Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-210/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

5 de março de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Adjudicação de contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Mercado de serviços de ação social sem alojamento — Contrato de valor inferior ao limiar de aplicação desta diretiva — Artigo 67.° — Critérios de adjudicação de caráter social — Oferta economicamente mais vantajosa — Aumento dos salários do pessoal que executa o contrato acima do nível salarial previsto na convenção coletiva sectorial — Ligação com o objeto do contrato — Proporcionalidade e não discriminação — Artigo 28.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito à negociação coletiva »

No processo C‑210/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Órgão Administrativo de Recurso de Decisões Administrativas em Matéria de Contratos Públicos da Comunidade Autónoma do País Basco, Espanha), por Decisão de 14 de março de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça no mesmo dia, no processo

Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)

contra

Ayuntamiento de Ortuella,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, F. Schalin, M. Gavalec (relator) e Z. Csehi, juízes,

advogado‑geral: A. Biondi,

secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 9 de abril de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação do Governo Espanhol, por S. Núñez Silva, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, por B.‑R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano e G. Wils, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 3 de julho de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), da Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO 1996, L 18, p. 1), do artigo 56.° TFUE e do artigo 28.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) ao Ayuntamiento de Ortuella (Município de Ortuella, Espanha) a respeito da legalidade de um critério de adjudicação que figura no caderno de encargos de um contrato de prestação de serviços adjudicado por esse município.

Quadro jurídico

Direito da União

3 Os considerandos 89, 90, 92, 97, 98 e 114 da Diretiva 2014/24 enunciam:

«(89) O conceito de “critérios de adjudicação” é fulcral para o regime instituído pela presente diretiva. Importa pois que as disposições pertinentes sejam apresentadas da forma mais simples e racionalizada possível. Este objetivo pode ser atingido utilizando a expressão “proposta economicamente mais vantajosa” como conceito primordial, já que todas as propostas vencedoras deverão, em última análise, ser escolhidas consoante o que a autoridade adjudicante considera ser a melhor solução, em termos económicos, de entre as apresentadas. [...]

(90) A adjudicação de um contrato deverá realizar‑se com base em critérios objetivos que assegurem o respeito dos princípios da transparência, da não discriminação e da igualdade de tratamento, com vista a assegurar uma comparação objetiva do valor relativo das propostas, a fim de determinar, em condições de concorrência efetiva, a proposta economicamente mais vantajosa. Convém estabelecer expressamente que a proposta economicamente mais vantajosa deverá ser avaliada com base na melhor relação qualidade/preço, que deverá sempre incluir um elemento de preço ou de custo. Deverá igualmente ser especificado que essa avaliação da proposta economicamente mais vantajosa também poderá ser efetuada apenas com base no preço ou na eficácia em termos de custos. Além disso, convém recordar que as autoridades adjudicantes poderão definir normas de qualidade adequadas através das especificações técnicas ou das condições de execução dos contratos.

A fim de incentivar uma maior orientação da contratação pública para a qualidade, os Estados‑Membros deverão ser autorizados a proibir ou [a] restringir a utilização exclusiva do preço ou do custo para avaliar a proposta economicamente mais vantajosa, quando o considerarem adequado.

Para garantir a observância do princípio da igualdade de tratamento na adjudicação de contratos públicos, as autoridades adjudicantes deverão ser obrigadas a criar condições para assegurar a transparência necessária para que todos os proponentes fiquem razoavelmente informados dos critérios e das disposições que serão aplicados na decisão de adjudicação do contrato. As autoridades adjudicantes deverão, por conseguinte, ser obrigadas a indicar os critérios de adjudicação e a ponderação relativa atribuída a cada critério. [...]

[...]

(92) Ao avaliarem a melhor relação qualidade/preço, as autoridades adjudicantes deverão determinar os critérios económicos e qualitativos, ligados ao objeto do contrato, que utilizarão para esse efeito. Esses critérios deverão, portanto, permitir uma avaliação comparativa do nível de desempenho de cada proposta à luz do objeto do contrato, tal como definido nas especificações técnicas. No contexto da melhor relação qualidade/preço, a presente diretiva estabelece uma lista não exaustiva de possíveis critérios de adjudicação que incluem aspetos ambientais e sociais. As autoridades adjudicantes deverão ser incentivadas a escolher critérios de adjudicação que lhes permitam adquirir obras, fornecimentos e serviços de elevada qualidade e que correspondam perfeitamente às suas necessidades.

Os critérios de adjudicação escolhidos não deverão conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada, devendo assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e leal e ser acompanhados de disposições que permitam uma verificação eficaz da informação fornecida pelos proponentes.

A fim de identificar a proposta economicamente mais vantajosa, a decisão de adjudicação do contrato não deverá assentar apenas em critérios diferentes dos custos. Os critérios qualitativos devem, por conseguinte, ser acompanhados de um critério de custos que poderá ser, à escolha da autoridade adjudicante, o preço ou uma abordagem custo‑eficácia como o cálculo dos custos do ciclo de vida. Todavia, os critérios de adjudicação não deverão afetar a aplicação de disposições nacionais que determinem a remuneração de determinados serviços ou estabeleçam preços fixos para certos tipos de fornecimentos.

[…]

(97) Além disso, com vista a uma melhor integração das considerações sociais e ambientais na contratação pública, as autoridades adjudicantes deverão poder utilizar critérios de adjudicação ou condições de execução dos contratos relacionados com obras, produtos ou serviços a fornecer ao abrigo dos contratos públicos sob qualquer dos seus aspetos e em qualquer fase do seu ciclo de vida, desde a extração de matérias‑primas para o produto até à fase da eliminação do produto, incluindo fatores relacionados com o processo específico de produção, fornecimento ou negociação e respetivas condições das obras, produtos ou serviços, ou um processo específico numa fase posterior do seu ciclo de vida, mesmo que tais fatores não façam parte da sua substância material. [...]

Todavia, a condição de uma ligação com o objeto do contrato exclui os critérios e condições relativos à política empresarial geral, que não podem ser considerados fatores característicos do processo específico de produção ou fornecimento das obras, produtos ou serviços adquiridos. Por conseguinte, as autoridades adjudicantes não deverão poder exigir aos proponentes que possuam determinadas políticas de responsabilidade social ou ambiental.

