Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-210/18

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em representação da WESTbahn Management GmbH, por R. Schender, Rechtsanwalt,

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em representação da ÖBB‑Infrastruktur AG, por K. Retter, Rechtsanwalt,

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em representação do Governo francês, por D. Colas, I. Cohen e A.‑L. Desjonquères, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,

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em representação da Comissão Europeia, por G. Braun e J. Hottiaux, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do anexo II da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a WESTbahn Management GmbH à ÖBB‑Infrastruktur AG a respeito da legalidade das taxas que esta exige para a utilização, pela WESTbahn Management, dos cais de passageiros nas estações de caminhos de ferro.

3

A parte A do anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2598/70 da Comissão, de 18 de dezembro de 1970, relativo à fixação do conteúdo das diferentes rubricas dos esquemas de contabilização do anexo I do Regulamento (CEE) n.o 1108/70 do Conselho de 4 de junho de 1970 (JO 1970, L 278, p. 1; EE 07 F01 p. 161), previa:

«A infraestrutura ferroviária compõe‑se dos seguintes elementos, desde que façam parte das vias principais e de serviço, com exceção das situadas no interior das oficinas de reparação do material e dos depósitos ou resguardos das unidades de tração, assim como dos ramais particulares:

[…]

[…]»

4

O artigo 3.o da Diretiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários (JO 1991, L 237, p. 25), dispunha:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

– […]»

5

O anexo II da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária (JO 2001, L 75, p. 29), tinha a seguinte redação:

«Serviços a fornecer às empresas de transporte ferroviário

6

Os considerandos 3, 7, 8, 26 e 65 da Diretiva 2012/34 enunciam:

[…]

[…]

[…]

7

O artigo 3.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê, nos seus pontos 1 a 3:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

8

O artigo 13.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Condições de acesso aos serviços», dispõe, nos n.os 1, 2 e 4:

«1. Os gestores de infraestrutura fornecem a todas as empresas ferroviárias, de modo não discriminatório, o pacote mínimo de acesso previsto no anexo II, ponto 1.

2. Os operadores de instalações de serviço fornecem acesso, incluindo vias de acesso, de modo não discriminatório às instalações referidas no anexo II, ponto 2, e aos serviços prestados nessas instalações, a todas as empresas ferroviárias.

[…]

4. Os pedidos de acesso à instalação de serviço a que se refere o anexo II, ponto 2, e de prestação de serviços nessa instalação, apresentados pelas empresas ferroviárias, devem obter resposta num prazo razoável determinado pela entidade reguladora a que se refere o artigo 55.o Tais pedidos só podem ser indeferidos se existirem alternativas viáveis que permitam a realização do serviço de transporte de mercadorias ou de passageiros em causa no mesmo itinerário ou em itinerários alternativos em condições economicamente aceitáveis. […]»

9

O artigo 31.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Princípios de tarifação», estabelece, nos seus n.os 3 e 7:

«3. Sem prejuízo dos n.os 4 e 5 do presente artigo e do artigo 32.o, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.

[…]

7. A taxa cobrada pelo acesso às vias nas instalações de serviço a que se refere o anexo II, ponto 2, e pela prestação de serviços nessas instalações não pode ser superior ao custo da sua prestação, acrescido de um lucro razoável.»

10

O anexo I da Diretiva 2012/34, que estabelece a «Lista dos elementos da infraestrutura ferroviária», tem a seguinte redação:

«A infraestrutura ferroviária é composta pelos seguintes elementos, desde que façam parte das vias principais e de serviço, com exceção das situadas no interior das oficinas de reparação do material e dos depósitos ou resguardos das unidades de tração, assim como dos ramais particulares:

[…]

[…]»

11

O anexo II desta diretiva, que contém a lista dos «Serviços a prestar às empresas ferroviárias (referidos no artigo 13.o)», está redigido nos seguintes termos:

«1. O pacote mínimo de acesso inclui:

[…]

[…]

2. Deve ser facultado acesso, nomeadamente vias de acesso, às seguintes instalações de serviço, se existirem, e aos serviços prestados nessas instalações:

[…]»

12

A ÖBB‑Infrastruktur é um «gestor de infraestrutura», na aceção do artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2012/34, que gere a maior parte da rede ferroviária austríaca.

13

A WESTbahn Management, que é uma «empresa ferroviária», na aceção do artigo 3.o, ponto 1, dessa diretiva, solicita à ÖBB‑Infrastruktur a paragem de comboios em estações de caminho de ferro da rede ferroviária austríaca.

14

Por considerar que a taxa exigida pela ÖBB‑Infrastruktur para a utilização destas estações de caminho de ferro era demasiado elevada, a WESTbahn Management apresentou uma reclamação sobre a legalidade dessa taxa à Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário, Áustria), enquanto organismo de controlo do setor ferroviário austríaco.

