Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-237/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NICHOLAS EMILIOU

apresentadas em 11 de julho de 2024(1)

Processo C‑237/22 P

Mylan IRE Healthcare Ltd

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Medicamentos para uso humano — Regulamento (CE) n.° 141/2000 — Medicamentos órfãos — Benefício significativo — Exclusividade de mercado do medicamento Tobi Podhaler, que contém a substância ativa tobramycin — Subsequente autorização de introdução no mercado do medicamento Tobramycin VVB e denominações associadas — Derrogação à exclusividade de mercado do primeiro medicamento — Superioridade clínica do segundo medicamento — Critérios»

I. Introdução

1. Os «medicamentos órfãos» são medicamentos destinados ao tratamento de doenças relativamente pouco comuns (também conhecidas como doenças raras), o que torna difícil o seu desenvolvimento e comercialização de forma rentável. Para responder às preocupações que resultam da disponibilidade restrita de medicamentos para doentes que sofrem de tais doenças, o legislador da União adotou um quadro legislativo para incentivar a produção de tais medicamentos. Esse quadro, que inclui, nomeadamente, o Regulamento (CE) n.° 141/2000 (2) e o Regulamento (CE) n.° 847/2000 (3), propõe vários incentivos para a indústria farmacêutica, incluindo uma «recompensa» sob a forma de exclusividade de mercado durante vários anos.

2. Para obter a designação de medicamento órfão (também designado «MO»), e beneficiar desta exclusividade, o medicamento deve proporcionar, nomeadamente, um benefício significativo em comparação com outros tratamentos autorizados.

3. Ao mesmo tempo, a exclusividade de mercado não é absoluta. Pode ser concedida uma derrogação quando, nomeadamente, um medicamento similar é mais seguro, mais eficaz ou clinicamente superior que o MO designado.

4. O caso em apreço diz respeito, principalmente, a dois medicamentos: «Tobi Podhaler – Tobramycin» (a seguir «Tobi Podhaler») e «Tobramycin VVB e denominações associadas» (a seguir «Tobramycin VVB»). Ambos os produtos são indicados para o tratamento de uma infeção pulmonar causada pela bactéria Pseudomonas aeruginosa em doentes com fibrose quística com seis ou mais anos de idade.

5. Mais concretamente, Tobi Podhaler foi designado de MO e obteve posteriormente uma autorização de introdução no mercado (a seguir «AIM») e, por conseguinte, a exclusividade de mercado. A Mylan IRE Healthcare Ltd (a seguir «Mylan») tornou‑se posteriormente titular dessa AIM.

6. No entanto, durante o período dessa exclusividade de mercado, outra empresa, a UAB VVB (a seguir «VVB»), obteve uma AIM para o Tobramycin VVB, um medicamento similar ao Tobi Podhaler. Para esse efeito, a VVB requereu uma derrogação da exclusividade de mercado da Tobi Podhaler que lhe foi concedida pela Comissão Europeia.

7. Essa decisão foi impugnada perante o Tribunal Geral, mas o recurso foi julgado improcedente. Com o presente recurso, a Mylan pretende impugnar o que alega ser uma interpretação errada dos critérios que permitem derrogar a exclusividade de mercado relativa aos MO.

II. Quadro jurídico

A. Regulamento n.° 141/2000

8. O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 141/2000 estabelece que:

«Um medicamento pode ser designado medicamento órfão se o respetivo promotor puder comprovar que:

a) Se destina ao diagnóstico, prevenção ou tratamento de uma patologia na Comunidade que ponha a vida em perigo ou seja cronicamente debilitante e que afete até cinco pessoas em 10 mil no momento em que o pedido é apresentado, ou

se destina ao diagnóstico, prevenção ou tratamento de uma patologia na Comunidade que ponha a vida em perigo, seja gravemente debilitante ou seja grave e crónica, e que é pouco provável que, sem incentivos, a comercialização desse medicamento na Comunidade possa gerar receitas que justifiquem o investimento necessário;

e

b) Não existe qualquer método satisfatório de diagnóstico, prevenção ou tratamento de tal patologia que tenha sido autorizado na Comunidade ou, caso exista, que o medicamento em questão oferece um benefício significativo àqueles que sofram dessa patologia.»

9. O artigo 8.° do Regulamento n.° 141/2000 estabelece que:

«1. Se a um medicamento órfão for concedida uma autorização de introdução no mercado ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 2309/93 ou se todos os Estados‑Membros tiverem concedido autorizações de introdução no mercado nos termos dos procedimentos de reconhecimento mútuo estabelecidos nos artigos 7.° e 7.°‑A da Diretiva 65/65/CEE ou no n.° 4 do artigo 9.° da Diretiva 75/319/CEE do Conselho, de 20 de maio de 1975, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes aos medicamentos, sem prejuízo do disposto no direito de propriedade intelectual ou em qualquer outra disposição de direito comunitário, a Comunidade e os Estados‑Membros abster‑se‑ão de aceitar durante um período de 10 anos qualquer outro pedido de autorização de introdução no mercado, ou de conceder uma autorização de introdução no mercado, ou de dar seguimento a um pedido de extensão de uma autorização de introdução no mercado já existente, em relação a um medicamento similar com a mesma indicação terapêutica.

[…]

3. Em derrogação do n.° 1, e sem prejuízo do direito relativo à propriedade intelectual ou de qualquer outra disposição prevista na legislação comunitária, pode ser concedida uma autorização de introdução no mercado de um medicamento similar com a mesma indicação terapêutica se:

a) O titular da autorização de introdução no mercado do medicamento órfão original tiver manifestado o seu consentimento ao segundo requerente;

ou

b) O titular da autorização de introdução no mercado do medicamento órfão original for incapaz de fornecer quantidades suficientes do medicamento, ou

c) O segundo requerente puder comprovar no seu pedido que o segundo medicamento, embora análogo ao medicamento órfão já autorizado, é mais seguro, mais eficaz ou clinicamente superior noutros aspetos.»

