Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-24/62

Introdução

Apreciação jurídica

A — Questões de admissibilidade

B — O fundamento

I — Considerações principais

1. Preterição de formalidades essenciais

2. Violação do Tratado

a) A noção de «perturbação grave»

b) Os prognósticos económicos

c) A situação económica real

II — Considerações subsidiárias

1. Insuficiência de fundamentação

2. Violação do Tratado

a) A natureza jurídica do artigo 25.o, n.o 3

b) As declarações da Comissão na Acta Final relativa à convenção sobre os produtos da lista G

aa) Interpretação das declarações

bb) As condições das declarações estão preenchidas?

c) O respeito dos pontos de vista do artigo 29.o

3. Desvio de poder

C — Resumo

—

preterição de formalidades essenciais;

—

violação do Tratado;

—

desvio de poder.

—

se baseou numa noção inexacta de. perturbação grave;

—

não procedeu de forma correcta ao efectuar os seus prognósticos sobre as repercussões económicas do contingente requerido;

—

cometeu erros na análise dos factos económicos determinantes.

a)

No que diz respeito à noção de «perturbação grave», as críticas do recorrente visam, antes de mais, determinadas afirmações do memorando de defesa. Lemos aí que a Comissão baseou o seu exame na situação do mercado como existiria se fosse integralmente aplicada a pauta exterior comum. Verifica que o mercado interno da Comunidade funcionaria com menos perturbações se estivesse aberto unicamente a importações de vinho provenientes de países terceiros sujeitas aos direitos da pauta exterior comum, e prossegue: «Neste sentido, qualquer admissão de importações provenientes de países terceiros por concessão de contingente provoca uma perturbação, na acepção do artigo 25.o, n.o 3 — Os outros factos importantes que o recorrente considera necessários são não só inúteis, mas desprovidos de pertinência, tanto do ponto de vista lógico como considerando o espírito da decisão. Os “factos importantes” podem ter interesse, no máximo, quando se trata de saber se a perturbação pode ser qualificada como “grave”.»

Não é sem boas razões que o recorrente deduz destas afirmações que a Comissão pretende realizar um modelo abstracto. A hipótese de princípio de que o mercado comum funcionaria com menos perturbações se fosse aplicada a pauta exterior comum ignora as dificuldades ligadas ao estabelecimento da pauta exterior. Os actos administrativos normativos deste género, que devem aplicar-se durante um período assaz longo, baseiam-se sempre em previsões muito grosseiras da evolução económica. É esta a razão pela qual as medidas de contingentamento do artigo 25.o são previstas como correctoras. Mas não poderão atingir os objectivos a que se destinam se os contingentes forem considerados a priori como causa de perturbações. Para agir da forma mais correcta, a Comissão deve ter em conta as repercussões reais de um contingente na situação concreta do mercado e verificar se há que recear distorções graves — tarefa difícil, visto que a imagem do mercado resulta de interesses muito diversos, interesses dos consumidores e dos produtores e interesses nacionais na manutenção de correntes comerciais tradicionais.

Certas alusões feitas no decurso da audiência fazem pensar que as considerações feitas pela Comissão não se reduzem a um exame abstracto do sistema do Tratado. É certo que devemos sublinhar que a sua opinião, segundo a qual só deve esperar-se uma perturbação se os preços da importação ultrapassarem o nível dos preços no mercado comum, ou se uma penúria caracterizada reinar no mercado comum, não satisfaz mais as exigências de um exame na acepção do artigo 25.o, n.o 3, que a constatação, aparentemente apenas pertinente, nos fundamentos da decisão, segundo a qual o simples facto de existir uma produção largamente suficiente torna prováveis perturbações graves em caso de concessão de um contingente. No máximo, poderiam entrar em linha de conta as suas explicações relativas a uma superprodução notória e às dificuldades de escoamento dos produtores italianos e franceses. Mas predomina a impressão de que uma tendência para esquematizar e para raciocinar de forma abstracta influenciou de forma considerável o ponto de partida da Comissão.

b)

Uma impressão também pouco satisfatória resulta do método pelo qual a Comissão chegou à verificação de uma perturbação do mercado. O recorrente refere-se aos fundamentos da decisão, onde figura a seguinte expressão: «A concessão de um contingente pautal… seria susceptível de provocar perturbações graves no mercado dos produtos em causa». Daí deduz que a Comissão se contentou com a existência de alguma probabilidade, quando deveria verificar a existência de uma probabilidade muito próxima da certeza.