15

As partes em causa no processo principal discordam quanto à questão de saber se a utilização dos cais de passageiros se insere no pacote mínimo de acesso e, em especial, na utilização da infraestrutura ferroviária, na aceção do ponto 1, alínea c), do anexo II da Diretiva 2012/34, ou do acesso às instalações de serviço na aceção do ponto 2, alínea a), do anexo II desta diretiva.

16

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, este ponto é decisivo para determinar os montantes autorizados da taxa exigida para a utilização dos cais de passageiros. Com efeito, as taxas cobradas relativamente ao pacote mínimo de acesso devem, na aceção do artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2012/34, corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário. Em contrapartida, nos termos do artigo 31.o, n.o 7, desta diretiva, as taxas exigidas para o acesso às vias nas instalações de serviço a que se refere o anexo II, ponto 2, da referida diretiva não ultrapassam o custo da sua prestação, acrescido de um lucro razoável.

17

O órgão jurisdicional de reenvio considera que uma interpretação literal das disposições pertinentes da Diretiva 2012/34 leva a privilegiar a interpretação segundo a qual a utilização dos cais de passageiros está incluída no pacote mínimo de acesso e, em especial, na utilização da infraestrutura ferroviária, prevista no ponto 1, alínea c), do anexo II da Diretiva 2012/34. Com efeito, esta disposição qualifica de pacote mínimo de acesso «a utilização da infraestrutura ferroviária» a qual, em conformidade com o anexo I, segundo travessão, desta diretiva, é composta, designadamente, por «cais de passageiros […] nomeadamente nas estações de passageiros».

18

No entanto, a situação seria diferente se fosse feita uma interpretação sistemática da Diretiva 2012/34, segundo a qual os cais de passageiros seriam incluídos na categoria que inclui as «Estações de passageiros, seus edifícios e outras instalações» como instalações de serviço na aceção do ponto 2, alínea a), do anexo II desta diretiva, escapando assim ao pacote mínimo de acesso definido no ponto 1 do anexo II desta.

19

Além disso, até à entrada em vigor da Diretiva 2012/34, a Diretiva 2001/14 continha um anexo II, análogo ao anexo II da Diretiva 2012/34. Contudo, ao contrário deste, o anexo II da Diretiva 2001/14 não incluía a utilização da infraestrutura ferroviária no pacote mínimo de acesso, de modo que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, era evidente que os «cais de passageiros» deviam ser incluídos na categoria que abrange «Estações de passageiros, seus edifícios e outras instalações», prevista no ponto 2, alínea c), do anexo II da Diretiva 2001/14. Por conseguinte, aquele órgão jurisdicional considera que, se o legislador da União tivesse querido alterar o princípio da tarifação pela utilização dos cais de passageiros, tê‑lo‑ia feito nos considerandos da Diretiva 2012/34, e isto visto que uma tal alteração desencadearia consequências financeiras importantes.

20

Foi nestas circunstâncias que a Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário, Áustria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

21

Com as suas duas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o anexo II da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que os «cais de passageiros», referidos no anexo I desta diretiva, são um elemento da infraestrutura ferroviária cuja utilização se inclui no pacote mínimo de acesso, em conformidade com o disposto no ponto 1, alínea c), do referido anexo II, ou constituem uma instalação de serviço, na aceção do ponto 2, alínea a), desse anexo II.

22

Para dar resposta a estas questões, importa recordar que, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que essa disposição faz parte (Acórdãos de 7 de outubro de 2010, Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, n.o 49, e de 11 de abril de 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, n.o 37).

23

A este respeito, há que observar que o artigo 3.o, ponto 3, da Diretiva 2012/34 define a infraestrutura ferroviária como o conjunto dos elementos referidos no anexo I desta diretiva.

24

Ora, nos termos deste anexo I, a infraestrutura ferroviária é composta, nomeadamente, pelos «cais de passageiros e de mercadorias, nomeadamente nas estações de passageiros e nos terminais de mercadorias».

25

Por conseguinte, se os cais de passageiros fazem parte da infraestrutura ferroviária, daí resulta necessariamente que a sua utilização é abrangida, em conformidade com o ponto 1, alínea c), do anexo II da mesma diretiva, pela «utilização da infraestrutura ferroviária».

26

Como considera o órgão jurisdicional de reenvio, resulta, portanto, do próprio teor destas disposições da Diretiva 2012/34 que a utilização dos cais de passageiros é abrangida pelo pacote mínimo de acesso definido no ponto 1 do anexo II desta diretiva.

27

Esta interpretação é confirmada tanto pelo contexto histórico das disposições pertinentes da Diretiva 2012/34 como pelos objetivos por ela prosseguidos.

