhe concedeu o título de residência de forma a exercer aí o seu direito de residência, em vez de ser obrigado a regressar ao seu país terceiro de origem (v., a este respeito, artigo 6.o, n.o 2, primeira frase, da Diretiva 2008/115, e o artigo 25.o, n.o 2, segundo parágrafo, CAAS).

64.

Ambos os objetivos do procedimento de consulta nos termos do artigo 25.o, n.o 2, CAAS — a atuação coerente e isenta de contradição, das autoridades, por um lado, e a possibilidade de gozar de um título de residência válido, por outro —poderiam correr o risco de ser concretizados de forma muito menos satisfatória se o Estado‑Membro consultante tivesse, em qualquer o caso, a liberdade de executar a decisão de regresso adotada pelas suas autoridades desde logo antes da conclusão das consultas, o que teria como consequência que o nacional de país terceiro em causa seria obrigado a abandonar o território da União Europeia e a partir de então estaria sujeito a uma proibição de entrada eficaz.

65.

Por conseguinte, resulta do objetivo do artigo 25.o, n.o 2, CAAS que as consultas em curso em aplicação desta disposição obstam por princípio à execução de uma decisão de regresso e à entrada em vigor de uma proibição de entrada. Além do mais, a meu ver, este tipo procedimento de consulta pendente deve ser considerado como uma circunstância específica do caso concreto, que, em regra, conduz a um adiamento do afastamento do nacional de país terceiro para o seu país de origem nos termos do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115.

66.

Independentemente de tudo o exposto, podem evidentemente verificar‑se situações em que, atendendo às circunstâncias específicas do caso concreto, não seria justificado ter de esperar até à conclusão das consultas em curso em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, devendo o nacional de país terceiro, pelo contrário, ser imediatamente afastado, nos termos do artigo 8.o da Diretiva 2008/115.

67.

A procura de uma articulação, o mais harmoniosa possível, entre a aplicação concreta do procedimento de consulta e as restantes disposições pertinentes relativas ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, bem como uma leitura conjunta do artigo 25.o, n.o 2, CAAS com as disposições da Diretiva 2008/115, faz surgir dois tipos de situações em que a execução da decisão de regresso e a entrada em vigor da proibição de entrada parecem impor‑se, excecionalmente, antes da conclusão das consultas em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS:

Em ambas as situações, corresponde ao objetivo fundamental de uma política de regresso eficaz ( 25 ) executar rapidamente a decisão de regresso seja contra o nacional de país terceiro em situação irregular e, deste modo, aplicar efetivamente a proibição de entrada contra ele decretada.

68.

No que respeita à primeira situação, importa constatar que a CAAS, enquanto tal, não prevê um prazo concreto no qual Estado‑Membro consultado em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS é obrigado a apresentar a sua resposta. Resulta, no entanto, do princípio da cooperação leal (artigo 4.o, n.o 3, TUE) ( 26 ) que o Estado‑Membro consultado tomar posição num prazo razoável, recorrendo para tal ao formulário previsto para o efeito ( 27 ).

69.

Com base no artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 ( 28 ) é ainda possível precisar qual o prazo de resposta que deve ser considerado razoável: em regra, deve ser concedido ao Estado‑Membro consultado um prazo entre sete e trinta dias para este comunicar a sua posição, ou seja, em última análise, um prazo equiparável àquele que pode ser aplicado ao nacional de país terceiro em causa para uma partida voluntária.

70.

Um prazo de resposta entre sete e trinta dias para consultas nos termos do artigo 25.o, n.o 2, CAAS pode parecer comparavelmente curto se se tiver em consideração a necessidade, no Estado‑Membro consultado, de recorrer à intervenção de autoridades regionais ou locais ou de proceder a uma análise da situação pessoal do nacional de país terceiro ( 29 ). Um prazo de resposta reduzido não representa, no entanto, uma situação muito rara no espaço de liberdade, de segurança e de justiça ( 30 ). No presente contexto, o mesmo resulta desde logo do já referido objetivo fundamental de conferir eficácia à política de regresso da União Europeia, o que exige esforços significativos de todos os organismos nacionais envolvidas e uma grande rapidez de atuação ( 31 ). O prazo reduzido contribui igualmente para a coerência da atuação de todas as autoridades no Espaço Schengen.