No decurso da audiência, a Comissão declarou que foi devido à sua falta de experiência em matéria de contingentes que decidiu começar por reduzir as importações, para de seguida verificar quais seriam as suas consequências. Esta declaração, bem como os fundamentos da decisão, faz pensar que as críticas do recorrente sobre o exame da situação são justificadas.

Mas lemos também nas alegações da Comissão que esta se esforçou em fazer previsões económicas, para ter uma ideia da evolução do mercado segundo os princípios da experiência económica e com base em todos os factores económicos conhecidos, e, portanto, tinha procedido a um exame dos factos cuja minúcia satisfazia as exigências do artigo 25.o, n.o 3.

Todas estas observações sobre a noção de perturbação séria e sobre o método que permite verificá-la não dão uma imagem límpida, nem fornecem uma argumentação clara, antes testemunham uma atitude variável e contraditória da Comissão. Mas, não queremos pronunciar-nos sobre o ponto de saber se é possível concluir daí que a Comissão agiu de forma irregular. Em todo o caso, renunciamos a deduzir destas circunstâncias consequências quanto à legalidade da decisão.

c)

Examinaremos antes os factos económicos, para ver se a Comissão partiu de verificações exactas. A questão decisiva é esta: a produção dos vinhos em questão (ou seja, vinhos próprios para fabricação de aguardente de vinho) na Comunidade é suficientemente importante para que, em 1962, importações suplementares provenientes de países terceiros pudessem provocar uma perturbação grave?

Na sua demonstração, a Comissão compara as necessidades da República Federal da Alemanha em vinhos para destilação com a produção de vinho branco apto a ser destilado em França e em Itália (só estes países são considerados) e diminui da produção as quantidades transformadas em França e em Itália, em aguardente ou de outra forma, e exportadas. Para esse efeito, escolheu as quantidades médias dos anos de 1959 a 1961, e chegou ao resultado de que, cifrando-se as necessidades dos produtores alemães de aguardente de vinho em 1,2 milhões de hectolitros, estava disponível uma quantidade de cerca de 15 milhões de hectolitros, utilizável para todos os fins, o que lhe permitia falar de uma produção largamente suficiente.

Sem dúvida alguma, esta confrontação bastaria para provar uma perturbação grave do mercado, se esses 15 milhões de hectolitros constituíssem uma produção impossível de escoar, e seria claro que essa situação não deveria ser agravada pela importação suplementar de 450000 hectolitros de vinho para destilação proveniente de países terceiros.

Mas as coisas não são tão simples, por um lado, porque os números citados são parcialmente contestados e, por outro, porque este quadro deve ser completado. As perguntas feitas pelo Tribunal devem trazer novos esclarecimentos.

Em primeiro lugar, deve notar-se que as partes não estão de acordo sobre a parte da produção de vinho branco que pode servir para a fabricação de aguardente. Segundo o recorrente, é impossível definir exactamente os vinhos brancos próprios para destilação e quantificar a sua tonelagem. A Comissão sublinha expressamente que, neste aspecto, se limitou a estimativas.

Uma outra dificuldade resulta da avaliação da produção italiana de vinho branco que, na falta de estatísticas separadas, foi calculada com base em informações do Governo italiano, e que se cifraria em cerca de um terço da produção total de vinho.

Nestas duas questões, só um relatório de peritos poderia trazer esclarecimentos válidos.

Não pretendemos propor a produção dessa prova, mas sim, partindo dos números apresentados e introduzindo-lhes algumas correcções necessárias, tentar chegar a um resultado.

Impôem-se as considerações seguintes:

Pelo seu lado, recorrendo a indicações gerais retiradas das estatísticas agrícolas oficiais da Comunidade, o recorrente tenta resolver as dificuldades e dar uma imagem da verdadeira situação do mercado. Baseando-se nos números relativos ao consumo global de vinho, calcula o consumo de vinho de mesa e o autoconsumo em França e em Itália, e obtém como resultado que, subtraindo essas quantidades à produção de vinho branco, não existem excedentes para as necessidades dos produtores de aguardente. Não podemos pronunciar-nos sobre a exactidão desse resultado, uma vez que é possível que o autoconsumo esteja incluído nos números relativos ao consumo de vinho de mesa. Poder-se-ia também objectar que o vinho branco não é consumido como vinho de mesa na mesma proporção que o vinho tinto. Mas parece-nos certo que a tomada em consideração do vinho de mesa e do autoconsumo implica uma modificação considerável das proporções invocadas pela Comissão.