B. Regulamento n.° 847/2000

10. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 847/2000:

«Para efeitos de aplicação do artigo 3.° do [Regulamento n.° 141/2000], aplica‑se a seguinte definição:

‑ “benefício significativo”: uma vantagem clinicamente relevante, ou uma contribuição importante para os cuidados do doente.»

11. O artigo 3.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 847/2000, estabelece que:

«Entende‑se por “clinicamente superior” um medicamento com vantagens terapêuticas ou de diagnóstico significativas em relação a um medicamento órfão autorizado, que se enquadre em pelo menos uma das descrições que se seguem:

1. Maior eficácia do que um medicamento órfão autorizado (avaliada em termos de efeitos em parâmetros clinicamente significativos em ensaios clínicos adequados e bem controlados). Por via de regra, tratar‑se‑ia do mesmo tipo de dados comprovativos necessário para substanciar uma alegação sobre a eficácia relativa de dois medicamentos diferentes. São geralmente necessários ensaios clínicos diretos comparativos, mas podem ser utilizadas comparações baseadas em outros parâmetros, incluindo parâmetros alternativos. Em qualquer caso, a abordagem metodológica deve ser justificada;

ou

2. Maior segurança para uma parte substancial da ou das populações‑alvo. Nalguns casos, serão necessários ensaios clínicos comparativos diretos;

ou

3. Em casos excecionais, em que não tenha sido demonstrada maior segurança nem maior eficácia, a comprovação de que o medicamento contribui de forma importante para o diagnóstico ou os cuidados do doente por outros meios.»

III. Matéria de facto e decisão da Comissão

12. As circunstâncias de facto são estabelecidas nos n.os 1 a 38 do acórdão recorrido (4). Para efeitos das presentes conclusões, gostaria de declarar o que se segue.

13. Em 1999, a Novartis Pharmaceuticals UK obteve uma AIM para o TOBI, um medicamento que é indicado para o tratamento da infeção pulmonar causada pela bactéria Pseudomonas aeruginosa em doentes com fibrose quística com seis ou mais anos de idade (5). Quando o TOBI recebeu a sua AIM, o Regulamento n.° 141/2000 ainda não estava em vigor.

14. Em 2003, quando este regulamento estava em vigor, foi concedida a designação de MO ao medicamento «Tobramycin (pó para inalação)» (correspondente ao medicamento Tobi Podhaler) (6) que também seria destinado ao tratamento da infeção pulmonar em doentes com fibrose quística com idade igual ou superior a seis. Uma vez que este medicamento é similar ao TOBI, o promotor do Tobi Podhaler teve de demonstrar, para obter a designação de MO, que o Tobi Podhaler oferecia um benefício significativo em relação ao TOBI. Este requisito foi cumprido porque o Tobi Podhaler era muito mais fácil de administrar.

15. Esta designação de medicamento órfão foi posteriormente transferida para a Novartis Europharm Ltd.

16. Quando a Comissão concedeu uma AIM ao Tobi Podhaler em 2011 (7), essa decisão desencadeou um período de exclusividade de mercado de 10 anos (que foi prorrogado por dois anos) (8). Esse período de exclusividade de mercado impede, em princípio, a introdução no mercado, durante esse período, de medicamentos similares, sujeitos a certas derrogações, incluindo um medicamento similar que seja clinicamente superior.

17. Em 2016, com base neste fundamento de derrogação, a Comissão concedeu uma AIM para o medicamento Tobramycin VVB ao VVB. Ao adotar esta decisão (a seguir «decisão controvertida») (9), a Comissão baseou‑se, em aplicação das regras correspondentes, no parecer científico do Comité dos Medicamentos para Uso Humano que concluiu que o Tobramycin VVB era clinicamente superior ao Tobi Podhaler, porque era mais seguro para uma parte substancial da população, uma vez que resultava, por outras palavras, numa menor incidência de tosse e na necessidade de descontinuar o tratamento (10).

IV. Acórdão recorrido e tramitação processual no Tribunal de Justiça

18. Em 2016, a Novartis Europharm interpôs um recurso destinado, nomeadamente, à anulação da decisão controvertida com base na alegada violação dos direitos de exclusividade de mercado.

19. A Comissão, apoiada pela VVB, concluiu pedindo ao Tribunal Geral para negar provimento a esse recurso.

20. Na sequência da transferência da AIM relativa ao medicamento Tobi Podhaler para a Mylan, essa empresa foi autorizada a substituir a Novartis Europharm no processo perante o Tribunal Geral.

21. Com o acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso (11).

22. Com o presente recurso, interposto em 4 de abril de 2022, a Mylan (a seguir «recorrente») pede ao Tribunal de Justiça, em primeiro lugar, que declare o recurso admissível e lhe dê provimento. Em segundo lugar, pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido. Em terceiro lugar, pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão controvertida caso o litígio esteja em condições de ser julgado, ou, a título subsidiário, que remeta o processo ao Tribunal Geral. Em quarto lugar, a Mylan pede ao Tribunal de Justiça que condene a Comissão nas despesas efetuadas por esta no processo perante o Tribunal Geral e no processo perante o Tribunal de Justiça. Por último, pede ao Tribunal de Justiça que condene a VVB a suportar as suas despesas em relação a ambas as fases do processo.

23. A Comissão e a VVB apresentaram respostas em 15 de junho de 2022, através das quais pediram ao Tribunal de Justiça para negar provimento ao recurso e condenar a recorrente a suportar as despesas.

24. Em 22 de agosto de 2022, a Mylan apresentou a réplica depois de receber uma autorização do Tribunal de Justiça para o efeito. Em 3 de outubro de 2022, a Comissão e a VVB apresentaram as respetivas tréplicas.