(98) É essencial que os critérios de adjudicação ou as condições de execução dos contratos relacionados com os aspetos sociais do processo de produção digam respeito às obras, produtos ou serviços a fornecer no âmbito do contrato. Além disso, deverão ser aplicados em conformidade com a Diretiva [96/71], com a interpretação que lhe é dada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, e deverão ser escolhidos ou aplicados de uma forma que não discrimine direta ou indiretamente os operadores económicos de outros Estados‑Membros ou de países terceiros que sejam partes no [Acordo sobre Contratos Públicos da Organização Mundial do Comércio (GPA)] ou nos acordos de comércio livre em que a União [Europeia] é parte contratante. Por conseguinte, os requisitos relativos às condições básicas de trabalho regulamentadas na Diretiva 96/71/CE, tais como remunerações salariais mínimas, deverão permanecer ao nível fixado pela legislação nacional ou por acordos coletivos aplicados em conformidade com o direito da União no contexto da referida diretiva.

[...]

(114) Determinadas categorias de serviços continuam, pela sua própria natureza, a ter uma dimensão transfronteiras limitada, nomeadamente os chamados “serviços à pessoa”, como certos serviços sociais, de saúde e de educação, prestados num contexto particular que varia muito entre os Estados‑Membros devido às diferenças de tradições culturais. Assim, deverá ser criado um regime específico para os contratos públicos referentes a esses serviços com um limiar mais elevado do que o limiar que se aplica a outros serviços.

Os serviços à pessoa de valor inferior a este limiar não terão, em condições normais, interesse para os prestadores de serviços de outros Estados‑Membros, salvo se existirem indicações concretas em contrário, nomeadamente um financiamento da União para projetos transfronteiriços.

Os contratos relativos a serviços à pessoa de montante superior a este limiar deverão cumprir regras de transparência definidas a nível da União. Atendendo à importância do contexto cultural e à sensibilidade destes serviços, os Estados‑Membros deverão dispor de um amplo poder de apreciação para organizarem a escolha dos prestadores de serviços da forma que considerem mais adequada. As regras da presente diretiva têm em conta esse imperativo, impondo apenas a observância dos princípios fundamentais de transparência e igualdade de tratamento e assegurando que as autoridades adjudicantes possam aplicar critérios de qualidade específicos para a escolha dos prestadores de serviços, como os critérios definidos no quadro voluntário europeu de qualidade dos serviços sociais, adotado pelo Comité de Proteção Social da União Europeia. [...]»

4 O artigo 4.° da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Montantes limiares», tem a seguinte redação:

«A presente diretiva aplica‑se aos contratos cujo valor estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior aos seguintes limiares:

[...]

d) 750 000 [euros] para os contratos públicos de serviços relativos a serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no [a]nexo XIV.»

5 O capítulo II desta diretiva, intitulado «Regras gerais», inclui o artigo 18.°, sob a epígrafe «Princípios da contratação», que dispõe, no n.° 1:

«As autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não‑discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.

Os concursos não podem ser organizados no intuito de não serem abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente diretiva ou de reduzir artificialmente a concorrência. Considera‑se que a concorrência foi artificialmente reduzida caso o concurso tenha sido organizado no intuito de favorecer ou desfavorecer indevidamente determinados operadores económicos.»

6 O artigo 67.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Critérios de adjudicação», prevê:

«1. Sem prejuízo das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais relativas ao preço de certos fornecimentos ou à remuneração de determinados serviços, as autoridades adjudicantes devem adjudicar os contratos públicos com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa.

2. A proposta economicamente mais vantajosa do ponto de vista da autoridade adjudicante deve ser identificada com base no preço ou custo, utilizando uma abordagem de custo‑eficácia, como os custos do ciclo de vida em conformidade com o artigo 68.°, e pode incluir a melhor relação qualidade/preço, que deve ser avaliada com base em critérios que incluam aspetos qualitativos, ambientais e/ou sociais ligados ao objeto do contrato público em causa. Estes critérios podem compreender, por exemplo:

a) Qualidade, designadamente valor técnico, características estéticas e funcionais, acessibilidade, conceção para todos os utilizadores, características sociais, ambientais e inovadoras, negociação e respetivas condições;

b) Organização, qualificações e experiência do pessoal encarregado da execução do contrato em questão, caso a qualidade do pessoal empreg[ado] tenha um impacto significativo no nível de execução do contrato; ou

c) Serviço e assistência técnica pós‑venda, condições de entrega, tais como a data de entrega, processo de entrega e prazo de entrega ou de execução.

O fator custo pode igualmente assumir a forma de um preço ou custo fixo com base no qual os operadores económicos concorrem exclusivamente em termos de critérios de qualidade.

Os Estados‑Membros podem prever que as autoridades adjudicantes não possam utilizar o preço ou o custo como único critério de adjudicação, ou podem restringir essa utilização exclusiva a determinadas categorias de autoridades adjudicantes ou a determinados tipos de contratos.

3. Os critérios de adjudicação devem ser considerados em função do objeto do contrato público quando estiverem relacionados com as obras, produtos ou serviços a fornecer ao abrigo desse contrato, sob qualquer aspeto e em qualquer fase do seu ciclo de vida, incluindo fatores envolvidos:

a) No processo específico de produção, fornecimento ou negociação das obras, produtos ou serviços; ou

b) Num processo específico em relação a outra fase do seu ciclo de vida,

mesmo que estes fatores não façam parte da sua substância material.

4. Os critérios de adjudicação não podem ter por efeito conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada. Devem assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e ser acompanhados de especificações que permitam verificar efetivamente a informação fornecida pelos proponentes, a fim de avaliar até que ponto estes cumprem os critérios de adjudicação. Em caso de dúvida, as autoridades adjudicantes verificam de facto a exatidão das informações e provas fornecidas pelos proponentes.

5. A autoridade adjudicante especifica nos documentos do concurso a ponderação relativa que atribui a cada um dos critérios escolhidos para determinar a proposta economicamente mais vantajosa, exceto se esta for identificada apenas com base no preço.

