Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-221/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 22 de maio de 2025 (1)

Processos apensos C‑221/24 e C‑222/24

Naturvårdsverket

contra

UQ (C‑221/24)

IC (C‑222/24)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Svea hovrätt, Mark‑ och miljööverdomstolen (Tribunal de Recurso de Svea, Tribunal de Recurso Fundiário e do Ambiente, Estocolmo, Suécia)]

« Reenvio prejudicial — Ambiente — Resíduos — Regulamento (CE) n.° 1013/2006 — Artigo 24.°, n.° 2 — Transferências ilegais de resíduos — Obrigação de retoma — Retoma por uma autoridade competente do país de expedição — Valorização e eliminação dos referidos resíduos contra a vontade das pessoas que efetuam a transferência — Validade — Direito de propriedade »

I. Introdução

1. «O lixo de um homem é o tesouro de outro.»

2. No entanto, se tomado à letra, este velho ditado pode servir de desculpa para o «imperialismo do lixo» (2). O teu telemóvel antigo? Está a envenenar os «burner boys» em comunidades carenciadas no Gana (3). O teu carro velho? Está a poluir o ar na Nigéria (4).

3. Precisamente para evitar este novo tipo de colonialismo, o Regulamento (CE) n.° 1013/2006 (5) (a seguir «Regulamento relativo a Transferências de Resíduos») proíbe a exportação de resíduos e de resíduos perigosos, nomeadamente, para o continente africano. E ainda assim, como demonstram os presentes reenvios prejudiciais, o problema do comércio ilegal de resíduos persiste.

4. No presente processo, estão em causa transferências de contentores da Suécia para os Camarões (através da Bélgica) e para a República Democrática do Congo (através da Alemanha). As inspeções realizadas pelas autoridades competentes de Antuérpia (Bélgica) e de Hamburgo (Alemanha) revelaram que os contentores em questão continham, entre outras coisas, veículos, produtos eletrónicos, pneus, mobiliário, vestuário e produtos de linha branca. A maior parte destes objetos foram qualificados de «resíduos» ou «resíduos perigosos» pelas autoridades competentes, pelo que a sua exportação da União Europeia é proibida (6).

5. A autoridade competente do país de exportação, a Naturvårdsverket (Agência de Proteção do Ambiente, Suécia), retomou os contentores em causa. Contra a vontade dos recorrentes em primeira instância, esta autoridade procedeu igualmente à eliminação e à valorização do conteúdo destes contentores. Em sede de recurso, o Tribunal de Justiça é agora chamado a interpretar o âmbito de aplicação da «obrigação de retoma», conforme resulta do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, e a apreciar a sua compatibilidade com o direito de propriedade.

II. Antecedentes do processo e questões prejudiciais

6. A União Europeia e os seus Estados‑Membros são partes da Convenção de Basileia (7). Esta convenção visa estabelecer um quadro global para o controlo do movimento de resíduos perigosos e de outros resíduos, começando pela minimização da produção destes resíduos e encorajando a sua gestão ambientalmente segura e racional, especialmente se, no seu transporte, esses resíduos atravessarem fronteiras.

7. Em 1995, a Conferência das Partes na Convenção de Basileia adotou a «Alteração da Proibição» (8). Incitada por uma coligação de países em desenvolvimento (9), a Alteração da Proibição proíbe todos os movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos «dos países industrializados para os países em desenvolvimento» (10).

8. A Convenção de Basileia e a respetiva Alteração da Proibição fazem parte do direito da União através do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos (11).

9. Este regulamento visa estabelecer procedimentos e regimes de controlo aplicáveis a transferências de resíduos (12). Organiza e regulamenta a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos de forma rigorosa, tomando em consideração a necessidade de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente (13), o objetivo de reduzir ao mínimo as transferências de resíduos e a gestão ambientalmente correta e eficiente desses resíduos (14), em consonância, nomeadamente, com o princípio da proximidade da gestão dos resíduos (15).

10. Os artigos 34.° e 36.° do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos proíbem a exportação de resíduos destinados a eliminação ou valorização da União Europeia para determinados países terceiros (16).

11. Os Camarões e a República Democrática do Congo fazem parte do grupo de países para os quais a referida exportação é proibida (17).

12. As transferências de resíduos que violam esta proibição são consideradas transferências «ilegais» (18).

13. Por força do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, é principalmente o notificador (de facto ou de jure) e, de forma alternativa, a autoridade competente do país de expedição que deve retomar os resíduos transferidos ilegalmente.

14. É esta obrigação de retoma e as suas consequências que estão em causa nos presentes pedidos de decisão prejudicial.

15. Os recorrentes na primeira instância são UQ (no processo C‑221/24) e IC (no processo C‑222/24), que pretendiam transferir contentores da Suécia para os Camarões (através da Bélgica) e para a República Democrática do Congo (através da Alemanha).

