Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-240/15

1.

Pode o Parlamento de um Estado‑Membro alargar às denominadas «autoridades reguladoras nacionais» ( 2 ) as medidas legislativas de contenção e de racionalização da despesa pública, adotadas para os restantes organismos públicos? Esta é, em síntese, a dúvida que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) submete, a título prejudicial, ao Tribunal de Justiça, no âmbito de um litígio relativo ao impacto que as leis de redução da despesa pública podem ter sobre a independência da Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoridade Garante das Comunicações, Itália; a seguir «AGCOM»).

2.

O considerando 11 da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (a seguir «diretiva‑quadro») ( 3 ), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE ( 4 ), estabelece o seguinte:

«De acordo com o princípio da separação das funções de regulação e operacional, os Estados‑Membros devem garantir a independência da autoridade ou autoridades reguladoras nacionais, com vista a garantir a imparcialidade das suas decisões. Este requisito de independência não prejudica a autonomia institucional e as obrigações constitucionais dos Estados‑Membros, nem o princípio, estabelecido no artigo [345.° TFUE] da neutralidade no que respeita ao regime da propriedade nos Estados‑Membros. As autoridades reguladoras nacionais devem dispor de todos os recursos necessários em termos de pessoal, competências e meios financeiros para o desempenho das suas funções.»

3.

Por seu turno, o considerando 13 da Diretiva 2009/140, que alterou a diretiva‑quadro, indica:

«A independência das autoridades reguladoras nacionais deverá ser reforçada para garantir uma aplicação mais eficaz do quadro regulamentar e aumentar a sua autoridade e a previsibilidade das suas decisões. Para esse efeito, a legislação nacional deverá conter disposições que garantam expressamente que, no exercício das suas funções, a autoridade reguladora nacional competente para a regulação ex ante do mercado ou para a resolução de litígios entre empresas esteja protegida contra intervenções externas ou pressões políticas suscetíveis de pôr em causa a sua independência na avaliação das questões sobre as quais deva pronunciar‑se. Tais interferências externas fazem com que um organismo legislativo nacional seja inapto para agir como autoridade reguladora nacional nos termos do quadro regulamentar. [...] É importante que as autoridades reguladoras nacionais competentes para a regulação ex ante do mercado disponham do seu próprio orçamento, para, entre outras coisas, poderem contratar pessoal qualificado em número suficiente. Para assegurar a transparência, esse orçamento deverá ser publicado anualmente.»

4.

O artigo 3.o da diretiva‑quadro, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2009/140, prevê:

«1. Os Estados‑Membros deverão assegurar que cada uma das funções atribuídas às autoridades reguladoras nacionais pela presente diretiva e pelas diretivas específicas seja desempenhada por um organismo competente.

2. Os Estados‑Membros garantirão a independência das autoridades reguladoras nacionais, providenciando para que sejam juridicamente distintas e funcionalmente independentes de todas as organizações que asseguram a oferta de redes, equipamentos ou serviços de comunicações eletrónicas. Os Estados‑Membros que mantenham a propriedade ou o controlo de empresas que assegurem o fornecimento de redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas garantirão uma separação total e efetiva entre a função de regulação, por um lado, e as atividades ligadas à propriedade ou à direção dessas empresas, por outro.

3. Os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades reguladoras nacionais exerçam as suas competências com imparcialidade, transparência e tempestividade. Os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades reguladoras nacionais disponham de recursos financeiros e humanos adequados para desempenhar as funções que lhes foram atribuídas.

3‑A. Sem prejuízo do disposto nos n.os 4 e 5, as autoridades reguladoras nacionais responsáveis pela regulação ex ante do mercado ou pela resolução de litígios entre empresas nos termos dos artigos 20.° ou 21.° da presente diretiva devem agir com independência e não procurar obter nem aceitar instruções de qualquer outro organismo relativamente ao desempenho quotidiano das funções que lhes estão atribuídas por força do direito nacional que transpõe o direito comunitário. Tal não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais. Apenas os organismos de recurso estabelecidos nos termos do artigo 4.o são competentes para suspender ou anular as decisões das autoridades reguladoras nacionais.

[...]