25. Entretanto, o Tribunal de Justiça deferiu o pedido de autorização para intervir a favor da Comissão, que tinha sido apresentado pela Agência Europeia de Medicamentos (a seguir «EMA») (12). Nas suas alegações de intervenção, a EMA pede ao Tribunal de Justiça para negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas despesas. A Mylan e a Comissão apresentaram observações sobre estas alegações de intervenção em 14 e 6 de dezembro de 2022, respetivamente.

26. A Mylan, a VVB, a Comissão e a EMA apresentaram alegações orais na audiência que se realizou em 20 de setembro de 2023.

V. Análise

27. O presente recurso invoca dois fundamentos. Primeiro, a Mylan alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação do conceito de clinicamente superior na aceção do artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000. Segundo, a Mylan alega um erro de direito por fundamentação insuficiente.

28. A pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões irão apenas abordar o primeiro fundamento de recurso. Para o efeito, e tendo em conta a natureza técnica do caso em apreço, começarei por explicar os elementos relevantes do quadro regulamentar aplicável e relacioná‑los com os principais factos do caso em apreço (A). Nesta base, irei de seguida expor as razões que me levaram a concluir que o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente (B).

A. Elementos regulamentares relevantes e factos principais

29. Resulta do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 141/2000 que, para que um medicamento seja considerado «órfão», deve destinar‑se a tratar uma patologia que ponha a vida em perigo ou seja cronicamente debilitante e que afete até cinco pessoas em 10 mil na União Europeia (critério da prevalência), ou (independentemente da prevalência da patologia em causa) deva ser um produto cuja comercialização, sem incentivos, dificilmente gerará retorno suficiente para justificar o investimento necessário (critério da rentabilidade do investimento).

30. Essa disposição prevê dois cenários que podem levar à designação de um medicamento como órfão.

31. O primeiro cenário ocorre quando o promotor do medicamento estabelece que não existe um método satisfatório de diagnóstico, prevenção ou tratamento de tal patologia. No entanto, quando esse método exista, a designação como MO pode ainda ser concedida quando o promotor estabelece que esse medicamento oferece um benefício significativo àqueles que sofram dessa patologia (segundo cenário).

32. O último cenário é relevante para o caso em apreço.

33. Tobi Podhaler é um medicamento similar ao TOBI. Para obter a designação de órfão, o seu promotor teve de estabelecer a existência de um benefício significativo em comparação com tratamentos já autorizados, como o TOBI.

34. O conceito de benefício significativo está definido no artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 847/2000 como «uma vantagem clinicamente relevante, ou uma contribuição importante para os cuidados do doente».

35. No presente processo, o benefício significativo oferecido pelo Tobi Podhaler consistia no facto de que constituía uma «contribuição importante para os cuidados do doente», na aceção do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 847/2000, dado que «reduziu significativamente o prazo de administração do medicamento em comparação com o TOBI e podia ser utilizado com um sistema de administração portátil, conduzindo a uma maior comodidade para os doentes e, potencialmente, a uma melhoria na adesão ao tratamento» (13). Com efeito, conforme indicado nos autos do processo, e como, em particular, explicou a Mylan no presente processo, TOBI é um medicamento líquido destinado a terapia inalatória com um nebulizador, um dispositivo que pesa entre 1,5 e 2 kg, enquanto o Tobi Podhaler consiste num pó seco para ser administrado com um dispositivo de inalação portátil que pesa 20 gramas. Além disso, demora mais tempo para administrar o TOBI do que para administrar o Tobi Podhaler.

36. Deve acrescentar‑se que os dados recolhidos para demonstrar o benefício significativo do Tobi Podhaler (para obter a designação de MO e mais tarde a AIM como um MO) (14) também revelaram que o Tobi Podhaler representava um risco mais elevado de incidência de tosse do que o TOBI e conduzia a uma taxa mais elevada de descontinuação do tratamento em todas as faixas etárias relevantes (crianças, adolescentes e adultos). Essa intolerância era conhecida na referida fase e constava do resumo das características do Tobi Podhaler, que introduzia uma advertência especial e recomendava a utilização do TOBI em caso de intolerância (15). Ao mesmo tempo, estes efeitos adversos não obstaram à conclusão de que «o Tobi Podhaler oferecia eficácia e segurança comparáveis às do TOBI» (16), e que, como observou, em substância, o Tribunal Geral, «estes perfis foram [assim] considerados comparáveis ou similares para a população considerada no seu todo» (17).

37. Passando agora à questão da exclusividade de mercado, como a concedida por força da designação (e da autorização de introdução no mercado) de Tobi Podhaler como um MO, esta exclusividade não é absoluta, conforme já foi referido. Isto resulta do artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 141/2000, que prevê que é possível conceder uma AIM para um medicamento similar com a mesma indicação terapêutica quando, nomeadamente, «o segundo requerente» (tal como o VVB) puder comprovar que seu medicamento (tal como o Tobramycin VVB), «embora análogo ao medicamento órfão autorizado [tal como o Tobi Podhaler], é mais seguro, mais eficaz ou clinicamente superior noutros aspetos» (18).

38. Foi neste fundamento de superioridade clínica que a VVB obteve a derrogação da exclusividade de mercado concedida ao Tobi Podhaler e recebeu uma AIM para o Tobramycin VVB. A este respeito, a Comissão concluiu, mais concretamente, que o Tobramycin VVB era clinicamente superior ao Tobi Podhaler, na medida em que proporcionava «maior segurança a uma parte substancial da população‑alvo». Este é um critério específico de superioridade clínica expressamente previsto no artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000 (que explica, em conjugação com o artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 1 e 3, o disposto no artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000 e sobre o qual me pronunciarei de forma mais extensa mais adiante nestas conclusões).