Se, nestas condições, o Tribunal não admitir os cálculos do recorrente, deve-se tentar apreciar a situação do mercado através de outros índices.

Neste aspecto, entram em linha de conta os argumentos seguintes:

a)

No requerimento, e posteriormente com menor insistência, o recorrente exprimiu a opinião de que a Comissão devia conceder um contingente quando não há que esperar perturbações graves. Portanto, interpreta o artigo 25.o, n.o 3, como uma norma que impõe uma obrigação à Comissão, enquanto que esta pretende que, nos termos do artigo 25.o, n.o 3, goza de um poder discricionário.

Se considerarmos o texto dessa disposição, vemos que, diferentemente dos n. os 1 e 2, em que a fórmula escolhida é «O Conselho ou a Comissão concederá contingentes…», o n.o 3 emprega a expressão «A Comissão pode conceder contingentes…».

Segundo as regras tradicionais de interpretação, esta diferença de formulação indica uma diferença no conteúdo jurídico. Portanto, os n.os 1 e 2 prevêem a obrigação de conceder contingentes quando determinadas condições se encontrem reunidas, enquanto que o n.o 3 confere à Comissão um poder discricionário sob reserva de que a condição negativa de perturbação grave não esteja preenchida.

A interpretação literal é confirmada por uma interpretação sistemática. O artigo 25.o, n.o 3, aplica-se aos produtos agrícolas incluídos no anexo II. Para estes últimos, os artigos 39.o e 46.o prevêem disposições especiais, nomeadamente o estabelecimento de uma política agrícola comum (artigo 38.o), bem como a organização comum dos mercados agrícolas (artigo 40.o). Daí resulta que a evolução futura no sector agrícola não é completamente traçada pelo Tratado; os detalhes devem ainda ser previstos. Esta situação acomoda-se menos a uma obrigação da Comissão de conceder contingentes em determinadas condições que a um poder de apreciação que deve orientar-se pelas linhas directrizes do artigo 29.o e pelos princípios da política agrícola comum, à medida que é gradualmente elaborada.

Por conseguinte, o artigo 25.o, n.o 3, não consagra por si só uma obrigação, para a Comissão, de conceder um contingente.

b)

O recorrente invoca também as declarações fornecidas pela Comissão aquando da fixação de certos direitos aduaneiros da pauta comum. Sabemos que, para os produtos da lista G, a pauta exterior comum devia ser fixada por meio de negociações entre os Estados-membros (artigo 20.o do Tratado), o que aconteceu por acordo de 2 de Março de 1960. A acta final desse acordo, que também foi ratificada e entrou em vigor com o acordo (artigo 3.o da lei alemã de ratificação: Bundesgesetzblatt 1961, segunda parte, n.o 16), inclui a declaração de que os Estados-membros tomam conhecimento da intenção da República Federal de obter contingentes pautais para determinados produtos, designadamente para o vinho para destilação. Além disso, os Estados-membros tomam conhecimento da declaração da Comissão nos termos da qual esta «está pronta a conceder contingentes com direito reduzido ou nulo para outros produtos acima mencionados (entre outros, o vinho para destilação), em favor dos consumidores e das indústrias utilizadoras do Estado-membro requerente, no âmbito do artigo 25.o, n.os 3 e 4, quando a situação do mercado no interior da Comunidade não permitir a essas indústrias um abastecimento suficiente em quantidade ou em qualidade, nas condições de que desfrutam os' outros utilizadores da Comunidade».

Na opinião do recorrente, a Comissão não decidiu sobre o pedido de contingente no sentido dessas declarações, o que equivale a uma violação do Tratado, visto que essas declarações e o facto de os Estados-membros delas terem tomado conhecimento constituem uma disposição de execução do Tratado ou, pelo menos, uma concretização das suas normas.

Mesmo não estando totalmente de acordo com o recorrente nas qualificações jurídicas que faz, é impossível, em nossa opinião, negar todo o efeito jurídico a essas declarações: com efeito, por um lado, o preâmbulo do acordo inclui uma referência às declarações da Comissão e, por outro, o artigo 1.o desse acordo diz que «as disposições pautais do presente acordo são parte integrante da pauta exterior comum prevista no Tratado».