Essas ponderações podem ser expressas na forma de um intervalo, com uma variação máxima adequada.

Sempre que a ponderação não seja possível por razões objetivas, a autoridade adjudicante indica os critérios por ordem decrescente de importância.»

7 Nos termos do artigo 74.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Adjudicação de contratos para serviços sociais e outros serviços específicos»:

«Os contratos públicos para serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no [a]nexo XIV são adjudicados em conformidade com o presente capítulo quando o valor dos contratos for igual ou superior ao limiar indicado no artigo 4.°, alínea d).»

8 O artigo 76.° da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Princípios de adjudicação dos contratos», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem instituir regras nacionais para a adjudicação dos contratos abrangidos pelo presente capítulo, a fim de assegurar que as autoridades adjudicantes respeitem os princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos operadores económicos. Os Estados‑Membros são livres de fixar as normas processuais aplicáveis, desde que essas regras permitam às autoridades adjudicantes atender às especificidades dos serviços em questão.

2. Os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades adjudicantes possam ter em conta a necessidade de garantir uma elevada qualidade, continuidade, acessibilidade, inclusive em termos de custos, disponibilidade e exaustividade dos serviços, as necessidades específicas das diferentes categorias de utilizadores, incluindo os grupos desfavorecidos e vulneráveis, o envolvimento e a capacitação dos utilizadores e a inovação. Os Estados‑Membros podem também estabelecer que a escolha do prestador de serviços seja feita com base no critério da proposta que apresente a melhor relação qualidade/preço mas tendo igualmente em conta os critérios de qualidade e sustentabilidade para os serviços sociais.»

9 O anexo XIV desta diretiva contém um quadro, intitulado «Serviços a que se refere o artigo 74.°», e menciona o código CPV 85312000‑9.

Direito espanhol

10 O artigo 1.° da Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (Lei 9/2017 relativa aos Contratos Públicos, que transpõe para a ordem jurídica espanhola as Diretivas 2014/23/UE e [2014/24] do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014), de 8 de novembro de 2017 (BOE n.° 272, de 9 de novembro de 2017; a seguir «LCSP»), sob a epígrafe «Objeto e finalidade», dispõe, no n.° 3:

«Em toda a contratação pública, são incluídos, de forma transversal e obrigatória, critérios sociais e ambientais, sempre que tenham relação com o objeto do contrato, na convicção de que a sua inclusão proporciona uma melhor relação qualidade/preço no que respeita à prestação contratual, bem como uma utilização mais eficiente dos fundos públicos. É também facilitado o acesso das pequenas e médias empresas, bem como das empresas de economia social, aos contratos públicos.»

11 O artigo 145.° desta lei, sob a epígrafe «Requisitos e tipos de critérios de adjudicação do contrato», prevê:

«1. A adjudicação dos contratos é realizada mediante a utilização de vários critérios de adjudicação com base na melhor relação qualidade/preço.

Se previamente justificado no processo, os contratos podem ser adjudicados de acordo com critérios baseados numa abordagem de melhor relação custo eficácia, com base no preço ou custo, como os custos do ciclo de vida em conformidade com o artigo 148.°

2. A melhor relação qualidade/preço deve ser avaliada de acordo com critérios económicos e qualitativos.

Os critérios qualitativos que a entidade adjudicante estabelecer, a fim de avaliar a melhor relação qualidade/preço, poderão incluir aspetos ambientais ou sociais, ligados ao objeto do contrato da forma prevista no n.° 6 do presente artigo, podendo consistir, entre outros, nos seguintes:

1.° Qualidade, designadamente valor técnico, características estéticas e funcionais, acessibilidade, conceção universal ou conceção para todos os utilizadores, características sociais, ambientais e inovadoras, negociação e respetivas condições;

[...]

As características sociais do contrato referem se, entre outras, às seguintes finalidades: fomento da inserção social de pessoas com deficiência, pessoas desfavorecidas ou membros de grupos vulneráveis entre as pessoas encarregadas de executar o contrato e, em geral, da integração social e profissional de pessoas com deficiência ou em situação ou risco de exclusão social; da subcontratação com centros especiais de emprego ou empresas de inserção; dos planos de igualdade de género que sejam aplicados na execução do contrato e, em geral, da igualdade entre mulheres e homens; fomento da contratação de mulheres; da conciliação entre a vida profissional, a vida pessoal e a vida familiar; da melhoria das condições laborais e salariais; da estabilidade do emprego; da contratação de um maior número de pessoas para a execução do contrato; da formação e da proteção da saúde e segurança no trabalho; da aplicação de critérios éticos e de responsabilidade social à prestação contratual; ou de critérios relacionados com o fornecimento ou a utilização de produtos do comércio justo no decurso da execução do contrato.

2.° Organização, qualificações e experiência do pessoal afeto ao contrato e encarregado da execução do mesmo, desde que a qualidade do referido pessoal tenha um impacto significativo na sua boa execução.

[...]»

12 A quadragésima sétima disposição adicional da referida lei, intitulada «Princípios aplicáveis aos contratos de concessão de serviços enumerados no anexo IV e aos contratos de serviços sociais, de saúde ou de ensino enumerados no anexo IV», dispõe:

«Sem prejuízo da aplicação das disposições da presente lei e, entre outras, das relativas ao estabelecimento das prescrições técnicas, das condições mínimas de capacidade económica e financeira, dos critérios de adjudicação e das condições especiais de execução, nos procedimentos de concurso para a adjudicação de contratos de concessão dos serviços que figuram no anexo IV e de contratos de serviços sociais, de saúde ou de ensino, também enumerados no anexo IV, as entidades adjudicantes devem assegurar, em todas as suas fases, a necessidade de garantir uma elevada qualidade, continuidade, acessibilidade, inclusive em termos de custos, disponibilidade e exaustividade dos serviços; as necessidades específicas das diferentes categorias de utilizadores, incluindo os grupos desfavorecidos e vulneráveis; o envolvimento dos utilizadores dos serviços; e a inovação na prestação do serviço.