39. Com isto em mente, o presente processo pode parecer algo complicado porque o Tobramycin VVB é, na verdade, uma cópia genérica do TOBI, como resulta do acórdão recorrido (19) e como tem sido reiteradamente observado no presente processo. Este facto permitiu ao VVB basear‑se em dados previamente recolhidos em relação ao TOBI, incluindo os utilizados anteriormente para a comparação entre o TOBI e o Tobi Podhaler (20). Estes dados permitiram concluir, à semelhança do TOBI, que o Tobramycin VVB é mais seguro que o Tobi Podhaler para uma parte da população‑alvo e, por isso, clinicamente superior ao Tobi Podhaler uma vez que não acarreta efeitos adversos sob a forma de tosse e interrupção do tratamento.

40. À luz do exposto, pode parecer confuso que se tenha chegado à conclusão quanto à superioridade clínica do Tobramycin VVB sobre o Tobi Podhaler, devido à sua maior segurança em relação a uma parte substancial da população‑alvo, apenas depois de se ter concluído que o perfil de segurança (e de eficácia) do Tobi Podhaler é equivalente ao perfil de segurança do TOBI, devendo considerar‑se o mesmo também relativamente ao Tobramycin VVB uma vez que é uma cópia genérica do TOBI.

41. O Tribunal Geral abordou este aspeto do processo e considerou que «o facto de o Tobi Podhaler proporcionar, para a população como um todo, um benefício significativo justificado por uma contribuição importante para os cuidados do doente […] uma vez que estes benefícios superam os riscos de efeitos adversos [,] não é incompatível com o facto de, ao mesmo tempo e com base nos mesmos dados, o Tobramycin VVB oferecer maior segurança aos doentes com potencial intolerância ao Tobi Podhaler, que constituem uma parte substancial da população‑alvo (21)». Nesta base, rejeitou o argumento da Mylan que alega que essa conclusão da Comissão relativamente à superioridade clínica do Tobramycin VVB sobre o Tobi Podhaler era incoerente.

42. No presente processo, a Mylan sustenta que um medicamento não pode ser considerado como tendo um «benefício significativo» em relação a outro, sendo ao mesmo tempo clinicamente inferior. O essencial do primeiro fundamento de recurso consiste em criticar a interpretação do Tribunal Geral do requisito de superioridade clínica, previsto no artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000, dado que o Tribunal Geral não adotou o que a recorrente considera uma abordagem «global» vis‑à‑vis aos três critérios (alternativos) subjacentes a este conceito (estes são, sucintamente, maior eficácia, maior segurança numa parte substancial da população‑alvo, ou uma contribuição importante para os cuidados do doente) (22).

43. Irei agora explicar por que razão este pedido e, deste modo, o primeiro fundamento de recurso, deve ser julgado improcedente.

B. Razões pelas quais o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente

44. A recorrente contesta, essencialmente, a afirmação feita pelo Tribunal Geral no n.° 132 do acórdão recorrido.

45. Nesse número, o Tribunal Geral comentou o conceito de superioridade clínica e centrou‑se, mais especificamente, no critério de «maior segurança numa parte substancial da(s) população(ões)‑alvo». Recordo que se trata de um critério específico de superioridade clínica, previsto no artigo 3.°, n.° 3 alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000 (que concretiza a regra prevista no artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000) (23), no qual a Comissão se baseou no presente caso para conceder a AIM para o Tobramycin VVB à VVB, em derrogação da exclusividade de mercado de que beneficia o Tobi Podhaler.

46. Neste contexto, o Tribunal Geral declarou que «o artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000 “estabelece expressamente o critério de maior segurança numa parte substancial da(s) população(ões)‑alvo”» e concluiu «que o critério da superioridade clínica deve ser avaliado individualmente, sem estabelecer uma relação benefício/risco global para a população no seu conjunto, como é o caso dos benefícios significativos».

47. A recorrente considera que esta declaração é incompatível com uma declaração feita no n.° 124 acórdão recorrido.

48. Nesse número, o Tribunal Geral (principalmente) comentou o conceito de benefício significativo e salientou, nomeadamente, que os critérios em que se baseia a análise do benefício significativo «devem ser avaliados como um todo, com base numa ponderação e avaliação global do equilíbrio benefício/risco».

49. A razão pela qual a recorrente considera que a afirmação no n.° 132 (com a qual discorda) é incompatível com a efetuada no n.° 124 (com a qual, pelo que entendi da sua posição, a recorrente concorda) é que, na sua opinião, ambos os conceitos (benefício significativo e superioridade clínica) assentam nos mesmos critérios (eficácia, segurança e contribuição importante para os cuidados do doente), e são, assim, permutáveis, devendo ser, portanto, analisados da mesma forma.

50. Pelo contrário, de acordo com a recorrente, o Tribunal Geral adotou, incorretamente, uma abordagem «individual» relativamente ao conceito de superioridade clínica, o que significa que considerou que o preenchimento de apenas um dos três critérios, no caso concreto, uma maior segurança numa parte substancial da população‑alvo, era suficiente para o cumprimento do requisito de superioridade clínica (sem analisar o equilíbrio global de todos os critérios). Por outro lado, o Tribunal Geral exigiu (corretamente, de acordo com a recorrente), uma análise «global» dos mesmos critérios em relação ao conceito de benefício significativo, o que significa que o balanço global dos três critérios deve ser positivo para que o requisito de benefício significativo seja preenchido.

51. Esta abordagem diferenciada significa, na opinião da recorrente, que o requisito de superioridade clínica está sujeito a condições menos rigorosas que o requisito de benefício significativo, o que, no entanto, não se justifica, e resulta numa situação que é incompatível com a interpretação teleológica do regime de derrogação previsto no artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 141/2000 e com os interesses dos doentes.

52. Começarei a abordar estes argumentos comentando brevemente a premissa da recorrente de que ambos os conceitos em causa são permutáveis e a natureza dos critérios relevantes (1). Em seguida, irei explicar que a posição da recorrente assenta numa interpretação errada dos números do acórdão recorrido suprarreferidos (2) e concluirei esclarecendo que, ao contrário do que alega a recorrente, o resultado alcançado pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido é compatível com o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 141/2000 (3).