Também não é duvidoso que, quando a Comissão e os Estados-membros fizeram essas declarações, visavam mais que uma simples referência à aplicabilidade do artigo 25.o, n.o 3. Senão, não se compreenderia a forma insistente, até mesmo solene, dessa declaração, nem o seu conteúdo. E sobretudo essa intenção seria incompreensível, dado o desenrolar das negociações, sobre o qual nos informámos através de um extracto da acta apresentado pelo recorrente. Daí podemos deduzir que a fixação do direito da pauta exterior para o vinho apresentou grandes dificuldades no decurso das negociações. Como contrapartida pelo acordo com os direitos propostos, vários Estados exigiram uma garantia de concessão de contingentes pautais e lembraram que o artigo 25.o, n.o 3, do Tratado não oferecia essa garantia. Por isso, a acta refere que os Estados-membros acordaram em que os contingentes pautais devem ser concedidos seguindo um processo similar ao previsto no artigo 25.o, n.os 3 e 4.

Como não podemos admitir que os Estados-membros tenham pretendido modificar tacitamente o Tratado, uma única interpretação objectiva é possível, consideradas as circunstâncias referidas: os governos pretenderam dar à Comissão directivas obrigatórias e concretas para a aplicação das suas competências em relação a determinados produtos, directivas que devem revestir uma importância particular no quadro do poder geral de apreciação que o artigo 25o, n.o 3, atribui à Comissão.

Portanto, o Tribunal tem que examinar se a Comissão respeitou essas directivas e, para esse efeito, naturalmente, não basta constatar que os fundamentos da decisão incluem certas expressões que lembram as declarações da acta final.

aa)

No que respeita à interpretação jurídica, o recorrente considera que a declaração exige a tomada em consideração das necessidades específicas dos produtores alemães, sobretudo no que diz respeito à qualidade e ao preço de compra habitual. A Comissão é de opinião contrária.

É certo que se deve admitir que se discutiu, no decurso das negociações acima mencionadas, «as necessidades normais das indústrias utilizadoras do Estado-membro que apresente um pedido», o que permitiria ter em conta as particularidades das necessidades nacionais.

Mas é igualmente incontestável que dos termos da declaração da Comissão, como consta da acta final, não resulta que esses interesses tenham sido tidos em consideração. Segundo o texto, apenas se deve zelar para que os consumidores alemães não sejam desfavorecidos em relação aos outros consumidores da Comunidade, no que diz respeito à quantidade e à qualidade do abastecimento. Portanto, a declaração contém apenas uma espécie de princípio de igualdade de tratamento para o mercado comum.

bb)

De facto, coloca-se a questão de saber se o abastecimento dos produtores alemães para 1962 podia considerar-se assegurado pelo mercado comum, em quantidade e qualidade.

Ainda sobre este ponto, o recorrente começa por se referir às indicações contidas nas estatísticas agrícolas oficiais sobre o grau de auto-abastecimento da Comunidade em vinho, bem como aos números relativos à utilização da colheita de vinho branco, com base nas indicações globais relativas ao autoconsumo e ao consumo de vinho de mesa na Comunidade. Faz notar que após 1962 se verifica um recuo de 30000 hectolitros nas importações de vinho para destilação, apesar de um aumento da produção de aguardente na República Federal, o que indicaria um abastecimento insuficiente.

As indicações quantitativas da Comissão informam-nos que a colheita de vinho branco de 1962, que também entra parcialmente em linha de conta para a produção de 1962, ultrapassou notoriamente em quantidade a do ano anterior, circunstância que, porque não era previsível para a Comissão, não entra em linha de conta para justificar a sua decisão, mas que certamente influenciou a situação do abastecimento em 1962.

Ainda que todos estes factores façam duvidar da regularidade da decisão em causa, hesitamos no entanto em considerá-los como indícios suficientes ou como prova da irregularidade da decisão em relação à declaração da Comissão na acta final. Pensamos que os factos que nos foram submetidos são insuficientes para chegar a essa conclusão. Mas se existe aqui um non liquet, as suas consequências devem recair sobre o recorrente, que pediu à Comissão a concessão de um contingente com base em factos determinados (abastecimento insuficiente).

c)

Finalmente, as linhas directrizes do artigo 29.o devem também ser devidamente respeitadas no exame de um pedido de contingente para os produtos aos quais se aplica a declaração especial feita pela Comissão na acta final. O recorrente considera que não foi esse o caso, o que resulta do simples facto de a decisão mencionar apenas um dos quatro critérios do artigo 29.o

A Comissão declarou no decurso do processo que tinha considerado todos os critérios do artigo 29.o, mas que, como estes são contraditórios e não podem ser todos respeitados simultaneamente, tinha sido obrigada, na apreciação dos interesses em presença, a dar preferência a determinados pontos de vista.