Os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades reguladoras nacionais a que se refere o primeiro parágrafo tenham orçamentos anuais separados, os quais são tornados públicos. Os Estados‑Membros devem também garantir que as autoridades reguladoras nacionais disponham de recursos financeiros e humanos adequados para poderem participar ativamente no Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) [ ( 5 ) ] e prestar‑lhe o seu contributo.

[...]»

5.

O considerando 30 da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (a seguir diretiva «autorização») ( 6 ), estipula que «[p]odem ser impostos encargos administrativos aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, para financiar as atividades da autoridade reguladora nacional respeitantes à gestão do sistema de autorização e à concessão de direitos de utilização. Tais encargos devem limitar‑se a cobrir os custos administrativos reais dessas atividades. Para este efeito e em prol da transparência, as receitas e as despesas das autoridades reguladoras nacionais devem ser publicadas num relatório anual que contenha o montante total dos encargos recebidos e dos custos administrativos suportados. Deste modo, as empresas poderão verificar o equilíbrio entre os custos administrativos e os encargos pagos». O considerando 31 acrescenta que «[o]s regimes aplicáveis em matéria de encargos administrativos não devem dar origem a distorções de concorrência nem criar entraves à entrada no mercado».

6.

Nos termos do artigo 12.o da diretiva «autorização»:

«1. Todos os encargos administrativos impostos às empresas que ofereçam serviços ou redes ao abrigo da autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização:

2. Caso imponham encargos administrativos, as autoridades reguladoras nacionais publicarão uma súmula anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança dos encargos. Em função da diferença entre o montante total dos encargos e os custos administrativos, serão feitos os devidos ajustamentos.»

7.

A Lei n.o 249, de 31 de julho de 1997 ( 7 ), instituiu a AGCOM, conferindo‑lhe, no artigo 1.o, n.o 9, uma ampla margem de autonomia organizativa e estabelecendo que a mesma «adotará um regulamento relativo à organização e ao funcionamento, aos orçamentos, à prestação de contas e à gestão das despesas, inclusive mediante a previsão de exceções às disposições gerais em matéria de contabilidade pública, bem como ao regime jurídico e económico do seu pessoal [...]».

8.

O Decreto legislativo n.o 259, de 1 de agosto de 2003, adotou o Código das Comunicações Eletrónicas ( 8 ), cujo artigo 7.o, n.o 2, atribuiu à AGCOM as funções de ARN a que se refere o artigo 3.o da «diretiva‑quadro».

9.

A Lei n.o 311, de 30 de dezembro de 2004, do Orçamento do Estado para 2005 ( 9 ), estabeleceu um limite para o aumento das despesas dos organismos públicos, dispondo no seu artigo 1.o, n.o 5, o seguinte: «Para garantir o cumprimento dos objetivos das finanças públicas estabelecidos pela União Europeia [...] para o triénio 2005—2007, a despesa total dos organismos públicos incluídos nas contas consolidadas, que para o ano de 2005 figuram no anexo 1 da presente lei e que para os anos seguintes serão estabelecidas mediante decisão do Instituto Nacional de Estatística (a seguir “STAT”), publicada na Gazzetta Ufficiale, o mais tardar, em 31 de julho de cada ano, não poderá ser superior a dois por cento das correspondentes previsões atualizadas do ano anterior, de acordo com as demonstrações financeiras [...]».

10.

A Lei n.o 266, de 23 de dezembro de 2005, do Orçamento de Estado para 2006 ( 10 ), dotou as autoridades administrativas independentes, como a AGCOM, de autonomia financeira. Nos termos do seu artigo 1.o, n.o 65: «A partir do ano de 2007, as despesas de funcionamento da [AGCOM] serão financiadas no mercado de referência, na parte não coberta pelo financiamento a cargo do Orçamento de Estado, de acordo com os mecanismos previstos na legislação em vigor e no montante que vier a ser decidido por cada Autoridade, dentro dos limites máximos legalmente estabelecidos, que será pago diretamente às mesmas autoridades».

11.

O Decreto‑Lei n.o 223, de 4 de julho de 2006, convertido, na sequência de alterações, na Lei n.o 248, de 4 de agosto de 2006 ( 11 ), impôs a redução das despesas de funcionamento das entidades e dos organismos públicos não territoriais. Nos termos do seu artigo 22.o, n.o 1, «As dotações para o ano de 2006 relativas às despesas com consumos intermédios dos orçamentos das entidades e dos organismos públicos não territoriais [...], previstos nos termos do artigo 1.o, n.os 5 e 6, da Lei n.o 311, de 30 de dezembro de 2004 [com algumas exceções] são reduzidas em dez por cento […]». Esta redução abrangia todos os organismos públicos constantes da lista do ISTAT, incluindo a AGCOM.