1. Os conceitos em causa e a natureza dos critérios relevantes

53. Em primeiro lugar, muitas das discussões no presente processo têm incidido em torno da questão de saber se os conceitos de benefício significativo e de superioridade clínica são permutáveis (como defendido pela Mylan) ou se são diferentes (como defendido pela VVB, pela Comissão e pela EMA).

54. Considero que, para efeitos do presente processo, esta questão pode ser abordada de forma muito sucinta. Embora os mesmos três critérios (melhor segurança, melhor eficácia e contribuição importante para os cuidados do doente) sejam relevantes para ambos os conceitos, como o Tribunal Geral observou, no essencial, e como esse entendimento não é aqui contestado, isto não significa que esses conceitos são permutáveis, ao contrário do que defende a Mylan.

55. A este propósito, observo que existem diferenças textuais na forma como os três critérios são abordados. Em particular, a definição de benefício significativo no artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 847/2000 é mais ampla uma vez que não se refere aos critérios específicos de segurança e eficácia, mas a um termo mais geral de «vantagem clinicamente relevante» (24). Além disso, a explicação na secção anterior deixa claro que ambos os conceitos surgem em contextos diferentes e têm, consequentemente, uma finalidade diferente (25).

56. É verdade que, de forma bastante intrigante, o considerando 8 do Regulamento n.° 141/2000 se refere a um benefício significativo apesar de a derrogação à exclusividade de mercado (a que se refere este considerando) assentar no conceito de superioridade clínica (26). Não sei bem como explicar esta incoerência e os trabalhos preparatórios também não esclarecem esta questão (27). Posto isto, discordo da recorrente quanto ao facto de atestar a permutabilidade dos conceitos em causa. A questão de saber se estes conceitos são permutáveis deve ser analisada à luz da redação, finalidade e contexto nos quais possam ser referidos. Apesar de os considerandos constituírem um instrumento útil de interpretação para esse efeito, não podem substituir o texto regulamentar principal. A este respeito, já expliquei brevemente a forma como este texto regulamentar diferencia ambos os conceitos.

57. Em segundo lugar, uma parte significativa da discussão no presente processo também incidiu em torno da questão de saber se os três critérios relevantes (melhor segurança, melhor eficácia e contribuição importante para os cuidados do doente) são, nos respetivos contextos dos conceitos em causa, alternativos ou cumulativos.

58. No que diz respeito ao conceito de benefício significativo, nada no acórdão recorrido permite considerar que o Tribunal Geral tenha exigido a aplicação cumulativa dos critérios em causa. O Tribunal Geral foi claro ao considerar que estes critérios não são cumulativos (28). Deste modo, a interpretação deste conceito não está, enquanto tal, em causa no presente recurso.

59. O que é relevante é que o Tribunal Geral chegou à mesma conclusão no que diz respeito aos critérios no contexto do conceito de superioridade clínica (cuja interpretação está em causa é contestada pelo presente recurso) (29). Esta conclusão é, a meu ver, totalmente coerente com a redação clara do artigo 3.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 847/2000 (referida no n.° 11, supra) e, em particular, com a utilização da conjunção «ou» na definição aí dada (30). Por conseguinte, o facto de um dos três critérios de superioridade clínica aí especificados (maior eficácia, ou maior segurança numa parte substancial da população‑alvo, ou contribuição importante para os cuidados do doente) ser cumprido é suficiente para concluir que um medicamento é clinicamente superior a um determinado MO.

60. Dito isto, a recorrente explica que não alega que os três critérios de superioridade clínica sejam cumulativos, mas considera que o seu equilíbrio global deve ser avaliado e deve ser positivo para que possa obter uma derrogação da exclusividade de mercado de um MO. Resulta dos seus argumentos, tal como os interpreto, que a «avaliação global» teria no caso em apreço exigido que fosse demonstrada uma maior eficácia em relação ao Tobramycin VVB (além da sua maior segurança numa parte substancial da população).

61. Este argumento equivale, no entanto, a dizer que os dois critérios de superioridade clínica em causa — melhor segurança e melhor eficácia — devem, de facto, ser aplicados cumulativamente (apesar de a recorrente alegar o contrário). Esta posição é contrariada pela redação do artigo 3.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 847/2000, como já expliquei.

62. Por último, contrariamente ao que sugere a recorrente, não vejo em que medida a utilização da expressão «vantagens […] significativas» na definição do conceito de superioridade clínica dada pelo artigo 3.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 847/2000 afeta a minha conclusão tal como suprarreferida. Concordo com a VVB que este argumento não está suficientemente fundamentado. Em qualquer caso, resulta da disposição supra que as «vantagens […] significativas» devem ser demonstradas de uma das três formas que são então especificadas, nomeadamente, maior eficácia, maior segurança numa parte substancial da população‑alvo, ou contribuição importante para os cuidados do doente. Deste modo, a expressão «vantagens […] significativas» não afetam a natureza alternativa destes critérios.

63. Dito isto, parece‑me que a distinção feita pela recorrente entre o que qualifica como abordagem «global» e «individual», supostamente estabelecida pelo Tribunal Geral nos n.os 124 e 132 do acórdão recorrido, respetivamente, resulta de uma interpretação errada do Tribunal Geral das referências à «avaliação global do equilíbrio benefício/risco» (n.° 124, em relação com benefício significativo), por um lado, e a falta de necessidade de estabelecer «um equilíbrio benefício/risco global para a população como um todo» (n.° 132, em relação com superioridade clínica), por outro.

64. Irei agora abordar este tema.

2. Interpretação errada dos números relevantes do acórdão recorrido

65. Tenho de admitir que as implicações da distinção estabelecida no n.° 63 destas conclusões podem não ser imediatamente claras. No entanto, tornar‑se‑ão mais claras quando as passagens em causa são colocadas no contexto adequado.