Além disso, a entidade adjudicante, ao estabelecer os critérios de adjudicação dos contratos a que se refere a presente disposição adicional, pode relacioná‑los com aspetos como: a experiência do pessoal afeto ao contrato na prestação de serviços dirigidos a setores especialmente desfavorecidos ou na prestação de serviços de natureza similar, nos termos estabelecidos no artigo 145.°; o reinvestimento dos lucros obtidos na melhoria dos serviços que são prestados; a previsão de mecanismos de participação dos utilizadores e de informação e orientação dos mesmos.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

13 Em 13 de junho de 2023, a AESTE interpôs um recurso especial em matéria de contratos públicos no Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Órgão Administrativo de Recurso de Decisões Administrativas em Matéria de Contratos Públicos da Comunidade Autónoma do País Basco, Espanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio, dirigido contra o caderno de encargos do contrato de «[s]erviço de apoio ao domicílio do município de Ortuella», celebrado por este município (a seguir «contrato controvertido»).

14 O contrato controvertido tem por objeto «a execução do serviço de apoio ao domicílio do município de Ortuella a fim de prestar um serviço comunitário de caráter social que, através de pessoal habilitado, formado e agindo sob supervisão, desenvolve atividades preventivas, educativas e de assistência a favor de famílias e/ou pessoas com dificuldades para manter ou preservar o seu bem‑estar físico, social e/ou emocional, tentando que os/as utilizadores/as possam continuar a viver na sua casa e/ou ambiente enquanto for possível e conveniente». Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, este contrato diz respeito a «[s]erviços de ação social sem alojamento» (CPV 85312000‑9), na aceção do anexo IV da LCSP, que corresponde ao anexo XIV da Diretiva 2014/24.

15 O valor estimado do referido contrato ascende a 166 250 euros.

16 Por meio do seu recurso, a AESTE pede a anulação do critério de adjudicação que figura no caderno das cláusulas administrativas especiais do contrato controvertido e que prevê a atribuição de um número máximo de 40 pontos em caso de aumento da massa salarial do proponente (a seguir «critério controvertido»). Este critério tem a seguinte redação:

«Tomando como referência as remunerações salariais estabelecidas na convenção coletiva setorial, serão tidas em consideração as remunerações salariais superiores (aumentos sobre a massa salarial) que a empresa proponente prevê aplicar às pessoas que executam o contrato.

Será tida em consideração a percentagem de aumento sobre a remuneração salarial, tendo em conta o salário de base e o acréscimo convencionalmente fixado, de todos os trabalhadores abrangidos pela sub‑rogação, mediante a aplicação da seguinte fórmula: Pontos = P x A/B.

Os pontos correspondem ao número total de pontos atribuídos à proposta.

P é o número máximo de pontos a atribuir, ou seja, 40 pontos.

A é a percentagem mais elevada de todas as propostas apresentadas.

B é a percentagem prevista da proposta a avaliar.

Serão tidas em consideração as propostas que prevejam um aumento percentual que será aplicado às pessoas que executem o contrato. Às propostas que não prevejam nenhum aumento será atribuída uma pontuação de 0 pontos.

Dentro do prazo máximo de um mês a contar da data da celebração do contrato, após negociação com os representantes do pessoal, deverão ser especificadas as rubricas nas quais é realizado, em concreto, esse aumento retributivo. A empresa adjudicatária deverá também procurar celebrar um acordo de regulação (Convenção Coletiva do Serviço de Apoio ao Domicílio de Ortuella) das condições de trabalho do pessoal afeto ao contrato.»

17 O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à conformidade do critério controvertido com o direito da União.

18 Primeiro, interroga‑se sobre a questão de saber se este critério permite identificar a «proposta economicamente mais vantajosa», na aceção do artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24. A este respeito, embora a entidade adjudicante alegue que o referido critério visa aumentar a remuneração do pessoal encarregado de executar o serviço objeto do contrato controvertido e, portanto, melhorar a estabilidade e a continuidade na prestação desse serviço, esse órgão jurisdicional parece considerar que o nexo entre o referido aumento salarial e a melhoria do serviço é demasiado hipotético para poder determinar a adjudicação do contrato.

19 Segundo, o referido órgão jurisdicional sublinha que resulta do considerando 98 da Diretiva 2014/24 que os critérios sociais escolhidos para a adjudicação dos contratos públicos devem ser aplicados em conformidade com a Diretiva 96/71. Ora, o critério controvertido pode ser discriminatório uma vez que obriga uma empresa, que pretende aumentar as suas possibilidades de obter o contrato controvertido, a pagar aos trabalhadores chamados a executar esse contrato salários mais elevados do que os que recebiam, o que poderia constituir um encargo económico suplementar suscetível de entravar a apresentação de uma proposta.

20 Terceiro, o critério controvertido pode revelar‑se desproporcionado e discriminatório para os operadores económicos que não têm capacidade suficiente para pagar salários elevados, quando esses operadores podem formular propostas competitivas com uma boa relação qualidade/preço devido a custos salariais inferiores.

21 Quarto, o mesmo órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se o critério controvertido não constitui uma ingerência no direito à negociação coletiva reconhecido no artigo 28.° da Carta, uma vez que a negociação coletiva iniciada após a adjudicação do contrato controvertido pode levar a que o pessoal encarregado de executar esse contrato seja excluído do âmbito de aplicação de uma convenção coletiva em vigor. Tal negociação poderá também conduzir à criação de desigualdades salariais entre os trabalhadores de uma mesma empresa, que executem tarefas idênticas, mas cuja remuneração varia em função da identidade do beneficiário dessas tarefas.

22 Quinto, o critério controvertido pode também revelar‑se desproporcionado à luz da finalidade que prossegue, uma vez que a nova convenção coletiva, negociada após a adjudicação do contrato controvertido, pode ter por efeito consolidar o aumento salarial acima do âmbito de execução desse contrato, implicando a perda da ligação com o objeto deste, prevista no artigo 67.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24.