A comparação das linhas directrizes do artigo 29.o demonstra a exactidão desse ponto de partida. Os diferentes pontos de vista que entram em linha de conta para decidir sobre os pedidos de contingente reflectem tendências opostas.

Se a promoção das trocas comerciais com países terceiros e a expansão do consumo são argumentos a favor da concessão de contingentes, a necessidade de zelar pelo aumento da força competitiva das empresas da Comunidade e pelo desenvolvimento nacional da produção incita antes a indeferir os pedidos de contingente, se se considerar, em primeiro lugar, a produção de vinho. Segundo as circunstâncias, os outros critérios do artigo 29.o podem recomendar a adopção de uma decisão negativa ou positiva.

Portanto, à semelhança do Tratado CECA, é necessário fazer o balanço dos pontos de vista, em função da situação económica e tendo em conta todos os interesses públicos e privados, sem que seja possível indicar de forma geral as considerações que devem prevalecer.

Os debates mostraram claramente quais os objectivos a que a Comissão reconheceu uma importância particular. Pretendeu sobretudo realizar a união aduaneira e proteger a produção agrícola comum.

Mas os fundamentos da decisão podem induzir em erro quando mencionam o abastecimento das indústrias utilizadoras e a expansão do consumo, a menos que a Comissão pretendesse com isso dizer que esses objectivos não seriam seriamente comprometidos ou que o balanço dos interesses exigia a aceitação de certos sacrifícios nesses pontos.

Com efeito, é manifesto que a recusa do contingente influiu desfavoravelmente tanto sobre as indústrias de transformação da República Federal como sobre os consumidores alemães. Essa recusa teve como consequência a incidência de um direito aduaneiro mais elevado sobre as importações provenientes de países terceiros ou o aumento das compras no interior da Comunidade. Ambas as hipóteses são acompanhadas de um aumento de preços para os produtores de aguardente de vinho, visto que a pauta exterior da Comunidade foi substancialmente elevada e que os preços dos vinhos franceses para destilação ultrapassam consideravelmente os dos países terceiros.

Portanto, a medida de contingentamento adoptada compromete o desenvolvimento racional das indústrias transformadoras e a expansão do consumo. De momento, não é ainda possível determinar todas as repercussões daí resultantes. O recorrente refere que os preços da aguardente de vinho já aumentaram 10 % e que os consumidores abandonam nitidamente as aguardentes baratas que até agora compravam, o que pode pôr gravemente em perigo os produtores. A Comissão considera que os preços continuarão a evoluir segundo a tendência até agora verificada, mas ao mesmo tempo sublinha que, dada a duração do processo de fabricação, os preços actuais não podem ainda acusar o efeito das condições de abastecimento do ano de 1962.

No entanto, no que diz respeito às repercussões sobre as trocas comerciais com países terceiros, pode verificar-se desde já um resultado certo: as trocas comerciais denotam uma tendência clara para a regressão.

Não compete ao Tribunal prescrever exactamente à Comissão a dose em que os diferentes pontos de vista do artigo 29.o devem ser tidos em consideração em cada caso concreto, sob pena de restringir ilegalmente o âmbito de apreciação da Comissão. Compete-lhe apenas verificar o seu raciocínio e comprovar se, ao pôr o acento num desses pontos de vista, a Comissão agiu correctamente, tendo em conta todos os elementos económicos, e também políticos, a considerar.

A decisão em causa foi essencialmente influenciada pela hipótese de a produção de vinho branco da Comunidade ser «largamente» suficiente. Se fosse esse o caso, poder-se-ia — mas a questão pode ficar em aberto — conceder uma preferência absoluta à produção comunitária. Mas se a realidade económica apresenta uma imagem diferente (a este propósito, referimo-nos sobretudo às estatísticas relativas ao grau de auto-abastecimento da Comunidade), deve pôr-se o acento nos outros pontos de vista negligenciados, dos quais o desenvolvimento das trocas comerciais com países terceiros não é o menor, sendo-lhe reconhecida grande importância pelo preâmbulo do Tratado e pelo artigo 110.o, para além do artigo 29.o Portanto, é o erro cometido na apreciação dos factos, o ponto de partida errado, de que falámos longamente, que desacreditam seriamente e viciam de erro, em nossa opinião, a apreciação dos interesses em presença a que a Comissão procedeu. Eis aqui um novo fundamento que deve implicar a anulação da decisão em causa.