Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-228/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ANDREA BIONDI

apresentadas em 3 de setembro de 2026 (1)

Processo C‑228/25 P

MegaFon OAO

contra

Conselho da União Europeia

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Medidas restritivas adotadas atendendo às ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Inclusão e manutenção do nome da recorrente na lista de entidades às quais se aplicam medidas restritivas — Critério do apoio ao complexo militar e industrial da Federação da Rússia na sua guerra de agressão contra a Ucrânia — Inclusão baseada num facto notório ou num facto que se presume ser do conhecimento de todos — Presunção — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Exigência de fiscalização integral das medidas restritivas — Direitos de defesa — Direito a uma boa administração — Erro de apreciação — Ónus da prova — Inexistência de dossiê documental »

índice

I. Antecedentes do litígio e acórdão recorrido

II. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

III. Quanto ao recurso

A. Observação preliminar

B. Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação de uma formalidade essencial

1. Resumo da argumentação das partes

2. Apreciação

C. Quanto à primeira parte do sétimo fundamento, relativa a um erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral declarou, erradamente, que a falta de comunicação dos elementos de prova durante o procedimento administrativo não conduziu à violação dos artigos 41.° e 47.° da Carta

1. Resumo da argumentação das partes

2. Apreciação

a) Quanto aos atos iniciais

b) Quanto ao primeiro ato de manutenção

1) Quanto ao incumprimento da dupla obrigação processual durante a fase administrativa da manutenção

2) Quanto à referência à contestação do Conselho apresentada perante o Tribunal Geral

D. Quanto ao terceiro e quarto fundamentos, relativos a um erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral se baseou numa presunção, inverteu o ónus da prova e ignorou o alcance da sua fiscalização, à violação dos artigos 41.° e 47.° da Carta, bem como à desvirtuação dos factos e dos elementos de prova

1. Resumo da argumentação das partes

2. Apreciação

a) Quanto à admissibilidade dos terceiro e quarto fundamentos

b) Quanto ao mérito

1) Recapitulação do nível de fiscalização esperado do juiz da União no que diz respeito à procedência das medidas restritivas de carácter individual

2) Quanto à fiscalização, por parte do Tribunal Geral, da apreciação efetuada pelo Conselho

i) Quanto ao silêncio dos atos iniciais, à ausência de presunção e à alegada invocação de um facto notório

ii) Quanto à distinção entre a ausência de comunicação dos elementos com base nos quais foi decidida a inscrição e a ausência desses elementos no momento da inscrição

iii) Quanto ao recurso ao contexto conhecido da pessoa ou entidade inscrita, aos «factos que se presume ser do conhecimento de todos» e à inversão da lógica no acórdão recorrido

– A analogia impossível com o Acórdão «Central Bank of Iran/Conselho»

– A analogia impossível com o Acórdão LG Electronics/IHMI

iv) Conclusão da análise

E. Quanto ao recurso interposto no Tribunal Geral

IV. Conclusão

1. O presente processo tem novamente por objeto a legalidade das medidas restritivas adotadas pela União Europeia contra a Federação da Rússia em resposta à sua agressão contra a Ucrânia, uma guerra que, até à data, prossegue ininterruptamente e continua a ser uma das ameaças mais graves à paz e à segurança na Europa.

2. Não há dúvida de que a gravidade excecional desta agressão exige que a União exerça os poderes que lhe são conferidos no domínio da política externa e de segurança comum, a fim de garantir a maior eficácia possível da sua resposta. Este imperativo não pode, contudo, diminuir a importância de assegurar que a própria União atue em conformidade com os valores e princípios em que assenta a sua ordem jurídica. Pelo contrário, quanto mais grave for a agressão à qual a União reage e quanto maior for a importância de um regime de sanções eficaz, tanto mais essencial se torna que a União respeite plenamente os valores que a sua ação externa se destina a promover.

3. Com efeito, nos termos do artigo 21.° TUE, a ação da União ao nível internacional assenta, designadamente, nos princípios da democracia, do Estado de direito, da universalidade e da indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, do respeito pela dignidade humana, bem como do respeito do direito internacional. Estes princípios não se limitam a definir os objetivos prosseguidos pela ação externa da União. Regem igualmente a forma como essa ação deve ser exercida. Daí decorre que a adoção e a aplicação de medidas restritivas devem permanecer em plena conformidade com os requisitos do Estado de direito, os quais incluem a obrigação de assegurar uma proteção jurisdicional efetiva, bem como o pleno respeito pelos direitos processuais e substantivos das pessoas e entidades em causa (2).

4. Consequentemente, o presente processo oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de reafirmar que o Conselho da União Europeia, não obstante o amplo poder discricionário de que dispõe em matéria de medidas restritivas, deve exercer as suas competências dentro dos limites absolutos que lhe são impostos pelos Tratados e pelo Estado de direito.

5. A recorrente, MegaFon OAO, é uma sociedade com sede em Moscovo (Rússia) que atua como operadora de telecomunicações e de rede móvel. O seu nome foi incluído, e posteriormente mantido, pelo Conselho nas listas de pessoas, entidades e organismos que apoiam o complexo militar e industrial russo na sua guerra de agressão contra a Ucrânia. Nessa qualidade, está sujeita a restrições reforçadas à exportação de bens e tecnologias de dupla utilização, bem como de bens e tecnologias que possam contribuir para o reforço tecnológico do setor da defesa e da segurança russo (3).

6. A inclusão da MegaFon reveste‑se de uma particularidade acrescida, tendo em conta que se baseia na invocação, por parte do Conselho, de um facto que se presume ser do conhecimento de todos no qual alega ter‑se baseado. Segundo o Conselho, a notoriedade desse facto seria de tal ordem que o isentaria da obrigação de se certificar do mérito da inscrição através da recolha e, posteriormente, da apresentação de provas, pelo menos antes de o processo entrar na fase contenciosa.

7. Caberá, portanto ao Tribunal de Justiça determinar se tal prática está em conformidade com os padrões jurisprudenciais em matéria de medidas restritivas.

I. Antecedentes do litígio e acórdão recorrido

8. Por meio do presente recurso, a recorrente pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 15 de janeiro de 2025, MegaFon/Conselho (4), pelo qual o este negou provimento ao seu recurso, tal como alterado por duas vezes no decurso do processo, de anulação dos atos através dos quais o seu nome foi incluído em fevereiro de 2023 (5), e posteriormente mantido em julho de 2023 (6) e em janeiro de 2024 (7), na lista do anexo IV da Decisão 2014/512, na sua versão alterada, na parte em que esses atos lhe dizem respeito.

9. Os antecedentes do litígio e o quadro jurídico subjacentes ao presente recurso encontram‑se expostos nos n.os 2 a 27 do Acórdão recorrido, para os quais remeto e que, para efeitos da análise do presente recurso, podem ser resumidos da seguinte forma.

10. Em 25 de fevereiro de 2023, o Conselho adotou a Decisão 2023/434, através da qual acrescentou 96 entradas, incluindo a da recorrente (8), à lista constante do anexo IV da Decisão 2014/512, assim alterada. Este anexo enumera as entidades que apoiam diretamente o complexo industrial e militar da Rússia na sua guerra de agressão contra a Ucrânia, relativamente às quais são impostas restrições mais rigorosas à exportação de bens e tecnologias de dupla utilização, bem como de bens e tecnologias que possam contribuir para o reforço tecnológico do setor da defesa e da segurança da Rússia(9). O Regulamento n.° 2023/427 alterou o anexo IV do Regulamento n.° 833/2014, acrescentando‑lhe, nomeadamente, o nome da recorrente (10).

11. Em março de 2023, a recorrente pediu ao Conselho, em duas ocasiões, que lhe fornecesse as informações e provas que tinham servido de fundamento à adoção das medidas restritivas tomadas a seu respeito. O Conselho respondeu que não era obrigado a notificar as pessoas e entidades que figuram nas listas controvertidas dos motivos conducentes à sua inscrição nas mesmas e remeteu para as informações que, em seu entender, justificavam a inclusão do nome da recorrente nas listas previstas nos artigos 3.° e 3.°‑B da Decisão 2014/512 alterada (11), e nos artigos 2.°, 2.°‑A e 2.°‑B do Regulamento n.° 833/2014 alterado (12), bem como ao considerando 10 da Decisão 2023/434 e ao considerando 4 do Regulamento 2023/427 (13).

12. Em 13 de abril de 2023, a recorrente interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação dos atos de fevereiro de 2023. Paralelamente, apresentou ao Conselho um pedido de reexame desses mesmos atos.

13. Em 23 de junho de 2023, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2023/1217 e o Regulamento (UE) 2023/1214 (14), que alteraram, mais uma vez, a Decisão 2014/512 e o Regulamento n.° 833/2014, procedendo, nomeadamente, ao aditamento de um texto introdutório ao anexo IV, assim alterado (15).

14. Em 20 de julho de 2023, o Conselho adotou o primeiro ato de manutenção, mediante o qual prorrogou a Decisão 2014/512, alterada, e, consequentemente, as medidas restritivas contra a recorrente, por um novo período de seis meses, até 31 de janeiro de 2024.

15. Informada desta prorrogação pelo Conselho, a MegaFon enviou uma carta ao Conselho, pedindo‑lhe que reconsiderasse a sua decisão a respeito da prorrogação dessas medidas e do acesso aos documentos em causa.

16. Em 29 de janeiro de 2024, o Conselho adotou o segundo ato de manutenção e prorrogou as medidas restritivas contra a recorrente por um novo período de seis meses, até 31 de julho de 2024.

17. A MegaFon alterou a sua petição no Tribunal Geral por duas vezes, de modo que, na sequência dessa adaptação, o seu recurso passou a visar a anulação tanto dos atos de fevereiro de 2023 como dos dois atos de manutenção. A recorrente invocou então quatro fundamentos baseados, em substância, na violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, na violação do dever de fundamentação, no erro de apreciação e na violação do princípio da proporcionalidade.

18. Pelo acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou negou provimento ao recurso da MegaFon na íntegra.

II. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

19. Em 25 de março de 2023, a MegaFon interpôs o presente recurso.

20. Nas suas conclusões, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que se digne, a título principal, anular o acórdão recorrido, bem como todos os atos controvertidos; a título subsidiário, anular o acórdão recorrido e remeter o processo ao Tribunal Geral; e, em todo o caso, condenar o Conselho nas despesas.

21. O Conselho, cujas conclusões são apoiadas pela Comissão Europeia, que interveio na primeira instância, pede ao Tribunal de Justiça que se digne negar provimento ao recurso e condenar a MegaFon nas despesas.

III. Quanto ao recurso

22. A MegaFon invoca oito fundamentos de recurso.

23. Em substância, o primeiro fundamento diz respeito à violação dos artigos 85.°, n.° 3, e do artigo 92.°, n.° 7, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, à desvirtuação dos factos e à violação do dever de fundamentação, uma vez que o Tribunal Geral indeferiu o pedido de produção de provas complementares apresentado pela recorrente.

24. O segundo fundamento diz respeito à violação do dever de fundamentação e à violação combinada do artigo 215.° TFUE e do artigo 29.°, TUE.

25. O terceiro fundamento diz respeito ao erro de direito relativo ao ónus da prova.

26. O quarto fundamento diz respeito ao erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral teria estabelecido uma presunção para justificar a inscrição da recorrente, à violação dos artigos 41.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como à desvirtuação de provas e factos.

27. O quinto fundamento diz respeito ao erro de direito na interpretação do conceito de «apoio», na aceção do critério em que se baseou a inscrição da recorrente, bem como à desvirtuação de provas e factos.

28. No sexto fundamento, a MegaFon acusa o Tribunal Geral de não ter concluído pela violação de formalidades essenciais, na medida em que os atos que a visam teriam sido adotados quando o Conselho não dispunha de um dossiê documental relativo à sua inscrição.

29. Na hipótese de o Tribunal de Justiça vir a julgar improcedente o sexto fundamento, a MegaFon desenvolve o sétimo fundamento a título subsidiário. Através deste fundamento, a MegaFon sustenta que o Tribunal Geral deveria ter declarado que a falta de comunicação dos elementos de prova pelo Conselho durante o procedimento administrativo constitui uma violação dos seus direitos de defesa e do seu direito à proteção jurisdicional efetiva (primeira parte). A título ainda mais subsidiário, invoca o erro de direito decorrente da rejeição, pelo Tribunal Geral, da exceção de ilegalidade relativa à Decisão 2014/512 e ao Regulamento n.° 833/2014, fundamentada na alegada ausência da obrigação de reexame decorrente desses atos (segunda parte).

30. Por último, o oitavo fundamento diz respeito à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação.

31. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões incidirão sobre os terceiro, quarto e sexto fundamentos, bem como sobre a primeira parte do sétimo fundamento do recurso.

A. Observação preliminar

32. Importa precisar, desde logo, que o acórdão recorrido me parece viciado por um erro de direito fundamental, que consiste no incumprimento do dever de fiscalização jurisdicional que incumbia ao Tribunal Geral assegurar, nos termos do artigo 47.° da Carta. Com efeito, uma presunção nunca pode substituir a invocação e, posteriormente, a verificação efetiva dos elementos de facto em que se baseia. Embora uma presunção possa influenciar a forma como os elementos de prova são apreciados, nunca pode dispensar da obrigação judicial de verificar os factos que a desencadeiam. Caso contrário, a presunção corre o risco de acabar por se confirmar a si própria.

33. Tal distinção é crucial no presente processo, uma vez que a decisão do Conselho de incluir uma entidade como a MegaFon na lista de pessoas e entidades visadas por medidas restritivas teve consequências individuais desfavoráveis para a recorrente. Segundo o Tribunal Geral, o Conselho baseou‑se em factos que se presumem ser do conhecimento de todos (16), o que o isentou da obrigação de apresentar à MegaFon, já na fase do procedimento administrativo, os motivos da inclusão, bem como os elementos de prova que os sustentavam.

34. Defenderei aqui a posição de que tal apreciação é juridicamente errada e que cabia ao Tribunal Geral verificar se o elemento factual subjacente aos factos que se presumem ser do conhecimento de todos foi corretamente estabelecido no momento da adoção dos atos controvertidos. Em meu entender, o Tribunal Geral não se limitou, portanto, a tirar uma conclusão errada dos elementos de prova cuja tempestividade de apresentação será, aliás, discutida. Aplicou igualmente uma metodologia probatória errada, ao basear todo o seu raciocínio numa hipótese que, por si só, exigia verificação.

35. A particularidade do acórdão recorrido reside no facto de ser precisamente esta premissa do raciocínio do Tribunal Geral que virá a viciá‑lo em diferentes fases da sua análise, apesar de tal premissa só ser explicitada nos n.os 118 e seguintes do acórdão recorrido.

36. A MegaFon critica o Tribunal Geral por apenas ter admitido que o Conselho pudesse ter fundamentado a sua inclusão com base em factos que se presumem ser do conhecimento de todos. Contesta a existência de tais factos no que lhe diz respeito. Contesta igualmente as consequências processuais que parecem ter decorrido da invocação de tais factos pelo Conselho e que consistiram essencialmente na ausência de constituição de um dossiê de provas no momento da adoção dos atos iniciais.

37. Uma vez que o sexto fundamento do presente recurso diz respeito à alegação de violação de formalidades essenciais e que a primeira parte do sétimo fundamento se refere, nomeadamente, à questão de saber se o Tribunal Geral apreciou corretamente se o procedimento administrativo que conduziu à adoção dos atos controvertidos foi conduzido no respeito pelos direitos de defesa da recorrente, iniciarei a análise com a apreciação deste fundamento e desta vertente. Prosseguirei, em seguida, com a análise, que realizarei de forma conjunta, dos terceiro e quarto fundamentos, que se referem, por seu turno, à apreciação do mérito dos atos iniciais e, por conseguinte, da legalidade interna dos mesmos.

B. Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação de uma formalidade essencial

1. Resumo da argumentação das partes

38. Em substância, a MegaFon alega que o Tribunal Geral deveria ter declarado ex officio a violação de uma formalidade essencial resultante da ausência de um dossiê de provas elaborado pelo Conselho no momento da sua inclusão. Esta irregularidade processual é de uma gravidade tal que constitui uma formalidade essencial. Na ausência de tal processo, o Conselho procedeu à votação sobre a inscrição da MegaFon sem qualquer documento que explicasse o fundamento com base no qual tal inclusão foi decidida. A ausência total de documentos comprovativos no momento da decisão constitui uma grave irregularidade processual que o Tribunal Geral deveria ter conhecido oficiosamente e que vicia a legalidade das medidas restritivas aplicadas contra a MegaFon. Mesmo supondo que o Conselho pudesse basear‑se num facto notório, o Conselho é obrigado a constituir um dossiê formal com provas que detalhem as alegações com base nas quais a inclusão iria ser decidida. Tal processo é necessário para garantir que o Conselho decide com pleno conhecimento de causa.

39. Na fase da réplica, a MegaFon precisa que o princípio do Estado de direito, o artigo 215.°, n.° 3, TFUE, bem como o direito a uma boa administração, são os fundamentos da obrigação, por parte do Conselho, de constituir um processo no momento da adoção dos atos que instituem medidas restritivas de natureza individual. Além disso, tal obrigação decorre igualmente do dever de fundamentação resultante do artigo 41.°, n.° 2, e do artigo 47.° da Carta. Ora, o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial.

40. O Conselho e a Comissão concluem que deve ser negado provimento ao sexto fundamento por falta de fundamentação.

2. Apreciação

41. No n.° 124 do acórdão recorrido, ao pronunciar‑se sobre o terceiro fundamento invocado pela recorrente, relativo a um erro de apreciação, o Tribunal Geral declarou que, «embora não tivesse um dossiê de provas quando adotou os atos iniciais, o Conselho podia, em caso de impugnação, referir‑se a elementos geralmente disponíveis no domínio público para fundamentar as suas alegações a respeito de um facto que se podia presumir ser do conhecimento de todos».

42. A MegaFon alega que o Tribunal Geral deveria ter sancionado a inexistência de um dossiê de provas no momento da adoção dos atos iniciais. A irregularidade que essa inexistência implica é de tal ordem que constitui uma violação das formalidades essenciais, que o Tribunal Geral é obrigado a declarar ex officio.

43. É certo que, sem nunca ter definido de forma abstrata o conceito de «formalidade essencial» (17), o Tribunal de Justiça tem declarado de forma constante que o incumprimento das regras processuais relativas à adoção de um ato lesivo constitui uma violação de formalidades essenciais e que, se o juiz da União verificar, ao examinar o ato que lhe é apresentado, que este não foi regularmente adotado, cabe‑lhe tirar as consequências da violação de uma formalidade essencial e, por conseguinte, anular o ato (18). Além disso, incumbe ao juiz da União, quando verifica tal inobservância, apreciá‑la oficiosamente (19). No entanto, é necessário que tal regra seja claramente identificável.

44. Ora, como o Conselho salientou, a MegaFon não conseguiu demonstrar a existência de uma regra oponível ao Conselho da qual decorra a obrigação de constituir, no momento da inscrição nas listas controvertidas, um dossiê de provas.

45. Assim, nenhuma regra interna do Conselho nem nenhuma disposição constante dos atos controvertidos reflete essa alegada obrigação.

46. Por outro lado, as três fontes identificadas pela MegaFon na fase da réplica parecem enquadrar‑se antes na categoria de «violação dos tratados ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação», que é referida no artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE, de forma distinta das formalidades essenciais.

47. No que diz respeito à invocação destas fontes, importa, em primeiro lugar, constatar que a MegaFon não explicou as razões pelas quais se deveria considerar que a violação destas disposições constitui a violação de uma formalidade essencial.

48. Em segundo lugar, o artigo 2.°, TUE afirma que a União se funda, nomeadamente, no Estado de direito. A preeminência deste valor na ordem jurídica da União constitui uma das suas características. Cumpre referir, contudo, que, enquanto expressão de um valor, esse artigo não apresenta as características de uma formalidade essencial.

49. Em terceiro lugar, o artigo 215.°, n.° 3, TFUE estabelece que os atos referidos no presente artigo compreendem as disposições necessárias em matéria de garantias jurídicas. Não decorre, portanto, da redação da referida disposição qualquer obrigação de o Conselho dispor de um dossiê de provas no momento da adoção de medidas restritivas de natureza individual.

50. Por último, em quarto lugar, embora não haja dúvida de que o Conselho está obrigado a cumprir o artigo 41.° da Carta, qualquer incumprimento desta obrigação constitui uma violação de um direito fundamental e não de uma formalidade essencial na aceção do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE.

51. Assim, a inexistência de um dossiê de provas no momento da adoção de medidas restritivas de natureza individual não me parece enquadrar‑se numa exigência formal essencial.

52. A título complementar, acresce que a argumentação da recorrente no âmbito do presente fundamento revela uma certa confusão.

53. Com efeito, decorre da leitura do n.° 124 do acórdão recorrido que a questão não reside tanto em saber se o Conselho deve dispor, em geral e por princípio, de um dossiê de provas no momento da inscrição de uma pessoa ou entidade nas listas controvertidas, e se essa regra deve ser considerada uma formalidade essencial (cujo cumprimento é objeto da fiscalização da legalidade externa do ato). Trata‑se antes de saber, tal como sustenta a Comissão, se o Tribunal Geral teve razão ao concluir que o Conselho podia prescindir de tal processo, devido ao facto de esta instituição ter alegado perante o mesmo que a inscrição da recorrente se baseava num facto que se presume ser do conhecimento de todos (20).

54. Assim, determinar se o Conselho podia, ou não, não dispor de tal dossiê no momento da inscrição da MegaFon depende, em grande medida, da questão de saber se o mesmo podia basear essa inscrição na existência de um facto que se presume ser do conhecimento de todos, o que está relacionado com a apreciação da sua fundamentação (21) e, por conseguinte, com a fiscalização da legalidade interna do ato.

55. Pelas razões acima expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao sexto fundamento por falta de fundamento.

C. Quanto à primeira parte do sétimo fundamento, relativa a um erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral declarou, erradamente, que a falta de comunicação dos elementos de prova durante o procedimento administrativo não conduziu à violação dos artigos 41.° e 47.° da Carta

1. Resumo da argumentação das partes

56. Na eventualidade de o Tribunal de Justiça concluir que o Conselho dispunha de elementos de prova suficientes à data da adoção dos atos controvertidos, a MegaFon contesta a argumentação seguida pelo Tribunal Geral nos n.os 76 a 97 do acórdão recorrido, segundo a qual este concluiu que o facto de as provas não terem sido divulgadas no decurso do procedimento administrativo não constituiu violação dos seus direitos de defesa e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Em substância, defende que o Conselho tinha a obrigação de comunicar à recorrente tanto os fundamentos como os elementos de que dispunha, de modo que esta pudesse dar utilmente a conhecer o seu ponto de vista. A falta de comunicação das provas levou a recorrente a preparar o seu recurso perante o Tribunal Geral sem conhecimento de causa. O facto de o Tribunal Geral ter aceitado que esses elementos de prova só fossem comunicados no decurso do processo judicial instaurado perante o mesmo terá, no entanto, violado os seus direitos de defesa e colocado a recorrente numa posição de desvantagem em relação à do Conselho.

57. O Conselho e a Comissão concluem pedindo que seja negado provimento à primeira parte do sétimo fundamento e alegam, em substância, que a argumentação da recorrente se refere, na realidade, essencialmente aos atos iniciais, uma vez que os elementos documentais foram anexados à contestação do Conselho, depositada na secretaria do Tribunal Geral em 28 de junho de 2023. Por conseguinte, a recorrente tomou conhecimento desses documentos três semanas antes da adoção do primeiro ato de manutenção e três meses antes da apresentação, em 2 de outubro de 2023, do seu primeiro articulado de alteração, por meio do qual pretendeu alterar o seu recurso de anulação para impugnar igualmente o primeiro ato de manutenção.

58. Quanto ao restante, a argumentação da recorrente não teve em conta o facto de o Conselho se ter baseado num facto notório. Ora, numa situação deste tipo, o Conselho tem o direito de apresentar ao Tribunal Geral documentos geralmente disponíveis no domínio público, a fim de sustentar a exatidão desse facto do conhecimento de todos, que não foi estabelecido nos atos controvertidos.

59. Além disso, no respeitante aos atos iniciais, o Tribunal Geral considerou corretamente, no n.° 80 do acórdão recorrido, que estes deviam beneficiar de um efeito de surpresa.

60. A respeito do primeiro ato de manutenção, o Tribunal Geral concluiu que os motivos para a manutenção da recorrente nas listas controvertidas se mantinham inalterados em relação aos dos atos iniciais. Por conseguinte, nos termos de jurisprudência bem assente, o Tribunal Geral teve razão em concluir que o Conselho não tinha a obrigação de ouvir a recorrente antes da adoção do primeiro ato de manutenção.

2. Apreciação

61. A análise que se segue deve ser precedida de três conjuntos de observações.

62. Em primeiro lugar, recordo que a presente questão é suscitada pela recorrente a título subsidiário, na eventualidade de a ausência de um dossiê de provas no momento da adoção das medidas restritivas de natureza individual não constituir uma violação de uma formalidade essencial.

63. Em seguida, deve ter‑se em conta que o direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.° da Carta e que o Conselho é obrigado a respeitar, implica a obrigação de a administração fundamentar as suas decisões de forma suficientemente específica e concreta para permitir ao interessado compreender as razões da medida individual que lhe causa prejuízo, constituindo esta obrigação, assim, o corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa (22). A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, uma vez que o interessado não dispõe de um direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de inscrição do seu nome nas listas das pessoas, entidades ou grupos visados pelas medidas restritivas, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, invocar utilmente as vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão. Daqui decorre que, em princípio, o Conselho tem de levar ao conhecimento da entidade visada por medidas restritivas as razões específicas e concretas pelas quais considera que essas medidas deviam ser adotadas (23). Assim, tem de mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal das medidas em causa e as considerações que o levaram a tomá‑las (24).

64. Assim, também resulta de jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça que o respeito dos direitos de defesa exige, em matéria de medidas restritivas, que, por um lado, o Conselho comunique à entidade visada pelas referidas medidas os motivos e os elementos de acusação de que dispõe e nos quais tenciona basear a sua decisão (o direito à comunicação dos motivos e dos elementos de acusação) e, por outro lado, que o Conselho permita que essa entidade dê utilmente a conhecer o seu ponto de vista sobre os motivos contra ela invocados (direito de ser ouvida) (25).

65. Por último, recordo que decorre igualmente da jurisprudência que os atos através dos quais uma pessoa é alvo, pela primeira vez, de medidas restritivas obedecem a um regime jurídico específico. Uma vez que a MegaFon invoca a violação dos seus direitos de defesa, tanto no que diz respeito aos atos iniciais como aos primeiros atos de manutenção, analisarei sucessivamente estes dois conjuntos de atos.

a) Quanto aos atos iniciais

66. No âmbito do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou que, no caso de uma decisão inicial de inscrição, o Conselho não tem de comunicar previamente os motivos em que fundamenta essa inscrição, para que as medidas previstas possam beneficiar de um efeito de surpresa e a sua eficácia não seja comprometida (26). O Tribunal Geral certificou‑se de que os atos iniciais deviam beneficiar desse efeito antes de concluir que o direito da MegaFon de ser ouvida não tinha sido violado (27).

67. No que diz respeito à não comunicação prévia dos fundamentos, o Tribunal Geral declarou que, a pedido da recorrente, o Conselho estava obrigado a comunicar os motivos imediatamente após a adoção dos atos iniciais (28). Em seguida, concluiu que o Conselho tinha efetivamente dado resposta aos pedidos da MegaFon. Constatando que o Conselho tinha referido na sua carta de 31 de março de 2023 que «todas as informações que justificavam a inscrição […] figuravam no considerando 10 da Decisão 2023/434 e nos artigos 3.° e 3.°‑B da Decisão 2014/512, alterada, bem como no considerando 4 e nos artigos 2.°, 2‑A e 2‑B do Regulamento n.° 833/2014, alterado» (29), o Tribunal Geral concluiu que o fundamento, que consistia no facto de a MegaFon apoiar diretamente o complexo militar e industrial russo, tinha sido efetivamente comunicado à recorrente (30). O Tribunal Geral concluiu, assim, que a recorrente tinha tido a possibilidade de compreender os motivos pelos quais o seu nome tinha sido inscrito e de defender os seus direitos «nas melhores condições possíveis» (31), bem como de decidir, com pleno conhecimento de causa, se era útil recorrer ao juiz (32).

68. Ao fazê‑lo, atendendo ao quadro jurisprudencial referido nos n.os 63 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao limitar‑se a constatar que o Conselho tinha comunicado o motivo da sua decisão inicial de inscrição, quando, por um lado, o motivo assim comunicado correspondia estritamente ao critério e, por outro lado, os elementos de acusação invocados pelo Conselho para fundamentar a sua decisão de inscrição não foram comunicados.

69. Assim, em primeiro lugar, há que concluir que o motivo comunicado à MegaFon consistiu apenas na reiteração do critério. Por outras palavras, a MegaFon foi informada de que estava inscrita na lista de pessoas que apoiam o complexo militar e industrial russo (o critério), porque apoia o complexo militar industrial russo (o motivo).

70. Em segundo lugar, o Tribunal Geral não concluiu que o Conselho não tinha dado a conhecer à MegaFon os elementos de facto que o levaram a adotar os atos iniciais, nem indicou que se baseava num facto que se presume ser do conhecimento de todos, quando apenas a comunicação de informações suficientemente precisas é suscetível de garantir que o interessado possa dar a conhecer de forma útil o seu ponto de vista sobre os elementos invocados contra si pelo Conselho (33).

71. Em terceiro lugar, contrariamente ao que alega o Conselho, não decorre do acórdão recorrido que o Tribunal Geral tenha fundamentado a sua análise quanto ao respeito pelos direitos de defesa da MegaFon no facto de o Conselho se ter baseado num facto que se presume ser do conhecimento de todos. O facto de o Tribunal Geral ter centrado o seu raciocínio exclusivamente na comunicação dos fundamentos, e não nos elementos de acusação, não pode, portanto, ser explicado pela invocação de um facto que se presume ser do conhecimento de todos, o qual, aliás, nem sequer foi mencionado nos atos iniciais nem constava, por conseguinte, das disposições referidas pelo Conselho à MegaFon na sua carta de 31 de março de 2023.

72. Por conseguinte, concluir, tendo em conta apenas a comunicação do fundamento invocado, que, em última análise, se resumiu a uma remissão para as disposições que definem o critério e a natureza das medidas restritivas, que a recorrente se encontrava «nas melhores condições» possíveis para se defender é, no mínimo, surpreendente. Basta considerar que, à data da interposição do seu recurso perante o Tribunal Geral, a única informação de que a MegaFon dispunha consistia na afirmação de que era considerada uma entidade que apoiava diretamente o complexo militar e industrial russo.

73. Decorre do acima exposto que a argumentação do Tribunal Geral, desenvolvida nos n.os 81 a 85, está viciada de erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral considerou que a mera comunicação do motivo à recorrente, tal como resulta do n.° 84 desse acórdão, poderia ser suficiente para garantir o respeito dos seus direitos de defesa. Com efeito, o Tribunal Geral ignorou o padrão exigido, recordado nos n.os 63 e 64 das presentes conclusões, do qual decorre que, mesmo que uma medida restritiva deva, a fim de não comprometer a sua eficácia, poder beneficiar, pela sua própria natureza, de um efeito de surpresa e ser aplicada imediatamente, o respeito pelos direitos de defesa implica que a autoridade competente da União comunique à entidade em causa os motivos e os elementos contra si considerados, e lhe conceda o direito a ser ouvida concomitantemente ou imediatamente após a adoção da decisão que lhe diz respeito (34).

74. Consequentemente, a primeira parte do sétimo fundamento deve ser julgada procedente no que diz respeito aos atos iniciais.

b) Quanto ao primeiro ato de manutenção

75. Importa precisar desde logo que, uma vez que a argumentação da recorrente visa, tal como salientado pelo Conselho, essencialmente o ato de manutenção de julho de 2023, excluirei da análise que se segue a manutenção resultante da adoção do ato de janeiro de 2024 (35).

1) Quanto ao incumprimento da dupla obrigação processual durante a fase administrativa da manutenção

76. No que diz respeito aos atos de manutenção, o respeito da dupla obrigação processual referida no n.° 64 das presentes conclusões deve preceder a adoção da decisão de manter o nome da pessoa ou da entidade em causa na lista (36).

77. Com efeito, embora a decisão inicial de inscrever uma pessoa ou entidade na lista de pessoas e entidades visadas por medidas restritivas possa não ser objeto de uma comunicação prévia dos motivos e dos elementos de acusação em que se baseia, a fim de que possa beneficiar de um efeito de surpresa, tal efeito já não se justifica no que diz respeito aos atos de manutenção (37).

78. Assim, quanto a tais atos, o Conselho é obrigado a comunicar os elementos de facto e de direito de que dispõe para fundamentar a sua futura decisão e deve permitir que a pessoa ou entidade visada faça valer de forma útil o seu ponto de vista (38).

79. O Tribunal Geral declarou que, uma vez que o Conselho tencionava manter as medidas restritivas contra a recorrente pelos mesmos motivos que justificaram a adoção dos atos iniciais, não estava obrigado a ouvir a MegaFon antes da adoção dos atos de manutenção (39).

80. No entanto, a isenção do Conselho de comunicar os motivos e os elementos de prova invocados contra o recorrente no momento da manutenção da decisão, quando estes forem idênticos aos invocados na decisão inicial, só pode ser válida se estes últimos estiverem, tanto do ponto de vista substantivo como processual, em conformidade com os requisitos estabelecidos pela jurisprudência. Ora, na medida em que, em meu entender, tal não era o caso nos atos iniciais, a reiteração deste mesmo motivo não pode ter outro efeito senão perpetuar o vício de que os atos iniciais padeciam. O Tribunal Geral não podia, portanto, basear a sua apreciação na jurisprudência referida no n.° 87 do acórdão recorrido.

81. Acresce que, atendendo ao conteúdo dos atos iniciais, não era possível considerar que já tivessem sido comunicadas à recorrente informações suficientemente precisas, que lhe permitissem dar a conhecer de forma útil o seu ponto de vista sobre os elementos invocados contra si pelo Conselho, das quais pudesse decorrer uma isenção da obrigação deste último de conceder espontaneamente acesso aos documentos contidos no seu processo (40).

2) Quanto à referência à contestação do Conselho apresentada perante o Tribunal Geral

82. Além disso, resulta do n.° 91 do acórdão recorrido que a MegaFon se dirigiu ao Conselho em 13 de junho de 2023 para solicitar que o seu nome fosse suprimido das listas controvertidas. O Conselho respondeu‑lhe em 24 de julho de 2023, indicando a razão da sua inclusão e remetendo para o teor da contestação apresentada por este (41) no Tribunal Geral no âmbito do processo que deu origem ao acórdão recorrido. Na sua resposta, o Conselho comunicou igualmente à MegaFon a sua intenção de a manter na referida lista e informou‑a da possibilidade que lhe era oferecida de apresentar observações até 1 de dezembro de 2023.

83. O ato de primeira manutenção data de 20 de julho de 2023. Foi, portanto, adotado quando os elementos de acusação invocados contra a MegaFon lhe foram, pela primeira vez, comunicados na contestação do Conselho, que lhe foi notificada em 10 de julho de 2023.

84. Tal situação suscita algumas questões.

85. Nas circunstâncias específicas do presente caso, ou seja, numa situação em que, em última análise, a entidade apenas foi informada do critério com base no qual o Conselho decidiu a sua inclusão, sem que os elementos de facto invocados para fundamentar essa inclusão lhe tivessem sido comunicados, a cronologia dos acontecimentos referida no n.° 82 das presentes conclusões leva a supor que as duas temporalidades, a do procedimento administrativo e a do processo judicial, foram confundidas.

86. Desta confusão resultou a negação do carácter prévio do procedimento administrativo, no decurso do qual os direitos de defesa da MegaFon deveriam ter sido salvaguardados. Assim, o Conselho não comunicou os elementos de facto e de direito em que tencionava basear a decisão de manutenção e não lhe permitiu dar utilmente a conhecer o seu ponto de vista antes da adoção de tal decisão. Embora, é certo, a contestação do Conselho no Tribunal Geral tenha sido notificada à MegaFon em 10 de julho de 2023, ou seja, antes do primeiro ato de manutenção, só em 24 de julho de 2023 (ou seja, 4 dias após a adoção desse ato) é que a MegaFon foi informada de que o Conselho tencionava mantê‑la pelas razões expostas na contestação. Ora, o momento relevante para apreciar se o Conselho respeitou o direito da recorrente de ser ouvida é a data em que a reinscreveu nas listas controvertidas (42).

87. A preservação da eficácia do procedimento administrativo, que visa permitir alterar o curso do processo decisório, exige que este não seja confundido com a fase jurisdicional que eventualmente se lhe segue.

88. Pode entender‑se que a comunicação efetiva do fundamento e, sobretudo, dos elementos de facto aquando da apresentação da contestação pelo Conselho permitiu a esta instituição afinar a sua argumentação e tirar partido de uma interpretação dinâmica e evolutiva desse fundamento e desses elementos, enquanto a recorrente não teve oportunidade de tomar conhecimento dos mesmos nem durante o procedimento administrativo nem em tempo útil para a instauração do processo contencioso (43).

89. Esta constatação não pode ser atenuada pela alegação de que o Conselho se baseou num facto que se presume ser do conhecimento de todos ou de que não tinha sido obrigado a fornecer os elementos factuais conhecidos da recorrente ou geralmente disponíveis no domínio público. Com efeito, estas considerações estão totalmente destituídas do raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral nos n.os 86 e seguintes do acórdão recorrido (44).

90. Por conseguinte, a MegaFon não teve a oportunidade de dar utilmente a conhecer o seu ponto de vista no que diz respeito ao ato de manutenção de julho de 2023 e, consequentemente, o Conselho nunca esteve verdadeiramente em condições de ter em conta o conjunto dos elementos pertinentes, que deveriam ter incluído as observações da MegaFon sobre os factos concretamente imputados, formuladas antes da decisão de manutenção. Ora, tal como o Tribunal de Justiça já declarou, «o elemento de proteção proporcionado pela exigência de notificação dos elementos de acusação e pelo direito de apresentar observações antes da adoção de uma medida [de manutenção] que desencadeia a aplicação de medidas restritivas é fundamental e essencial aos direitos de defesa» (45).

91. Nestas circunstâncias, a afirmação de que a comunicação da documentação em apoio à manutenção, constante da contestação apresentada pelo Conselho ao Tribunal Geral, ocorreu «num prazo razoável, que nas circunstâncias específicas do caso concreto, era suficiente para permitir à recorrente fazer valer os seus direitos de defesa» (46), está ferida de erro de direito.

92. O Tribunal Geral deveria ter concluído que tal situação não estava em conformidade com o requisito segundo o qual a adoção de uma decisão de manutenção deve ser precedida de uma comunicação dos elementos que lhe são imputados, bem como da oportunidade concedida à entidade em causa de ser ouvida (47).

93. Por conseguinte, a primeira parte do sétimo fundamento deve igualmente ser julgada procedente no que diz respeito ao primeiro ato de manutenção.

D. Quanto ao terceiro e quarto fundamentos, relativos a um erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral se baseou numa presunção, inverteu o ónus da prova e ignorou o alcance da sua fiscalização, à violação dos artigos 41.° e 47.° da Carta, bem como à desvirtuação dos factos e dos elementos de prova

94. Em meu entender, os terceiro e quarto fundamentos estão estreitamente relacionados, uma vez que a recorrente pretende, em substância, acusar o Tribunal Geral de ter incorrido em erro de direito, na medida em que este se baseou, nos n.os 118 a 124 do acórdão recorrido, na presunção de que uma das maiores operadoras de telecomunicações da Federação da Rússia, como a MegaFon, participa em tempo de guerra no apoio direto ao complexo militar e industrial do referido país, a fim de concluir pela validade da sua inscrição nas listas controvertidas. Nestas circunstâncias, proponho que se examinem conjuntamente estes dois fundamentos.

95. A argumentação contestada diz respeito à análise, pelo Tribunal Geral, do fundamento relativo ao erro de apreciação do Conselho no que diz respeito aos atos iniciais. O Tribunal Geral foi chamado a determinar se os elementos apresentados pelo Conselho em anexo às suas alegações podiam ser utilizados para fundamentar a inscrição da MegaFon.

96. O Tribunal Geral começou a análise da alegação de que o Conselho não poderia referir‑se a elementos de prova apresentados na fase da contestação, recordando o critério com base no qual a MegaFon tinha sido incluída, nomeadamente o do apoio direto prestado ao complexo militar e industrial russo, e salientando que o Conselho tinha referido à MegaFon que todas as informações que justificavam a sua inclusão se encontravam nas disposições pertinentes dos atos iniciais para os quais, por conseguinte, remeteu a recorrente (48).

97. Em seguida, o Tribunal Geral recordou a jurisprudência relativa às condições em que a falta de comunicação, por parte do Conselho, dos elementos com base nos quais adotou medidas restritivas não é suscetível de violar os direitos de defesa (49). Considerou que pode presumir‑se que é «conhecido de todos» que uma das maiores operadoras de telecomunicações da Rússia participa em tempo de guerra no apoio direto ao complexo militar e industrial russo (50). No que diz respeito a tal facto, o Tribunal Geral concluiu, com base no Acórdão Central Bank of Iran/Conselho (51), que o Conselho não estava obrigado a fornecer à MegaFon os elementos documentais ou de prova nos quais se baseava a inscrição inicial, «dado que era possível presumir que os factos alegados eram do conhecimento de todos» (52). Em seguida, o Tribunal Geral declarou que, uma vez que se tratava de «factos conhecidos de todos», o Conselho não estava obrigado a demonstrar nas suas decisões a exatidão dos factos que fundamentam a inscrição de uma pessoa. Segundo o Tribunal Geral, baseando‑se aqui numa aplicação por analogia do Acórdão LG Electronics/IHMI (53), só em resposta à eventual impugnação, pela pessoa visada, da exatidão desses factos é que o Conselho, por força do princípio da igualdade de armas, tem o direito de apresentar ao Tribunal Geral os documentos que comprovem a exatidão desses factos que não foi demonstrada na decisão cuja legalidade era impugnada, a fim de permitir que o juiz da União examine esse facto e a respetiva exatidão com base em elementos concretos e decida a respeito da impugnação levada a cabo pela recorrente (54). O Tribunal Geral certificou‑se, em seguida, de que o Conselho não ignorava o contexto geral ou as informações geralmente disponíveis no domínio público que diziam respeito à MegaFon, para concluir que, embora não tivesse um dossiê de provas no momento da adoção dos atos iniciais, estava em condições de fundamentar as suas alegações contra a MegaFon a respeito de um «facto que se podia presumir ser do conhecimento de todos», por referência a elementos geralmente disponíveis no domínio público (55).

1. Resumo da argumentação das partes

98. A MegaFon alegou, em substância, que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao basear‑se, nos n.os 118 a 124 do acórdão recorrido, numa presunção irrefutável de que uma das maiores operadoras de telecomunicações da Federação da Rússia, como a recorrente, participa em tempo de guerra no apoio direto ao complexo militar e industrial desse país, a fim de concluir pela validade da sua inscrição nas listas em causa. Ao fazê‑lo, a MegaFon acusa o Tribunal Geral de ter invertido o ónus da prova a favor do Conselho e de ter violado os seus direitos de defesa.

99. Na eventualidade de se considerar que o Conselho se baseou num facto notório, a MegaFon sustenta que a afirmação de que, enquanto operadora importante do setor das telecomunicações, apoia o complexo militar‑industrial russo, não preenche os requisitos jurisprudenciais de tal facto (56).

100. Por seu turno, o Conselho e a Comissão defendem que a constatação do carácter notório de um facto constitui uma apreciação de natureza factual que, salvo em caso de desvirtuação manifesta, escapa à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso. Ora, a recorrente não apresentou qualquer elemento que demonstrasse tal desvirtuação.

101. Alegam, em todo o caso, que a argumentação da MegaFon assenta numa confusão entre os conceitos de «facto notório» e de «presunção». No presente processo, o critério de inscrição nas listas controvertidas assenta num facto notório, ou seja, um facto cuja exatidão pode ser contestada. Resulta da jurisprudência que uma instituição como o Conselho pode basear‑se num facto notório e que, em caso de contestação perante o juiz da União, essa instituição tem o direito de apresentar os elementos documentais que sustentem a exatidão desse facto, a fim de permitir ao juiz apreciar a sua veracidade (57).

102. O Tribunal Geral concluiu, com razão, que os elementos fornecidos pelo Conselho constituíam um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que confirmavam que a recorrente apoiava diretamente o complexo militar e industrial russo.

103. O facto notório remetia, de um modo geral, para o estatuto amplamente conhecido da recorrente como uma das principais operadoras de telecomunicações e para o papel geral desempenhado pelas infraestruturas de telecomunicações, suscetíveis de facilitar a integração dos territórios ocupados na Federação da Rússia, apoiando assim o objetivo último da guerra travada pelo complexo militar‑industrial russo.

104. No que diz respeito à jurisprudência contestada pela recorrente, o Conselho alega que a unidade e a coerência do direito da União exigem que os órgãos jurisdicionais da União possam aplicar, por analogia, o raciocínio já desenvolvido noutros domínios do direito. A recorrente não sublinhou diferenças substanciais entre o direito das marcas e o direito das medidas restritivas que impedissem tal aplicação por analogia.

2. Apreciação

105. Após ter examinado a admissibilidade dos presentes fundamentos, a qual, a meu ver, não suscita dúvidas, analisarei a alegação da MegaFon segundo a qual o Tribunal Geral declarou, erradamente, que o Conselho podia basear‑se na invocação de um facto que se presume ser do conhecimento de todos para justificar a ausência de um processo de provas constituído no momento da adoção dos atos iniciais.

106. Considero que a análise do Tribunal Geral está viciada por vários erros de direito que me levarão a propor que os terceiro e quarto fundamentos sejam considerados em conjunto.

a) Quanto à admissibilidade dos terceiro e quarto fundamentos

107. Uma vez que um facto notório é, como o próprio nome indica, um facto, a Comissão alega que a MegaFon procura obter do Tribunal de Justiça uma nova apreciação factual e conclui pela inadmissibilidade dos terceiro e quarto fundamentos. O Conselho, sem no entanto invocar formalmente a inadmissibilidade dos terceiro e quarto fundamentos, que examinou em conjunto, considera que a constatação do carácter notório de um facto constitui, segundo a jurisprudência (58), uma apreciação de natureza factual que está excluída da fiscalização do Tribunal de Justiça, salvo em caso de desvirtuação.

108. Dito isto, a MegaFon não procura aqui apenas pôr em causa a existência ou a exatidão do facto notório alegado. Alega que o Conselho não dispunha, no momento da inclusão inicial, dos elementos básicos suscetíveis de fundamentar a legitimidade da inclusão e que a ausência de uma base factual sólida não podia ser compensada pela invocação, no âmbito do processo perante o Tribunal Geral, de um facto notório cuja existência e exatidão a MegaFon, aliás, contesta efetivamente.

109. Por outras palavras, os presentes fundamentos não se referem tanto, em meu entender, à notoriedade do facto ou à sua exatidão, mas antes à questão de saber se podem ser adotadas medidas restritivas na ausência de qualquer base documental, com base apenas na consideração de um facto que se presume ser do conhecimento de todos ou notório, cuja existência só será invocada, e cuja exatidão só será comprovada, no decurso do processo judicial, pondo assim em dúvida a própria existência de uma apreciação operada pelo Conselho.

110. Além disso, a MegaFon acusa igualmente o Tribunal Geral de violação das regras relativas ao ónus da prova, bem como de violação do direito a uma boa administração e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, que constituem igualmente questões de direito que podem ser submetidas ao Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso (59).

111. Por conseguinte, os terceiro e quarto fundamentos devem ser julgados admissíveis.

b) Quanto ao mérito

112. No que diz respeito à apreciação do mérito dos presentes fundamentos, cumpre‑me recordar, em primeiro lugar, o padrão de fiscalização exigido ao juiz da União perante medidas restritivas como as que foram aplicadas à MegaFon. Em segundo lugar, precisarei a delimitação da apreciação que me proponho realizar. Por último, numa terceira fase, abordarei a fiscalização, por parte do Tribunal Geral, da apreciação efetuada pelo Conselho.

1) Recapitulação do nível de fiscalização esperado do juiz da União no que diz respeito à procedência das medidas restritivas de carácter individual

113. Caso ainda seja necessário, recordo que as disposições pertinentes dos atos iniciais constituem, quanto à MegaFon, medidas restritivas de carácter individual, tal como, aliás, o Tribunal Geral corretamente recordou no n.° 45 do acórdão recorrido.

114. Nesta medida, a fiscalização jurisdicional exercida sobre tais medidas deve ser integral (60).

115. A efetividade desta fiscalização, tal como garantida pelo artigo 47.° da Carta, exige que o juiz da União se certifique de que a decisão pela qual foram adotadas medidas restritivas e que tem alcance individual para a MegaFon assenta numa base factual suficientemente sólida. Tal implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade dos fundamentos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou, pelo menos um deles, considerado suficiente por si só, para apoiar os referidos atos, estão sustentados por factos (61). O respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva implica que, em caso de contestação judicial, o juiz da União fiscalize, nomeadamente, o carácter suficientemente preciso e concreto dos fundamentos invocados no ato, bem como a prova da materialidade dos factos correspondentes ao motivo em causa à luz dos elementos que lhe foram comunicados (62).

116. Além disso, a fiscalização da legalidade substantiva das medidas restritivas que incumbe ao Tribunal Geral deve ser efetuada não apenas à luz dos elementos que figuram nas exposições de motivos dos atos impugnados, mas igualmente dos que o Conselho fornece, em caso de impugnação, ao Tribunal Geral para demonstrar o mérito dos factos alegados nessas exposições (63).

117. Essa apreciação deve ser feita examinando os elementos de prova não de forma isolada, mas no contexto em que se inserem, sendo que o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe caso apresente ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime combatido. Além disso, cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento. Embora não se exija que essa autoridade apresente ao juiz da União todas as informações e todos os elementos de prova inerentes aos motivos alegados, importa, no entanto, que as informações ou os elementos de prova sustentem os motivos invocados contra a pessoa em causa (64).

118. É à luz destas considerações que os presentes fundamentos devem agora ser analisados.

2) Quanto à fiscalização, por parte do Tribunal Geral, da apreciação efetuada pelo Conselho

119. A MegaFon acusa o Tribunal Geral de ter considerado que o Conselho se baseou num facto notório para fundamentar a inclusão da recorrente e de ter, assim, admitido que o Conselho podia fazer referência aos elementos apresentados no decurso do processo judicial apenas perante o Tribunal Geral para «fundamentar» (65) a inclusão da MegaFon.

120. Importa, numa primeira fase, recordar o teor dos atos iniciais, que são os únicos visados nos presentes fundamentos, a fim de verificar se a análise efetuada pelo Tribunal Geral é correta. Deduzirei que o Tribunal Geral deveria ter tido em conta, na sua análise, o facto de os atos iniciais não conterem qualquer menção ao facto que se presume ser do conhecimento de todos ou ao facto notório em que o Conselho alega ter‑se baseado.

121. Em seguida, numa segunda fase, demonstrarei que, em meu entender, o Tribunal Geral transpôs a jurisprudência relativa aos direitos de defesa e à falta de comunicação dos elementos de prova para uma situação em que lhe era solicitado que verificasse se o Conselho tinha efetivamente exercido o seu poder de apreciação.

122. Numa terceira fase, explicarei por que razão, em meu entender, a analogia com os Acórdãos Central Bank of Iran/Conselho (66) e LG Electronics/IHMI não é pertinente e constitui um novo erro de direito.

123. Por último, numa quarta fase, tirarei as conclusões que se impõem na sequência da minha análise, no que diz respeito ao tratamento dos terceiro e quarto fundamentos.

i) Quanto ao silêncio dos atos iniciais, à ausência de presunção e à alegada invocação de um facto notório

124. Resulta do n.° 118 do acórdão recorrido que o nome da recorrente foi incluído pelos atos iniciais nas listas controvertidas com o fundamento de que a MegaFon apoiava diretamente o complexo militar e industrial russo.

125. Há que constatar que os atos iniciais não fornecem qualquer definição do que constituiria um «apoio direto», nem do que se deve entender por «complexo militar e industrial» (67).

126. Os atos iniciais também não fornecem quaisquer indicações sobre as razões pelas quais o Conselho considerou, no que respeita às 96 entradas acrescentadas pelos atos iniciais ao anexo IV da Decisão 2014/512 alterada, que estas apoiam diretamente o complexo militar e industrial da Rússia. Estas indicações não constam, nomeadamente, do considerando 10 da Decisão 2023/434. A inclusão da MegaFon parece, pois, ter resultado da enunciação do critério e, em seguida, da afirmação, concomitante, de que este estava preenchido, sem qualquer outra alegação e, em meu entender, sem uma verdadeira exposição de motivos, consistindo o motivo, neste caso, na repetição do critério.

127. O Tribunal de Justiça já declarou, numa situação comparável em que os conceitos centrais do critério de inclusão não estavam definidos no ato, nem a questão dos modos de prova tinha sido regulada, que «a apreciação do mérito da inclusão de uma pessoa na lista de pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas exige sempre a prova de elementos que permitam demonstrar que a pessoa visada» (68) preenche o critério. A única exceção admitida é quando existe, na formulação do critério, uma presunção (69).

128. Conforme salientado pela MegaFon, embora seja, em princípio, possível recorrer a uma presunção, tal só é admissível se estiver expressamente previsto nos atos (70). Por outras palavras, não pode haver qualquer alteração no ónus da prova que recai sobre o Conselho sem que tal esteja expressamente previsto nos atos.

129. Os atos iniciais não estabeleceram qualquer presunção com base na qual o Conselho tivesse sido autorizado a incluir determinadas pessoas ou entidades na lista. O Conselho não alega o contrário e, aliás, não considera que o Tribunal Geral se tenha baseado numa presunção.

130. Além disso, os atos iniciais não contêm qualquer referência explícita a um eventual facto notório, ou do conhecimento de todos, suscetível de fundamentar a inscrição.

131. O Conselho alega que o Tribunal Geral concluiu corretamente que o mesmo se baseou num facto notório, cuja menção expressa nos atos não era exigida pela jurisprudência para poder fundamentar uma inclusão. Por conseguinte, da invocação de tal facto resultou uma isenção da obrigação do Conselho de documentar a existência de uma base factual suficientemente sólida no momento da inclusão.

132. Confesso ter algumas dificuldades em aceitar tal tese.

133. Por um lado, o Conselho nunca fez referência a um facto notório, quer no conjunto dos atos iniciais, quer nos respetivos anexos. Ora, a consequência jurídica de tal invocação é uma alteração da sua posição no que diz respeito tanto à comunicação dos fundamentos como ao ónus da prova dos elementos que sustentam a inclusão, o qual, não sendo invertido, fica consideravelmente atenuado para o Conselho. Nestas circunstâncias, embora possa parecer formalista exigir que o Conselho refira que se baseia num facto notório, parece‑me, no entanto, fundamental que, atendendo ao privilégio que tal lhe confere, as pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas sejam informadas desse facto.

134. Contrariamente ao que sustenta o Conselho, impor‑lhe tal obrigação não equivaleria a contornar o efeito útil do recurso ao facto notório. Com efeito, exigir que o Conselho indique, no ato, que tenciona basear‑se num tal facto não equivale a exigir que disponha da base documental que sustenta esse facto. Trata‑se simplesmente de um sinal enviado às pessoas e entidades em causa de que o facto de preencherem o critério definido pelo Conselho parece a este último tão evidente que o mesmo tenciona basear a sua inclusão nesse facto notório. Desta forma, o debate poderá ser imediatamente orientado para a questão de saber se tal facto existe e é exato. Ora, no presente processo, só ao tomar conhecimento da contestação apresentada pelo Conselho no Tribunal Geral é que a MegaFon conseguiu compreender a intenção do Conselho.

135. Por outro lado, a posição defendida pelo Conselho equivale a submeter o recurso a um facto notório a um regime menos restritivo do que o previsto para as presunções. Ora, admito que, embora os debates, nomeadamente durante a audiência, tenham sido particularmente acalorados quanto à distinção a estabelecer entre presunção e facto notório, considero que, do ponto de vista das pessoas ou entidades incluídas, a diferença é, em última análise e na sua perspetiva, bastante pouco percetível e compreensível, tanto mais que, segundo o Tribunal Geral, «se presume que» o facto notório era «do conhecimento de todos» (71). Em meu entender, nada justifica que o recurso pelo Conselho a um facto notório seja submetido a um regime jurídico diferente do da presunção.

136. De um ponto de vista estritamente prático, tal situação equivaleria, aliás, a autorizar o Conselho a proceder a inclusões sem fundamento textual e sem base documental, relativamente às quais poderia, apenas numa fase posterior (se for caso disso, judicial), invocar a existência de um facto notório. Nada garantiria, então, que o Conselho tivesse efetivamente avaliado a situação da pessoa ou da entidade inscrita no momento da inscrição inicial e se tivesse certificado da existência, e posteriormente da solidez, dos motivos que alega (72), mesmo que estes se baseassem na existência de um facto notório. Ora, a preservação da legitimidade da ação do Conselho em matéria de medidas restritivas e, por seu intermédio, da União, impõe que esta seja protegida contra a crítica de arbitrariedade.

137. Atendendo aos requisitos relativos à efetividade da fiscalização jurisdicional, corretamente recordados pelo Tribunal Geral no n.° 111 do acórdão recorrido, há que constatar que o Tribunal Geral não verificou os factos alegados na exposição de motivos, condição essa necessária para se estabelecer que a medida restritiva em causa assenta numa base factual suficientemente sólida, uma vez que o facto notório não figurava de forma precisa na exposição de motivos. Pelo contrário, o Tribunal Geral parece ter permitido que o Conselho se baseasse a posteriori num facto (neste caso, notório) relativamente ao qual não é possível determinar que tenha orientado a apreciação do Conselho no momento da inclusão inicial da MegaFon.

138. Tendo em conta o silêncio dos atos iniciais quanto à definição dos elementos constitutivos do critério utilizado e ao recurso a um facto notório, deve, portanto, constatar‑se, como defende a MegaFon, que a alegação relativa ao suposto apoio direto prestado ao complexo militar e industrial russo é vaga e ambígua e que o seu significado exato está sujeito a diversas interpretações. O Conselho não consegue convencer do contrário, limitando‑se a reiterar que «o facto notório constatado pelo Tribunal Geral […] remete, de uma forma geral, para o facto de uma importante operadora de telecomunicações russa, como a recorrente, apoiar necessariamente o complexo militar‑industrial em tempo de guerra» (73). Tal afirmação não se impõe com a força da evidência exigida pelo facto notório. Prova disso é, em primeiro lugar, o facto de a MegaFon ter referido, sem ser contrariada pelo Conselho e pela Comissão, ser a única operadora de telecomunicações inscrita nas listas controvertidas, quando, embora seja uma operadora importante, não é a mais importante (74) e, em segundo lugar, a veemência com que contestou os elementos de prova finalmente apresentados pelo Conselho perante o Tribunal Geral.

139. Ao aceitar reconhecer que o Conselho se baseou num facto notório, na ausência de menção nos atos iniciais, o Tribunal Geral viciou o seu raciocínio por erro de direito.

ii) Quanto à distinção entre a ausência de comunicação dos elementos com base nos quais foi decidida a inscrição e a ausência desses elementos no momento da inscrição

140. Perante o silêncio dos atos iniciais, o Tribunal Geral recorreu aos conceitos de «elementos» que se presumem ser do «conhecimento de todos» (75) e de facto «que se podia presumir ser do conhecimento de todos» (76) para justificar a não comunicação dos elementos com base nos quais incluiu a MegaFon (77).

141. Assim, o Tribunal Geral recorreu mais uma vez à jurisprudência relativa aos direitos de defesa (78), quando, na realidade, já tinha analisado o fundamento baseado numa violação desses direitos (79) e lhe tinha sido solicitado que se certificasse de que o Conselho tinha exercido efetivamente o seu poder discricionário no momento da inscrição da MegaFon.

142. Assim, mais do que a não comunicação dos elementos com base nos quais o Conselho considerava que a MegaFon prestava apoio direto ao complexo militar e industrial russo, importava, na verdade, determinar se o Conselho tinha efetivamente tido em conta esses elementos.

iii) Quanto ao recurso ao contexto conhecido da pessoa ou entidade inscrita, aos «factos que se presume ser do conhecimento de todos» e à inversão da lógica no acórdão recorrido

143. Para justificar o facto de o Conselho não dispor de base documental no momento da inclusão, o Tribunal Geral considerou que era possível recorrer ao contexto e estabeleceu uma analogia com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por um lado, em matéria de direitos de defesa e, por outro em matéria de direito das marcas e relativa ao facto notório.

144. Da análise que se segue resulta que nenhuma destas analogias parece pertinente para o caso em apreço.

– A analogia impossível com o Acórdão «Central Bank of Iran/Conselho»

145. A analogia com o Acórdão Central Bank of Iran/Conselho (80), invocado pelo Conselho e no qual o Tribunal Geral baseou parte da sua análise, não convence.

146. Em primeiro lugar, a análise do Tribunal Geral no acórdão recorrido diz aqui exclusivamente respeito aos atos iniciais que deram origem ao registo da MegaFon (81), enquanto o Acórdão «Central Bank of Iran/Conselho» (82) dizia respeito a uma decisão que mantinha o nome da entidade incluída nas listas controvertidas.

147. Em segundo lugar, o Acórdão «Central Bank of Iran/Conselho» (83) diz respeito às condições em que o Conselho pode ser exonerado da obrigação de comunicar a uma pessoa ou entidade mantida numa lista os elementos com base nos quais decidiu manter essa inclusão (84), ou seja, aos direitos de defesa. O objetivo do terceiro fundamento invocado pela MegaFon perante o Tribunal Geral consistia em assegurar que o Conselho estivesse em condições de demonstrar que a sua inclusão inicial se baseava em fundamentos factuais suficientes e que tivesse efetivamente exercido o seu poder discricionário, o que não estava em causa neste acórdão.

148. Em terceiro lugar, o recurso no processo que deu origem ao Acórdão Central Bank of Iran/Conselho , ao contexto conhecido da pessoa ou entidade inscrita, afigurava‑se admissível devido à situação particular da recorrente, tendo o Tribunal de Justiça considerado que «[o seu] papel […] enquanto banco central da República Islâmica do Irão e as disposições legislativas que lhe dizem respeito constituíam um contexto conhecido do recorrente» (85), face ao qual o Conselho não estava obrigado a fornecer uma «fundamentação explícita» (86) sobre os serviços financeiros e os recursos e facilidades financeiras que a recorrente conferiu ao Governo do Irão (87). Ora, a MegaFon, na qualidade de operador privado de telecomunicações civis, não ocupa uma posição comparável à de um banco central.

149. Por último, em quarto lugar, importa constatar que, no Acórdão Central Bank of Iran/Conselho (88), o Tribunal de Justiça se certificou, em primeiro lugar, de que o papel do recorrente e o quadro normativo da sua ação constituíam um contexto que lhe era conhecido, antes de concluir que o Conselho não estava obrigado a fornecer‑lhe uma fundamentação explícita sobre as razões pelas quais considerava que o mesmo devia ser sujeito a medidas restritivas. Ora, a conclusão a que o Tribunal Geral chega no n.° 124 do acórdão recorrido parece resultar de uma lógica invertida, na medida em que a fundamentou no facto de que «[o Conselho] não ignorava o contexto geral ou as informações geralmente disponíveis no domínio público que diziam respeito às entidades que decidiu inscrever nas listas controvertidas, nomeadamente a recorrente», para justificar a ausência de um dossiê de provas no momento da adoção dos atos iniciais.

150. Para mim, a invocação do Acórdão LG Electronics/IHMI decorre da mesma inversão de lógica, o que passo a explicar.

– A analogia impossível com o Acórdão LG Electronics/IHMI

151. Assim, no respeitante à analogia estabelecida pelo Tribunal Geral com o Acórdão LG Electronics/IHMI, considero dever expressar igualmente um certo número de reservas.

152. Recordo que, no acórdão referido no n.° 123 do acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça consagrou o princípio segundo o qual se espera que os «órgãos», tais como o Instituto de Harmonização do Mercado Interno (IHMI) e as suas câmaras de recurso, demonstrem, nas suas decisões, a exatidão dos factos, a menos que aleguem factos notórios. O Tribunal de Justiça concluiu igualmente que, quando tal se verifica, um recorrente pode contestar a exatidão desses factos e que o IHMI terá então o direito, por força do princípio da igualdade de armas, de fundamentar a exatidão dos referidos factos perante o Tribunal Geral (89). No caso em apreço, estava em causa a alegação, por parte da Câmara de Recurso do IHMI, do facto notório de que «numa determinada configuração, um aspirador pode comprimir o ar e, por conseguinte, ser utilizado como compressor» (90).

153. Em meu entender, o Acórdão LG Electronics/IHMI distingue‑se da situação em causa no presente recurso por, pelo menos, duas razões essenciais, pelo que a sua eventual transposição para o domínio das medidas restritivas deve ser considerada com cautela.

154. Assim, em primeiro lugar, deve constatar‑se que os elementos enunciados no n.° 152 das presentes conclusões se inscrevem no âmbito do direito das marcas, que, como se reconhecerá, está bastante distante do direito das medidas restritivas (91).

155. Em segundo lugar, o facto notório em causa neste acórdão é, em meu entender, de natureza fundamentalmente diferente do facto notório que o Tribunal Geral alega ter servido de base ao Conselho (92) e do qual resulta que a MegaFon presta apoio direto ao complexo militar e industrial da Rússia. A afirmação segundo a qual um aspirador pode comprimir o ar em determinadas condições constitui uma generalidade erigida em postulado de verdade e oposta ao recorrente, que pretendia registar uma marca que incluísse, nomeadamente, o termo «KOMPRESSOR». A alegação de apoio direto visa, por seu turno, um comportamento pessoal e individual imputado à recorrente, que serviu de fundamento para a adoção, contra ela, de medidas individuais acompanhadas de consequências (93) cuja gravidade dista bastante da mera recusa de registo de uma marca devido à sua falta de caráter distintivo.

iv) Conclusão da análise

156. Resulta do exposto que, em meu entender, vários erros de direito viciaram o raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral nos n.os 118 a 124 do acórdão recorrido.

157. Desde logo , o Tribunal Geral transpôs a jurisprudência relativa à não comunicação dos elementos com base nos quais incluiu uma pessoa para uma situação em que não se contesta que o Conselho não tinha constituído um dossiê de provas no momento da adoção dos atos iniciais.

158. Em seguida, ao limitar‑se a constatar, no n.° 120 do acórdão recorrido, que, «no caso em apreço, pode presumir‑se que é conhecido de todos que uma das maiores operadoras de telecomunicações […] participa em tempo de guerra no apoio direto ao complexo militar e industrial [russo]», o Tribunal Geral não estabeleceu o carácter notório do facto invocado pelo Conselho.

159. Por último, e talvez acima de tudo, o Tribunal Geral não teve em conta o facto de o Conselho nunca ter indicado, nem no corpo dos atos iniciais nem no conteúdo do anexo IV da Decisão 2014/512 alterada no qual a MegaFon foi incluída, que se baseava num facto notório. Ora, a ausência de qualquer referência ao facto notório alegado nos atos iniciais, conjugada com a ausência de um processo de provas no momento da inscrição, deveria ter levado o Tribunal Geral a concluir pela ausência de exercício efetivo do poder de apreciação do Conselho no presente caso. A este respeito, recordo que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que «mesmo uma fiscalização jurisdicional com um alcance limitado requer que as instituições da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar ao [juiz da União] que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, que pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular. Daqui resulta que essas instituições devem, pelo menos, poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas do referido ato e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação» (94). Tais exigências impõem‑se a fortiori quando a fiscalização jurisdicional é completa.

160. Pelas razões que acabei de expor, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o Tribunal Geral violou o âmbito da fiscalização que estava obrigado a exercer e que julgue procedentes os terceiro e quarto fundamentos, considerados em conjunto, em razão da violação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva.

E. Quanto ao recurso interposto no Tribunal Geral

161. Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado.

162. Se, após ter julgado procedente a primeira parte do sétimo fundamento, o Tribunal de Justiça tiver de anular o acórdão recorrido, pelo menos no que diz respeito aos atos iniciais e ao ato de manutenção de julho de 2023, será ainda necessário determinar as consequências a retirar da violação dos direitos de defesa da MegaFon.

163. A este respeito, por um lado, tal como alegou a recorrente, uma violação do direito de acesso ao processo, cometida durante o processo administrativo, não é regularizada com o simples facto de o acesso se ter tornado possível durante o processo jurisdicional relativo a um eventual recurso de anulação da decisão em causa (95).

164. Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que o Conselho devia assegurar‑se, antes da adoção das medidas restritivas, que os elementos imputados a uma entidade podiam ter‑lhe sido comunicados em tempo útil para este poder fazer valer utilmente o seu ponto de vista e que a comunicação tardia de uma proposta de ato, em anexo à tréplica do Conselho, violava os direitos de defesa da entidade em questão e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva e, portanto, afetava a legalidade do ato em questão (96).

165. Em meu entender, se o Tribunal de Justiça se mantiver fiel a esta orientação jurisprudencial, estará em condições de decidir definitivamente o litígio (97).

166. Em todo o caso, recordo que, no que diz respeito aos atos iniciais, também propus ao Tribunal de Justiça que julgasse procedentes os terceiro e quarto fundamentos. Parece‑me essencial, atendendo à importância sistémica que este processo reveste para o contencioso em matéria de medidas restritivas, que o Tribunal de Justiça se pronuncie para corrigir os erros de que padece o acórdão recorrido no que diz respeito às condições em que o Conselho alega ter exercido o seu poder de apreciação. A este respeito, o litígio parece‑me estar em condições de ser julgado, uma vez que caberá ao Tribunal de Justiça declarar que a ausência de menção do facto notório alegadamente invocado pelo Conselho, em conjugação com a comunicação do motivo que se resume a uma mera reiteração do critério de inclusão e à ausência de um dossiê de provas constituído no momento da adoção dos atos iniciais, não permitiu estabelecer que o Conselho exerceu efetivamente o seu poder de apreciação. Por conseguinte, os atos iniciais devem ser anulados.

IV. Conclusão

167. Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que:

– julgue procedentes os terceiro e quarto fundamentos do recurso, considerados em conjunto;

– julgue improcedente o sexto fundamento, e

– julgue procedente a primeira parte do sétimo fundamento.

1 Língua original: francês.

2 Os fundamentos da fiscalização integral exercida pelo juiz da União sobre as medidas restritivas foram estabelecidos pelo Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.° 326) e, desde então, nunca deixaram de ser recordados [v., a título de exemplo recente, Acórdão de 16 de julho de 2026, Dana Astra/Conselho (C‑363/25 P, EU:C:2026:605, n.° 62 e jurisprudência aí referida)].

3 Mais concretamente, a MegaFon foi incluída e mantida nas listas que figuram no anexo IV da Decisão 2014/512/PESC do Conselho, de 31 de julho de 2014, relativa a medidas restritivas atendendo às ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13), e do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, relativo a medidas restritivas atendendo às ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1).

4 T‑193/23, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2025:7.

5 Decisão (PESC) 2023/434 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2023, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023, L 59 I, p. 593), e Regulamento (UE) n.° 2023/427 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2023, que altera o Regulamento (UE) n.° 833/2014 que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023, L 59 I, p. 6) (a seguir, conjuntamente, «atos de fevereiro de 2023»).

6 Decisão (PESC) 2023/1517 do Conselho, de 20 de julho de 2023, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023, L 184, p. 40; a seguir «ato de manutenção de julho de 2023»).

7 Decisão (PESC) 2024/422 do Conselho, de 29 de janeiro de 2024, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO L, 2024/422, a seguir «ato de manutenção de janeiro de 2024»).

8 V. ponto 499 do anexo IV da Decisão 2014/512 alterada.

9 V. considerando 10 da Decisão 2023/434.

10 V. entrada n.° 499 do anexo IV do Regulamento n.° 833/2014, tal como alterado pelo Regulamento 2023/427.

11 V. n.os 9 a 11 e 15 do acórdão recorrido.

12 V. n.° 16 do acórdão recorrido.

13 V., relativamente a estes dois considerandos, n.° 18 do acórdão recorrido.

14 Respetivamente, Decisão (PESC) 2023/1217 do Conselho, de 23 de julho de 2023, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023 L 159, p. 45e Regulamento (UE) n.° 2023/1214 do Conselho, de 23 de junho de 2023, que altera o Regulamento (UE) n.° 833/2014 que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023 L 159, p. 1). V., em especial, anexo da Decisão 2023/1217 e anexo I do Regulamento 2023/1214.

15 Este texto é reproduzido no n.° 22 do acórdão recorrido.

16 V. n.os 119, 120, 122, 123 e 124 do acórdão recorrido.

17 V., num contexto diferente, Conclusões do advogado‑geral Szpunar no processo Evonik Operations/Comissão (C‑121/25 P, EU:C:2026:368, n.os 108 e segs.).

18 V. Acórdão de 20 de setembro de 2017, Tilly‑Sabco/Comissão (C‑183/16 P, EU:C:2017:704, n.° 115 e jurisprudência aí referida).

19 V., entre jurisprudência abundante, Acórdãos de 20 de setembro de 2017, Tilly‑Sabco/Comissão (C‑183/16 P, EU:C:2017:704, n.os 115 e 116), bem como de 5 de fevereiro de 2026, Puigdemont i Casamajó e o./Parlamento (Levantamento da imunidade parlamentar) (C‑572/23 P, EU:C:2026:70, n.° 132 e jurisprudência aí referida).

20 Assim, resulta da minha interpretação deste ponto do acórdão recorrido que se mantém o princípio de que o Conselho deve dispor de um dossiê de provas no momento da inclusão, a menos que pretenda basear‑se num facto que se presume ser conhecimento de todos.

21 A questão da fundamentação da inscrição inicial da MegaFon é objeto do terceiro e quarto fundamentos do presente recurso, que serão analisados a seguir (v. n.os 94 e segs. das presentes conclusões).

22 V. Acórdão de 9 de julho de 2026, Institut po ribni resursi Varna (C‑186/25, EU:C:2026:567, n.° 75).

23 A inexistência de referência na fundamentação relativa à MegaFon aos factos do conhecimento de todos na qual o Conselho alegadamente se baseou para a inscrever não facilita a leitura dos atos controvertidos e a compreensão da diligência dessa instituição. Assim, como demonstrarei adiante nas presentes conclusões, o único fundamento que parece ter justificado a inscrição da MegaFon, e em seguida a sua manutenção, consistia numa mera reiteração do critério. Enquanto tal, a falta de menção do facto notório alegadamente invocado afeta, em meu entender, de forma inegável a fundamentação desses atos. Recordo, todavia, que as presentes conclusões não incidem sobre o fundamento relativo a uma violação do dever de fundamentação conforme articulado pela MegaFon no seu recurso.

24 V. Acórdão de 12 de março de 2026, EM System (C‑84/24, EU:C:2026:181, n.os 102 a 104 e jurisprudência aí referida).

25 V. Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.os 111 e 112). V. igualmente Acórdão de 12 de maio de 2022, Boshab/Conselho (C‑242/21 P, EU:C:2022:375, n.° 59).

26 V. n.os 77 e 78 do acórdão recorrido.

27 V. n.° 80 do acórdão recorrido.

28 V. n.° 81 do acórdão recorrido.

29 N.° 83 do acórdão recorrido.

30 V. n.° 84 do acórdão recorrido.

31 N.° 85 do acórdão recorrido.

32 V. n.° 85 do acórdão recorrido.

33 V. Acórdão de 28 de julho de 2016, Tomana e o./Conselho e Comissão (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, n.° 66).

34 V. Acórdão de 12 de março de 2026, EM System (C‑84/24, EU:C:2026:181, n.° 104 e jurisprudência aí referida).

35 Assim, a única referência, na argumentação desenvolvida na primeira parte do sétimo fundamento, ao ato de manutenção de janeiro de 2024 encontra‑se no n.° 74 do recurso. É forçoso constatar que a MegaFon não desenvolveu qualquer argumentação específica a este respeito. Por motivos de exaustividade, recordo que, no que diz respeito ao ato de manutenção de janeiro de 2024, a MegaFon dirigiu‑se ao Conselho por carta de 6 de dezembro de 2023, à qual o Conselho respondeu em 30 de janeiro de 2024, remetendo para os fundamentos expostos nas suas observações apresentadas perante o Tribunal Geral e constantes do primeiro memorando de adaptação datado de 27 de outubro de 2023. O segundo ato de manutenção tem data de 29 de janeiro de 2024 e o Tribunal Geral abordou a questão de saber se o Conselho tinha cumprido as suas obrigações em matéria de comunicação dos motivos e do direito de ser ouvida da recorrente nos n.os 92 a 94 do acórdão recorrido.

36 V. Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 113).

37 V. Acórdão de 12 de maio de 2022, Boshab/Conselho (C‑242/21 P, EU:C:2022:375, n.° 59).

38 V. Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.° 62), bem como de 18 de julho de 2013, Comissão e outros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.os 111 e 112).

39 V. n.° 87 do acórdão recorrido e jurisprudência aí referida. Quanto à inexistência de diferença entre os fundamentos dos atos iniciais e os invocados nos atos de manutenção, faço referência ao n.° 89 do acórdão recorrido.

40 V. Acórdão de 28 de julho de 2016, Tomana e o./Conselho e Comissão (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, n.° 66).

41 Datada de 28 de junho de 2023, mas notificada à MegaFon em 10 de julho (v. n.° 94 do acórdão recorrido).

42 V. Acórdão de 31 de janeiro de 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e o./Conselho (C‑225/17 P, EU:C:2019:82, n.° 91).

43 As consequências do incumprimento do procedimento administrativo repercutem‑se, assim, no processo judicial. Deste modo, poderia argumentar‑se que, uma vez que os elementos de facto e de direito em que se baseia a inscrição só foram comunicados na contestação datada de 28 de junho de 2026, a recorrente só pôde reagir a esses elementos no âmbito da sua réplica. No quadro de um procedimento administrativo conduzido de forma correta e perante motivos esclarecedores, o debate sobre os motivos e os elementos que os sustentam poderia ter sido iniciado logo no requerimento inicial.

44 Com a notável exceção do n.° 93 do acórdão recorrido, que descreve o teor da carta dirigida pelo Conselho à MegaFon em 30 de janeiro de 2024 e que, por conseguinte, dizia respeito ao segundo ato de manutenção. Resulta deste ponto que o Conselho afirmou que não ignorava as informações geralmente disponíveis no domínio público relativas à recorrente.

45 V. Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.° 64). Sublinhado nosso.

46 V. n.° 94 do acórdão recorrido.

47 V. Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.° 62).

48 V. n.° 118 do acórdão recorrido.

49 V. n.° 119 do acórdão recorrido.

50 V. n.° 120 do acórdão recorrido.

51 Acórdão de 7 de abril de 2016 (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, a seguir «Acórdão Central Bank of Iran/Conselho»).

52 V. n.° 122 do acórdão recorrido.

53 Acórdão de 10 de novembro de 2011 (C‑88/11 P, a seguir «Acórdão LG Electronics/IHMI», EU:C:2011:727).

54 V. n.° 123 do acórdão recorrido.

55 V. n.° 124 do acórdão recorrido.

56 Atendendo a este respeito, é feita referência ao Acórdão de 22 de junho de 2004, Ruiz‑Picasso e o./IHMI — DaimlerChrysler (PICARO) (T‑185/02, EU:T:2004:189, n.° 29).

57 O Conselho e a Comissão baseiam‑se, a este respeito, no Acórdão LG Electronics/IHMI (n.os 27 a 29 e jurisprudência aí referida).

58 O Conselho faz referência, nomeadamente, ao Acórdão de 16 de janeiro de 2019, Polónia/Stock Polska sp. z o.o. e EUIPO (C‑162/17 P, EU:C:2019:27, n.° 69 e jurisprudência aí referida), bem como ao n.° 178 das Conclusões do advogado‑geral Bot nos processos Anbouba/Conselho (C‑605/13 P e C‑630/13 P, EU:C:2015:2).

59 V. Acórdão de 14 de junho de 2018, Makhlouf/Conselho (C‑458/17 P, EU:C:2018:441, n.° 59). No que diz respeito à alegação de violação do artigo 41.° da Carta, remeto, quanto ao mérito, para a minha análise da primeira parte do sétimo fundamento.

60 V. Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 97).

61 V. Acórdão de 16 de julho de 2026, Dana Astra/Conselho (C‑363/25 P, EU:C:2026:605, n.° 63 e jurisprudência aí referida).

62 V., por analogia, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 136).

63 V. Acórdão de 22 de abril de 2021, Conselho/PKK (C‑46/19 P, EU:C:2021:316, n.° 64).

64 V. Acórdão de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Conselho (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, n.° 39 e jurisprudência aí referida).

65 V. n.° 116 do acórdão recorrido.

66 V. n.° 38 desse acórdão.

67 Embora a questão da definição a atribuir ao complexo militar e industrial russo não faça parte do objeto do presente recurso, observo que o Conselho, nas suas alegações, utiliza o adjetivo «militar‑industrial», sobre o qual se pode questionar se é um sinónimo perfeito de «militar e industrial».

68 V. Acórdão de 9 de julho de 2020, Haswani/Conselho (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, n.° 62). Sublinhado nosso.

69 V. Acórdão de 9 de julho de 2020, Haswani/Conselho (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, n.° 63 e jurisprudência aí referida).

70 V. Acórdão de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, n.° 69).

71 V. n.os 120, 122 e 124 do acórdão recorrido.

72 V., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.° 81 e jurisprudência aí referida), bem como o n.° 18 das minhas conclusões nos processos apensos Letónia/Aven e Fridman (C‑440/24 P e C‑441/24 P, EU:C:2025:854).

73 N.° 37 da contestação do Conselho.

74 Com efeito, há duas possibilidades. Ou é efetivamente do conhecimento geral que todas as principais operadoras de telecomunicações na Rússia participam, em tempo de guerra, no apoio direto ao complexo militar e industrial russo e, nesse caso, a prática do Conselho de incluir apenas a MegaFon suscita dúvidas. Ou então esse apoio não é assim tão «conhecido» e exige um esforço de demonstração por parte do Conselho, bem como uma certa diferenciação entre essas operadoras, o que pressupõe, por seu turno, que o Conselho forneça algumas explicações, não podendo, nesse caso, alegar que se baseou num facto notório.

75 N.° 119 do acórdão recorrido.

76 V. n.os 120, 122, 123 e 124 do acórdão recorrido.

77 V. n.° 119 do acórdão recorrido.

78 V. n.os 119 e 122 do acórdão recorrido.

79 V. n.os 62 a 97.

80 V. n.° 38 desse acórdão.

81 Remeto aqui para o título da parte IV B 3.a) do acórdão recorrido.

82 V. n.° 38 desse acórdão.

83 V. n.° 38 desse acórdão.

84 Mesmo nos termos do Acórdão Central Bank of Iran/Conselho, mantém‑se o princípio segundo o qual, em caso de manutenção, o Conselho deve ouvir previamente a pessoa ou entidade, caso pretenda ter em conta elementos novos relativamente à inclusão inicial.

85 V. n.° 37 desse acórdão.

86 V. Acórdão Central Bank of Iran/Conselho (n.° 37).

87 V. Acórdão Central Bank of Iran/Conselho (n.° 38).

88 Acórdão de 7 de abril de 2016 (C‑266/15 P, EU:C:2016:208).

89 V. Acórdão de 10 de novembro de 2011, LG Electronics/IHMI (C‑88/11 P, EU:C:2011:727, n.os 27 e 28).

90 V. Acórdão LG Electronics/IHMI (n.° 31).

91 Poder‑se‑ia ainda acrescentar que o Acórdão LG Electronics/IHMI diz respeito à invocação de um facto notório por parte de um «órgão». É possível pensar que a obrigação do Conselho, enquanto instituição, é definida de forma mais exigente.

92 Esta constatação é confirmada pelos outros factos notórios consagrados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e mencionados pelo Conselho nas suas alegações, nomeadamente o facto de a posição do volante estar em relação direta com o campo de visão do condutor [v. Acórdão de 20 de março de 2014, Comissão/Lituânia (C‑61/12, EU:C:2014:172, n.° 62)]; de, muito antes de 1998, o sistema económico prevalecente na China já não ser o de um país com economia de Estado [Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Comissão/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C‑301/16 P, EU:C:2018:132, n.° 78)]; de a profissão de advogado poder ser exercida sob diferentes formas, que podem ir do advogado individual aos grandes escritórios internacionais [Acórdão de 24 de março de 2022, PJ e PC/EUIPO (C‑529/18 P e C‑531/18 P, EU:C:2022:218, n.° 79)]; de, tratando‑se de matérias‑primas de base com um valor de mercado relativamente baixo, sobretudo quando comparado com o seu custo de transporte, o risco de exportação de uma parte significativa da produção dessa mina em lugar da venda das referidas matérias‑primas de base no mercado local parece ser baixo ou mesmo inexistente [Acórdão de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, n.° 73)]; que certos comportamentos colusórios, como os que levam à fixação horizontal dos preços, podem ser considerados suscetíveis de ter efeitos negativos, em especial, sobre o preço, a quantidade ou a qualidade dos produtos e dos serviços, de modo que pode ser considerado inútil, para efeitos da aplicação do artigo 101.°, n.° 1, TFUE, demonstrar que produzem efeitos concretos no mercado [Acórdão de 25 de janeiro de 2024, Em akaunt BG (C‑438/22, EU:C:2024:71, n.° 51)] ou ainda que a visão cumpre uma função essencial para a condução de veículos a motor [Acórdão de 21 de março de 2024, CBR (Hemianopsia) (C‑703/22, EU:C:2024:261, n.° 42).

93 V. Acórdão de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Conselho (C‑703/23 P, EU:C:2025:608, n.° 62).

94 Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.° 81). Sublinhado nosso.

95 V. Acórdão de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, n.° 52).

96 V. Acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Conselho/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96, n.° 82).

97 No entanto, decorre igualmente de uma linha mais recente de jurisprudência do Tribunal de Justiça, desenvolvida noutro contexto, que uma violação dos direitos de defesa, em especial do direito de audiência, só leva à anulação da decisão proferida no termo do procedimento administrativo em causa se, na ausência da irregularidade cometida, esse procedimento pudesse ter conduzido a um resultado diferente [v. Acórdão de 21 de novembro de 2024, Harley‑Davidson Europe e Neovia Logistics Services International/Comissão (C‑297/23 P, EU:C:2024:971, n.° 104)]. O mesmo é aplicável ao caso de violação do direito de acesso ao processo no decurso do procedimento que antecede a adoção de um ato lesivo [Acórdão de 14 de julho de 2022, SGI Studio Galli Ingegneria/Comissão (C‑371/21 P, EU:C:2022:566, n.° 82 e jurisprudência referida)]. Caso o Tribunal de Justiça venha a privilegiar esta última abordagem, será necessário, pelo menos no que diz respeito ao ato de manutenção de julho de 2023, devolver o processo ao Tribunal Geral, para que este apure se um procedimento administrativo conduzido em conformidade com os direitos de defesa da MegaFon poderia ter levado o Conselho a um resultado diferente daquele a que chegou.