23 Nestas circunstâncias, o Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Órgão Administrativo de Recurso de Decisões Administrativas em Matéria de Contratos Públicos da Comunidade Autónoma do País Basco) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«[1)] Um critério de adjudicação de um contrato de serviços, como o que é descrito, que:

– valoriza o aumento da massa salarial acima do previsto na convenção setorial aplicável que o proponente prevê reconhecer às pessoas que executam o contrato,

e

– obriga o adjudicatário a especificar, após um processo de negociação coletiva com os representantes dos trabalhadores, as rubricas nas quais é realizado, em concreto, o aumento retributivo e a procurar celebrar uma convenção coletiva cujo âmbito de aplicação seja constituído pelo pessoal [afeto] ao contrato,

é adequado para identificar a proposta economicamente mais vantajosa, como é exigido no artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva [2014/24]?

[2)] [Esse critério] opõe‑se à livre prestação de serviços ou restringe a livre concorrência, contrariamente ao disposto no artigo 56.° [TFUE] e nas Diretivas 2014/24/UE e 96/71?

[3)] [O referido critério] viola o direito à negociação coletiva, reconhecido no artigo 28.° da [Carta]?»

Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

24 A título prévio, há que analisar a questão de saber se o Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Órgão Administrativo de Recurso de Decisões Administrativas em Matéria de Contratos Públicos da Comunidade Autónoma do País Basco) preenche os requisitos para poder ser considerado um órgão jurisdicional nacional, na aceção do artigo 267.° TFUE.

25 A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, para apreciar se o organismo de reenvio tem a natureza de «órgão jurisdicional», questão que deve ser decidida unicamente no âmbito do direito da União, o Tribunal de Justiça toma em consideração um conjunto de elementos, como a origem legal do organismo, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo organismo, das regras de direito, bem como a sua independência (Acórdão de 20 de setembro de 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, n.° 21 e jurisprudência aí referida).

26 No caso, por um lado, resulta da decisão de reenvio que o Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Órgão Administrativo de Recurso de Decisões Administrativas em Matéria de Contratos Públicos da Comunidade Autónoma do País Basco) é um órgão permanente e independente que tem a sua origem numa disposição legal e que adota as suas decisões com base em critérios exclusivamente jurídicos no termo de um processo contraditório. No que diz respeito, mais especificamente, à independência deste órgão, a decisão refere que o órgão jurisdicional de reenvio exerce as suas funções com objetividade, imparcialidade e com total autonomia, uma vez que não está sujeito a nenhuma relação hierárquica nem recebe instruções de terceiros.

27 Por outro lado, no que diz respeito ao caráter obrigatório da sua jurisdição, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 267.° TFUE, o Tribunal de Justiça já declarou que as decisões dos órgãos das comunidades autónomas competentes para conhecer dos recursos em matéria de contratos públicos, cuja competência não depende de um acordo entre as partes, são vinculativas para estas últimas, ainda que a interposição de um recurso seja facultativa (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, n.os 23 e 24 e jurisprudência aí referida).

28 Estas considerações não são postas em causa pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), uma vez que, como refere o Governo Espanhol nas suas observações escritas, os membros deste órgão gozam de uma garantia de inamovibilidade, que é implementada pela legislação nacional e que só pode ser derrogada por causas expressamente enumeradas nessa legislação.

29 Daqui resulta que o Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Órgão Administrativo de Recurso de Decisões Administrativas em Matéria de Contratos Públicos da Comunidade Autónoma do País Basco) preenche os critérios para ser considerado um órgão jurisdicional nacional, na aceção do artigo 267.° TFUE, e que as questões submetidas ao Tribunal de Justiça são admissíveis.

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

30 A título preliminar, importa salientar que, como resulta do n.° 14 do presente acórdão, o contrato controvertido tem por objeto a prestação de serviços abrangidos pela categoria dos «[s]erviços de ação social sem alojamento» (código CPV 8531 2000‑9), que figura no anexo IV da LCSP, que corresponde, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, ao anexo XIV da Diretiva 2014/24.

31 Em conformidade com o artigo 4.°, alínea d), da referida diretiva, esta só é aplicável aos contratos enumerados nesse anexo XIV se o valor desses contratos for igual ou superior ao limiar de 750 000 euros previsto nesta disposição.

32 No caso, resulta da decisão de reenvio que o contrato controvertido tem um valor estimado de 166 250 euros, ou seja, inferior ao referido limiar. No entanto, nos termos desta decisão, e como confirmou o Governo Espanhol na audiência, o legislador espanhol pretendeu tornar as disposições da Diretiva 2014/24 aplicáveis, de forma direta e incondicional, a contratos de valor inferior ao referido limiar. Mais especificamente, esse legislador decidiu, aquando da adoção do artigo 145.° da LCSP, lido em conjugação com a quadragésima sétima disposição adicional dessa lei, que transpõe o artigo 67.° da Diretiva 2014/24, relativo aos critérios de adjudicação, alargar a aplicação desta última disposição aos contratos de valor inferior ao mesmo limiar.

33 Ora, como resulta de jurisprudência constante, quando uma legislação nacional remete de modo direto e incondicional, no que diz respeito às soluções que prevê para situações não abrangidas por um ato do direito da União, para as soluções adotadas por esse ato, há um certo interesse da União em que as disposições do ato para que se remete sejam interpretadas de modo uniforme. Com efeito, desse modo é possível evitar divergências de interpretação futuras e garantir um tratamento idêntico a essas situações e às abrangidas pelo âmbito de aplicação das referidas disposições (Acórdãos de 18 de outubro de 1990, Dzodzi, C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.os 36 e 37, e de 16 de junho de 2022, Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, n.° 55 e jurisprudência aí referida).

34 Daí decorre que, ainda que o contrato controvertido tenha um valor inferior ao fixado no artigo 4.°, alínea d), da Diretiva 2014/24, existe um interesse manifesto em que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a primeira questão submetida.

35 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato, permite à entidade adjudicante identificar a proposta economicamente mais vantajosa, na aceção desta disposição.

36 Em primeiro lugar, o artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o considerando 89 da mesma, prevê que as autoridades adjudicantes devem adjudicar os contratos públicos, primordialmente, com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa.