66. Conforme alegaram a VVB, a Comissão e a EMA, em especial durante a audiência, a referência à «avaliação global do equilíbrio benefício/risco» em relação ao requisito de benefício significativo (n.° 124 e acórdão recorrido) responde à explicação dada nos n.os 122 e 123 do acórdão recorrido.

67. Estes números tornam claro que, uma vez que o benefício significativo foi alegado, no caso em apreço, devido à contribuição importante para os cuidados do doente para o conjunto da população‑alvo, a EMA e o Comité dos Medicamentos Órfãos exigiram, no processo que conduziu à designação como MO de Tobi Podhaler, que a segurança e a eficácia desse medicamento fossem, pelo menos, equivalentes (ao TOBI) (31). À luz desta exigência (que, enquanto tal, não está em causa no caso em apreço) e dado que o benefício significativo foi reivindicado para toda a população‑alvo, conforme já referido, tal tornou necessário, na minha opinião, proceder a uma «avaliação global do equilíbrio benefício/risco» (para toda a população‑alvo).

68. Em contrapartida, a base da superioridade clínica alegada pelo Tobramycin VVB em causa no presente processo foi maior segurança numa parte substancial da população‑alvo. Este é um fundamento explícito para o estabelecimento da superioridade clínica prevista no artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000, conforme já expliquei e como sublinha a VVB.

69. Recordo que a população‑alvo dos três medicamentos em causa são doentes com 6 ou mais anos de idade com fibrose quística causada pela bactéria Pseudomonas aeruginosa. No entanto, quando o Tobi Podhaler foi avaliado em comparação com o TOBI, foram registados efeitos adversos de tosse em todos os grupos relevantes, nomeadamente crianças, adolescentes e adultos. Este subgrupo da população‑alvo, na aceção desta disposição, doentes em todas as faixas etárias relevantes que sofrem dos efeitos adversos em causa, foi, portanto, identificado como um subgrupo relativamente ao qual o Tobramycin foi considerado ser clinicamente superior ao Tobi Podhaler.

70. A meu ver, é este aspeto específico do processo que explica por que razão, no n.° 132 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que o critério de superioridade clínica em causa («maior segurança numa parte substancial da(s) população(ões)‑alvo») (32) «deve ser avaliado individualmente, sem estabelecer um equilíbrio benefício/risco global para a população no seu todo, como é o caso dos benefícios significativos» (33).

71. Com efeito, a superioridade clínica do Tobramycin VVB sobre o Tobi Podhaler teve de ser estabelecida apenas por referência a melhor segurança para um determinado subgrupo da população‑alvo (tal como permitido pelas regras aplicáveis, nomeadamente, o artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000), ao passo que o benefício significativo em termos de facilidade de administração do Tobi Podhaler face ao TOBI (e, por extensão, ao Tobramycin VVB), bem como a equivalência em termos de segurança e eficácia, deveriam ser estabelecidos por referência a toda a população‑alvo.

72. A esse respeito, não creio que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao interpretar o requisito de superioridade clínica previsto no artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000 e previsto mais detalhadamente no artigo 3.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 847/2000. Resulta do que precede que é, de facto, possível, chegar à conclusão de que, para um determinado subgrupo da população‑alvo, conforme descrito supra, o Tobramycin VVB é mais seguro do que o Tobi Podhaler porque não provoca os efeitos adversos em causa, sem contradizer a conclusão de que o perfil de segurança do Tobi Podhaler é equivalente ao perfil de segurança do TOBI/Tobramycin VVB para toda a população‑alvo. Conforme declarou o Tribunal Geral, e como referido pela VVB, o facto de os perfis de segurança de ambos os medicamentos serem comparáveis para a população considerada como um todo, não significa que sejam equivalentes para todos os subgrupos dessa população (34).

73. Além disso, esta conclusão é, na minha opinião, totalmente coerente com o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 141/2000, ao contrário do que foi alegado pela Mylan. Irei abordar este último aspeto no presente processo, abaixo.

3. Considerações sobre o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 141/2000

74. A recorrente invoca dois argumentos que consistem em sustentar que o acórdão recorrido prejudica a consecução do objetivo prosseguido do Regulamento n.° 141/2000, nomeadamente, de garantir que os doentes que sofrem de doenças raras, e cujas necessidades médicas não estão satisfeitas, tenham acesso a um tratamento adequado (35).

75. Em primeiro lugar, a recorrente alega que a não adoção, pelo Tribunal Geral, de uma «abordagem global» relativamente ao conceito de superioridade clínica vai contra os interesses dos doentes porque pode resultar na introdução de medicamentos no mercado com um saldo global negativo. Tal ocorreria no caso de um medicamento A (desafiando a exclusividade de mercado de um MO B) se revelar mais seguro para 10 % da população‑alvo, mas menos seguro para os restantes 90 % do que o medicamento B.

76. Saliento que a abordagem deste argumento exigiria, em princípio, a clarificação sobre se, independentemente do critério de superioridade clínica invocado, os outros (dois) critérios devem ser avaliados como, pelo menos, equivalentes. A EMA explicou em detalhe durante a audiência que uma resposta afirmativa no que diz respeito aos critérios de segurança e eficácia decorre organicamente da avaliação realizada neste contexto.

77. Dito isto, não creio que os factos subjacentes ao presente recurso tornem necessário estudar a questão em profundidade. É verdade que quando se estabelece a maior segurança numa parte substancial da população‑alvo de um medicamento, isso, no entanto, não responde à questão de saber se este tem pelo menos um perfil de segurança equivalente em relação ao resto da população. Contudo, entendo que no caso em apreço essa equivalência foi estabelecida. Resulta da explicação supra que, uma vez que o Tobramycin VVB é uma cópia genérica do TOBI e que foi estabelecido que os perfis de eficácia e de segurança do TOBI e do Tobi Podhaler são comparáveis, é difícil imaginar de que modo a decisão controvertida poderia ter resultado na autorização de um medicamento (Tobramycin VVB) que seria, nestes aspetos, pior do que o Tobi Podhaler.