71.

Além disso, um prazo de resposta reduzido salvaguarda, por um lado, o interesse do nacional de país terceiro em causa na segurança jurídica e — em caso de detenção — numa privação da liberdade o mais curta possível. Por outro lado, um prazo reduzido serve também os interesses do Estado‑Membro consultante, que não deve ser onerado excessivamente com o esforço adicional e os eventuais custos da situação irregular do nacional do país terceiro.

72.

Caso o Estado‑Membro consultado necessite, no entanto, de mais tempo para comunicar a sua posição em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS, o princípio da cooperação leal (artigo 4.o, n.o 3, TUE) exige que o mesmo entre em contacto com o Estado‑Membro consultante e lhe indique motivos suficientes para uma prorrogação do prazo de resposta. O Estado‑Membro consultante, por seu lado, deve abordar de forma construtiva a argumentação apresentada pelo Estado consultado, respeitando o espírito da cooperação leal. Em caso ideal, ambos os Estados deveriam chegar a acordo quanto a uma prorrogação adequada do prazo, inspirando‑se no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115. O Estado‑Membro consultante deveria em regra conceder ao Estado‑Membro consultado pelo menos uma prorrogação do prazo de resposta de pelo menos trinta dias suplementares.

73.

Caso o prazo prorrogado também expirar sem quaisquer resultados, a falta de regulamentação inequívoca a este respeito, não permite presumir que o Estado‑Membro consultado deu uma resposta afirmativa ou uma resposta negativa ( 32 ). No entanto, neste caso o Estado‑Membro consultante pode, sem mais, considerar que foi ultrapassado o período para um prazo de resposta razoável.

74.

Neste caso, o Estado‑Membro consultante pode executar a sua decisão de regresso independentemente de a consulta não ter dado qualquer resultado e assim pôr em vigor a proibição de entrada. Esta proibição de entrada aplica‑se a todo o território Schengen (bem como, de resto, a todos os Estados‑Membros da União que não pertencem ao Espaço Schengen ( 33 )), com a ressalva — tal como já foi referido supra ( 34 ) — de que o nacional de país terceiro em causa deve poder entrar ou transitar no Estado‑Membro consultado em que (ainda) dispõe de um título de residência válido [v., a este respeito, artigo 21.o CAAS, em conjugação com o artigo 6.o, n.o 5, alínea a), e artigo 14.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen].

75.

No que respeita à segunda situação, em que o nacional de país terceiro em causa representa um perigo para a ordem pública e para a segurança pública, é evidente que a decisão de regresso pode ser executada e, por conseguinte, a proibição de entrada pode entrar em vigor sem que se deva esperar pela conclusão das consultas em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS.

76.

Com efeito, dada a falta de controlos nas fronteiras internas do Espaço Schengen, é de presumir que um perigo para a ordem pública e para a segurança pública que um nacional de país terceiro representa num Estado‑Membro do Espaço Schengen se possa rapidamente manifestar também em todos os outros Estados do Espaço Schengen. Por conseguinte, o Estado‑Membro que impõe uma decisão de regresso e uma proibição de entrada age em proteção da segurança e da ordem não apenas no seu próprio território, mas em todo o Espaço Schengen.

77.

Neste caso, os interesses de segurança de todos os Estados‑Membros do Espaço Schengen e da população que reside no seu território primam sobre a prossecução de decisões coerentes e isentas de contradição das autoridades no Espaço Schengen e também sobre o interesse do nacional de um país terceiro em causa em fazer uso do seu título de residência no Estado‑Membro consultado ( 35 ).

78.

Esta conclusão é confirmada pela leitura do artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, nos termos do qual não é necessário conceder um prazo para a partida voluntária, ou apenas um prazo muito curto, às pessoas que constituem um risco para a ordem ou segurança pública. Com base nesta regulamentação, não é possível exigir ao Estado‑Membro consultante que aguarde até conhecer a posição do Estado‑Membro consultado para executar a sua decisão de regresso e para tornar efetiva a sua proibição de entrada.

79.