37 Segundo o n.° 2 deste artigo 67.°, este critério deve ser apreciado do ponto de vista da autoridade adjudicante com base no preço ou custo, utilizando uma abordagem de custo‑eficácia, e pode incluir a melhor relação qualidade/preço, que deve ser avaliada com base em critérios que incluam aspetos qualitativos, ambientais e/ou sociais ligados ao objeto do contrato público em causa. Lida em conjugação com os considerandos 90 e 92 da Diretiva 2014/24, esta disposição enumera, nas suas alíneas a) a c), uma lista não exaustiva de critérios de adjudicação suscetíveis de serem utilizados, incluindo, nomeadamente, aspetos sociais.

38 Daí decorre que, não enumerando uma lista exaustiva de critérios de adjudicação, o artigo 67.°, n.° 2, desta diretiva permite à autoridade adjudicante determinar critérios de adjudicação que incluam aspetos sociais, desde que os critérios relativos a esses aspetos estejam relacionados com o objeto do contrato público em causa.

39 Neste contexto, importa recordar que o Tribunal de Justiça declarou que as entidades adjudicantes estão autorizadas a escolher critérios de adjudicação baseados em considerações de índole social, as quais podem dizer respeito aos utentes ou aos beneficiários dos serviços objeto do contrato, mas também a outras pessoas (v., neste sentido, Acórdão de 10 de maio de 2012, Comissão/Países Baixos, C‑368/10, EU:C:2012:284, n.° 85).

40 Por conseguinte, importa determinar se um critério de adjudicação que, como o critério controvertido, toma em consideração o aumento da massa salarial do pessoal que executa um contrato público além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor se deve considerar abrangido pelos «aspetos sociais ligados ao objeto do contrato público em causa».

41 Como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 36 e 37 das suas conclusões, uma vez que o critério de adjudicação tem por objeto o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar às pessoas que executam o contrato por comparação com o nível salarial resultante da aplicação da convenção coletiva setorial, há que considerar que este critério tem por objeto, tendo em conta a sua própria natureza, um dos «aspetos sociais», na aceção do artigo 67.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, devendo este conceito ser entendido em sentido amplo.

42 Em segundo lugar, para que uma autoridade adjudicante possa identificar a proposta economicamente mais vantajosa através de um critério de adjudicação relativo a um «aspeto social», importa sublinhar que esse critério deve ainda respeitar os outros requisitos previstos no artigo 67.°, n.os 2 a 5, desta diretiva, lido em conjugação com os considerandos 90 e 92 da mesma, a saber, nomeadamente, estar ligado ao objeto do contrato e não conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada.

43 A este respeito, importa referir que o órgão jurisdicional de reenvio só tem dúvidas, primeiro, quanto à existência de uma ligação entre o objeto do contrato e o critério controvertido, que é demasiado genérico para permitir a adjudicação do contrato controvertido e, segundo, quanto à eventual violação do princípio da igualdade de tratamento entre os proponentes que esse critério poderá implicar.

44 Neste contexto, no que diz respeito, primeiro, ao requisito relativo à ligação entre o critério controvertido e o objeto do contrato, resulta do artigo 67.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o considerando 97 da mesma, que os critérios de adjudicação devem ser considerados em função do objeto do contrato público quando estiverem relacionados com os serviços a prestar ao abrigo desse contrato, sob qualquer aspeto e em qualquer fase do seu ciclo de vida, incluindo fatores envolvidos no processo específico de prestação de serviços, ainda que estes fatores não façam parte da sua substância material.

45 A redação ampla desta disposição não exclui, portanto, que, numa determinada situação, uma autoridade adjudicante tome em consideração, através de um critério de adjudicação de um contrato relativo a serviços de ação social sem alojamento, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato por comparação com o nível dos salários resultante da aplicação da convenção coletiva setorial.

46 Resulta do n.° 44 do presente acórdão que a existência da ligação entre o critério controvertido e o objeto do contrato controvertido deve, assim, ser apreciada tendo em conta as especificidades do serviço objeto do contrato. No caso, embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar a existência dessa ligação, importa salientar que esse contrato se caracteriza, por um lado, pela elevada intensidade de mão de obra que exige e, por outro, pela dificuldade com que se depara a autoridade adjudicante em oferecer um serviço contínuo e de qualidade às pessoas destinatárias desse serviço, a saber, pessoas desfavorecidas e em situação de vulnerabilidade.

47 Ora, como salientou o advogado‑geral nos n.os 46 a 48 das suas conclusões, há que considerar, por um lado, que a remuneração que o adjudicatário recebe pelo serviço que presta é amplamente determinada pelo custo salarial do pessoal que executa o serviço, pelo que o critério controvertido está ligado ao objeto do contrato. Por outro lado, num contrato desta natureza, não é irrazoável considerar que um critério de adjudicação que tenha em conta uma remuneração mais favorável do pessoal que executa o contrato do que a prevista na convenção coletiva setorial em vigor pode contribuir para esse objeto, melhorando a qualidade, a acessibilidade e a continuidade do serviço às pessoas destinatárias do mesmo, ou seja, pessoas desfavorecidas e em situação de vulnerabilidade, uma vez que uma remuneração mais favorável terá como efeito fidelizar o pessoal que executa o contrato e permitir o recrutamento de pessoal mais qualificado.

48 Aliás, esta interpretação é corroborada pelo artigo 76.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, que, no que diz respeito aos serviços sociais enumerados no anexo XIV desta diretiva, prevê que as autoridades adjudicantes podem ter em conta a necessidade de garantir uma elevada qualidade, continuidade, acessibilidade e disponibilidade dos serviços, bem como as necessidades específicas das diferentes categorias de utilizadores, incluindo os grupos desfavorecidos e vulneráveis.

49 Assim, ao tomar em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato, a autoridade adjudicante irá promover uma qualidade, uma continuidade e uma disponibilidade acrescidas dos serviços de ação social sem alojamento, objeto do contrato controvertido.

50 Segundo, quanto às dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio relativas à eventual violação do princípio da igualdade de tratamento entre os proponentes resultante do critério controvertido, tendo em conta que prejudica os proponentes cuja capacidade para pagar salários mais elevados do que o previsto na convenção coletiva setorial em vigor é menor, como as pequenas e médias empresas, que podem, no entanto, apresentar propostas competitivas devido aos seus custos salariais inferiores, importa recordar o seguinte.