28

No que concerne ao contexto histórico das referidas disposições, importa, antes de mais, recordar que os «cais de passageiros» estavam já incluídos na definição de infraestrutura ferroviária antes da adoção da Diretiva 2012/34. Com efeito, o artigo 3.o, terceiro travessão, da Diretiva 91/440 define a «infraestrutura ferroviária» por referência ao conjunto dos elementos previstos na parte A do anexo I do Regulamento n.o 2598/70, de entre os quais constavam os «cais de passageiros».

29

É certo que, na medida em que, na vigência do anexo II da Diretiva 2001/14, a «utilização da infraestrutura ferroviária» não figurava no pacote mínimo de acesso, a utilização dos cais de passageiros podia estar abrangida pelo acesso às «estações de passageiros, [aos] seus edifícios e [às] outras instalações», na aceção do ponto 2, alínea c), do anexo II da Diretiva 2001/14.

30

No entanto, uma vez que o legislador da União, no ponto 1 do anexo II da Diretiva 2012/34, acrescentou a «utilização da infraestrutura ferroviária» ao pacote mínimo de acesso, há que considerar que a utilização desses cais é abrangida agora por essas prestações.

31

Em seguida, a circunstância de, no momento da adoção da Diretiva 2012/34, o legislador, no seu anexo I, ter precisado que a infraestrutura ferroviária é composta, nomeadamente, por cais de passageiros, «nomeadamente nas estações de passageiros», demonstra a vontade de operar uma distinção entre, por um lado, os cais de passageiros e, por outro, as estações de passageiros, as únicas que constituem instalações de serviço na aceção do ponto 2, alínea a), do anexo II da referida diretiva.

32

Além disso, o facto de esse anexo II não ter sido de modo algum alterado pela Diretiva (UE) 2016/2370 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, que altera a Diretiva 2012/34 no que respeita à abertura do mercado nacional de transporte ferroviário de passageiros e à governação da infraestrutura ferroviária (JO 2016, L 352, p. 1), permite concluir que o legislador da União pretendeu alargar o pacote mínimo de acesso a fim de nele incluir a utilização dos cais de passageiros como elemento componente da infraestrutura ferroviária.

33

Por último, é verdade que, como realça o órgão jurisdicional de reenvio, a ampliação do pacote mínimo de acesso efetuada pela Diretiva 2012/34 a fim de nele incluir a utilização da infraestrutura ferroviária não foi objeto de uma fundamentação específica nos considerandos desta diretiva. Isso não pode, no entanto, obstar a que o anexo II da referida diretiva seja interpretado no sentido de que a utilização dos cais de passageiros se enquadra no pacote mínimo de acesso na aceção deste anexo, tendo uma jurisprudência constante já precisado que, se um ato de caráter geral revelar o essencial do objetivo prosseguido pela instituição, seria excessivo exigir uma fundamentação específica para as diferentes escolhas técnicas efetuadas (Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, n.o 76 e jurisprudência aí referida).

34

A este respeito, há que observar que a escolha efetuada pelo legislador da União é coerente com a realização dos objetivos da Diretiva 2012/34.

35

Com efeito, resulta em especial dos considerandos 3, 7, 8 e 26 desta diretiva que esta tem em vista melhorar a eficácia do sistema ferroviário para o integrar num mercado competitivo, estimulando, designadamente, a concorrência equitativa no domínio da exploração dos serviços de transporte ferroviário e assegurando a aplicação do princípio da livre prestação de serviços ao setor ferroviário.

36

É precisamente neste sentido que a Diretiva 2012/34, em conformidade com o seu considerando 65, define as componentes do serviço de infraestrutura que são essenciais para permitir ao operador prestar o serviço e que deverão ser asseguradas como contrapartida de taxas de acesso mínimas.

37

Ora, a regulamentação das condições de acesso e de tarifação reservada ao pacote mínimo de acesso é, tendo nomeadamente em conta o seu caráter essencial, particularmente favorável às empresas de transporte ferroviário às quais os gestores da infraestrutura são obrigados a fornecer essas prestações. Com efeito, o artigo 13.o, n.o 1, e o artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2012/34 dispõem que os gestores da infraestrutura devem fornecer a todas as empresas ferroviárias o pacote mínimo de acesso, de modo não discriminatório, em contrapartida de taxas de utilização que correspondem ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.

38

Ao invés, em conformidade com o artigo 13.o, n.os 2 e 4, e com o artigo 31.o, n.o 7, desta diretiva, o acesso às instalações de serviço referidas no ponto 2 do anexo II da referida diretiva só pode ser recusado se existirem alternativas viáveis e a taxa cobrada por esse acesso não pode ser superior ao custo da prestação, acrescido de um lucro razoável.