12.

A Lei n.o 196, de 31 de dezembro de 2009, relativa ao novo regime geral em matéria de contabilidade e finanças públicas ( 12 ), instituiu uma nova regulamentação nacional nesta matéria. O seu artigo 1.o, n.o 2 (conforme alterado pelo artigo 5.o, n.o 7, do Decreto Lei n.o 16 de 2 de março de 2012) ( 13 ) estabeleceu: «Para efeitos de aplicação das disposições em matéria de finanças públicas, consideram‑se organismos públicos, para o ano de 2011, os entes, os organismos e entidades indicados com fins estatísticos na lista objeto do comunicado do Instituto Nacional de Estatística (ISTAT) de 24 de julho de 2010, publicado na mesma data na Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.o 171, assim como, a partir de 2012, os entes, os organismos e entidades indicados com fins estatísticos pelo ISTAT na lista objeto do seu comunicado de 30 de setembro de 2011, publicado na mesma data na Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.o 228, e suas posteriores atualizações, levadas a cabo nos termos do n.o 3 do presente artigo, efetuadas em conformidade com as definições adotadas pelas disposições pertinentes da União Europeia, as autoridades independentes [ ( 14 )] e, em todo o caso, os organismos referidos no artigo 1.o, n.o 2, do Decreto legislativo n.o 165, de 30 de março de 2001, e suas posteriores alterações.»

13.

Em 28 de setembro de 2012, o ISTAT publicou na GURI a lista dos organismos públicos incluídos na conta de resultados consolidada das entidades públicas, na aceção da Lei n.o 196 de 2009 ( 15 ). A AGCOM figurava na referida lista.

14.

A AGCOM interpôs recurso no Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, a seguir «TAR») da lista elaborada pelo ISTAT em 2012. Contestou a sua presença nessa lista, bem como a decisão do legislador italiano que lhe aplicou disposições em matéria de finanças públicas, em especial, as de limitação e de racionalização das despesas públicas.

15.

Por acórdão de 12 de junho de 2013, o TAR julgou improcedentes os pedidos da AGCOM, tendo considerado, entre outros argumentos, que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) tinha proferido, num processo diferente mas que com este tinha algumas semelhanças, o acórdão n.o 6014/2012, no qual declarara conforme com o direito em vigor o facto de a AGCOM figurar na lista do ISTAT. A independência e a autonomia da AGCOM não a excluíam da categoria de organismo público e da consequente aplicação das disposições em matéria de finanças públicas, não sendo o seu regime de autofinanciamento relevante para este efeito, porquanto, nos termos do direito italiano, os encargos administrativos que a AGCOM cobra aos operadores são taxas.

16.

A AGCOM interpôs recurso do acórdão do TAR no Consiglio di Stato, tendo alegado que a sua eficácia, como autoridade reguladora no setor das telecomunicações, fica diminuída devido às restrições financeiras e organizativas decorrentes da sua submissão tanto às disposições nacionais em matéria de finanças públicas ( 16 ), como às disposições em matéria de limitação e de racionalização da despesa pública ( 17 ). Sustentou, ainda, que o legislador italiano devia ter‑lhe aplicado disposições mais favoráveis, análogas às previstas para o Banco de Itália ou, pelo menos, confinar as reduções da despesa à parte do seu financiamento procedente do Orçamento de Estado. Por último, segundo a AGCOM, a aplicação das disposições internas que reduzem as suas despesas viola o artigo 3.o da diretiva‑quadro e o artigo 12.o da diretiva «autorização».

17.

O ISTAT, a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério da Economia e Finanças contestaram as teses da AGCOM.

18.

No seu despacho de reenvio prejudicial, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) explica que a legalidade da lista do ISTAT já não é posta em causa, dado que o Decreto‑lei n.o 16, de 2 de março de 2012, alterou o artigo 1.o, n.o 2, da Lei n.o 196, de 31 de dezembro de 2009, para incluir, de forma expressa, as autoridades independentes (como a AGCOM) entre as entidades e organismos públicos sujeitos à legislação sobre finanças públicas.

