Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-238/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 22 de junho de 2022(1)

Processo C‑238/21

Porr Bau GmbH

contra

Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria)]

«Reenvio prejudicial – Ambiente – Diretiva 2008/98/CE – Artigo 3.°, n.° 1 – Resíduos – Artigo 5.°, n.° 1 – Subprodutos – Artigo 6.°, n.os 1 e 4 – Fim do estatuto de resíduo – Solo escavado não contaminado de primeira qualidade – Preparação para a reutilização e a valorização – Utilização direta em substituição de matérias‑primas – Formalidades – Obrigações de registo e de documentação»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do conceito de «resíduos» previsto no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 (2) e as condições para o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo dos materiais de escavação, nomeadamente do solo não contaminado de primeira qualidade, em aplicação do artigo 6.° desta diretiva. O processo surge no seguimento de decisões como o Acórdão Tallinna Vesi (3) e o Acórdão Sappi Austria Produktion e Wasserverband «Region Gratkorn‑Gratwein» (4), em que o Tribunal de Justiça interpretou estas mesmas disposições no que se refere, respetivamente, às lamas de depuração e às águas residuais.

2. O pedido foi submetido no âmbito de um litígio que opõe a Porr Bau GmbH (a seguir «Porr Bau») à Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung (Autoridade Administrativa do Distrito de Graz, a seguir «autoridade recorrida»). Este litígio diz respeito a uma decisão administrativa segundo a qual o solo escavado encomendado por alguns agricultores a uma empresa de construção na Áustria, para nivelar e recuperar as suas áreas de cultivo, devia ser considerado um resíduo e, por conseguinte, sujeito ao pagamento de uma contribuição, apesar de ter sido classificado como material não contaminado da mais elevada categoria de qualidade ao abrigo do direito austríaco.

3. O órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber se o artigo 6.° da Diretiva 2008/98, interpretado à luz dos objetivos desta diretiva, se opõe a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo do solo escavado não contaminado de primeira qualidade só ocorre i) se este for diretamente utilizado em substituição de matérias‑primas e ii) se o detentor cumprir determinadas formalidades, como as obrigações de registo e de documentação. A título preliminar, este órgão jurisdicional pretende igualmente saber se o solo escavado não contaminado de primeira qualidade, fornecido por uma empresa de construção para melhorar a rentabilidade das terras de cultivo, constitui um «resíduo» na aceção do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 ou, em alternativa, um «subproduto» na aceção do artigo 5.°, n.° 1, desta diretiva.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União Europeia

4. Em conformidade com o artigo 1.° da Diretiva 2008/98, na versão aplicável no processo principal (5), esta diretiva estabelece «medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização».

5. O artigo 3.° da Diretiva 2008/98, sob a epígrafe «Definições», prevê nos n.os 1, 15 e 16 que, para efeitos desta diretiva, entende‑se por:

«1. “Resíduos”, quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou obrigação de se desfazer;

[…]

15. “Valorização”, qualquer operação cujo resultado principal seja a transformação dos resíduos de modo a servirem um fim útil, substituindo outros materiais que, caso contrário, teriam sido utilizados para um fim específico, ou a preparação dos resíduos para esse fim, na instalação ou no conjunto da economia. O Anexo II contém uma lista não exaustiva de operações de valorização;

16. “Preparação para a reutilização”, operações de valorização que consistem no controlo, limpeza ou reparação, mediante as quais os produtos ou os componentes de produtos que se tenham tornado resíduos são preparados para serem reutilizados, sem qualquer outro tipo de pré‑processamento;

[…]»

6. O artigo 4.° da Diretiva 2008/98, sob a epígrafe «Hierarquia dos resíduos», estabelece:

«1. A hierarquia dos resíduos a seguir apresentada é aplicável enquanto princípio geral da legislação e da política de prevenção e gestão de resíduos:

a) Prevenção e redução;

b) Preparação para a reutilização;

c) Reciclagem;

d) Outros tipos de valorização, por exemplo a valorização energética; e

e) Eliminação.

[…]»

7. O artigo 5.° da Diretiva 2008/98, sob a epígrafe «Subprodutos», tem a seguinte redação:

«1. Uma substância ou objeto resultante de um processo de produção cujo principal objetivo não seja a produção desse item só pode ser considerado um subproduto e não um resíduo na aceção do [artigo 3.°, n.° 1] se estiverem reunidas as seguintes condições:

a) Existir a certeza de posterior utilização da substância ou objeto;

b) A substância ou objeto poder ser utilizado diretamente, sem qualquer outro processamento que não seja o da prática industrial normal;

c) A substância ou objeto ser produzido como parte integrante de um processo de produção; e

d) A posterior utilização ser legítima, isto é, a substância ou objeto satisfazer todos os requisitos relevantes do produto em matéria ambiental e de proteção da saúde para a utilização específica e não acarretar impactos globalmente adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana.

[…]»

8. O artigo 6.° da Diretiva 2008/98, sob a epígrafe «Fim do estatuto de resíduo», prevê:

«1. Determinados resíduos específicos deixam de ser resíduos na aceção do [artigo 3.°, n.° 1] caso tenham sido submetidos a uma operação de valorização, incluindo a reciclagem, e satisfaçam critérios específicos a estabelecer nos termos das seguintes condições:

a) A substância ou objeto ser habitualmente utilizado para fins específicos;

b) Existir um mercado ou uma procura para essa substância ou objeto;

c) A substância ou objeto satisfazer os requisitos técnicos para os fins específicos e respeitar a legislação e as normas aplicáveis aos produtos; e

d) A utilização da substância ou objeto não acarretar impactos globalmente adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana.

Se necessário, os critérios incluem valores‑limite para os poluentes e têm em conta eventuais efeitos ambientais adversos da substância ou objeto.

[…]

4. Caso não tenham sido definidos critérios a nível comunitário nos termos dos n.os 1 e 2, os Estados‑Membros podem decidir caso a caso se determinado resíduo deixou de ser um resíduo tendo em conta a jurisprudência aplicável. […]»

9. As obrigações e os objetivos fundamentais estabelecidos pela Diretiva 2008/98 figuram no artigo 13.°:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que a gestão de resíduos seja efetuada sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente […]».

10. O artigo 28.° da Diretiva 2008/98, sob a epígrafe «Planos de gestão de resíduos», estabelece que os Estados‑Membros devem assegurar que as respetivas autoridades competentes elaborem, nos termos, designadamente, dos artigos 1.°, 4.° e 13.°, um ou mais planos de gestão de resíduos.

B. Direito austríaco

1. Lei de gestão de resíduos

11. As disposições relevantes da Abfallwirtschaftsgesetz de 2002 (Lei federal austríaca de 2002 relativa à gestão de resíduos, a seguir «Lei de gestão de resíduos»), que transpõe a Diretiva 2008/98, estão redigidas da seguinte forma:

«Definições

§ 2, n.° 1 Para efeitos da [Lei de gestão de resíduos], entende‑se por resíduos os bens móveis,

1. de que o detentor se desfaz ou tem intenção de se desfazer, ou

2. cuja recolha, armazenamento, transporte e tratamento como resíduos são necessários para não prejudicar o interesse público [§ 1, n.° 3].