De acordo com todas as informações de que o Tribunal de Justiça dispõe, um caso como o de E. enquadra‑se em ambas as situações apresentadas supra: por um lado, a Espanha ultrapassou largamente o prazo de resposta razoável no âmbito do artigo 25.o, n.o 2, CAAS ( 36 ), sem que — tanto quanto se saiba — tenha pedido qualquer prorrogação do prazo ou mesmo apresentado motivos suficientes para uma prorrogação deste tipo (primeira situação). Por outro lado, tanto as autoridades e como os órgãos jurisdicionais nacionais constataram que E. representa um perigo para a ordem pública e para a segurança pública (segunda situação). Para qualquer um destes motivos — cada um dos quais, por si só, seria desde logo suficiente —, num caso como o presente, o facto de as consultas em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS não terem ainda terminado não obsta à execução da decisão de regresso e à entrada em vigor da proibição de entrada.

80.

Em suma, e em resposta à terceira e à quarta questões prejudiciais, importa assim concluir o seguinte, quanto à interpretação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS:

A decisão de regresso apenas pode ser executada e a proibição de entrada apenas pode entrar em vigor quando o Estado consultado em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS tiver comunicado a sua posição ou caso as consultas não tenham produzido qualquer resultado apesar de ter decorrido um prazo de resposta razoável. Ambas as decisões podem ser executadas antes do termo deste prazo, desde que o nacional de país terceiro represente um perigo para a ordem pública e para a segurança pública.

81.

Por fim, falta analisar no âmbito da primeira questão prejudicial se o nacional de país terceiro em causa pode invocar diretamente o artigo 25.o, n.o 2, CAAS perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

82.

O artigo 25.o, n.o 2, CAAS não era originariamente um ato do direito da União, mas sim uma disposição que constava de um acordo internacional fora do quadro da União Europeia. Após o Tratado de Amesterdão, que procedeu à integração do acervo de Schengen no quadro da União Europeia ( 37 ), esta convenção passou a ser parte integrante do direito da União, aplicável pelos Estados‑Membros participantes no Espaço Schengen.

83.

Ao contrário do que sucede com as decisões‑quadro ( 38 ), o efeito direto de acordos celebrados entre Estados‑Membros não está excluído no contexto do espaço de liberdade, de segurança e de justiça. A própria CAAS Tão pouco proíbe a aplicação direta das suas disposições ( 39 ).

84.

O efeito direto de disposições da CAAS deve, por conseguinte, ser apreciado segundo s mesmos critérios gerais que são aplicáveis aos acordos internacionais que vinculam União ( 40 ), bem como a outras disposições do direito derivado da União.

85.

A aplicação direta de uma disposição do direito da União exige que a mesma se afigure incondicional e suficientemente precisa, do ponto de vista do seu conteúdo. Tal condição está preenchida sempre que a referida disposição contenha uma obrigação clara e precisa que não esteja dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de nenhum ato posterior ( 41 ).

86.

O artigo 25.o, n.o 2, CAAS vincula um Estado‑Membro do Espaço Schengen, que indicou um nacional de país terceiro para efeitos de não admissão no Sistema de Informação de Schengen, a consultar qualquer outro Estado‑Membro do Espaço Schengen que emitiu um título de residência válido ao referido nacional de país terceiro, de forma a saber se este Estado‑Membro pondera retirar‑lhe este título de residência.

87.

Nesta medida, o artigo 25.o, n.o 2, CAAS contém por conseguinte uma obrigação clara e precisa que não está dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da adoção de qualquer outro tipo de medidas posteriores. Mesmo que as consequências precisas da falta de uma consulta, ou de uma consulta inexata, não estejam expressamente reguladas no artigo 25.o, n.o 2, CAAS, a exigência de uma consulta, bem como o objeto dessa consulta, está regulada nesta disposição de uma forma tão clara que qualquer órgão jurisdicional a pode aplicar sem mais ( 42 ). Por conseguinte, importa concluir que as condições de uma aplicação direta estão preenchidas em relação ao artigo 25.o, n.o 2, CAAS.

88.