19.

O Consiglio di Stato, no seu despacho, indica pormenorizadamente as razões que o levaram a solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a compatibilidade das medidas nacionais controvertidas com a diretiva‑quadro e com a diretiva «autorização». No caso de essas medidas virem a ser consideradas contrárias aos princípios da imparcialidade, da independência e do autofinanciamento que os Estados‑Membros devem garantir às ARN, não poderiam ser aplicadas à AGCOM, uma vez que violariam o direito da UE. O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) entende, no entanto, que não se verifica essa incompatibilidade.

20.

Não obstante este facto, considera necessário solicitar ao Tribunal de Justiça que esclareça as suas dúvidas e submete‑lhe a seguinte questão prejudicial:

«Os princípios da imparcialidade e da independência, considerados também numa perspetiva financeira e organizativa, que devem ser reconhecidos às autoridades reguladoras nacionais mencionadas no artigo [3.°] da Diretiva 2002/21/CE, bem como o princípio do autofinanciamento estabelecido no artigo 12.o da Diretiva 2002/20/CE, opõem‑se a uma legislação nacional (como a que está em causa no processo em apreço) que submete as referidas autoridades, de um modo geral, às disposições em matéria de finanças públicas e, em especial, às disposições específicas em matéria de contenção e de racionalização das despesas dos organismos públicos?»

21.

Na fase escrita do processo no Tribunal de Justiça, apresentaram observações a AGCOM, o Governo italiano, o Governo neerlandês e a Comissão Europeia. O Tribunal de Justiça optou por decidir a questão sem abrir a fase oral do processo.

22.

Com a sua questão prejudicial, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber, em síntese, se os artigos 3.° da diretiva‑quadro e 12.° da diretiva «autorização» se opõem a que uma ARN seja submetida, de um modo geral, à legislação italiana em matéria de finanças públicas e, em especial, às leis sobre contenção e racionalização da despesa pública, aprovadas pelo Parlamento.

23.

Na sua resposta, o Tribunal de Justiça deve tomar em consideração os factos e o direito nacional, tal como expostos pelo órgão jurisdicional de reenvio, ao qual compete precisar as disposições nacionais que considera aplicáveis ao litígio no processo principal ( 18 ). Por conseguinte, as medidas alegadamente restritivas da independência da AGCOM que devem ser analisadas são apenas aquelas que foram referidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) no seu despacho ( 19 ).

24.

A AGCOM, nas suas observações escritas, fez alusão a outras decisões posteriores adotadas pelo legislador italiano, que se inscrevem no mesmo sentido e com base nas quais lhe são aplicáveis as regras gerais de contenção e racionalização da despesa pública impostas a todos os organismos públicos italianos. Para responder à questão prejudicial, não me parece ser pertinente ter em conta normas que não foram mencionadas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) no seu despacho de reenvio, embora, para dizer a verdade, a solução que irei propor fosse, provavelmente, a mesma, caso essas novas normas fossem tomadas em consideração.

25.

A AGCOM é uma das «autoridades independentes» ou «autoridades administrativas independentes» criadas nos Estados‑Membros da União para garantir a aplicação das normas de liberalização de determinados setores económicos ( 20 ). Não estão integradas na Administração hierarquizada clássica e, para cumprirem com imparcialidade as suas funções tanto de regulação como de supervisão de caráter técnico ( 21 ), são dotadas de um estatuto de independência, tanto em relação aos agentes económicos, como, consoante o caso, no que respeita às autoridades políticas do Estado ( 22 ).

26.

A independência é assegurada, em primeiro lugar, relativamente aos operadores do mercado. É o que acontece no caso específico das ARN do setor das comunicações eletrónicas, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, da diretiva‑quadro ( 23 ). Esta faceta da independência das ARN está amplamente consagrada no direito derivado da União e, no caso da AGCOM, ninguém a questionou ao longo do seu litígio com o Governo italiano.

27.