51 Em conformidade com o artigo 67.°, n.° 4, da Diretiva 2014/24, lido à luz do considerando 90 desta diretiva, os critérios de adjudicação não podem ter por efeito conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada. Devem, com efeito, garantir o respeito dos princípios da transparência, da não discriminação e da igualdade de tratamento na adjudicação dos contratos, a fim de permitir uma comparação objetiva do valor relativo das propostas.

52 Nos termos do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, as autoridades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não‑discriminação. Os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação têm por objetivo favorecer o desenvolvimento de uma concorrência sã e efetiva entre os proponentes que participam num procedimento de adjudicação de um contrato público. Em conformidade com estes princípios, os proponentes devem encontrar‑se em pé de igualdade tanto no momento em que preparam as suas propostas como no momento em que estas são avaliadas pela entidade adjudicante (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, n.° 30). Estes princípios exigem que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado (Acórdão de 6 de outubro de 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, n.° 36).

53 O artigo 18.°, n.° 1, segundo parágrafo, desta diretiva prevê também que a autoridade adjudicante não pode adotar critérios de adjudicação que favoreçam ou desfavoreçam indevidamente determinados operadores económicos devido a características próprias ou que criem barreiras artificiais para certos operadores económicos.

54 No caso, importa observar, no entanto, que o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos que permitam determinar se o critério controvertido é suscetível de criar esse efeito discriminatório em relação a determinados operadores, como as pequenas e médias empresas.

55 No entanto, embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a essa análise, é importante recordar que esta deve ser efetuada tendo em conta a documentação de que a autoridade adjudicante dispunha aquando da determinação das suas necessidades, bem como à luz das eventuais consultas aos utilizadores ou beneficiários do serviço e ao pessoal que o executa, que possa ter realizado previamente, bem como das eventuais consultas prévias ao contrato que possa ter realizado ou de qualquer outro documento que permita fundamentar a existência de um efeito de exclusão induzido por tal critério de adjudicação.

56 Em face do exposto, há que responder à primeira questão prejudicial submetida que o artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato, permite à entidade adjudicante identificar a proposta economicamente mais vantajosa, na aceção desta disposição.

Quanto à segunda questão

57 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 96/71 e o artigo 56.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa esse contrato.

58 O Governo Espanhol e a Comissão Europeia invocam a inadmissibilidade desta questão alegando a inexistência de qualquer elemento transfronteiriço que caracterize o litígio no processo principal, sendo este elemento necessário para a interpretação tanto do artigo 56.° TFUE como da Diretiva 96/71. Com efeito, primeiro, nenhum proponente estabelecido no território de um Estado‑Membro diferente daquele a que pertence a autoridade adjudicante participou no procedimento de adjudicação do contrato controvertido, segundo, a prestação que é objeto desse contrato não é uma prestação de serviços transnacional que implique o destacamento de trabalhadores e, terceiro, a natureza do contrato e o seu reduzido valor não se caracterizam pela existência de um elemento transfronteiriço.

59 A este respeito, importa salientar que, como resulta dos n.os 14 e 15 do presente acórdão, o contrato controvertido é um contrato relativo a serviços de ação social sem alojamento, cujo valor, que ascende a 166 250 euros, não ultrapassa o limiar fixado no artigo 4.°, alínea d), da Diretiva 2014/24. Ora, como decorre do considerando 114 desta diretiva, serviços desta natureza têm uma dimensão transfronteiras limitada, uma vez que são prestados num quadro específico que varia consideravelmente de um Estado‑Membro para outro, devido a tradições culturais diferentes que geralmente não interessam aos prestadores de outros Estados‑Membros, salvo se existirem indicações concretas em contrário, por exemplo um financiamento da União para projetos transfronteiriços.

60 A este respeito, importa recordar que a existência de um real interesse transfronteiriço não pode ser deduzida hipoteticamente de determinados elementos que, considerados de maneira abstrata, poderiam constituir indícios nesse sentido, mas deve decorrer de maneira positiva de uma apreciação concreta das circunstâncias do contrato em causa. Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio não se pode limitar a submeter ao Tribunal de Justiça elementos que permitam não excluir a existência de um real interesse transfronteiriço, mas deve, pelo contrário, apresentar os dados suscetíveis de provar essa existência (Acórdão de 6 de outubro de 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, n.° 22).

61 Ora, o órgão jurisdicional de reenvio não fornece nenhuma indicação concreta na decisão de reenvio que comprove a existência de um elemento transfronteiriço.

62 Além disso, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio indicar ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o exigido pelo artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, em que medida, apesar do seu caráter puramente interno, o litígio nele pendente revela um elemento de conexão com as disposições do direito da União relativas às liberdades fundamentais que torna a interpretação prejudicial solicitada necessária para a solução desse litígio (Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 55, e de 14 de julho de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, n.° 47).

63 Ora, o órgão jurisdicional de reenvio não explica por que razão, apesar do caráter puramente interno do litígio que lhe foi submetido, é necessário proceder à interpretação do artigo 56.° TFUE. Mais especificamente, este órgão jurisdicional não afirma expressamente que se encontra numa das hipóteses referidas nos n.os 50 a 53 do Acórdão de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).

64 Por conseguinte, a segunda questão prejudicial é inadmissível.

Quanto à terceira questão

65 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 28.° da Carta deve ser interpretado no sentido de que se opõe a um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que, por um lado, toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato e, por outro, obriga esse proponente a especificar, após uma negociação coletiva com os representantes desse pessoal, os elementos da remuneração sobre os quais incide esse aumento salarial e a esforçar‑se por celebrar uma convenção coletiva aplicável ao referido pessoal.

66 A título preliminar, importa recordar que, em conformidade com o artigo 51.°, n.° 1, da Carta, as disposições da mesma têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União. O conceito de «aplicação do direito da União», na aceção do artigo 51.° da Carta, pressupõe a existência de um nexo de ligação entre um ato de direito da União e a medida nacional em causa, que ultrapassa a mera proximidade das matérias em causa ou as incidências indiretas de uma matéria na outra [Acórdão de 28 de novembro de 2024, PT (Acordo celebrado entre o Ministério Público e o autor de uma infração), C‑432/22, EU:C:2024:987, n.° 35 e jurisprudência aí referida].