16. As autoridades belgas e alemãs competentes declararam os objetos contidos nestes contentores como resíduos e resíduos perigosos (19).

17. Com base nestas informações, e considerando que não existiam provas suficientes em contrário, a Naturvårdsverket decidiu que UQ e IC tinham efetuado transferências ilegais de resíduos para países terceiros. Tal desencadeou a obrigação de retoma.

18. A Naturvårdsverket perguntou a UQ e a IC se tencionavam ser eles próprios a devolver os contentores ou se deveria ser a própria autoridade a retomar e tratar dos resíduos a expensas dos mesmos. UQ e IC solicitaram que a Naturvårdsverket se encarregasse do processo de devolução à Suécia, mas pediram que o conteúdo do contentor lhes fosse devolvido. A Naturvårdsverket indeferiu este último pedido, considerando que UQ e IC não tinham apresentado provas suficientes de que seriam capazes de valorizar ou eliminar os resíduos de um modo ecologicamente aceitável.

19. Por conseguinte, esta autoridade decidiu eliminar, ela própria, os resíduos e os resíduos perigosos (no processo C‑221/24) ou valorizá‑los (no processo C‑222/24). Para o efeito, elaborou uma notificação de transferência de resíduos, indicando a Naturvårdsverket como notificadora e a pessoa responsável pela transferência. As autoridades belgas e alemãs aprovaram, respetivamente, esta notificação.

20. Os contentores em questão foram devolvidos à Suécia, armazenados num centro de receção e inspecionados pela autoridade de supervisão competente, o Länsstyrelsen i Norrbottens län (Conselho Administrativo Distrital de Norrbotten, Suécia). Esta autoridade considerou que o conteúdo do contentor consistia em resíduos indiferenciados, alguns dos quais constituíam resíduos perigosos. Concordou igualmente com as respetivas avaliações das autoridades belgas e alemãs de que os dois processos diziam respeito a transferências de resíduos ilegais e que os resíduos deviam ser eliminados de um modo ecologicamente aceitável (no processo C‑221/24) ou valorizados (no processo C‑222/24).

21. UQ e IC interpuseram recurso das decisões da Naturvårdsverket para o Nacka tingsrätt, Mark‑ och miljödomstolen (Tribunal de Primeira Instância de Nacka, Tribunal Fundiário e do Ambiente, Suécia) (a seguir «Tribunal Fundiário e do Ambiente»). Em ambos os processos, este órgão jurisdicional confirmou as decisões da Naturvårdsverket no que respeita à competência desta autoridade para retomar o conteúdo do contentor à Suécia. No entanto, este órgão jurisdicional anulou as decisões na parte relativa à competência desta autoridade para eliminar ou valorizar o conteúdo dos contentores em causa. Segundo o Tribunal Fundiário e do Ambiente, estas ações restringem o direito de propriedade sem base legal.

22. A Naturvårdsverket interpôs recurso desta decisão para o Svea hovrätt, Mark‑ och miljööverdomstolen (Tribunal de Recurso de Svea, Tribunal de Recurso Fundiário e do Ambiente, Estocolmo; a seguir «Tribunal de Recurso de Svea»). Considera que não é claro como é que o sistema de movimentos transfronteiriços de resíduos e a valorização de transferências transfronteiriças ilegais de resíduos pode funcionar, se a autoridade competente que retoma estes resíduos, neste caso a Naturvårdsverket, não tiver o direito de assegurar a sua valorização e eliminação.

23. Invocando o seu direito de propriedade, UQ e IC alegam que apenas solicitaram à Naturvårdsverket que devolvesse os contentores à Suécia em seu nome, mas que não deram nenhuma autorização a esta agência para eliminar ou valorizar o seu conteúdo. Em seu entender, não existe base legal que permita à Naturvårdsverket assumir, sem a sua autorização, a propriedade do conteúdo do contentor. As partes também contestam que os objetos em questão eram resíduos, uma vez que continuariam a ser utilizados em África.

24. O órgão jurisdicional de reenvio considera que não é clara a forma como deve ser interpretada a obrigação de retoma na aceção do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos. Observa que as transferências em questão são abrangidas pelo âmbito de aplicação deste regulamento e que, por conseguinte, seria necessária uma notificação da sua retoma à Suécia. No entanto, o referido órgão jurisdicional manifesta dúvidas sobre em que medida se pode considerar que o acionamento da obrigação de retoma ao abrigo do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos torna a autoridade competente a detentora dos resíduos, de tal modo que esta autoridade pode ou deve também valorizar ou eliminar os resíduos, apesar da oposição do expedidor original. Além disso, se esta for uma interpretação correta do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, o órgão jurisdicional de reenvio coloca igualmente a questão da compatibilidade deste efeito com o direito de propriedade.

25. Neste contexto de facto e de direito, o Tribunal de Recurso de Svea decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Deve a retoma efetuada nos termos do artigo 24.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.° 1013/2006 ser interpretada no sentido de que inclui a obrigação ou o direito de a autoridade de expedição proceder à valorização ou eliminação dos resíduos retomados, quando uma notificação e um documento de acompanhamento que indica o modo como os resíduos devem ser tratados no país de destino tenham sido elaborados para efeitos da devolução?

2. Em que circunstâncias pode a autoridade de expedição aplicar o artigo 24.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006 para a valorização ou eliminação dos resíduos no âmbito de uma transferência ilegal de resíduos no país de expedição? Como se articulam as alíneas d) e c), por exemplo de que forma podem a retoma e a valorização/eliminação ser efetuadas com base nestas alíneas aplicadas em conjunto, ou exige a aplicação de uma das alíneas que não tenha sido possível aplicar o procedimento previsto na alínea imediatamente anterior?

3. Se o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1013/2006 puder ser interpretado no sentido de que a autoridade de expedição, após a retoma, tem direito de decidir dispor de forma definitiva dos resíduos, ainda que o expedidor original os pretenda retomar, esta interpretação é compatível com a proteção da propriedade prevista no artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [(“Carta”)] e no artigo 1.° do Protocolo adicional à Convenção Europeia [dos Direitos do Homem]?»

26. Foram apresentadas observações escritas pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão Europeia. Além da Naturvårdsverket, estas partes apresentaram alegações orais na audiência que teve lugar em 27 de fevereiro de 2025.

III. Análise

A. Questões de interpretação

27. Com a sua primeira e segunda questões, que proponho examinar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre as condições e as consequências da aplicação do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, bem como sobre a forma como esta disposição se relaciona com as alíneas d) e e) da mesma.

28. O artigo 24.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos prevê o seguinte:

«Se a transferência ilegal for da responsabilidade do notificador, a autoridade competente de expedição assegurará que os resíduos em questão sejam:

a) Retomados pelo notificador de facto ou, se não tiver sido efetuada qualquer notificação;

b) Retomados pelo notificador de jure; ou, se inviável,

c) Retomados pela própria autoridade competente de expedição ou, em seu nome, por uma pessoa singular ou coletiva; ou, se inviável,

d) Eliminados ou valorizados de forma alternativa no país de destino ou de expedição, pela própria autoridade competente de expedição ou, em seu nome, por uma pessoa singular ou coletiva; ou, se inviável,

e) Eliminados ou valorizados de forma alternativa noutro país pela própria autoridade competente de expedição ou, em seu nome, por uma pessoa singular ou coletiva, se todas as autoridades competentes envolvidas assim o acordarem.»

29. A Comissão, a única parte que apresentou observações escritas sobre estas questões, considera que as partes do artigo 24.°, n.° 2, acima referidas seguem uma ordem precisa, de modo que só no caso de as medidas previstas numa alínea não poderem ser executadas é que se pode recorrer a outra alínea. A Comissão observa que, embora seja certo que o artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos não confere expressamente à autoridade competente de «retoma» o direito de valorizar ou eliminar os bens em questão, este poder poderia decorrer de uma interpretação teleológica do objetivo do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos. O mesmo resultaria de uma interpretação conforme com a Convenção de Basileia.

30. Convidados pelo Tribunal de Justiça a tomar posição sobre a primeira e a segunda questões, na audiência o Parlamento e o Conselho aderiram à explicação da Comissão. Estas instituições consideram que uma leitura apenas literal do artigo 24.°, n.° 2, e especificamente da sua alínea c), não teria em consideração o objetivo que a obrigação de retoma procura assegurar. Consequentemente, estas partes explicaram que, se lido à luz do objetivo de uma gestão ambientalmente correta dos resíduos, a retoma por uma autoridade competente de resíduos ilegalmente transferidos ao abrigo do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), implica também a obrigação e o direito desta autoridade valorizar e eliminar estes resíduos.

31. Estou de acordo.

32. Em conformidade com as obrigações internacionais da União Europeia por força da Convenção de Basileia, o legislador da União considerou que existe o risco de não ser possível assegurar uma gestão ambientalmente correta dos resíduos se estes forem exportados para determinados países terceiros (20).

33. A obrigação de retoma, que figura no artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, é a consequência direta desta posição por defeito.

34. Em conformidade com o considerando 25 do referido regulamento, esta obrigação torna «obrigatório que a pessoa que está na origem de transferências ilícitas aceite a retoma dos resíduos em causa ou providencie formas alternativas para a sua valorização ou eliminação, sem o que as autoridades competentes de expedição ou destino, conforme adequado, devem elas próprias intervir.»

35. Como a Naturvårdsverket, o Parlamento, o Conselho e a Comissão explicaram, em substância, na audiência, esta ideia reflete‑se na estrutura do artigo 24.°, n.° 2, do seguinte modo.