[…]

n.° 5 Para efeitos da [Lei de gestão de resíduos], entende‑se por

[…]

6. “Preparação para a reutilização”, operações de valorização que consistem no controlo, limpeza ou reparação, mediante as quais os produtos ou os componentes de produtos que se tenham tornado resíduos são preparados para serem reutilizados, sem qualquer outro tipo de pré‑processamento;

[…]

Fim do estatuto de resíduo

§ 5, n.° 1 Salvo disposição em contrário num diploma referido no n.° 2 ou num diploma referido no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/98/CE relativa aos resíduos, as substâncias existentes são consideradas resíduos até elas próprias ou substâncias delas derivadas serem utilizadas em substituição de matérias‑primas ou de produtos obtidos a partir de matérias‑primas primárias. Em caso de preparação para a reutilização na aceção do § 2, n.° 5, ponto 6, o fim do estatuto de resíduo ocorre no fim desta operação de valorização.

[…]

Plano federal de gestão de resíduos

§ 8, n.° 1 A fim de realizar os objetivos e de aplicar os princípios enunciados na [Lei de gestão de resíduos], o Ministro Federal da Agricultura e das Florestas, do Ambiente e da Gestão das Águas deve elaborar um plano federal de gestão de resíduos pelo menos de seis em seis anos.

[...]»

2. Plano federal de gestão dos resíduos

12. O Bundesabfallwirtschanftsplan de 2011 (Plano federal austríaco de gestão de resíduos de 2011, a seguir «Plano federal de gestão de resíduos»), adotado com base no artigo 28.° da Diretiva 2008/98 e no § 8, n.° 1, da Lei de gestão de resíduos, estabelece requisitos específicos relativos à redução das quantidades de resíduos, dos seus poluentes e dos seus efeitos nocivos para o ambiente e para a saúde, bem como à valorização ambientalmente correta e economicamente útil dos resíduos.

3. Lei sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados

13. Nos termos do § 1 da Altlastensaierungsgeset de 1989 (Lei federal austríaca de 1989 sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados, conforme alterada, a seguir «Lei sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados»), esta lei tem por objetivo «financiar a segurança e a reabilitação de locais contaminados desafetados na aceção [desta lei]». O § 3 prevê, em particular, que o depósito a longo prazo de resíduos à superfície ou no subsolo para, entre outros, nivelar terrenos irregulares ou desenvolver terrenos, está sujeito ao pagamento de uma contribuição denominada «Altlastenbeitrag» (contribuição relativa aos locais contaminados desafetados). No entanto, estes resíduos estão isentos desta obrigação quando, em substância, são utilizados em conformidade com os requisitos do Plano federal de gestão de resíduos. A Lei sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados estabelece igualmente, no § 10, um procedimento destinado a esclarecer, por meio de uma decisão administrativa, se os requisitos materiais da obrigação de contribuição relativa aos locais contaminados estão preenchidos.

III. Matéria de facto, tramitação do processo e questões prejudiciais

14. A Porr Bau, recorrente no processo principal, é uma empresa de construção com sede da Áustria. Em julho de 2015, alguns agricultores locais pediram‑lhe que lhes fornecesse solo escavado e que o distribuísse pelos seus terrenos. O pedido dos agricultores tinha por objetivo nivelar as suas terras agrícolas e melhorar as suas áreas de cultivo, tornando‑as mais rentáveis.

15. Na data em que os agricultores abordaram a Porr Bau, não era certo que esta empresa estivesse em condições de atender ao seu pedido. Só após a seleção de um projeto de construção adequado e a extração de amostras de solo é que a Porr Bau forneceu o material solicitado. Para o efeito, o solo foi classificado como pertencendo à categoria de qualidade A1, isto é, a mais elevada categoria de qualidade de solo escavado não contaminado estabelecida no Plano federal de gestão de resíduos. Em conformidade com a legislação austríaca, a utilização desta categoria de solo é adequada e autorizada para a adaptação e desenvolvimento de terrenos. A Porr Bau foi ainda paga para executar obras de melhoria das terras e das áreas de cultivo em causa.

16. Em 4 de maio de 2018, ao abrigo da Lei sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados, a Porr Bau solicitou à autoridade recorrida que declarasse que o solo escavado fornecido aos agricultores não era um resíduo. A título subsidiário, solicitou que este solo fosse isento da obrigação de pagar a contribuição pela utilização de resíduos.

17. Em 14 de setembro de 2020, a autoridade recorrida declarou que o solo escavado em causa era um resíduo na aceção do § 2, n.° 1, da Lei de gestão de resíduos. Esta autoridade considerou igualmente que o fim do estatuto de resíduo do solo ainda não tinha ocorrido devido, fundamentalmente, ao incumprimento de determinadas formalidades previstas no Plano federal de gestão de resíduos. Por conseguinte, concluiu que a contribuição pela utilização de resíduos não podia ser objeto de isenção.

18. O Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria), chamado a conhecer do recurso interposto contra esta decisão, tem dúvidas quanto à posição adotada pela autoridade recorrida.

19. Em particular, o órgão jurisdicional de reenvio questiona a interpretação do conceito de «resíduos» adotado por esta autoridade e a sua aplicação ao solo escavado não contaminado da mais elevada categoria de qualidade, como o solo em causa no caso em apreço. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio observa que, ao abrigo da legislação austríaca, o fim do estatuto de resíduo dos materiais de escavação só ocorre quando estes tiverem sido diretamente utilizados em substituição de matérias‑primas ou dos produtos obtidos a partir de matérias‑primas primárias. Tal levanta a questão de saber se a legislação nacional regula o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo de uma forma mais restritiva do que o artigo 6.° da Diretiva 2008/98 no que diz respeito ao solo não contaminado da mais elevada categoria de qualidade. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a legislação austríaca exige, para efeitos do estabelecimento do fim do estatuto de resíduo, o cumprimento de determinadas formalidades, nomeadamente de obrigações de registo e de documentação. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, no que diz respeito ao solo escavado não contaminado de primeira qualidade, a obrigação de satisfazer estas formalidades, as quais não considera relevantes do ponto de vista ambiental, viola o artigo 6.° da Diretiva 2008/98.

20. Nestas circunstâncias, o Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. O artigo 6.°, n.° 1, da [Diretiva 2008/98] opõe‑se a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo só ocorre quando os resíduos ou as substâncias potencialmente recicláveis ou as substâncias obtidas a partir deles são diretamente utilizadas em substituição de matérias‑primas ou dos produtos obtidos a partir de matérias‑primas primárias ou tenham sido preparados para reutilização?

Em caso de resposta negativa à questão 1:

2. O artigo 6.°, n.° 1, da [Diretiva 2008/98] opõe‑se a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo dos materiais de escavação só pode ocorrer com a substituição de matérias‑primas ou dos produtos obtidos a partir de matérias‑primas primárias?

Em caso de resposta negativa às questões 1 e/ou 2:

3. O artigo 6.°, n.° 1, da [Diretiva 2008/98] opõe‑se a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo dos materiais de escavação não pode ocorrer se não forem cumpridas, ou não forem cumpridas totalmente, formalidades (em particular, obrigações de registo e de documentação) sem impacto ambiental relevante na medida adotada, ainda que se tenha demonstrado que os materiais de escavação não excedem os valores‑limite (categoria de qualidade) aplicáveis ao uso concreto previsto?»