O Tribunal de Justiça ( 24 ) abordou a questão da independência das ARN no que diz respeito aos operadores do mercado, tendo‑se pronunciado sobre a separação entre as funções de regulação e as de exploração comercial. Declarou, em vários acórdãos, que, nos termos do artigo 3.o da diretiva‑quadro, os Estados‑Membros, embora gozem de autonomia institucional na organização e estruturação das suas ARN, devem assegurar que cada uma das funções que lhes são atribuídas seja desempenhada por um organismo competente. Devem, igualmente, garantir a independência dessas autoridades, providenciando que sejam juridicamente distintas e funcionalmente independentes das organizações que asseguram a oferta de redes, equipamentos ou serviços de comunicações eletrónicas, bem como assegurar que essas autoridades exercem as suas competências com imparcialidade, transparência e oportunamente ( 25 ).

28.

Contudo, o Tribunal de Justiça admitiu que o legislador de um Estado pode assumir a qualidade de ARN, na aceção da diretiva‑quadro, desde que, no exercício dessa função, cumpra os requisitos de competência, independência, imparcialidade e transparência consagrados na referida diretiva e que as suas decisões possam ser objeto de recurso para um organismo independente e não limite nem elimine as funções que foram expressamente atribuídas à ARN pelas diretivas ( 26 ). O Tribunal de Justiça afirmou, também, que, no exercício das suas competências, as ARN dispõem de um poder alargado a fim de poderem apreciar as necessidades de regulação de um mercado caso a caso, em função de cada situação ( 27 ).

29.

Maior complexidade reveste a questão de saber se a independência das ARN permite que estas sejam eximidas da influência das autoridades do Estado, em especial, do Governo. É um problema que pode assumir dimensões constitucionais em determinados Estados, pois, em última análise, pode vir a ser reconhecido às ARN um estatuto de independência face às autoridades políticas ( 28 ), quando são estas que detêm legitimidade democrática. A reforma do artigo 3.o da diretiva‑quadro levada a cabo pela Diretiva 2009/140 introduziu, precisamente, este modelo de ARN no setor das comunicações eletrónicas.

30.

Em meu entender, a independência das ARN não implica que estejam dispensadas de se submeterem às regras básicas de funcionamento de um organismo público nem ao controlo e à supervisão do Parlamento. Tal como é protegida pelo artigo 3.o da diretiva‑quadro, inclui basicamente os seguintes elementos ( 29 ):

31.

O Tribunal de Justiça não se pronunciou, até à data, sobre a independência política das ARN no setor das comunicações, ao contrário do que aconteceu com as autoridades nacionais de controlo da proteção de dados pessoais. Os acórdãos proferidos relativamente a estas últimas (em especial, Comissão/Alemanha, Comissão/Áustria e Comissão/Hungria) constituem elementos de referência, que podem ser transpostos, com certas reservas, para as ARN do setor das comunicações eletrónicas. As autoridades para a proteção de dados atuam como garantes do direito fundamental à vida privada, fator a que o Tribunal de Justiça atribui uma grande relevância para proteger a independência das mesmas ( 30 ), o que não sucede no caso das ARN da área das comunicações eletrónicas.

32.

Segundo o Tribunal de Justiça, as autoridades de controlo competentes para fiscalizar o tratamento de dados pessoais devem gozar de uma independência que lhes permita exercer as suas funções sem influência externa. Essa independência exclui, em particular, qualquer instrução ou qualquer outra influência externa, direta ou indireta, independentemente da forma que revista, suscetível de orientar as suas decisões e, por conseguinte, pôr em causa o cumprimento da sua tarefa de estabelecer um justo equilíbrio entre a proteção do direito à vida privada e a livre circulação de dados pessoais ( 31 ). A independência funcional das autoridades de fiscalização é um requisito imprescindível para que estas possam cumprir o critério de independência na aceção do artigo 28.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 95/46, embora não baste, por si só, para as resguardar de qualquer influência externa ( 32 ).

33.

Assim, o Tribunal de Justiça já decidiu que a mera possibilidade de as autoridades de tutela do Estado poderem exercer uma influência política nas decisões das autoridades de fiscalização é suficiente para impedir o exercício independente das funções destas, visto que daí pode resultar uma «obediência antecipada» dessas autoridades, atendendo à prática decisória da autoridade de tutela. A obediência destas ao poder político é incompatível com a exigência de independência ( 33 ).

34.