78. Em segundo lugar, a recorrente alega que a conclusão de que um medicamento genérico (como o Tobramycin VVB) é clinicamente superior a um MO (como o Tobi Podhaler) significa que podem ser concedidas derrogações da exclusividade de mercado, na falta de qualquer investimento em investigação. Entendo este argumento como refletindo a posição da recorrente de que, como o desenvolvimento de um medicamento genérico não exige investimento em investigação, tal exclui a possibilidade de um medicamento genérico ser introduzido no mercado em derrogação da exclusividade de mercado concedida em relação a um MO. Compreendo ainda que este argumento afirma que, uma vez que o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 141/2000 também é recompensar as empresas farmacêuticas pelo seu investimento em investigação, com vista a desenvolver MO, as recompensas facultadas por esse regulamento não podem ser concedidas às empresas que não fazem tal investimento.

79. A este respeito, recordo que a possibilidade de obter uma AIM e, por conseguinte, exclusividade de mercado para medicamentos designados como MO, foi concebida pelo legislador da União como uma recompensa financeira para a indústria farmacêutica pela decisão de se envolver naquilo que é considerado ser, prima facie, uma atividade não lucrativa.

80. Em contrapartida, esta lógica não está subjacente ao artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 141/2000, que introduz a possibilidade de obter uma derrogação à exclusividade de mercado de um MO. Com efeito, esta possibilidade não foi concebida pelo legislador da União como uma recompensa pelo investimento em investigação, mas para limitar essa recompensa no interesse explícito dos doentes, como resulta do considerando 8 do Regulamento n.° 141/2000 (36).

81. Saliento que o resultado positivo de um pedido de MO pode levar a um monopólio (criado artificialmente e propositadamente) no mercado dos medicamentos que pode impedir temporariamente o acesso dos doentes a medicamentos similares, incluindo as versões de medicamentos preexistentes sobre os quais determinado medicamento designado como MO demonstra ter benefícios significativos (37). A esse respeito, o legislador da União decidiu limitar esse monopólio, preservando a possibilidade de introduzir no mercado medicamentos clinicamente superiores incluindo, como no caso em apreço, quando essa superioridade clínica é relevante para uma parte substancial da população‑alvo. Na minha opinião, não é relevante que o tratamento significativamente superior seja, neste contexto, concedido por um medicamento cujo desenvolvimento não exigiu investimento em investigação. O que importa é saber se a circulação no mercado deste medicamento cumpre os requisitos aplicáveis e é, deste modo, coerente com o objetivo de saúde pública suprarreferido de garantir o acesso dos doentes afetados pela doença rara em causa para ter um tratamento significativamente melhor. Neste contexto, importa não esquecer que o objetivo global do quadro regulatório dos medicamentos órfãos é dar resposta às necessidades não satisfeitas dos doentes.

82. Por último, as mesmas razões levam‑me a rejeitar o argumento da recorrente de que, ao adotar a definição de superioridade clínica do artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000, a Comissão alterou o âmbito de aplicação do artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000. Independentemente da admissibilidade deste argumento, que, aliás, foi suscitado na réplica e não invoca explicitamente um fundamento de ilegalidade, considero que resulta suficientemente dos argumentos apresentados supra que, em vez de alterar o âmbito do conceito definido no artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000, a sua definição dada pelo artigo 3.°, n.° 3, alínea d), 2, do Regulamento n.° 847/2000, é plenamente coerente com o objetivo suprarreferido prosseguido pelo legislador da União.

83. Por conseguinte, entendo que as considerações do objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 141/2000 não afetam a conclusão a que cheguei no n.° 2.

VI. Conclusão

84. Por estas razões, e sem prejuízo da análise do segundo fundamento de recurso, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o Tribunal Geral não cometeu um erro na sua interpretação do conceito de superioridade clínica, nos termos do artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento (CE) n.° 141/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1999, relativo aos medicamentos órfãos e que, por conseguinte, o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.

1 Língua original: inglês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1999, relativo aos medicamentos órfãos (JO 2000, L 18, p. 1).

3 Regulamento da Comissão, de 27 de abril de 2000, que estabelece as modalidades de aplicação dos critérios de designação dos medicamentos como medicamentos órfãos e definições dos conceitos de «medicamento similar» e de «superioridade clínica» (JO 2000, L 103, p. 5).

4 Acórdão de 26 de janeiro de 2022, Mylan IRE Healthcare/Comissão (T‑303/16, EU:T:2022:25) (a seguir «acórdão recorrido»).

5 A fibrose quística é uma doença genética que leva à infeção crónica dos pulmões, sendo a infeção crónica por Pseudomonas aeruginosa a sua característica típica. «Pode causar danos no tecido dos pulmões e insuficiência respiratória, o que é fatal.» Resumo público do parecer sobre a designação órfã Tobramycin (pó para inalação) para o tratamento da infeção pulmonar Pseudomonas aeruginosa na fibrose quística, Agência Europeia de Medicamentos, 6 de fevereiro de 2015, EMA/COMP/4684/2003 Rev.3.

6 N.os 3 a 6 do acórdão recorrido.

7 Decisão de Execução C(2011) 5394 final, que concede uma autorização de introdução do mercado ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 726/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho para «Tobi Podhaler – Tobramycin», um medicamento órfão para uso humano.

8 Como recompensa pelo cumprimento de um plano de investigação pediátrica acordado. V. artigo 37.°° do Regulamento (CE) n.° 1901/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativo a medicamentos para uso pediátrico e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1768/92, a Diretiva 2001/20/CE, a Diretiva 2001/83/CE e o Regulamento (CE) n.° 726/2004 (JO 2006, L 378, p. 1). Por conseguinte, a exclusividade de mercado em causa expirou em julho de 2023, como a Mylan também observou durante a audiência. No entanto, o presente litígio diz respeito a factos anteriores a essa data.