IV. Análise

21. Com o seu pedido, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo só ocorre, regra geral, quando os resíduos são diretamente utilizados em substituição de matérias‑primas ou são preparados para reutilização e, no caso específico dos materiais de escavação, quando estes materiais tenham sido diretamente utilizados em substituição de matérias‑primas, e o seu detentor tenha cumprido certas formalidades como obrigações de registo e de documentação.

22. A título preliminar, devo observar que, na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se o solo escavado não contaminado, classificado como solo de primeira qualidade ao abrigo da legislação nacional, é um resíduo na aceção do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98. Com efeito, a aplicação do artigo 6.° da referida diretiva baseia‑se na premissa de que a substância ou o objeto é previamente qualificado de resíduo. Embora este aspeto particular não tenha sido expressamente invocado nas questões submetidas, devo começar por analisar se o fornecimento de solo escavado não contaminado de primeira qualidade por uma empresa de construção, nas circunstâncias específicas de um caso como o do processo principal, está abrangido pelo conceito de resíduo. Na minha análise, abordarei igualmente a questão, debatida pelas partes na audiência no Tribunal de Justiça, de saber se o solo fornecido deverá antes ser considerado um subproduto na aceção do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98.

23. Admitindo que o material em causa no processo principal é considerado um resíduo, analisarei, em seguida, as três questões prejudiciais em conjunto. Estas questões convidam o Tribunal de Justiça a determinar se a normal nacional em causa é compatível com o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, quando a única possibilidade de valorização do solo escavado não contaminado de primeira qualidade, para que deixe de ter o estatuto de resíduo, é a sua utilização em substituição de matérias‑primas e o cumprimento de determinadas formalidades sem relevância aparente em termos ambientais.

A. Solo escavado não contaminado de primeira qualidade como resíduo ou subproduto

1. Âmbito de aplicação da Diretiva 2008/98

24. Antes de analisar se o solo escavado não contaminado de primeira qualidade pode ser considerado um resíduo ou, em alternativa, um subproduto, na aceção, respetivamente, do artigo 3.°, n.° 1, e do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, saliento sucintamente que o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), desta diretiva, exclui do seu âmbito de aplicação o solo não contaminado e outros materiais naturais resultantes de escavações no âmbito de atividades de construção, sempre que se tenha a certeza de que os materiais em causa serão utilizados para efeitos de construção no seu estado natural e no local em que foram escavados.

25. Dado que, à luz das informações constantes da decisão de reenvio, o solo escavado em causa no processo principal foi depositado num local diferente do local de escavação, não está abrangido pelo artigo 2.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2008/98 e, consequentemente, deve ser apreciado em conformidade com a definição de resíduo e com as disposições desta diretiva relativas aos subprodutos (6).

2. Conceitos de «resíduos» e de «subprodutos»

26. O artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 define o conceito de «resíduos» como quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou tem intenção – resíduos subjetivos – ou obrigação de se desfazer – resíduos objetivos. O conceito de resíduo tem sido interpretado em sentido amplo pelo Tribunal de Justiça, que definiu critérios relevantes para determinar se uma substância ou objeto, incluindo materiais, deve ser considerado um resíduo na aceção desta disposição (7).

27. Em especial, em conformidade com jurisprudência constante, a qualificação de resíduo, no seu sentido subjetivo, resulta, antes de mais, do comportamento do detentor e do significado dos termos «se desfazer» (8). Esta expressão e o termo «resíduo» englobam conceitos de direito da União que, tendo em conta o objetivo de assegurar um elevado nível de proteção no domínio da política ambiental, não podem ser interpretados de modo restritivo (9).

28. O Tribunal de Justiça salientou igualmente que, para apreciar se uma substância ou um objeto é um resíduo, devem ser tidas em consideração todas as circunstâncias do caso específico, tendo em conta o objetivo dessa diretiva e desde que isso não prejudique a eficácia da mesma (10).

29. Entre as circunstâncias que podem revelar a existência de um resíduo figura o facto, em primeiro lugar, de a substância ou o objeto utilizados serem um resíduo de produção ou de consumo, ou seja, um produto que não se pretendeu produzir como tal (11). Segundo o Tribunal de Justiça, importa, também, prestar uma atenção especial à circunstância de o objeto ou a substância em questão não ter ou ter deixado de ter utilidade para o seu detentor, de modo que essa substância ou objeto constituem um encargo do qual este se procura desfazer (12). Além disso, o método de tratamento ou o modo de utilização de uma substância não são determinantes para a qualificação ou não de «resíduo» de uma substância. Por último, o conceito de resíduo não exclui as substâncias e os objetos suscetíveis de reutilização económica (13).

30. Em paralelo com a jurisprudência já referida, o Tribunal de Justiça desenvolveu igualmente o conceito de «subproduto», essencialmente com base na interpretação da Diretiva 75/442 (14). Esta jurisprudência está atualmente codificada no artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, que se refere, essencialmente, a uma substância ou objeto do qual o detentor não se pretende desfazer, devido à vantagem económica que pode ser obtida pela sua reutilização, e que não pode, por conseguinte, ser visto como um encargo e, nessa medida, como um resíduo. Segundo o Tribunal de Justiça, não seria justificado sujeitar substâncias ou objetos que o detentor pretende explorar ou comercializar em condições vantajosas, no âmbito de uma operação de valorização subsequente, às exigências rigorosas da Diretiva 2008/98 relativas à proteção do ambiente e da saúde humana (15).

3. Solo escavado não contaminado de primeira qualidade solicitado para efeitos de nivelamento e melhoria das terras de cultivo

31. Cabe, evidentemente, ao órgão jurisdicional de reenvio, único competente para apreciar os factos do processo chamado a conhecer, verificar, à luz da jurisprudência supracitada, se o detentor de materiais de escavação, nomeadamente de solo não contaminado de primeira qualidade, tem a intenção de se desfazer dos mesmos, dando origem a resíduos, ou de explorá‑los em condições vantajosas, dando origem a um subproduto (16). Dito isto, convido o Tribunal de Justiça a fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio as seguintes orientações para a resolução do litígio que lhe é submetido. Estas orientações baseiam‑se em circunstâncias específicas que não devem ser ignoradas num caso como o do processo principal.

a) Solo escavado de primeira qualidade como resíduo

32. Em primeiro lugar, gostaria de salientar que, segundo o Governo austríaco, a decisão adotada pela autoridade recorrida, que conclui que o solo escavado em causa tem o estatuto de resíduo, baseia‑se na jurisprudência desenvolvida pelo Verwaltungsgerichtshof (Supremo Tribunal Administrativo, Áustria) a respeito do conceito de «resíduos» previsto no § 2, n.° 1, da Lei de gestão de resíduos (17). Segundo este órgão jurisdicional, quando os materiais são escavados ou demolidos durante um projeto de construção, o principal objetivo do construtor é geralmente concluir o projeto sem ser condicionado por esses materiais. Por conseguinte, retira‑os do local com a intenção de se desfazer deles.