No entanto, inclusivamente no que se refere às autoridades nacionais de controlo da proteção de dados, o Tribunal de Justiça considerou que a sua independência não é ilimitada, pelo que é inconcebível a ausência de qualquer influência parlamentar sobre as mesmas ( 34 ). As pessoas que assumem a direção das autoridades de controlo podem ser nomeadas pelo parlamento ou pelo governo e o legislador pode definir as competências dessas autoridades e impor‑lhes a obrigação de informar o parlamento das suas atividades ( 35 ).

35.

Em suma, para aferir o âmbito da independência política das ARN, tal como é concebida pelo direito da União, é necessário alcançar o difícil equilíbrio entre os poderes que lhes devem ser atribuídos para garantir a sua liberdade de ação, por um lado, e a necessidade de estarem sujeitas aos controlos democráticos próprios do Estado de direito e às regras gerais do funcionamento administrativo, por outro.

36.

O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a possibilidade de as medidas nacionais de restrição da despesa pública afetarem a independência e a imparcialidade da AGCOM, garantidas pelo artigo 3.o da diretiva‑quadro. Em síntese, pretende saber se a independência financeira de uma ARN (componente básica da sua independência política) fica restringida, daí resultando uma incompatibilidade com o disposto no artigo 3.o da diretiva‑quadro, quando um Estado‑Membro limita por lei (neste caso, a dois por cento) o aumento anual do orçamento de uma ARN, a sujeita ao regime em matéria de finanças públicas, que é aplicável a todos os organismos, e reduz em dez por cento as suas despesas de funcionamento. Essas limitações têm caráter geral, isto é, abrangem todos os organismos públicos italianos e não foram adotadas apenas em relação à AGCOM.

37.

A AGCOM considera que as medidas tomadas pela Itália limitam a sua autonomia orçamental e, por conseguinte, afetam a sua independência de modo incompatível com o direito da União. No seu entender, a autonomia orçamental das ARN não permite que lhe sejam aplicadas, de forma generalizada, as normas nacionais sobre finanças públicas, incluindo as que impõem limites máximos de aumento da despesa e as que estabelecem reduções lineares das despesas, uma vez que afetam a liberdade das mesmas para gerir os seus recursos financeiros de uma forma que seja tão adequada quanto possível às suas necessidades funcionais.

38.

A AGCOM alega, também, que o imperativo de redução da despesa pública não justifica este tipo de medidas que restringem a sua autonomia financeira, visto que os seus custos de gestão não são financiados pelo Orçamento do Estado: cem por cento dos seus recursos provêm das contribuições pagas pelos operadores do mercado sujeitos à sua atividade de regulação.

39.

A AGCOM indica, por último, que para conciliar a redução da despesa pública com o respeito pela autonomia das ARN a Itália dispunha de outras soluções menos restritivas da sua autonomia financeira e da sua independência. Segundo a AGCOM, o Estado italiano devia ter dispensado o mesmo tratamento que deu ao Banco Central italiano, ao qual não foram tornadas automaticamente extensivas as medidas de contenção da despesa pública.

40.

A Comissão, a Itália e os Países Baixos defendem uma opinião contrária, que coincide com a que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) sustentou no despacho de reenvio prejudicial.

41.

Ora, como o Tribunal de Justiça afirmou no caso de organismos públicos, a expressão «independência» designa, em regra, um estatuto que assegura ao órgão em causa a possibilidade de agir com toda a liberdade, ao abrigo de qualquer instrução ou pressão ( 36 ). Como referi anteriormente, essa independência é reconhecida tanto em relação aos operadores económicos do mercado em que a ARN opera, como relativamente às autoridades políticas dos Estados ( 37 ).

42.

É certo que as autoridades políticas de um Estado poderiam, por hipótese, restringir a independência e exercer influência sobre as suas ARN através da redução drástica dos seus recursos financeiros e humanos ( 38 ). Para impedir que tal aconteça e reforçar o estatuto das ARN no setor das comunicações eletrónicas, a Diretiva 2009/140 introduziu várias alterações no artigo 3.o da diretiva‑quadro, com vista a reforçar a independência financeira das mesmas ( 39 ). Além disso, foram introduzidos no artigo 3.o, n.o 3 A, in fine, dois requisitos explícitos: que tenham orçamentos anuais separados e que disponham de recursos financeiros e humanos adequados para poderem participar ativamente no ORECE e prestar‑lhe o seu contributo.

43.