9 Decisão de Execução C(2016) 2083 final, de 4 de abril de 2016, relativa, no âmbito do artigo 29.°° da Diretiva 2001/83/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, às autorizações de introdução no mercado do «Tobramycin VVB e denominações associadas», medicamentos para uso humano que contêm a substância ativa «tobramycin».

10 V., em particular, n.os 18 e 137 do acórdão recorrido.

11 Referido na nota de rodapé 4, supra.

12 Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de setembro de 2022, Mylan IRE Healthcare/Comissão (C‑237/22 P, EU:C:2022:726).

13 N.° 4 do acórdão recorrido.

14 Importa acrescentar que o facto de um medicamento ser designado como MO não torna imediatamente possível a sua introdução no mercado. Para alcançar esse resultado, o promotor tem de pedir, e obter, uma AIM. V. artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 141/2000. Estamos perante duas fases distintas, conforme explicado nos n.os 92 e seguintes do acórdão recorrido.

15 N.os 137 e 138 do acórdão recorrido.

16 N.° 122, in fine, e 135 do acórdão recorrido.

17 N.° 136 do acórdão recorrido.

18 Artigo 8.°, n.º 3, alínea c), do Regulamento n.° 141/2000. O sublinhado é meu.

19 V. n.os 58 e 59 do acórdão recorrido.

20 Este aspeto foi impugnado pela Mylan no processo perante o Tribunal Geral, mas o pedido foi indeferido e não está abrangido pelo presente recurso.

21 N.° 141 do acórdão recorrido, o sublinhado é meu.

22 Saliento que, sem suscitar uma exceção formal de inadmissibilidade, a Comissão observa que existe uma sobreposição entre os argumentos invocados pela recorrente perante o Tribunal Geral e os invocados na presente instância. Embora concorde com esta sobreposição, não considero que torne o primeiro fundamento inadmissível. Com efeito, a recorrente explica em que medida a conclusão do Tribunal Geral assenta, na sua opinião, numa interpretação errada do conceito jurídico em causa. V., para o efeito, Acórdão de 10 de abril de 2014, Acino/Comissão (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, n.° 37 e jurisprudência referida).

23 V. n.° 11, supra.

24 Saliento que no n.° 120 do acórdão recorrido o Tribunal Geral declarou que: «as conclusões sobre benefícios significativos e superioridade clínica se baseiam nos mesmos critérios, nomeadamente, a demonstração de maior eficácia, maior segurança ou contribuição importante para os cuidados do doente». Tal como acabei de salientar, concordo que estes critérios são, em geral, relevantes para ambos os conceitos em causa, mas não tenho a certeza se a definição ampla do conceito de benefício significativo leva à conclusão de que este conceito se limita necessariamente a esses critérios. V., também, a Comunicação da Comissão sobre o pedido dos artigos 3.°, 5.° e 7.° do Regulamento (CE) n.° 141/2000, relativo aos medicamentos órfãos (2016/C 424/03), p. 5.

25 A VVB, a Comissão e a EMA comentaram extensivamente as diferenças entre os dois conceitos, incluindo no que diz respeito aos respetivos âmbitos de avaliação ou às consequências que resultam do incumprimento das condições respetivas de benefício significativo ou superioridade clínica. Por mais útil que esta explicação possa ser, em geral, não considero ser necessário abordar integralmente estas diferenças para efeitos do caso em apreço.

26 A última frase desse considerando estabelece que «tendo em conta o interesse dos doentes, a exclusividade de mercado não deve impedir a introdução no mercado de [MO] ou de medicamentos análogos que possam ter vantagens significativas para as pessoas afetadas pela patologia.» O sublinhado é meu.

27 V., para efeitos de contexto histórico, os n.os 116 e 117 do acórdão recorrido e da proposta alterada do Parlamento Europeu e do Conselho (CE) relativa aos medicamentos órfãos, COM/99/0298 final.

28 N.° 121 do acórdão recorrido.

29 N.° 131 do acórdão recorrido.

30 E com os termos que especificam que «vantagens terapêuticas ou de diagnóstico significativas em relação a um medicamento órfão autorizado» devem ser demonstradas «em pelo menos uma das descrições que se seguem». O sublinhado é meu.

31 Saliento que a Comunicação da Comissão referida na nota de rodapé 24, supra, observa (na p. 6), no contexto de benefícios significativos, que, «para ser considerada como uma contribuição importante para os cuidados dos doentes, o medicamento deve, pelo menos, ser equivalente em termos de eficácia, segurança, e equilíbrio benefício/risco em comparação com os medicamentos autorizados.»

32 O sublinhado é meu.

33 O sublinhado é meu.

34 N.° 136 do acórdão recorrido.

35 V. considerando 2 do Regulamento n.° 141/2000 que estabelece que «[o]s doentes que sofrem de doenças raras devem ter direito a terapêuticas de qualidade idêntica à das oferecidas aos restantes doentes; importa, portanto, incentivar a indústria farmacêutica a investigar, desenvolver e introduzir no mercado medicamentos adequados […].»

36 V. nota de rodapé 26, supra.

37 V., para o efeito, a Comunicação da Comissão referida na nota de rodapé 24, p. 6, secção 6, penúltimo parágrafo. É provavelmente por essa razão que o Tribunal Geral afirmou reiteradamente que os critérios para a designação como MO são restritos. V. acórdão recorrido, n.° 95 e jurisprudência referida e Acórdão de 9 de setembro de 2010, CSL Behring/Comissão e EMA (T‑264/07, EU:T:2010:371, n.° 94). V., também, a Comunicação da Comissão referida na nota de rodapé 24, supra, p. 5, secção 5.