33. Concordo que o padrão estabelecido pelo Verwaltungsgerichtshof (Supremo Tribunal Administrativo), seguido posteriormente na decisão que é objeto de recurso, pode ser utilizado, regra geral, para determinar se os materiais escavados resultantes de atividades de construção devem ser considerados resíduos. No entanto, conforme indicado no n.° 28, supra, a apreciação da existência de resíduos, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, exige, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que sejam tidas em consideração todas as circunstâncias de um caso específico (18). Tal significa que, para que esta regra geral possa ser aplicada, os elementos que caracterizam a intenção do detentor dos resíduos não devem ser ignorados.

34. Na minha opinião, contrariamente à posição adotada pelo Governo austríaco e pela Comissão, há elementos factuais no presente processo que devem ser tidos em conta na apreciação da intenção específica de uma empresa de construção no que respeita à posterior utilização do material que escavou previamente. Estes elementos podem incluir, por exemplo, o pedido prévio de escavação do material pelos operadores locais quando este puder ser comercializado após uma cuidadosa seleção e amostragem da sua qualidade. Em substância, não se pode excluir que uma empresa de construção, em vez de considerar o material de escavação como um resíduo ou um encargo do qual se pretende desfazer, possa procurar obter lucros da sua própria atividade, especialmente quando este material é qualificado como pertencente à mais elevada categoria de qualidade de solo não contaminado.

35. Com efeito, o caso em apreço ilustra a forma como uma empresa de construção pode optar por não se desfazer de material previamente escavado, explorando‑o antes em condições economicamente vantajosas. Neste sentido aponta o facto de ter sido um grupo de agricultores locais a contactar inicialmente a Porr Bau para a distribuição de solo escavado pelos seus terrenos para efeitos de nivelamento e melhoria das suas terras agrícolas. Embora não fosse certo, na altura em que os agricultores abordaram a Porr Bau, que esta empresa estaria em condições de satisfazer o seu pedido, a iniciativa destes agricultores encorajou‑a a selecionar um projeto de construção adequado e a extrair amostras de solo. A decisão de reenvio indica ainda que este solo estava sujeito a um controlo de qualidade e que foi posteriormente classificado como material não contaminado de primeira qualidade, o qual, em conformidade com a legislação austríaca, é adequado e autorizado para a adaptação e o desenvolvimento de terrenos. A pedido dos agricultores, a Porr Bau foi igualmente paga para realizar obras de melhoria das terras e das áreas de cultivo em causa.

36. Consequentemente, é difícil concluir que, em circunstâncias como as do caso em apreço, a intenção de uma empresa de construção seja desfazer‑se do solo escavado cuidadosamente selecionado, sujeito a um controlo de qualidade e fornecido como material de primeira qualidade para satisfazer um pedido específico de operadores locais que necessitam desse material. Creio também que não se deve partir do princípio de que uma empresa de construção tem, por defeito, a intenção de se desfazer de todo o solo escavado. Com efeito, não se pode excluir que este material possa ser utilizado no âmbito do projeto de construção em causa, o que, tal como indicado no n.° 24, supra, o excluiria do âmbito de aplicação da Diretiva 2008/98.

37. Tendo em conta as considerações precedentes, penso que o Tribunal de Justiça deveria inclinar‑se para uma posição segundo a qual, sob reserva das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, o solo não contaminado de primeira qualidade não deve ser considerado, num caso como o do processo principal, um resíduo na aceção do artigo 3.°, n.° 1, Diretiva 2008/98.

b) Solo escavado como um subproduto

38. Em contrapartida, uma análise aprofundada do caso deixa claro, em conformidade com as observações escritas apresentadas pela Porr Bau, que o solo em causa no processo principal pode reunir as condições previstas no artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 no que se refere a um subproduto.

39. A este respeito, gostaria de assinalar que, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, uma substância ou objeto resultante de um processo de produção cujo principal objetivo não seja a produção desse item só pode ser considerado um subproduto e não um resíduo. Para que assim seja, esta disposição exige que estejam reunidas quatro condições, nomeadamente a) existir a certeza de posterior utilização da substância ou objeto; b) a substância ou objeto poder ser utilizado diretamente, sem qualquer outro processamento que não seja o da prática industrial normal; c) a substância ou objeto ser produzido como parte integrante de um processo de produção; e d) a posterior utilização ser legítima. Analisarei sucintamente estas condições à luz das informações resultantes dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça.

1) Definição de subproduto

40. No que se refere, em primeiro lugar, à questão de saber se o solo escavado pode ser considerado «uma substância ou objeto resultante de um processo de produção cujo principal objetivo não seja a produção desse item», na aceção do artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/98, é importante ter em conta que o Tribunal de Justiça tem tradicionalmente defendido, na sua jurisprudência constante, que «um material ou uma matéria‑prima resultantes de um processo de fabrico ou de extração» pode constituir não um resíduo, mas um subproduto (19). Como já foi referido, a jurisprudência constitui o cerne do conceito de «subproduto», que foi posteriormente codificado no artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 utilizando‑se para o efeito, em vez da expressão «processo de fabrico ou de extração», a expressão «processo de produção».

41. Em meu entender, contrariamente à tese defendida, em substância, pelo Governo austríaco nas suas observações, não há nenhum argumento que sustente a tese de que o legislador da União, ao codificar a jurisprudência do Tribunal de Justiça utilizando a expressão «processo de produção», pretendeu limitar o conceito de subprodutos a bens secundários resultantes de uma produção industrial. Pelo contrário, um processo de produção é normalmente definido pelos economistas como o processo em que os fatores de produção, nomeadamente o capital, a mão‑de‑obra, a tecnologia e a terra (inputs), são transformados em bens e serviços (output) (20). Por conseguinte, o solo pode ser objeto de um processo de produção, o que significa que um produto secundário resultante da sua transformação, incluindo o solo escavado, deve ser considerado como estando abrangido pelo conceito de «subproduto», desde que reúna as condições adicionais previstas no artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98.

42. A este respeito, gostaria de chamar a atenção do Tribunal de Justiça para o Acórdão Brady (21). Neste acórdão, o Tribunal entendeu, ao interpretar a Diretiva 75/442, que o efluente ou chorume produzido em explorações como produto secundário e vendido a outros agricultores para ser reutilizado como fertilizante podia ser considerado um subproduto. Tal demonstra que, mesmo antes da adoção do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, o Tribunal de Justiça tinha considerado, como subprodutos, produtos resultantes de atividades económicas de transformação que não têm exclusivamente lugar num contexto industrial. Por conseguinte, convido o Tribunal de Justiça a adotar uma interpretação da expressão «processo de produção» que concilie não só a definição comum desta expressão, mas que siga igualmente a interpretação do conceito de «subproduto» que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça anterior à adoção do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98.

2) Posterior utilização suficientemente certa

43. No que diz respeito à condição de que a posterior utilização da substância ou objeto em causa deve ser certa, sem prejuízo das verificações específicas que o órgão jurisdicional nacional realizará, é suficientemente conclusivo a este respeito que, antes de o solo em causa no processo principal ser escavado, houve um pedido expresso por parte dos operadores locais para o fornecimento deste material. Este pedido resultou posteriormente num compromisso de fornecimento do solo solicitado, juntamente com um acordo através do qual a empresa de construção realizaria, utilizando esse material, as obras necessárias para nivelar e melhorar as terras agrícolas em causa. Embora, na data em que os agricultores abordaram inicialmente a Porr Bau, não fosse certo que a empresa pudesse satisfazer o seu pedido, tal não significa por si só, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que a posterior utilização do solo escavado em causa não fosse certa (22). Com efeito, a condição relativa à certeza parece ter sido preenchida de forma suficientemente atempada no presente caso.

44. No entanto, o Tribunal de Justiça fixou critérios úteis para apreciar em termos mais precisos se a posterior utilização de materiais destinados a ser distribuídos em terras agrícolas, como o solo escavado em causa, é suficientemente certa. Os requisitos estabelecidos, por exemplo, no Acórdão Brady, já referido, são os seguintes:

– em primeiro lugar, os terrenos dos agricultores, onde o material deve ser fornecido, devem estar, desde o início, devidamente identificados (23);

– em segundo lugar, o material – e as quantidades a entregar – devem efetivamente destinar‑se e estar estritamente limitados às necessidades da utilização específica estabelecida (24);

– em terceiro lugar, o fornecimento do material em causa deve efetivamente ser utilizado ou comercializado em condições economicamente vantajosas para o seu detentor;

– em quarto lugar, no caso de o material em causa não ser entregue imediatamente, existe a obrigação de utilizar instalações de armazenamento adequadas e suficientes para guardar o solo durante o período de armazenamento; além disso, esta duração do armazenamento não deve exceder o exigido para que a empresa possa satisfazer os seus compromissos contratuais (25).

45. A meu ver, o Tribunal de Justiça deveria considerar a aplicação dos requisitos elaborados no Acórdão Brady, a respeito da posterior utilização de materiais a ser distribuídos em terras agrícolas, a um caso relativo ao solo escavado como o que está em causa no processo principal. Tal ajudaria a avaliar em termos mais precisos se a posterior utilização deste material é suficientemente certa na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2008/98. Na realidade, gostaria de salientar que as informações partilhadas pelo órgão jurisdicional de reenvio na decisão de reenvio parecem revelar que os primeiros três requisitos foram preenchidos no processo principal. Em contrapartida, a decisão de reenvio não contém quaisquer informações sobre se o solo escavado em causa no processo principal foi – ou não – fornecido imediatamente, o que levanta a questão de saber se o requisito relativo ao armazenamento deste material é aplicável. Em todo o caso, devo sublinhar, uma vez mais, que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a essa avaliação e determinar, em última análise, se a condição prevista no artigo 5.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2008/98 deve considerar‑se preenchida.

3) Inexistência de outro tipo de processamento e parte integrante de um processo de produção

46. No que respeita às condições previstas no artigo 5.°, n.° 1, alíneas b) e c), da Diretiva 2008/98, segundo as quais a substância ou objeto deve ser utilizado diretamente, sem qualquer outro processamento que não seja o da prática industrial normal, e a substância ou objeto deve ser produzido como parte integrante de um processo de produção, parece‑me evidente que o solo escavado fornecido para o nivelamento das terras não requer qualquer processamento ou tratamento prévio à sua posterior utilização. Tanto mais que, como foi referido repetidamente, este solo escavado foi submetido a um controlo de qualidade que demonstrou tratar‑se de um material não contaminado de primeira qualidade, reconhecido como tal pela legislação nacional (26).

47. Além disso, já afirmei, nos n.os 41 e 42, supra, que a expressão «processo de produção», constante do artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/98, deve ser interpretada no sentido de que abrange atividades económicas de transformação que vão além das atividades realizadas exclusivamente num contexto industrial. No caso em apreço, é importante compreender que o solo escavado é o resultado inevitável de uma das primeiras etapas normalmente realizadas numa operação de construção enquanto atividade económica, cujo resultado é a transformação dos terrenos. Por esta razão, o solo escavado deve ser considerado, em meu entender, uma parte integrante de um processo de produção, na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2008/98.

48. Por último, considero importante que o Tribunal de Justiça adote igualmente uma compreensão dinâmica da regularidade com que um determinado subproduto é fornecido, enquanto tal, por uma empresa, o que, aliás, não constitui uma condição estabelecida expressamente pelo artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98. Mesmo que um material não tenha sido fornecido regularmente como subproduto – como poderá ser o caso da Porr Bau e do solo escavado em causa no processo principal –, isso não significa que o fornecimento deste material não possa evoluir e transformar‑se numa atividade suscetível de ser levada a cabo regularmente se proporcionar vantagens económicas à empresa.

4) Posterior utilização legítima

49. Em último lugar, no que diz respeito à condição de que a posterior utilização da substância ou objeto em causa deve ser legítima, o artigo 5.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2008/98 exige, designadamente, que a substância ou objeto satisfaça todos os requisitos relevantes do produto em matéria ambiental e de proteção da saúde para a utilização específica e não acarrete impactos globalmente adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana.

50. A este respeito, já referi que, segundo as informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, o solo em causa no processo principal tinha sido classificado, na sequência de um controlo de qualidade efetuado antes da sua reutilização, como pertencendo à mais elevada categoria de qualidade de materiais escavados não contaminados conforme definida pela legislação austríaca, nomeadamente no Plano federal de gestão de resíduos. Tal como indicado no n.° 12, supra, o Plano de gestão de resíduos estabelece requisitos específicos relativos à redução das quantidades de resíduos, dos seus poluentes e dos seus efeitos nocivos para o ambiente e para a saúde. Prevê ainda que a utilização de solo não contaminado de primeira qualidade é adequada e autorizada para a adaptação e o desenvolvimento de terrenos.

51. Por conseguinte, na medida em que a classificação do solo escavado em causa no processo principal atesta tanto o seu estatuto de não contaminado como a sua adequação para o fim específico de adaptação de terrenos, a quarta condição também se deve considerar preenchida nas circunstâncias de um caso como o do processo principal.

c) Observações finais

52. Resulta das considerações precedentes que, sob reserva das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, uma empresa de construção que selecione cuidadosamente o solo, o sujeite a um controlo de qualidade e o forneça como material não contaminado de primeira qualidade a fim de satisfazer um pedido específico de operadores locais que necessitam desse material, não tem a intenção de se desfazer dele, pretendendo antes explorá‑lo em condições que lhe sejam vantajosas. Por conseguinte, atentas as circunstâncias específicas do caso em apreço, este solo escavado não deve ser considerado um resíduo na aceção do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98.

53. Em contrapartida, considero que o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 deve ser interpretado no sentido de que o solo escavado não contaminado de primeira qualidade, fornecido para satisfazer um pedido específico de operadores locais, após ter sido selecionado e submetido a um controlo de qualidade, constitui um subproduto desde que as condições previstas neste artigo estejam reunidas em conformidade com as orientações constantes dos pontos precedentes das presentes conclusões.

B. Estabelecimento do fim do estatuto de resíduo

54. A minha análise anterior torna desnecessária a apreciação das três questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio relativas à interpretação do artigo 6.° da Diretiva 2008/98. Todavia, caso o Tribunal de Justiça decida não seguir a conclusão de que o solo escavado em causa no processo principal deve ser considerado um subproduto, mas sim, pelo contrário, um resíduo, apresento em seguida a minha análise a este respeito.

1. Artigo 6.° da Diretiva 2008/98 e jurisprudência do Tribunal de Justiça

55. Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, na versão aplicável ao presente processo (27), determinados resíduos específicos deixam de ser resíduos na aceção do artigo 3.°, n.° 1, caso tenham sido submetidos a uma operação de valorização, incluindo a reciclagem.

56. Por força desta disposição, o fim do estatuto de resíduo deve satisfazer igualmente critérios específicos a estabelecer nos termos das seguintes condições: primeiro, a substância ou objeto deve ser habitualmente utilizado para fins específicos; segundo, deve existir um mercado ou uma procura para essa substância ou objeto; terceiro, a substância ou objeto deve satisfazer os requisitos técnicos para os fins específicos e respeitar a legislação e as normas aplicáveis aos produtos; e, quarto, a utilização da substância ou objeto não deve acarretar impactos globalmente adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana.

57. Segundo o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/98, a definição dos critérios específicos para o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo deve ser feita, em primeiro lugar, pela Comissão Europeia. Todavia, na ausência de legislação de execução adotada ao nível da União, o artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva 2008/98 autoriza os Estados‑Membros a decidir caso a caso se determinado resíduo deixou de ser um resíduo.

58. Decorre igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça, em particular do seu Acórdão Tallinna Vesi (28), que o legislador da União não precisou a natureza exata das medidas relativas ao fim do estatuto de resíduo de uma substância ou de um objeto. Assim, os Estados‑Membros podem adotar uma legislação nacional de alcance geral prevendo o fim do estatuto de resíduo relativamente a um determinado tipo de resíduo (29). Em alternativa, os Estados‑Membros podem igualmente adotar decisões individuais, nomeadamente com base nos pedidos apresentados pelos detentores da substância ou do objeto qualificado de resíduo (30). Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, os Estados‑Membros podem também considerar que determinados resíduos não podem deixar de ser resíduos e renunciar à adoção de uma legislação relativa ao fim do estatuto de resíduo (31).

59. Nestes três contextos, os Estados‑Membros devem, todavia, zelar para que a sua legislação nacional – ou o facto de essa legislação não ter sido adotada – não constitua um obstáculo à realização dos objetivos da Diretiva 2008/98. Estes objetivos foram definidos pelo Tribunal de Justiça como um incentivo à aplicação da hierarquia dos resíduos prevista no artigo 4.° desta diretiva, ou, como resulta dos considerandos 8 e 29 da mesma, a valorização dos resíduos e a utilização dos materiais de valorização para preservar os recursos naturais e para permitir a concretização da economia circular (32). Além disso, as medidas adotadas com base no artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva 2008/98 devem assegurar o respeito das condições estabelecidas no n.° 1, alíneas a) a d), do referido artigo e, particularmente, ter em conta os eventuais impactos adversos da substância ou do objeto em causa no ambiente e na saúde humana (33).

2. Fim do estatuto de resíduo do solo escavado não contaminado de primeira qualidade

60. No presente caso, é pacífico entre as partes que compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, em conformidade com o § 5, n.° 1, da Lei de gestão de resíduos, momento em que o solo escavado não contaminado de primeira qualidade fornecido pela Porr Bau aos agricultores locais deixa de ser resíduo. A resposta a esta questão é extremamente relevante dado que o pagamento de uma contribuição para o depósito de resíduos, ao abrigo da Lei sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados, depende da determinação do momento em que esse material poderá ter obtido o fim do estatuto de resíduo (34).

a) Norma nacional e jurisprudência aplicáveis

61. O § 5, n.° 1, da Lei de gestão de resíduos estabelece, designadamente, que as substâncias ou objetos derivados de resíduos são considerados resíduos até serem diretamente utilizados em substituição de matérias‑primas ou de produtos obtidos a partir de matérias‑primas primárias, ou até a sua preparação para a reutilização estar concluída.

62. No entanto, esta disposição da Lei de gestão de resíduos não se aplica na sua totalidade aos materiais de escavação. Com efeito, segundo a decisão de reenvio, conforme foi confirmado pelo Governo austríaco (35), considera‑se que os materiais de escavação só deixam de ter o estatuto de resíduo depois de terem sido utilizados diretamente em substituição de matérias‑primas ou dos produtos obtidos a partir de matérias‑primas primárias. Por conseguinte, a valorização através da preparação para a reutilização não se aplica aos materiais de escavação com base na margem de discricionariedade que o artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva 2008/98 reconhece aos Estados‑Membros. Além disso, para que os materiais de escavação atinjam o fim do estatuto de resíduo devem cumprir‑se, em conformidade com o Plano federal de gestão de resíduos, certas formalidades, tais como obrigações de registo ou de documentação.

63. O presente litígio resulta fundamentalmente do desacordo entre as partes quanto ao momento em que se deve considerar que o solo escavado em causa no processo principal foi submetido a uma operação de valorização, conforme exigido pelo artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98. Com efeito, a Porr Bau considera que o controlo de qualidade a que este material foi sujeito, para efeitos da determinação da sua categoria de qualidade, equivale a uma operação de «preparação para a reutilização» e, deste modo, a uma valorização. No seu entender, que coincide com a opinião expressa pelo órgão jurisdicional de reenvio na decisão de reenvio, uma disposição nacional que limitasse esta possibilidade seria contrária ao artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98. Pelo contrário, o Governo austríaco considera que um controlo de qualidade do solo escavado não pode ser qualificado como uma operação de «preparação para a reutilização». Consequentemente, não se pode considerar que este material tenha passado por uma operação de valorização até ser utilizado para a adaptação das terras agrícolas e para a melhoria das áreas de cultivo.

64. A este respeito, devo salientar, em primeiro lugar, que, em conformidade com o considerando 22 da Diretiva 2008/98, para efeitos da obtenção da situação de fim do estatuto de resíduo, uma operação de valorização pode «simplesmente resumir‑se ao controlo dos resíduos para verificar se cumprem os critérios de estabelecimento do fim do estatuto de resíduo».

65. Este considerando é concretizado no artigo 3.°, n.° 16, da Diretiva 2008/98, que define formalmente a «preparação para a reutilização» como operações de valorização que consistem «no controlo, limpeza ou reparação» de produtos que se tenham tornado resíduos que são preparados para serem reutilizados, sem qualquer outro tipo de pré‑processamento (36). Esta mesma disposição qualifica expressamente de «preparação para a reutilização» as operações de valorização. Por conseguinte, deve considerar‑se que os resíduos que são submetidos a essa operação de «preparação para a reutilização» satisfazem a primeira condição prevista pelo artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 para o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo.

66. Importa igualmente realçar que o artigo 4.° da Diretiva 2008/98, que define a hierarquia a aplicar na legislação e política em matéria de resíduos, coloca a «preparação para a reutilização» em segunda posição na ordem de prioridades da gestão dos resíduos, logo após a prevenção e redução.

67. Em segundo lugar, para que os resíduos atinjam o fim do estatuto de resíduo, não devem ser apenas submetidos a um processo de valorização, como um controlo, conforme mencionado supra. Na verdade, para se verificar uma alteração do estatuto de determinados resíduos é necessário assegurar que o produto em causa não é nocivo (37). Tal como o Tribunal de Justiça indicou recentemente, o fim do estatuto de resíduo leva ao fim da proteção que o direito que rege os resíduos garante ao ambiente e à saúde humana (38). É por esta razão que, durante a valorização dos resíduos, se deve garantir um nível elevado de proteção da saúde humana e do ambiente (39) e as operações específicas de valorização devem assegurar que as condições previstas no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva são plenamente respeitadas.

68. É com base nas considerações precedentes que se deve apreciar se uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo do solo não contaminado de primeira qualidade só ocorre quando este tenha sido utilizado em substituição de matérias‑primas e após o cumprimento de determinadas formalidades, e não aquando da determinação da sua categoria de qualidade, é compatível com o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça.

b) Controlo de qualidade como valorização

69. Por um lado, creio que é suficientemente claro que um exame capaz de determinar a qualidade e o caráter não contaminado do solo escavado é suscetível, de um ponto de vista formal, de ser considerado uma «operação de controlo», enquadrando‑se assim no conceito de «preparação para a reutilização», conforme definido no artigo 3.°, n.° 16, da Diretiva 2008/98. O Governo austríaco defende que este tipo de operação está reservado, segundo esta disposição, aos «produtos ou [a]os componentes de produtos» e que o solo escavado em causa no presente caso não pode ser qualificado como tal. No entanto, este argumento não deve ser aceite por motivos análogos aos apresentados nos n.os 41 e 42, supra, que convidam o Tribunal de Justiça a considerar as atividades de transformação dos solos, como as obras de construção, como um processo de produção e, nessa medida, a considerar o solo escavado como um produto dessa atividade. Por conseguinte, o solo escavado pode ser objeto de uma operação de preparação para a reutilização.

70. Por outro lado, é certo que cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar, se necessário com base numa análise científica e técnica (40), se o controlo da qualidade e da contaminação do solo escavado é adequado para excluir quaisquer danos para o ambiente e para a saúde humana, bem como para determinar se as condições previstas no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98, conforme descritas no n.° 56, supra, foram respeitadas. O objetivo deve consistir em assegurar que o solo escavado não apresenta um risco potencial superior ao risco de matérias‑primas comparáveis no que se refere a uma utilização específica.

71. No que respeita a estas condições, tendo em conta os factos estabelecidos na decisão de reenvio, esta parece ser a situação do processo principal. Esta decisão refere, primeiro, que, antes da escavação, foi determinado que o solo não contaminado de primeira qualidade seria utilizado para um fim específico, nomeadamente para nivelar e recuperar terras agrícolas. Segundo, houve um pedido específico no que se refere ao solo escavado, em concreto da parte dos agricultores, que abordaram o detentor de solo não contaminado de primeira qualidade para o efeito. Terceiro, a decisão de reenvio refere que o solo escavado cumpria as normas e os requisitos técnicos para o nivelamento e recuperação de terras agrícolas, bem como a legislação e normas relevantes. Quarto, dada a elevada qualidade do solo escavado, segundo o Plano federal de gestão de resíduos, a utilização da substância ou objeto parece não acarretar impactos globalmente adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana. Recordo, a este respeito, que, na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio indica expressamente que o solo escavado em causa no processo principal estava comprovadamente abaixo dos valores‑limite definidos no Plano federal austríaco de gestão de resíduos para a utilização específica de adaptação e desenvolvimento de terrenos.

72. Gostaria de salientar que a interpretação supramencionada do artigo 3.°, n.° 16, e do artigo 6.° da Diretiva 2008/98, que estabelece o fim do estatuto de resíduo do solo escavado que foi classificado na categoria de material de primeira qualidade ao abrigo da legislação nacional, assegura que a eficácia da Diretiva 2008/98 não é prejudicada, conforme exigido pela jurisprudência referida no n.° 59, supra, o que, no essencial, obriga os Estados‑Membros a estabelecer o fim do estatuto de resíduo para substâncias ou objetos sempre que isso contribua para a realização dos objetivos da Diretiva 2008/98.

73. No presente caso, deve considerar‑se que a utilização de solo escavado de primeira qualidade, para efeitos de nivelamento e de recuperação de terras agrícolas, permite respeitar a hierarquia dos resíduos definida no artigo 4.° da Diretiva 2008/98 e, em especial, responder ao incentivo de valorização dos resíduos a fim de preservar os recursos naturais e de criar uma economia circular.

74. Com efeito, como defende a Porr Bau, caso não se considerasse que o material de escavação não contaminado classificado de primeira qualidade atinge o fim do estatuto de resíduo na sequência de um controlo de qualidade, este solo, cujas propriedades podem ser utilizadas para melhorar as estruturas agrícolas, poderia ter sido depositado num aterro, em conformidade com as obrigações previstas na Diretiva 2008/98 e na legislação nacional austríaca. Tal situação conduziria não só a uma eventual deterioração da capacidade dos aterros, mas também à contaminação desse solo, que deixaria de poder ser utilizado para fins úteis. Além disso, em vez de implementar a hierarquia dos resíduos e de responder ao incentivo de valorização dos mesmos, a fim de preservar os recursos naturais, tal como já foi referido, o detentor desses resíduos seria obrigado, por força da legislação austríaca, a pagar uma contribuição relativa aos locais contaminados, o que comprometeria o princípio do «poluidor‑pagador», o qual, segundo os considerandos 1 e 26 da Diretiva 2008/98, constitui um princípio diretor do direito e da política do ambiente a nível europeu.

75. Consequentemente, considero que o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo do solo escavado, após ter sido sujeito a um controlo e definido como material não contaminado de primeira qualidade, pode cumprir os objetivos da Diretiva 2008/98. Uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo só ocorre quando este tipo de solo é utilizado diretamente em substituição de matérias‑primas, e que exclui a preparação para a sua reutilização, excede a margem de discricionariedade reconhecida aos Estados‑Membros e é, por conseguinte, contrária ao artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98.

c) Formalidades

76. No que diz respeito às formalidades, como as obrigações de registo e de documentação, que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, devem ser igualmente cumpridas pelos materiais de escavação para obterem o fim do estatuto de resíduo, deve aplicar‑se um entendimento semelhante. Em particular, é necessário assegurar que as formalidades não comprometem a eficácia da Diretiva 2008/98. Por outras palavras, uma norma nacional que prevê que o fim do estatuto de resíduo dos materiais de escavação não pode ocorrer se não forem cumpridas formalidades, mesmo que as condições previstas no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 estejam preenchidas, impede a concretização dos objetivos da Diretiva 2008/98 e, por este motivo, deve ser afastada.

77. É certo que, como salienta o Governo austríaco, o estabelecimento de formalidades não é estranho ao direito da União. Neste contexto, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de discricionariedade para determinar os critérios do fim do estatuto de resíduo. Não obstante, estas formalidades devem ser definidas de modo a alcançar os seus objetivos sem comprometer os objetivos da Diretiva 2008/98.