39

Daqui resulta que a opção do legislador da União de acrescentar a utilização da infraestrutura ferroviária, incluindo, portanto, os cais de passageiros, ao pacote mínimo de acesso, favorece as condições de acesso das empresas ferroviárias ao mercado do transporte ferroviário e responde, assim, aos objetivos da referida diretiva.

40

Por conseguinte, uma leitura restritiva da redação do ponto 1, alínea c), do anexo II da Diretiva 2012/34 privaria de qualquer efeito útil a alteração, por esta, da legislação anterior a fim de incluir a utilização da infraestrutura ferroviária no pacote mínimo de acesso.

41

Tendo em consideração o exposto, há que responder às questões submetidas que o anexo II da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que os «cais de passageiros», enumerados no anexo I desta diretiva, são um elemento da infraestrutura ferroviária cuja utilização se inclui no pacote mínimo de acesso, em conformidade com o ponto 1, alínea c), do referido anexo II.

42

Nas suas observações escritas, a ÖBB‑Infrastruktur pede ao Tribunal de Justiça que limite os efeitos temporais do presente acórdão na hipótese de o anexo II da Diretiva 2012/34 ser interpretado no sentido de que a utilização do cais de passageiros se inclui no pacote mínimo de acesso, na aceção do ponto 1, alínea c), do referido anexo.

43

Em apoio do seu pedido, a ÖBB‑Infrastruktur observa, por um lado, o risco de perturbações económicas graves resultantes da resolução, ainda que parcial, dos contratos celebrados de boa‑fé por esta com empresas ferroviárias e, por outro, o facto de os Estados‑Membros e a Comissão Europeia terem contribuído para tornar objetivamente incerto o alcance das disposições que são objeto do pedido de decisão prejudicial.

44

A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a interpretação de uma regra de direito da União pelo Tribunal de Justiça, no exercício da competência que lhe é conferida pelo artigo 267.o TFUE, clarifica e precisa o significado e o alcance dessa regra, tal como deve ser ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Daí decorre que a regra assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz inclusive às relações jurídicas surgidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que se pronuncia sobre o pedido de interpretação, se estiverem também reunidas as condições que permitem submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida regra (Acórdão de 14 de março de 2019, Skanska Industrial Solutions e o., C‑724/17, EU:C:2019:204, n.o 55 e jurisprudência aí referida).

45

Só a título verdadeiramente excecional pode o Tribunal de Justiça, aplicando o princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por si interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para decidir esta limitação, é necessário que estejam preenchidos dois critérios essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves (Acórdão de 14 de março de 2019, Skanska Industrial Solutions e o., C‑724/17, EU:C:2019:204, n.o 56 e jurisprudência aí referida).

46

Mais especificamente, o Tribunal de Justiça só recorreu a esta solução em circunstâncias bem precisas, nomeadamente quando existia um risco de repercussões económicas graves devidas em especial ao grande número de relações jurídicas constituídas de boa‑fé com base na regulamentação considerada validamente em vigor e quando se verificava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido levados a um comportamento não conforme com o direito da União em virtude de uma incerteza objetiva e importante quanto ao alcance das disposições do direito da União, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído os próprios comportamentos adotados por outros Estados‑Membros ou pela Comissão (Acórdão de 14 de março de 2019, Skanska Industrial Solutions e o., C‑724/17, EU:C:2019:204, n.o 57 e jurisprudência aí referida).

47

No caso em apreço, basta observar que, como salienta, em substância, o advogado‑geral no n.o 75 das suas conclusões, a ÖBB‑Infrastruktur se limita a sustentar que, embora a utilização dos cais de passageiros deva estar incluída no pacote mínimo de acesso, na aceção do ponto 1, alínea c), do anexo II da Diretiva 2012/34, tal teria consequências nos contratos celebrados de boa‑fé com empresas ferroviárias, cuja resolução implicaria um encargo financeiro excessivo para ela. Ora, na medida em que a ÖBB‑Infrastruktur não fornece ao Tribunal de Justiça nenhum elemento preciso quanto ao número dos contratos em causa ou à natureza e à amplitude de tal encargo financeiro, essa argumentação não basta para demonstrar a existência de circunstâncias excecionais que justifiquem a limitação dos efeitos temporais do presente acórdão.

48

Pelo que não há que limitar os efeitos temporais do presente acórdão.

49

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

O anexo II da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, deve ser interpretado no sentido de que os «cais de passageiros», enumerados no anexo I desta diretiva, são um elemento da infraestrutura ferroviária cuja utilização se inclui no pacote mínimo de acesso, em conformidade com o ponto 1, alínea c), do referido anexo II.