Quanto ao restante, também não é possível contestar a aplicação direta do artigo 25.o, n.o 2, CAAS invocando o argumento de que esta disposição constitui uma mera disposição processual, que, além do mais, apenas regula as relações entre Estados‑Membros. Com efeito, por um lado, é admitido no direito da União que as disposições que, de acordo com o seu teor, se dirigem apenas aos Estados‑Membros também podem ter um efeito direto ( 43 ). Por outro lado, tal como o Tribunal de Justiça concluiu recentemente em relação a um outro aspeto do espaço de liberdade, de segurança e de justiça, as disposições meramente processuais podem igualmente ser invocadas por particulares perante os órgãos jurisdicionais nacionais ( 44 ).

89.

Sempre que a aplicação ou a não aplicação de uma disposição processual, dirigida aos Estados‑Membros, e que regula as relações entre estes, pode ter efeitos muito concretos sobre os direitos e os interesses de particulares, estes devem poder invocá‑la diretamente perante os órgãos jurisdicionais nacionais, de forma a proteger os seus direitos e interesses, desde que essa disposição seja incondicional e suficientemente precisa, do ponto de vista do seu conteúdo.

90.

A disposição do artigo 25.o, n.o 2, CAAS em causa no presente processo ilustra esta situação de forma especialmente tangível: com efeito, caso o Estado‑Membro consultado indique que não existem motivos suficientes para retirar o título de residência do nacional de país terceiro em causa, nos termos do artigo 25.o, n.o 2, segundo parágrafo, CAAS o Estado‑Membro consultante é, por seu lado, obrigado a converter a sua proibição de entrada aplicável a todo o Espaço Schengen numa proibição de entrada puramente nacional, restrita ao seu próprio território, podendo apenas inscrever o nacional de país terceiro na sua lista nacional de indicação para efeitos de não admissão.

91.

Por conseguinte, o procedimento de consulta em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS não provoca obrigatoriamente, contrariamente ao que defendem algumas partes no processo, um agravamento da situação jurídica do nacional de país terceiro em causa pelo facto de lhe ser retirado o seu título de residência válido. Pelo contrário, o procedimento de consulta pode também conduzir a uma melhoria significativa desta situação jurídica, precisamente nos casos em que o Estado‑Membro consultado mantém o título de residência por ele emitida e, desta forma, obriga o Estado‑Membro consultante a emitir unicamente uma proibição de entrada nacional, em vez de uma proibição de entrada em todo o Espaço Schengen.

92.

Tal como também já observei no âmbito da terceira e da quarta questões prejudiciais ( 45 ), o Estado‑Membro consultante apenas pode executar uma decisão de regresso e aplicar uma proibição de entrada em todo o Espaço Schengen — com exceção dos casos de perigo para a ordem pública e para a segurança pública — depois de ter recebido a posição do Estado‑Membro consultado em aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS ou, pelo menos, depois de ter concedido a esse Estado um prazo razoável para este dar a conhecer a sua posição, tendo esse prazo decorrido sem quaisquer resultados.

93.

Em suma, o nacional de país terceiro em causa pode retirar da aplicação do artigo 25.o, n.o 2, CAAS vantagens concretas apara a sua situação jurídica e para os seus interesses, e corre o risco de prejuízos concretos em caso de não aplicação desta disposição ou de uma aplicação irregular desta. Por conseguinte, este nacional de país terceiro deve poder invocar perante os órgãos jurisdicionais a obrigação de consulta consagrada no artigo 25.o, n.o 2, CAAS, a fim de impugnar a legalidade ou a execução de uma decisão de regresso ou de uma proibição de entrada contra ele proferidas em aplicação da Diretiva 2008/115. Os Governos finlandês, espanhol e suíço, bem como a Comissão manifestaram‑se acertadamente em idêntico sentido ( 46 ).

94.

Em resumo, impõe‑se assim a seguinte resposta à primeira questão prejudicial:

Um nacional de um país terceiro pode invocar diretamente o artigo 25.o, n.o 2, CAAS perante os órgãos jurisdicionais nacionais, a fim de impugnar a legalidade e a execução de uma decisão de regresso contra ele proferida ou de uma proibição de entrada que lhe foi imposta em aplicação da Diretiva 2008/115.

95.

À luz das considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda nos seguintes termos ao pedido de decisão prejudicial submetido pelo Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia), relativo à interpretação da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS), assinada em 19 de junho de 1990: