Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-220/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção)

27 de fevereiro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Transportes aéreos — Diretiva 96/67/CE — Acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da União Europeia — Artigo 1.° — Âmbito de aplicação — Aeroportos com um tráfego anual inferior a dois milhões de passageiros — Recusa de acesso à infraestrutura aeroportuária nesse aeroporto — Artigo 6.° — Assistência a terceiros — Aplicabilidade das regras gerais de concorrência — Artigo 102.° TFUE »

No processo C‑220/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia), por Decisão de 20 de dezembro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 22 de março de 2024, no processo

Regia Autonomă Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj

contra

Consiliul Concurenţei,

sendo intervenientes:

Romanian Airport Services SA,

Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção),

composto por: N. Jääskinen (relator), presidente de secção, M. Condinanzi e R. Frendo, juízes,

advogado‑geral: N. Emiliou,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Regia Autonomă Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj, por P. Buta, avocat, e A. Lepièce, avocate,

– em representação do Consiliul Concurenţei, por C. Butacu e B. Chiriţoiu, na qualidade de agentes,

– em representação de Romanian Airport Services SA, por M.‑C. Furtună, avocat,

– em representação do Sindicatul Índiapendent al Aeroportului Cluj, por O. Podaru, avocat,

– em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri e G. Greco, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por I. V. Rogalski e B. Sasinowska, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 1.°, 6.° e 7.° da Diretiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (JO 1996, L 272, p. 36), bem como do artigo 102.° TFUE.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Regia Autonomă Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj (Órgão de Gestão Independente do Aeroporto Internacional «Avram Iancu» de Cluj, a seguir «Órgão de Gestão Independente») ao Consiliul Concurenţei (Conselho da Concorrência, Roménia) a respeito de um pedido de anulação de uma decisão através da qual este último aplicou uma coima ao Órgão de Gestão Independente por abuso de posição dominante.

Quadro jurídico

Direito da União

3 Os considerandos 1, 2, 10 e 28 da Diretiva 96/67 têm a seguinte redação:

«(1) Considerando que a Comunidade [Europeia] tem vindo a desenvolver progressivamente uma política comum de transportes aéreos com o objetivo de realizar o mercado interno, nos termos do artigo [26.° TFUE] e para promover de forma sustentável o progresso económico e social;

(2) Considerando que o objetivo estabelecido no artigo [56.° TFUE] consiste em suprimir as restrições à livre prestação de serviços na Comunidade; que, de acordo como o artigo [58.° TFUE], esse objetivo deve ser alcançado no âmbito da política comum dos transportes;

[...]

(10) Considerando que o livre acesso ao mercado da assistência em escala deverá ser efetuado de forma progressiva e adaptada às exigências do setor;

[...]

(28) Considerando que a presente diretiva não obsta à aplicação das regras do Tratado, nomeadamente a que a Comissão continue a garantir o cumprimento dessas regras fazendo uso, se necessário, das prerrogativas que lhe são conferidas pelo artigo [106.° TFUE]».

4 O artigo 1.°, n.os 1 a 3, desta diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê:

«1. A presente diretiva aplica‑se a todos os aeroportos situados no território dos Estados‑Membros, sujeitos às disposições do Tratado e abertos ao tráfego comercial, de acordo com as seguintes regras:

a) As disposições do n.° 1 do artigo 7.° relativas às categorias de serviços não referidas no n.° 2 [do] mesmo artigo aplicam‑se, a partir de 1 de janeiro de 1998, a todos os aeroportos independentemente do seu volume de tráfego;

b) As disposições relativas às categorias de serviços referidas no n.° 2 do artigo 7.° aplicam‑se, a partir de 1 de janeiro de 1998, aos aeroportos cujo tráfego anual seja igual ou superior a 1 milhão de passageiros ou a 25 000 toneladas de carga;

c) As disposições relativas às categorias de serviços referidas no artigo 6.° aplicam‑se, a partir de 1 de janeiro de 1999, aos aeroportos:

– cujo tráfego anual seja igual ou superior a 3 milhões de passageiros ou a 75 000 toneladas de carga, ou

ou

– que tenham registado um tráfego igual ou superior a 2 milhões de passageiros ou a 50 000 toneladas de carga durante o período de seis meses que precede o dia 1 de abril ou 1 de outubro do ano anterior.

2. Sem prejuízo do n.° 1, a presente diretiva aplica‑se, a partir de 1 de janeiro de 2001, a todos os aeroportos situados no território dos Estados‑Membros, sujeitos às disposições do Tratado e abertos ao tráfego comercial, cujo tráfego anual seja igual ou superior a 2 milhões de passageiros ou a 50 000 toneladas de carga.

3. Sempre que um aeroporto atinja um dos limiares de tráfego de carga a que se refere o presente artigo, sem todavia atingir o limiar de tráfego de passageiros correspondente, a presente diretiva não se aplica às categorias de serviços de assistência reservadas exclusivamente a passageiros.»

5 O artigo 6.°, n.os 1 e 2, da referida diretiva, sob a epígrafe «Assistência a terceiros», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias, de acordo com as regras previstas no artigo 1.°, para garantir aos prestadores de serviços de assistência em escala o livre acesso ao mercado da prestação de serviços de assistência em escala a terceiros.

Os Estados‑Membros podem exigir que os prestadores de serviços de assistência em escala estejam estabelecidos na Comunidade.

2. Os Estados‑Membros podem limitar o número de prestadores autorizados a prestar as seguintes categorias de serviços de assistência em escala:

– assistência a bagagens,

– assistência a operações em pista;

– assistência a combustível e óleo,

– assistência a carga e correio no que se refere, tanto à chegada como à partida ou em trânsito, ao tratamento físico da carga e do correio entre a aerogare e o avião.

Todavia, os Estados‑Membros não podem limitar esse número a menos de dois para cada categoria de serviço.»

6 O artigo 7.°, n.° 1, da mesma diretiva, sob a epígrafe «Autoassistência», prevê:

«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias, de acordo com as regras previstas no artigo 1.°, para garantir o livre exercício da autoassistência em escala.»

Direito romeno

Lei relativa à concorrência

7 O artigo 6.°, n.° 1, da Legea concurenței nr. 21/1996 (Lei n.° 21/1996, relativa à Concorrência), de 10 de abril de 1996 (republicado no Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 153, de 29 de fevereiro de 2016, a seguir «Lei relativa à Concorrência»), dispõe:

«É proibida a exploração abusiva, por uma ou mais empresas, de uma posição dominante no mercado romeno ou numa parte substancial deste. Estas práticas abusivas podem, nomeadamente, consistir em:

a) Impor, de forma direta ou indireta, preços de compra ou de venda ou outras condições de transação não equitativas;

b) Limitar a produção, a distribuição ou o desenvolvimento técnico em prejuízo dos consumidores;

c) Aplicar, relativamente a parceiros comerciais, condições desiguais no caso de prestações equivalentes, colocando‑os, por esse facto, em desvantagem na concorrência;

d) Subordinar a celebração de contratos à aceitação, por parte dos outros contraentes, de prestações suplementares que, pela sua natureza ou de acordo com os usos comerciais, não têm ligação com o objeto desses contratos.»

Decreto n.° 101 de 9 de maio de 2007

8 A Diretiva 96/67 foi transposta para o direito romeno pelo Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi — RACR‑APSH, ediția 03/2007 (Decreto do Ministério dos Transportes n.° 101, relativo à Aprovação da Regulamentação da Aviação Civil Romena, no que respeita ao Acesso ao Mercado da Assistência em Escala nos Aeroportos — RACR‑APSH, edição 03/2007), de 9 de maio de 2007 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 334, de 17 de maio de 2007).

9 O anexo 1 deste decreto prevê, no seu artigo 1.°, n.os 1 e 2:

«1. A presente regulamentação aplica‑se a todos os aeroportos situados no território da Roménia, abertos ao tráfego comercial, de acordo com as seguintes regras:

[...]

c) As disposições relativas às categorias de serviços de assistência em escala referidas no artigo 6.° aplicam‑se aos aeroportos cujo tráfego anual seja superior a 2 milhões de passageiros ou a 50 000 toneladas de carga.

2. Sempre que um aeroporto atinja um dos limiares de tráfego de carga a que se refere o presente artigo, sem todavia atingir o limiar de tráfego de passageiros correspondente, o presente decreto não se aplica às categorias de serviços de assistência reservadas exclusivamente a passageiros.»

10 O artigo 6.° deste anexo, sob a epígrafe «Assistência a terceiros», prevê, no seu n.° 1:

«Os aeroportos devem tomar as medidas necessárias para garantir aos prestadores de serviços de assistência em escala o livre acesso ao mercado da prestação desses serviços a terceiros. Com a aprovação do Ministério dos Transportes, o aeroporto pode exigir que os prestadores de serviços de assistência em escala estejam estabelecidos na Comunidade.»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

11 O Órgão de Gestão Independente é uma pessoa coletiva de direito romeno que se encontra, desde 1997, sob a supervisão do Consiliul Județean Cluj (Conselho Distrital de Cluj, Roménia). A principal atividade deste órgão é disponibilizar a infraestrutura do aeroporto internacional «Avram Iancu» de Cluj (a seguir «aeroporto de Cluj») às empresas de transporte aéreo de passageiros e/ou de carga, bem como aos passageiros dos transportes aéreos. Além disso, também disponibiliza acesso à infraestrutura aeroportuária a algumas empresas que prestam outros serviços, como os serviços de assistência em escala. Além disso, o próprio Órgão de Gestão Independente presta alguns serviços de assistência em escala às companhias de transporte aéreo que operam no aeroporto de Cluj, bem como serviços comerciais relacionados com a atividade desse aeroporto.

12 Em agosto de 2016, o aeroporto de Cluj ultrapassou o limiar de um milhão de passageiros registados num ano civil. Em 21 de setembro de 2017, ultrapassou o limiar de dois milhões de passageiros registados.

13 Em 2016, o Conselho da Concorrência abriu um inquérito na sequência de uma denúncia apresentada pela Romanian Airport Services SA (a seguir «RAS»), uma pessoa coletiva de direito romeno, que tinha apresentado um pedido para se tornar prestadora de serviços de assistência em escala no aeroporto de Cluj.

14 Na sequência desse inquérito, o Conselho da Concorrência declarou, por Decisão de 8 de outubro de 2019, que o Órgão de Gestão Independente tinha violado o artigo 6.°, n.° 1, da Lei relativa à Concorrência e o artigo 102.° TFUE, em virtude de um abuso de posição dominante, ao recusar conceder à RAS o acesso à infraestrutura aeroportuária necessária para a prestação de serviços de assistência em escala no aeroporto de Cluj entre 11 de setembro de 2015 e 9 de março de 2017. Ao Órgão de Gestão Independente foi aplicada uma coima no montante de 1 642 551,28 leus romenos (RON) (cerca de 330 420 euros).

15 O Órgão de Gestão Independente interpôs recurso de anulação dessa decisão para a Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, nomeadamente, que a referida decisão assentava numa interpretação e numa aplicação erradas da Diretiva 96/67.

16 O Órgão de Gestão Independente sustenta que o artigo 6.° da Lei relativa à Concorrência e o artigo 102.° TFUE não podem prevalecer sobre as disposições contidas na Diretiva 96/67, que é uma lei especial que derroga o direito geral da concorrência. Alega que, por força desta diretiva, podia, até ao limiar de dois milhões de passageiros, organizar a atividade de assistência em escala no aeroporto de Cluj tendo unicamente em conta os seus condicionalismos de segurança, técnicos e comerciais. Por conseguinte, não era obrigado a conceder aos requerentes, de forma automática, o acesso à infraestrutura aeroportuária nas condições pretendidas por estes.

17 Por seu turno, o Conselho da Concorrência sustenta que a Diretiva 96/67 não constitui uma lei especial em relação ao artigo 102.° TFUE e que a eventual aplicação da Diretiva 96/67 não exclui a aplicação das regras do direito da concorrência.

18 Nestas circunstâncias, a Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve a [Diretiva 96/67], em particular, os seus artigos 1.°, 6.° e 7.°, ser interpretada no sentido de que exclui a aplicação do artigo 102.° TFUE — e de qualquer outra norma com o mesmo conteúdo —, às situações respeitantes à recusa de acesso à infraestrutura aeroportuária necessária ao exercício de atividades de assistência em escala nos aeroportos [da União Europeia] que não tenham atingido o limiar de 2 milhões de passageiros?»

Quanto à questão prejudicial

19 Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituída pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. A este respeito, cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos de direito da União que requerem uma interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (Acórdão de 24 de outubro de 2024, Kwantum Nederland e Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, n.° 52 e jurisprudência referida).

20 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que, embora a questão prejudicial vise não só os artigos 1.° e 6.° da Diretiva 96/67, mas também o seu artigo 7.°, o litígio no processo principal não diz respeito à autoassistência visada por esta última disposição. Este litígio tem por objeto a recusa do Órgão de Gestão Independente em conceder à RAS, uma empresa que presta serviços de assistência em escala, o acesso à infraestrutura necessária para prestar esses serviços no aeroporto de Cluj. Ora, há que salientar que é o artigo 6.° desta diretiva que incide sobre a assistência a terceiros e que este artigo, no seu n.° 1, dispõe que os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias, de acordo com as modalidades previstas no artigo 1.° da referida diretiva, para garantir aos prestadores de serviços de assistência em escala o livre acesso ao mercado da prestação de serviços de assistência em escala a terceiros.

21 Nestas condições, há que considerar que, com a sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 1.° e 6.° da Diretiva 96/67 devem ser interpretados no sentido de que obstam à aplicação do artigo 102.° TFUE em circunstâncias nas quais seja recusado a um prestador de serviços de assistência em escala o acesso à infraestrutura aeroportuária, necessária para o exercício dessa atividade, de um aeroporto da União cujo tráfego anual, à data dessa recusa, era inferior a dois milhões de passageiros.

22 Antes de mais, resulta dos considerandos 1, 2 e 10 da Diretiva 96/67 que esta diretiva tem por objetivo suprimir as restrições à livre prestação de serviços no mercado interno, liberalizando progressivamente o mercado da assistência em escala nos aeroportos da União.

23 Nesta ótica de liberalização progressiva, o artigo 1.° da referida diretiva prevê, no seu n.° 1, alínea c), que, num primeiro momento, a partir de 1 de janeiro de 1999, o artigo 6.° da mesma diretiva só se aplica, nomeadamente, aos aeroportos que tenham registado um tráfego igual ou superior a dois milhões de passageiros ou a 50 000 toneladas de carga durante o período de seis meses que precede o dia 1 de abril ou de 1 de outubro do ano anterior. Num segundo momento, este artigo n.° 1 dispõe, no seu n.° 2, que, sem prejuízo do seu n.° 1, as disposições da Diretiva 96/67 se aplicam, a partir de 1 de janeiro de 2001, a todos os aeroportos situados no território dos Estados‑Membros, sujeitos às disposições do Tratado e abertos ao tráfego comercial, cujo tráfego anual seja igual ou superior a dois milhões de passageiros ou a 50 000 toneladas de carga. Além disso, resulta do n.° 3 do referido artigo 1.° que, sempre que um aeroporto atinja um dos limiares de tráfego de carga a que se refere esse artigo, sem, todavia, atingir o limiar de tráfego de passageiros correspondente, essa diretiva não se aplica às categorias de serviços de assistência reservadas exclusivamente a passageiros.

24 Assim, decorre do artigo 1.° da Diretiva 96/67 que o seu artigo 6.° só se aplica, a partir de 1 de janeiro de 2001, aos aeroportos da União cujo tráfego anual seja igual ou superior a 2 milhões de passageiros.

25 Ora, resulta da decisão de reenvio que, no caso em apreço, à data da recusa do Órgão de Gestão Independente em conceder à RAS o acesso à infraestrutura necessária para prestar serviços de assistência em escala no aeroporto de Cluj, este não tinha atingido o limiar de 2 milhões de passageiros previsto no artigo 1.°, n.° 2, da Diretiva 96/67.

26 Assim, uma vez que esta recusa de acesso não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 6.° desta diretiva, o Órgão de Gestão Independente não era obrigado, com base nesta, a conceder a um prestador de serviços como a RAS o acesso à infraestrutura aeroportuária necessária à prestação de serviços de assistência em escala.

27 Todavia, há que sublinhar que a simples existência de uma regulamentação setorial não pode, em caso algum, implicar que o comportamento em causa escape às regras de concorrência previstas pelos Tratados, independentemente da questão de saber se essa regulamentação setorial é ou não aplicável a esse comportamento.

28 Com efeito, como o Tribunal de Justiça declarou, a ilegalidade de um comportamento abusivo à luz do artigo 102.° TFUE nada tem que ver com a sua conformidade ou não com outras regras jurídicas, e os abusos de posição dominante consistem, na maioria dos casos, em comportamentos que seriam lícitos à luz de outros ramos do direito que não o direito da concorrência (Acórdão de 6 de dezembro de 2012, AstraZeneca/Comissão, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, n.° 132). Por outras palavras, o facto de o comportamento de uma empresa ser conforme com um quadro regulamentar não implica que esse comportamento seja conforme com o artigo 102.° TFUE (Acórdão de 10 de julho de 2014, Telefónica e Telefónica de España/Comissão, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, n.° 133).

29 Tal princípio é, aliás, claramente recordado no considerando 28 da Diretiva 96/67, que indica que esta diretiva não obsta à aplicação das disposições do direito primário e que faz nomeadamente referência aos poderes da Comissão ao abrigo do artigo 106.° TFUE.

30 Daqui decorre que, desde que estejam reunidas as condições de aplicação do artigo 102.° TFUE, um comportamento específico, como a recusa de acesso a uma infraestrutura aeroportuária no caso em apreço, pode, independentemente da questão de saber se está ou não abrangido pelo âmbito de aplicação de uma regulamentação setorial, ser abrangido pela proibição de abuso de posição dominante prevista nesta disposição.

31 No entanto, importa especificar que, embora o facto de um comportamento ser legal à luz de uma regulamentação setorial não possa ter incidência na aplicação do artigo 102.° TFUE quando as condições de aplicação deste último estão reunidas, resulta da jurisprudência que uma obrigação regulamentar pode, em contrapartida, ser pertinente para apreciar um comportamento abusivo, na aceção dessa disposição, por parte de uma empresa dominante sujeita a uma regulamentação setorial (Acórdão de 27 de outubro de 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, n.° 82 e jurisprudência referida).

32 Tendo em conta os fundamentos precedentes, há que responder à questão submetida que os artigos 1.° e 6.° da Diretiva 96/67 devem ser interpretados no sentido de que não obstam à aplicação do artigo 102.° TFUE em circunstâncias nas quais seja recusado a um prestador de serviços de assistência em escala o acesso à infraestrutura aeroportuária, necessária para o exercício dessa atividade, de um aeroporto da União cujo tráfego anual, à data dessa recusa, era inferior a dois milhões de passageiros registados.

Quanto às despesas

33 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

Os artigos 1.° e 6.° da Diretiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade,

devem ser interpretados no sentido de que:

não obstam à aplicação do artigo 102.° TFUE em circunstâncias nas quais seja recusado a um prestador de serviços de assistência em escala o acesso à infraestrutura aeroportuária, necessária para o exercício dessa atividade, de um aeroporto da União Europeia cujo tráfego anual, à data dessa recusa, era inferior a dois milhões de passageiros registados.

Assinaturas

* Língua do processo: romeno.