No entanto, a diretiva‑quadro não define a independência financeira das ARN como não sendo suscetível de restrições, uma vez que «não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais». Esta posição entronca na jurisprudência estabelecida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Alemanha ( 40 ), que aceita o exercício de determinados controlos parlamentares sobre as autoridades nacionais de controlo de proteção de dados pessoais. Esta jurisprudência pode ser transposta para as ARN do setor das comunicações eletrónicas, pelo que é lícito submetê‑las a determinadas regras decorrentes da primazia inerente à legitimidade democrática ( 41 ). A título de exemplo, entre outros, a informação ao Parlamento nacional e a sujeição ao controlo contabilístico do Tribunal de Contas nacional são compatíveis com os limites que a diretiva‑quadro consagra no setor das comunicações eletrónicas.

44.

À semelhança do que o Governo neerlandês sublinhou nas suas observações, considero que o controlo orçamental das ARN pelo Parlamento nacional (compatível, repito, com a independência financeira que o artigo 3.o da diretiva‑quadro lhes confere) permite que lhes sejam aplicadas, também ex ante, medidas de contenção da despesa pública. Essas medidas só afetam a sua independência, de modo incompatível com o referido artigo 3.o da diretiva‑quadro, se forem desproporcionadas e impedirem as ARN de exercer as suas funções ou se conduzirem ao desaparecimento do seu orçamento separado.

45.

No caso da Itália, as medidas legislativas aplicadas à AGCOM não implicaram o desaparecimento do seu orçamento anual, separado e tornado público e, segundo o Consiglio di Stato, também não afetaram a sua capacidade para gerir os recursos necessários para exercer as suas funções. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, como questão de facto da sua exclusiva competência, que a AGCOM não apresentou nenhuma prova concreta da existência dos alegados efeitos negativos, tendo‑se limitado a afirmar que a legislação em causa viola a sua autonomia financeira e a sua independência.

46.

Acresce que a legislação sobre finanças públicas e contenção da despesa pública (limite de dois por cento de aumento de despesas na Lei do Orçamento de 2005 e redução em dez por cento das suas despesas com consumos intermédios através da Lei n.o 248, de 4 de agosto de 2006) corresponde a um objetivo legítimo de disciplina orçamental, adotada, com caráter geral, pelo Estado italiano, e não a uma decisão individual que vise especificamente a AGCOM.

47.

Não tendo a AGCOM assim demonstrado, perante o órgão jurisdicional de reenvio, que as medidas controvertidas tiveram um impacto real sobre a sua atividade nem que as restrições orçamentais de caráter geral a impediram, em concreto, de «dispor de todos os recursos necessários em termos de pessoal, competências e meios financeiros para o desempenho das suas funções» (considerando 11 da diretiva‑quadro), dificilmente se pode aceitar que aquelas medidas comprometeram a sua independência, no sentido acima exposto ( 42 ).

48.

Também não me parece justificar‑se, e de novo partilho a posição que o órgão jurisdicional de reenvio sustenta sobre este assunto, a pretensão da AGCOM no sentido de obter do Estado italiano um tratamento especial, equivalente ao aplicado ao Banco de Itália, que apenas está sujeito a obrigações de resultado.

49.

O artigo 3.o da diretiva‑quadro não prevê que a independência financeira das ARN exige que os Estados‑Membros se limitem a impor‑lhes meras obrigações de resultado em matéria orçamental, excluindo as medidas transversais de contenção e de limitação das despesas. Também não existem, na diretiva‑quadro, elementos que equiparem a independência das ARN à de um banco central de um Estado‑Membro.

50.

A independência dos bancos centrais nacionais está consagrada por normas de direito primário (artigo 130.o TFUE e artigo 7.o do Protocolo n.o 4 relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu) e resulta do seu papel de executores, sob a direção do Banco Central Europeu, da política monetária única, tendo como objetivo assegurar a estabilidade dos preços ( 43 ). Além disso, esta independência é necessária para tornar efetiva a aplicação, aos bancos centrais, da proibição da concessão de financiamento monetário em benefício de autoridades nacionais dos Estados‑Membros, que o artigo 123.o TFUE consagra. Nenhum destes objetivos pode ser transposto para a atuação das ARN no setor das comunicações eletrónicas, cujo estatuto é definido nas diretivas pertinentes.

51.