78. Não parece ser este o caso no processo principal, tendo em conta a descrição feita pelo órgão jurisdicional de reenvio na decisão de reenvio. Com efeito, tal como o Governo austríaco reconhece nas suas observações, a decisão objeto de recurso perante o órgão jurisdicional de reenvio concluiu que o solo escavado em causa não obteve o fim do estatuto de resíduo devido essencialmente à inobservância de determinadas formalidades previstas pelo Plano federal de gestão de resíduos. Todavia, como foi repetidamente apontado, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o solo escavado em causa no processo principal tinha sido classificado como solo de primeira qualidade e estava comprovadamente abaixo dos valores‑limite definidos no Plano federal de gestão de resíduos para a utilização específica de adaptação e desenvolvimento de terrenos.

79. Por conseguinte, as formalidades levaram a autoridade recorrida a considerar o solo escavado não contaminado como um resíduo, encorajando a sua eliminação e a aquisição de matérias‑primas novas, em vez de se reutilizarem os materiais já existentes. Na medida em que a reutilização de materiais não contaminados de primeira qualidade pode ser desencorajada, as formalidades sem impacto ambiental relevante devem ser consideradas suscetíveis de comprometer a promoção da hierarquia dos resíduos definida no artigo 4.° da Diretiva 2008/98 e, nessa medida, a eficácia desta diretiva.

d) Observações finais

80. À luz das considerações precedentes, o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo do solo escavado não contaminado, classificado de material de primeira qualidade para o fim específico de desenvolvimento de terrenos ao abrigo da legislação nacional, só ocorre quando este é diretamente utilizado em substituição de matérias‑primas e na medida em que aquela impede o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo até que o detentor cumpra determinadas formalidades sem impacto ambiental relevante, como as obrigações de registo e de documentação.

V. Conclusão

81. Com base na análise precedente, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria) do seguinte modo:

O artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma norma nacional segundo a qual o fim do estatuto de resíduo do solo escavado não contaminado, classificado de material de primeira qualidade para o fim específico de desenvolvimento de terrenos ao abrigo da legislação nacional, só ocorre quando este é diretamente utilizado em substituição de matérias‑primas e na medida em que aquela impede o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo até que o detentor cumpra determinadas formalidades sem impacto ambiental relevante, como as obrigações de registo e de documentação.

No entanto, o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 não deve ser aplicado num caso como o do processo principal, visto que o artigo 3.°, n.° 1, e o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 devem ser interpretados no sentido de que o solo escavado não contaminado de primeira qualidade, fornecido para satisfazer um pedido de operadores locais relacionado com a adaptação e o desenvolvimento de terrenos, após este solo ter sido selecionado e submetido a um controlo de qualidade, constitui não um resíduo, mas sim um subproduto, desde que as condições previstas no artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 estejam reunidas. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a esta apreciação.

1 Língua original: inglês.

2 Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3).

3 Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, a seguir «Acórdão Tallinna Vesi»).

4 Acórdão de 14 de outubro de 2020, Sappi Austria Produktion e Wasserverband «Region Gratkorn‑Gratwein» (C‑629/19, EU:C:2020:824, a seguir «Acórdão Sappi»).

5 A Diretiva 2008/98 foi alterada pela última vez pela Diretiva (UE) 2018/851 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a Diretiva 2008/98/CE relativa aos resíduos (JO 2018, L 150, p. 109). O seu prazo de transposição terminou em 5 de julho de 2020. Todavia, na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a versão da Diretiva 2008/98 aplicável ao processo principal é a que antecede as alterações introduzidas pela Diretiva 2018/851. Uma vez que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional nacional tem competência exclusiva para determinar o quadro jurídico aplicável a esse processo, não questionarei a sua apreciação relativamente à versão da Diretiva 2008/98 a aplicar no presente processo.

6 V., a este respeito, considerando 11 da Diretiva 2008/98, in fine.

7 Para uma exposição recente destes critérios, v. Acórdão Sappi, n.os 43 a 53 e jurisprudência referida.

8 Acórdão de 4 de julho de 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, n.° 17 e jurisprudência referida).

9 Acórdão Sappi, n.° 43 e jurisprudência referida.

10 Acórdão de 4 de julho de 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, n.° 20 e jurisprudência referida).

11 Acórdão de 24 de junho de 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, n.° 41).

12 Acórdão de 4 de julho de 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, n.° 22 e jurisprudência referida).

13 Acórdão de 3 de outubro de 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, n.° 42 e jurisprudência referida).

14 Diretiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1975, relativa aos resíduos (JO 1975, L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), posteriormente alterada pela Diretiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de março de 1991 (JO 1991, L 78, p. 32) e consolidada pela Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2006, relativa aos resíduos (JO 2006, L 114, p. 9).

15 Acórdão de 4 de julho de 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, n.° 24 e jurisprudência referida).

16 Acórdão Sappi, n.° 53 e jurisprudência referida.

17 O § 2, n.° 1, da Lei de gestão de resíduos transpõe o artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98 para o ordenamento austríaco.

18 V., como exemplo adicional, Acórdão de 1 de março de 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123, n.° 64).

19 V., designadamente, Acórdão Sappi, n.° 51 e jurisprudência referida.

20 Na economia clássica, os materiais de escavação são categorizados como subprodutos do solo. V., nomeadamente, Pearce, D. W., Macmillan dictionary of Modern Economics, Macmillan Education UK, London, pp. 311‑320. V. igualmente, como exemplo concreto, Environmental Protection Agency of Ireland, Guidance on Soil and Stone By‑products, June 2019, disponível em: https://www.epa.ie/publications/licensing-permitting/waste/Guidance_on_Soil_and_Stone_By_Product.pdf

21 V. Acórdão de 3 de outubro de 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, n.° 60).

22 V. Acórdão de 3 de outubro de 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, n.° 48).

23 Ibidem, n.° 53.

24 Ibidem, n.os 52, 53 e 56.

25 Ibidem, n.os 55 e 56.

26 Como a Porr Bau explica nas suas observações, sem ser contestada pelas outras partes, o solo fornecido era um «solo virgem», que foi retirado de um terreno agrícola e entregue diretamente noutro terreno agrícola idêntico.

27 V. nota 5, supra.

28 Acórdão Tallinna Vesi, n.° 22.

29 Ibidem, n.os 23 e 25.

30 Ibidem, n.° 24.

31 Ibidem, n.° 26.

32 Ibidem, n.os 23 e 27.

33 Ibidem, n.° 23. V. igualmente, a este respeito, o artigo 13.° da Diretiva 2008/98.

34 A este respeito, o Governo austríaco explica que, à luz da jurisprudência do Verwaltungsgerichtshof (Supremo Tribunal Administrativo), os materiais de escavação considerados como resíduos mantêm este estatuto incluindo no momento em que são utilizados para efeitos de desenvolvimento de terrenos. Isto significa que, mesmo que estes materiais atinjam o fim do estatuto de resíduo devido a essa utilização específica, tal não afeta a obrigação de pagar uma contribuição ao abrigo da Lei sobre a reabilitação de locais contaminados desafetados.

35 V., a este respeito, os considerandos da Lei de gestão de resíduos.

36 Esta disposição foi transposta para o ordenamento austríaco nestes termos exatos, nomeadamente para o § 2, n.os 5 e 6, da Lei de gestão de resíduos.

37 Acórdão Tallinna Vesi, n.° 23.

38 Acórdão Tallinna Vesi, n.° 23.

39 Acórdão Sappi, n.° 66.

40 Acórdão Sappi, n.° 67.