67 A este respeito, há que salientar que resulta da decisão de reenvio que a LCSP, que é aplicável ao litígio no processo principal, é o ato legislativo que transpõe a Diretiva 2014/24 para o direito nacional. Além disso, como resulta dos n.os 30 a 34 do presente acórdão, se o valor do contrato controvertido for inferior ao limiar fixado no artigo 4.°, alínea d), da Diretiva 2014/24, resulta do artigo 145.° da LCSP, lido em conjugação com a quadragésima sétima disposição adicional desta lei, e como o Governo Espanhol confirmou na audiência, que a legislação nacional diz respeito, de forma direta e incondicional, para as soluções que dá a situações não abrangidas por esta diretiva, às soluções adotadas pela referida diretiva, pelo que, como referiu o advogado‑geral no n.° 23 das suas conclusões, o artigo 28.° da Carta é aplicável.

68 Importa recordar que, por força desta disposição, os trabalhadores e as entidades patronais, ou as respetivas organizações, têm, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, nomeadamente, o direito de negociar e de celebrar convenções coletivas aos níveis apropriados.

69 Tendo em conta o acervo da União neste domínio e, nomeadamente, o artigo 152.°, primeiro parágrafo, TFUE, que dispõe que a União «reconhece e promove o papel dos parceiros sociais ao nível da União, tendo em conta a diversidade dos sistemas nacionais» e que «facilita o diálogo entre os parceiros, no respeito pela sua autonomia», importa referir que o artigo 28.° da Carta pressupõe uma autonomia desses parceiros. Esta autonomia implica, na fase de negociação de um acordo pelos referidos parceiros, que incumbe exclusivamente a estes últimos, que possam dialogar e agir livremente, sem receber ordens ou instruções de ninguém, nomeadamente dos Estados‑Membros ou das instituições da União (v., neste sentido, Acórdão de 15 de dezembro de 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, n.° 72 e jurisprudência aí referida).

70 Daqui decorre que os parceiros sociais dispõem de uma ampla margem de apreciação na escolha não só da prossecução de um determinado objetivo, entre outros, em matéria de política social e de emprego, mas também na definição das medidas suscetíveis de o realizar (Acórdão de 15 de dezembro de 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, n.° 73 e jurisprudência aí referida).

71 Quando o direito à negociação coletiva for abrangido pelas disposições do direito da União, o mesmo deve, no âmbito de aplicação do referido direito, ser exercido em conformidade com este. Embora os parceiros sociais gozem de uma ampla margem de apreciação no âmbito da negociação e da celebração de convenções coletivas, esta margem de apreciação está, por conseguinte, circunscrita à obrigação de assegurar o respeito do direito da União (Acórdão de 15 de dezembro de 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, n.os 74 e 75 e jurisprudência aí referida).

72 No caso, resulta da decisão de reenvio que o critério controvertido se limita, por um lado, a exigir ao proponente que sejam especificados, no prazo máximo de um mês a contar da celebração do contrato, e após negociação com os representantes do pessoal, os elementos da remuneração a que se aplica o aumento salarial e, por outro, a impor ao adjudicatário que se esforce por celebrar um acordo que regule as condições de trabalho do pessoal afeto ao contrato.

73 Ora, nenhuma das duas vertentes deste critério parece prejudicar a autonomia respetiva dos parceiros sociais na negociação de uma convenção coletiva.

74 Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.° 70 das suas conclusões, em vez de violar o direito à negociação coletiva do adjudicatário empregador, por um lado, e dos representantes do pessoal encarregado de executar o contrato, por outro, o critério controvertido visa facilitar o diálogo entre os parceiros sociais e, portanto, promover o exercício desse direito, limitando‑se a impor ao adjudicatário uma obrigação de meios para que este se esforce por celebrar uma convenção coletiva com os representantes do pessoal afeto à execução do contrato sem interferir no direito destes últimos de participarem na determinação dos elementos do aumento salarial e das condições de trabalho. Na verdade, a exigência que resulta do critério de adjudicação e que consiste em que o adjudicatário seja obrigado a negociar os elementos do aumento salarial com os representantes do pessoal afeto à execução de um contrato público, em aplicação de um compromisso formulado na sua proposta, não pode, a priori, obrigar esses representantes a aceitarem a totalidade das ofertas que figuram na proposta do proponente no prazo fixado pelo critério de adjudicação, o que, no entanto, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

75 Por último, quanto à questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio sobre a circunstância de a celebração dessa convenção coletiva poder conduzir à criação de uma diferença de remuneração entre o pessoal encarregado de executar o contrato controvertido e aquele que seria afeto à execução de outro contrato comparável, uma vez que o primeiro beneficiaria de elementos de remuneração mais favoráveis, há que observar que a decisão de reenvio não contém nenhum elemento relativo aos efeitos concretos do critério controvertido sobre a remuneração do pessoal da empresa a que esse contrato seria adjudicado. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não está em condições de abordar de forma suficientemente esclarecida este aspeto das questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

76 Em face do exposto, o artigo 28.° da Carta deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que, por um lado, toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato e, por outro, obriga esse proponente a especificar, após uma negociação coletiva com os representantes desse pessoal, os elementos da remuneração sobre os quais incide esse aumento salarial e a esforçar‑se por celebrar uma convenção coletiva aplicável ao referido pessoal.

Quanto às despesas

77 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

1) O artigo 67.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE,

deve ser interpretado no sentido de que:

um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato permite à entidade adjudicante identificar a proposta economicamente mais vantajosa, na aceção desta disposição.

2) O artigo 28.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a um critério de adjudicação de um contrato público de serviços de ação social sem alojamento que, por um lado, toma em consideração, além do nível resultante da aplicação da convenção coletiva setorial em vigor, o aumento da massa salarial que o proponente propõe aplicar ao pessoal que executa o contrato e, por outro, obriga esse proponente a especificar, após uma negociação coletiva com os representantes desse pessoal, os elementos da remuneração sobre os quais incide esse aumento salarial e a esforçar‑se por celebrar uma convenção coletiva aplicável ao referido pessoal.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.