A AGCOM indica que o seu financiamento provém do orçamento do Estado italiano e, numa maior medida, dos encargos administrativos que cobra aos operadores do mercado das comunicações eletrónicas. Acresce que, nos últimos exercícios, o seu autofinanciamento foi total, pelo que as suas despesas não dão origem a défice público e a aplicação das medidas gerais nesta matéria, adotadas pelo Estado italiano, viola o artigo 12.o da diretiva «autorização», devendo essas medidas ser limitadas, se for caso disso, ao financiamento da AGCOM oriundo do orçamento do estado.

52.

Este raciocínio não me parece pertinente, tal como não parece ao órgão jurisdicional de reenvio, à Comissão, ao Governo italiano nem ao Governo neerlandês. Os encargos aplicados às empresas são regulados pelo artigo 12.o da diretiva «autorização» e não se destinam a cobrir os custos administrativos, independentemente do seu tipo, suportados pela ARN, mas, apenas, segundo o previsto no artigo 12.o, n.o 1, alínea a), os ocasionados pela gestão, pelo controlo e pela aplicação do regime de autorização geral, dos direitos de utilização e das obrigações específicas, referidas no artigo 6.o, n.o 2, da referida diretiva, que podem incluir os custos de cooperação, de harmonização e normalização internacionais, de análise de mercado, de controlo e de outros controlos do mercado, bem como o trabalho de regulação que envolva a preparação e aplicação de legislação derivada e decisões administrativas, como sejam as decisões em matéria de acesso e de interligação ( 44 ).

53.

Embora os Estados tenham liberdade para definir legalmente estes encargos, segundo o Tribunal de Justiça, resulta do artigo 12.o, n.o 2, da diretiva «autorização» que os referidos encargos devem cobrir os custos administrativos reais resultantes das atividades previstas nesta diretiva e equilibrar esses custos, de modo que o conjunto das receitas obtidas pelos Estados‑Membros a título do encargo não pode exceder o conjunto dos custos com essas atividades ( 45 ). Além disso, o artigo 12.o, n.o 1, alínea b), impõe aos Estados‑Membros que imponham os referidos encargos administrativos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcional.

54.

Os encargos administrativos com os quais a AGCOM se financia são taxas estabelecidas pelo Estado italiano e o artigo 12.o da diretiva «autorização» não confere às ARN um poder ilimitado para fixar o seu montante ( 46 ) à margem das disposições em matéria de limitação e contenção da despesa pública adotadas, com caráter geral, pelo Estado. Os encargos administrativos devem ser proporcionais aos custos da AGCOM em quatro atividades (a saber, a emissão, a gestão, o controlo e a aplicação do regime de autorização geral aplicável) e a AGCOM não pode aumentar estes custos sem controlo ou não os pode reduzir à margem das regras orçamentais gerais do Estado. Estas taxas, juntamente com os restantes encargos que oneram as empresas de comunicações eletrónicas, correspondem a uma parte da carga fiscal que incide sobre os contribuintes (as empresas habitualmente repercutem‑nos sobre os consumidores) e o Parlamento pode, se as necessidades económicas o exigirem, legislar nesse sentido. Se, como sucede no caso em apreço, as medidas legislativas sobre contenção da despesa não afetaram a capacidade real da AGCOM para exercer as suas funções, não se lhes pode apontar nenhuma falta do ponto de vista da independência financeira.

55.

Em suma, considero que os princípios da imparcialidade e da independência, que são reconhecidos às ARN no artigo 3.o da diretiva‑quadro, bem como o princípio de um autofinanciamento substancial consagrado no artigo 12.o da diretiva «autorização», não se opõem a uma legislação nacional que submete as referidas autoridades, de um modo geral, às disposições aplicáveis em matéria de finanças públicas e, em especial, às disposições específicas aplicáveis em matéria de contenção e de racionalização das despesas dos organismos públicos.

56.

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial apresentada pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) nos seguintes termos:

«Os princípios da imparcialidade e da independência, reconhecidos às autoridades reguladoras nacionais no artigo 3.o da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas, bem como o princípio do autofinanciamento substancial estabelecido no artigo 12.o da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas, não se opõem a uma legislação nacional que submete as referidas autoridades, de um modo geral, às disposições aplicáveis em matéria de finanças públicas e, em especial, às disposições específicas aplicáveis em matéria de contenção e de racionalização das despesas dos organismos públicos.»