36. Por um lado, as alíneas a), b) e c) dizem respeito à devolução dos resíduos de volta para o país de expedição. Esta parte do artigo 24.°, n.° 2, regula, por conseguinte, as situações em que os resíduos em causa saíram da jurisdição territorial da autoridade competente de expedição (21). As referidas alíneas estabelecem a ordem hierárquica precisa em que esta obrigação é exercida, agindo a autoridade de expedição competente como uma «solução intermédia» para garantir a devolução dos referidos resíduos ao país de expedição (22).

37. Por outro lado, o artigo 24.°, n.° 2, alíneas d) e e), regula as situações em que os resíduos em causa nunca saíram do país de expedição, que já chegaram ao país de destino ou se encontram num país terceiro. A fim de evitar, nomeadamente, novos movimentos desnecessários destas transferências e, assim, possivelmente, reforçar o objetivo de reduzir ao mínimo as transferências de resíduos, os resíduos em causa devem ser valorizados ou eliminados no país de expedição, no país de destino ou num país terceiro (23).

38. Numa situação como a que está em causa no presente processo, em que uma transferência de resíduos saiu do país de expedição e é mantida em trânsito num Estado‑Membro, é, portanto, apenas aplicável o artigo 24.°, n.° 2, alíneas a), b) e c).

39. Consequentemente, as alíneas d) e e) não se aplicam às circunstâncias de facto do presente processo.

40. Em princípio, é, portanto, o notificador (de facto ou de jure) que é responsável pela retoma dos resíduos em causa, em conformidade com o artigo 24.°, n.° 2, alíneas a) e b).

41. Se UQ e IC tivessem decidido retomar as suas transferências ilegais, aplicar‑se‑ia o artigo 24.°, n.° 2, alínea b).

42. No entanto, como resulta da explicação do órgão jurisdicional de reenvio e do processo nacional, UQ e IC solicitaram expressamente que a Naturvårdsverket devolvesse os resíduos à Suécia, dada a sua falta de conhecimentos e/ou recursos para o fazerem eles próprios.

43. Ao fazê‑lo, UQ e IC recusaram agir como notificadores ao abrigo do artigo 24.°, n.° 2, alínea b) (24).

44. Em tal situação, e como todas as partes que participaram no processo observaram, é sobre a Naturvårdsverket, enquanto autoridade competente, que impende, por força do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, a obrigação de devolver estes resíduos (25).

45. Depois de ter decidido assumir a obrigação de retoma, e em conformidade com as exigências decorrentes do artigo 24.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, a Naturvårdsverket apresentou, por conseguinte, às autoridades belgas e alemãs, uma notificação de transferência transfronteiriça de resíduos ou resíduos perigosos abrangida pelo âmbito de aplicação do referido regulamento.

46. Qual é a consequência de esta autoridade assumir a obrigação de retoma?

47. No processo em primeira instância, o Tribunal Fundiário e do Ambiente considerou que a obrigação de retoma por força do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), não implicava a possibilidade ou a obrigação de a autoridade competente valorizar ou eliminar os resíduos resultantes de uma transferência ilegal, dada a ausência de uma referência expressa a essa possibilidade ou obrigação.

48. É certamente verdade que o artigo 24.°, n.° 2, alíneas a), b) e c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos é omisso quanto às consequências decorrentes da obrigação de retoma. Apenas as alíneas d) e e) se referem expressamente ao facto de as transferências ilegais de resíduos serem «eliminad[a]s ou valorizad[a]s de forma alternativa».

49. No entanto, pelo menos na versão em língua inglesa, esta redação pode ser lida de duas maneiras. Por um lado, a referência a «alternatively recovered or disposed of» («eliminados ou valorizados de forma alternativa») pode indicar que a valorização e a eliminação refletem uma alternativa à retoma desses resíduos. Por outro, esta redação pode ser interpretada no sentido de que a valorização e a eliminação devem sempre ter lugar após a retoma, mas podem «de forma alternativa» ter lugar sem a retoma dos tipos de transferências para os quais não é necessária uma retoma ou é inviável.

50. Tendo em conta as explicações apresentadas na audiência, considero que o Tribunal de Justiça deve adotar a segunda leitura.

51. Em primeiro lugar, observo que, como explicado pelo Parlamento, pelo Conselho e pela Comissão, o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos procura refletir, no direito da União, o artigo 9.°, n.° 2, da Convenção de Basileia. Esta última disposição prevê que o «tráfego ilícito» de resíduos que não possam ser retomados pelo exportador, produtor ou Estado de exportação serão «eliminados de outra maneira de acordo com as cláusulas [da referida] Convenção» (26). A utilização da expressão «eliminados de outra maneira», nomeadamente se for lida à luz da versão da língua espanhola («eliminados de otro modo») e língua francesa («éliminés d’une autre manière») da referida disposição, indica que a obrigação de retoma já implica a obrigação de valorização ou de eliminação dos resíduos em causa e que só quando esta retoma inicial não puder ser efetuada é que os resíduos podem ser eliminados «de outra maneira» por outra pessoa ou autoridade.

52. Em segundo lugar, resulta do artigo 3.° do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, que consta do mesmo título que o artigo 24.° do referido regulamento, que os resíduos sejam transferidos apenas para efeitos de eliminação ou valorização (27). Por outras palavras, quando uma transferência ilegal é retomada pelo notificador, presume‑se que esta pessoa assegura a sua valorização e eliminação (28). Não estão previstas outras finalidades neste capítulo (29). Por conseguinte, a obrigação de retoma tem por objetivo corrigir o caráter ilegal da referida transferência, reintroduzindo‑a no quadro jurídico da União destinado a assegurar a sua valorização e eliminação (30).

53. Daqui resulta que a falta de referência expressa no artigo 24.°, n.° 2, alíneas a), b) e c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos à necessidade de assegurar que os resíduos assim retomados sejam valorizados ou eliminados em conformidade, não implica a inexistência de uma obrigação do notificador ou da autoridade competente de o fazer.

54. Muito pelo contrário, a obrigação de valorização e de eliminação surge em todas as hipóteses previstas no artigo 24.°, n.° 2, alíneas a), b) e c), e está implícita no quadro estabelecido pelo Regulamento relativo a Transferências de Resíduos no seu conjunto (31).

55. Para efeitos do presente processo, isto significa que, ao encarregar a Naturvårdsverket com a retoma das transferências em causa (32), UQ e IC perderam a possibilidade de valorizar e eliminar estes resíduos numa instalação de tratamento de resíduos à sua escolha.

56. Como explicou o Parlamento, o inverso incentivaria indevidamente os operadores económicos a tentarem efetuar transferências ilegais de resíduos, a aguardarem a sua devolução por uma autoridade competente, a recuperarem os resíduos e a tentarem de novo a sua exportação, o que está em conflito direto com o objetivo da Convenção de Basileia e do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos (33).

57. Pelas razões expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira e segunda questões do órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1013/2006 deve ser interpretado no sentido de que estabelece a obrigação, que impende sobre a autoridade competente do país de expedição, de retomar uma transferência ilegal e de valorizar e eliminar o seu conteúdo de resíduos.

B. Quanto à questão da validade

58. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o poder conferido à autoridade competente para valorizar ou eliminar resíduos resultantes de uma transferência ilegal após a retoma, conforme refletido no artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, é compatível com a proteção do direito de propriedade previsto no artigo 17.° da Carta (34).

59. O Parlamento, o Conselho e a Comissão consideram que o direito de propriedade, que pode ser objeto de restrições por razões de interesse geral, não se opõe a limitações que visem atingir o objetivo de proteção do ambiente quando está em causa uma transferência ilegal de resíduos. Estas instituições consideram ainda que o Regulamento relativo a Transferências de Resíduos estabelece um equilíbrio adequado entre o direito de propriedade, por um lado, e a proteção do ambiente, por outro. Este equilíbrio seria refletido no artigo 24.°, n.° 2, do referido regulamento, atribuindo o primeiro direito e a responsabilidade de valorizar e eliminar estes resíduos ao seu detentor e apenas posteriormente às autoridades competentes dos Estados‑Membros.

60. Na audiência, a Naturvårdsverket concordou com esta posição.

61. Em primeiro lugar, não considero que a obrigação da autoridade competente de retomar as transferências ilegais e de valorizar ou eliminar os resíduos retomados implique uma transmissão do direito de propriedade do proprietário dos resíduos para a autoridade competente.

62. O artigo 24.°, n.° 2, alíneas a) e b), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos atribui, antes de mais, ao notificador da transferência ilegal em causa a retoma desses resíduos e a valorização e eliminação do seu conteúdo. O organizador da transferência ilegal pode ser, mas também pode não ser, o proprietário dos resíduos.

63. Se essa pessoa não cumprir esta obrigação de retoma ou não for considerada capaz de o fazer, o artigo 24.°, n.° 2, alínea c), reatribui esta obrigação de valorização e eliminação à autoridade competente de expedição.

64. A reatribuição da obrigação de valorização e eliminação à autoridade competente de expedição não conduz a uma transmissão dos direitos de propriedade.

65. Consequentemente, os eventuais direitos de propriedade sobre os resíduos em causa continuam a pertencer ao seu proprietário, que não é necessariamente o organizador da transferência ilegal.

66. Em segundo lugar, o artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos não impõe nenhumas obrigações além das já impostas ao notificador por força do artigo 24.°, n.° 2, alíneas a) e b), do mesmo regulamento.

67. Por conseguinte, a reatribuição não tem por efeito impor limitações suplementares ao direito de propriedade além das que, de qualquer modo, decorrem do quadro estabelecido pelo Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

68. Para efeitos do presente processo, as conclusões anteriores significam que os direitos de propriedade de UQ e IC sobre o conteúdo da transferência, caso existissem, não foram afetados pela reatribuição da obrigação de valorização e eliminação destas pessoas à Naturvårdsverket (35).

69. No entanto, mesmo admitindo que fosse possível alegar que os direitos de propriedade do proprietário dos resíduos eram limitados porque esta pessoa não pode decidir livremente o que fazer com os referidos resíduos e pode, ao invés, apenas eliminá‑los ou valorizá‑los, esta limitação não decorre da reatribuição da obrigação de retoma para a autoridade competente por força do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, resulta do tratamento legislativo mais geral dos resíduos na União (36).

70. Esta limitação do direito de propriedade baseia‑se, por conseguinte, na lei e é proporcional ao objetivo de proteção do ambiente. Contudo, esta questão ultrapassa o que o presente processo exige do Tribunal de Justiça.

71. Resulta das considerações precedentes que proponho ao Tribunal de Justiça que responda à terceira questão prejudicial no sentido de que o exame da terceira questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1013/2006 à luz do artigo 17.° da Carta.

IV. Conclusão

72. À luz das considerações precedentes, sugiro que o Tribunal de Justiça responda ao Svea hovrätt, Mark‑ och miljöööverdomstolen (Tribunal de Recurso de Svea, Tribunal de Recurso Fundiário e do Ambiente, Estocolmo, Suécia) do seguinte modo:

1) O artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento (CE) n.° 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos

deve ser interpretado no sentido de que estabelece a obrigação, que impende sobre a autoridade competente do país de expedição, de retomar uma transferência ilegal e de valorizar e eliminar o seu conteúdo de resíduos.

2) O exame da terceira questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 24.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1013/2006 à luz do artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

1 Língua original: inglês.

2 Para utilizar a expressão atribuída ao antigo presidente queniano Daniel arap Moi; v. Clapp, A., «The story you have been told about recycling is a lie», The New York Times, 14 de fevereiro de 2025, disponível em: https://www.nytimes.com/2025/02/14/opinion/trash‑recycling‑global‑waste‑trade.html.

3 «Burner boy» («rapaz queimador») era o nome dado aos jovens rapazes e aos homens que costumavam vasculhar as pilhas de resíduos eletrónicos em Agbogbloshie, uma grande lixeira perto do centro da capital do Gana, Acra, à procura de placas de circuitos e fios para queimar. V. Kwan, J., «Your old electronics are poisoning people at this toxic dump in Ghana», Wired, 26 de novembro de 2020, disponível em: https://www.wired.com/story/ghana‑ewaste‑dump‑electronics/. V., também, Universidade das Nações Unidas e Centro de Coordenação da Convenção de Basileia para a Região Africana, «Person in the port project‑ Assessing import of used electric and electronic equipment into Nigeria», 2017, disponível em: https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6349/PiP_Report.pdf.

4 V. Netherlands Human Environment and Transport Inspetorate, «Used vehicles exported to Africa‑ A study on the quality of used export vehicles», outubro de 2020, disponível em: https://www.ilent.nl/binaries/ilt/documenten/leefomgeving‑en‑wonen/stoffen‑en‑producten/chemische‑stoffen‑en‑mengsels/rapporten/used‑vehicles‑exported‑to‑africa/Used+vehicles+exported+to+Africa.pdf (que explica que «os veículos atualmente exportados para África se assemelham a veículos desmantelados nos Países Baixos. São antigos e têm geralmente um certificado de inspeção técnica periódica inválido. Existem, muitas vezes, problemas com o sistema de emissões...e os veículos estão abaixo da norma de emissões Euro 4/IV. Tal conduz a elevadas emissões de partículas...e a riscos para a saúde e para o ambiente devido ao tratamento não controlado dos veículos após a eliminação»). V., também, Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, «Used vehicles and the environment: A global overview of used light duty vehicles: Flow, scale and regulation», 2020, disponível em: https://www.unep.org/resources/report/global‑trade‑used‑vehicles‑repor (que sublinha que a maior parte das exportações de veículos usados da União Europeia são transferidas para a Nigéria ou acabam na Nigéria).

5 Regulamento (CE) n.° 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (JO 2006, L 190, p. 1).

6 V. artigo 36.° do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

7 V. Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de fevereiro de 1993, relativa à celebração, em nome da Comunidade, da Convenção sobre o Controlo dos Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação (Convenção de Basileia) (JO 1993, L 39, p. 1). V., também, Acórdão de 21 de janeiro de 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II (C‑188/23, EU:C:2025:26, n.° 45 e jurisprudência referida).

8 V. Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, Decisão adotada pela terceira reunião da Conferência das Partes na Convenção de Basileia, Decisão III/1‑Alteração da Convenção de Basileia (UNEP/CHW.3/35, 28 de novembro de 1995) (a seguir «Alteração da Proibição»).

9 V. Decisão II/12, no Relatório da segunda reunião da Conferência das Partes na Convenção de Basileia sobre o Controlo de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação (UNEP/CHW.2/30, 25 de março de 1994), p. 1 («relembrando o pedido do grupo de 77 países na primeira reunião da Conferência das Partes na Convenção de Basileia [...] de proibição total de todas as exportações de resíduos perigosos de países da OCDE para países não membros da OCDE»).

10 V. Alteração da Proibição, p. 1.

11 V. considerandos 3 e 4 do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos. V., também, Acórdão de 21 de janeiro de 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II (C‑188/23, EU:C:2025:26, n.° 46) (que explica que, através do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, o legislador da União procurou assegurar que o direito da União seja conforme com a Convenção de Basileia).

12 V. artigo 1.° do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

13 V. considerando 7 do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

14 V. considerando 8 do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

15 V. considerando 20 do Regulamento relativo a Transferência de Resíduos.

16 O artigo 34.° do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos estabelece que «[s]ão proibidas todas as exportações da [União Europeia] de resíduos destinados a eliminação», enquanto o artigo 36.° do mesmo regulamento proíbe a exportação de determinados resíduos «destinados a valorização em países não abrangidos pela decisão da OCDE».

17 Em conformidade com o considerando 5 do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, a decisão relevante da OCDE é a Decisão do Conselho da OCDE C(2001) 107/final relativa à revisão da Decisão da OCDE C(1992) 39/final sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos destinados a operações de valorização. É pacífico que os Camarões e a República Democrática do Congo se encontram entre os países aos quais esta decisão se aplica.

18 V. artigo 2.°, n.° 35, alínea f), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, que, nomeadamente, qualifica de «transferência ilegal» qualquer transferência de resíduos efetuada «em contrário ao disposto» nos artigos 34.° e 36.° do mesmo regulamento. No presente processo, parece‑me claro que também existem outras razões pelas quais as transferências em causa devem ser consideradas ilegais, na aceção do artigo 2.°, n.° 35, alínea f), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos. Assim, o artigo 2.°, n.° 35, alíneas a) e b), considera uma transferência ilegal qualquer transferência de «resíduos» efetuada sem ter sido «notificada» a todas as autoridades competentes envolvidas [alínea a)] ou sem ter obtido a «autorização» das autoridades competentes [alínea b)]. Resulta dos autos que nenhum destes elementos foi preenchido pelos recorrentes em primeira instância no presente processo.

19 Embora UQ e IC contestem que o conteúdo dos contentores constitua «resíduos» na aceção do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, esta questão não está em causa no Tribunal de Justiça, cabendo, em todo o caso, ao órgão jurisdicional nacional decidi‑la. No entanto, devo salientar que a questão de saber como distinguir «resíduos» ou «resíduos perigosos» de produtos «não resíduos» também surgiu durante a redação da Convenção de Basileia, visto que alguns países não tinham nenhuma definição do que constituía «resíduos» para efeitos do âmbito de aplicação material desta convenção (v. Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, Grupo de Trabalho ad hoc de peritos técnicos e jurídicos mandatados para elaborar uma Convenção Global sobre o Controlo dos Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos, Reunião Organizativa, [1987], Primeiro projeto de Convenção sobre o Controlo dos Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos, UNEP/WG.180/2, p. 4). Precisamente com vista a estabelecer uma norma mínima, sem, contudo, impedir os outros signatários de irem além dessa norma, o texto final desta convenção estabelece um quadro que qualifica «resíduos» ou «perigosos» por referência às suas características específicas ou ao direito nacional (v. artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) e b), e artigo 2.° da Convenção de Basileia). Por conseguinte, a questão de saber se os objetos em causa no processo principal têm ou não valor para uns e não para outros e, portanto, podem ser reutilizados, reparados funcionalmente ou de outra forma comercializados nos Camarões e na República Democrática do Congo, é irrelevante para a qualificação, ao abrigo do direito da União, se os objetos em causa são «resíduos» ou «resíduos perigosos» na aceção do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

20 V., neste sentido, anexo da Decisão 97/640/CE, de 22 de setembro de 1997, do Conselho relativa à aprovação, em nome da Comunidade, da alteração da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação (Convenção de Basileia), nos termos da Decisão III/1 da Conferência das partes (JO 1997, L 272, p. 45), que cita o parágrafo 7A do preâmbulo da Convenção de Basileia como «[r]econhecendo que os movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos, em especial para os países em desenvolvimento, encerram o grande risco de não constituírem uma gestão ecológica dos resíduos perigosos, conforme exigido pela presente convenção».

21 As alíneas a), b) e c) do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos refletem, por conseguinte, no direito da União, a obrigação prevista no artigo 9.°, n.° 2, alínea a), da Convenção de Basileia, exige que o Estado de exportação assegure que esses resíduos sejam «[d]evolvidos ao exportador ou ao produtor ou, se necessário, através dele próprio, para o Estado de exportação».

22 Por conseguinte, parece‑me evidente que a questão processual de saber se é «inviável», na aceção do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, que uma determinada pessoa ou autoridade devolva resíduos abrangidos pelo âmbito de aplicação desta obrigação é totalmente secundária em relação à obrigação substantiva imposta por este regulamento de assegurar, de uma forma ou de outra, a devolução destes resíduos para o país de expedição.

23 É também por esta razão que o artigo 24.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos apenas exige a emissão de uma nova notificação nos casos abrangidos pelas alíneas a) a c) da mesma disposição.

24 Por uma questão de exaustividade, importa acrescentar que o artigo 24.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos não se aplica no presente processo, uma vez que UQ e IC nunca efetuaram a notificação das transferências ilegais em causa.

25 Em conformidade com o artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, esta autoridade pode imputar ao notificador os custos associados a esta retoma. No entanto, como a Naturvårdsverket explicou na audiência, tendo em conta os custos inerentes à realização desta retoma e a incapacidade de as pessoas singulares os suportarem, na maior parte dos casos, estes custos acabam por ser suportados exclusivamente pela autoridade competente de expedição.

26 V. artigo 9.°, n.° 2, alínea b), da Convenção de Basileia.

27 V. artigo 3.°, n.os 1 e 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos.

28 O artigo 24.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, estabelece que a obrigação de valorizar ou eliminar uma transferência ilegal incumbe, no caso de uma transferência da responsabilidade de um destinatário, a esta pessoa, antes de mais, e apenas de forma alternativa, à própria autoridade competente ou a uma pessoa singular ou coletiva que atue em seu nome.

29 É por esta razão que, por força do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, qualquer notificação de retoma deve estabelecer, de acordo com o formato reproduzido no anexo I‑A do mesmo regulamento, o tratamento a que os resíduos em causa serão submetidos e em que instalação será realizada a operação de valorização ou eliminação.

30 V. também artigo 22.°, n.° 8, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos, que trata da questão de saber quando termina a obrigação de aceitar a retoma ou de providenciar uma valorização ou eliminação e que dispõe que «[a] obrigação do notificador e a obrigação subsidiária do país de expedição de aceitar a retoma dos resíduos ou de providenciar uma valorização ou eliminação alternativa terminará quando a instalação emitir o certificado de eliminação ou valorização não intermédia».

31 Como explicam o Parlamento, o Conselho e a Comissão, esta é também a razão pela qual o artigo 25.°, n.° 2, do Regulamento (UE) 2024/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de abril de 2024, relativo às transferências de resíduos e que altera os Regulamentos (UE) n.° 1257/2013 e (UE) 2020/1056 e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1013/2006) (JO L, 2024/1157) expõe agora claramente que a retoma de uma transferência ilegal ocorre apenas «a fim de providenciar a sua eliminação ou valorização».

32 É evidente que, mesmo que UQ e IC não tivessem encarregado a Naturvårdsverket com a retoma dos resíduos em causa, e sob reserva da confirmação de que estas pessoas não dispunham das autorizações necessárias para assegurar a valorização e a eliminação dos resíduos de forma ambientalmente correta, a Naturvårdsverket teria sido obrigada, em todo o caso, a retomar, valorizar e eliminar os resíduos em causa.

33 De igual modo, essa leitura obrigaria também, na prática, uma autoridade competente a armazenar uma transferência ilícita retomada, com risco de danos significativos para o ambiente; V., por analogia, Acórdão de 5 de outubro de 1999, Lirussi e Bizzaro (C‑175/98 e C‑177/98, EU:C:1999:486, n.° 53).

34 Embora a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio se refira igualmente ao artigo 1.° do Primeiro Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, como as instituições observam corretamente, este instrumento não constitui, enquanto a União não aderir ao mesmo, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União. Nestas condições, o Tribunal de Justiça declarou que a interpretação do direito da União e o exame da validade dos atos da União devem ser realizados à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2020, Facebook Ireland e Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, n.os 98 e 99 e jurisprudência referida).

35 Em todo o caso, tendo em conta que o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento relativo a Transferências de Resíduos é totalmente omisso quanto ao facto de o proprietário da transferência de resíduos em causa poder reclamar qualquer valor positivo que possa subsistir após a sua valorização e eliminação e, portanto, não se opõe a tal, UQ e IC conservaram o direito de recuperar eventuais partes «não desperdiçadas» das transferências ilegais em questão e, assim, o que restou dos seus bens após a sua valorização e eliminação.

36 V. artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3), em conformidade com o qual os resíduos se destinam, em última análise, a valorização ou eliminação. Como explica o considerando 31 desta diretiva, «[a] hierarquia dos resíduos estabelece uma ordem de prioridades do que constitui geralmente a melhor opção ambiental global na legislação e política de resíduos».