Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-207/21

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NICHOLAS EMILIOU

apresentadas em 10 de março de 2022(1)

Processo C‑207/21 P

Comissão Europeia

contra

República da Polónia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Anulação da Decisão de Execução (UE) 2017/1442 — Artigo 16.o, n.os 4 e 5, TUE — Artigo 3.o, n.os 2 e 3, do Protocolo (n.o 36) relativo às disposições transitórias — Aplicação ratione temporis — Regras de votação do Conselho — Maioria qualificada»

I. Introdução

1. As modalidades de votação para a tomada de decisão no Conselho da União Europeia têm sido tradicionalmente consideradas por todos um verdadeiro quebra‑cabeças, com exceção dos (relativamente poucos) entendidos na matéria. Com efeito, devido a compromissos muito dificilmente alcançados e cuidadosamente trabalhados, essas modalidades não foram, infelizmente, abençoadas com a virtude da simplicidade.

2. Nos últimos 70 anos, as modalidades de votação do Conselho sofreram uma série de alterações, resultantes tanto das modificações expressas dos Tratados como de outros tipos de regras ou práticas formal ou informalmente acordadas (2). Em especial, as regras de votação do Conselho foram de novo revistas e, em certa medida, simplificadas com o Tratado de Lisboa (3).

3. Dito em termos simples, consoante a questão em causa, o Conselho adota as suas decisões por maioria simples, maioria qualificada ou unanimidade (4). A maioria qualificada — que é o método de votação mais amplamente utilizado e mais significativo no Conselho — é atualmente definida, salvo exceções, como uma dupla maioria. Nos termos do artigo 16.o, n.o 4, TUE, a maioria qualificada é, na maior parte dos casos (5), obtida quando, «pelo menos, 55 % dos membros do Conselho, num mínimo de quinze, devendo estes representar Estados‑Membros que reúnam, no mínimo, 65 % da população da União» votam a favor da adoção do ato em causa.

4. Todavia, este sistema de dupla maioria não se tornou aplicável com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, mas apenas a partir de 1 de novembro de 2014. Além disso, em conformidade com o Protocolo (n.o 36) relativo às disposições transitórias (6), durante um período transitório — compreendido entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017 —, qualquer dos membros do Conselho podia pedir que a votação de um ato se realizasse de acordo com as regras estabelecidas no artigo 3.o do mesmo protocolo, que correspondem, no essencial, às regras da maioria qualificada em vigor nos termos do Tratado de Nice.

5. O presente processo tem por objeto a aplicação ratione temporis do referido protocolo. Resumidamente, a questão suscitada pelo presente processo é saber se, para poder beneficiar da aplicação das «antiga» regras da maioria qualificada, bastava a um membro do Conselho pedir a aplicação dessas regras entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, ou se era igualmente necessário que a votação tivesse lugar durante esse período.

II. Quadro jurídico da União

A. Tratado UE e Protocolo n.o 36

6. O artigo 16.o, n.os 4 e 5, TUE dispõe:

«4. A partir de 1 de novembro de 2014, a maioria qualificada corresponde a, pelo menos, 55 % dos membros do Conselho, num mínimo de quinze, devendo estes representar Estados‑Membros que reúnam, no mínimo, 65 % da população da União.

A minoria de bloqueio deve ser composta por, pelo menos, quatro membros do Conselho; caso contrário considera‑se alcançada a maioria qualificada.

As restantes regras aplicáveis à votação por maioria qualificada são estabelecidas no n.o 2 do artigo 238.o [TFUE].

5. As disposições transitórias relativas à definição da maioria qualificada que são aplicáveis até 31 de outubro de 2014, bem como as que serão aplicáveis entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, constam no Protocolo relativo às disposições transitórias.»

7. O artigo 3.o do Protocolo n.o 36 estabelece:

«1. De acordo com o n.o 4 do artigo 16.o [TUE], as disposições deste número e as disposições do n.o 2 do artigo 238.o [TFUE], relativas à definição da maioria qualificada no Conselho Europeu e no Conselho, produzem efeitos a partir de 1 de novembro de 2014.

2. Entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, quando deva ser tomada uma deliberação por maioria qualificada, qualquer dos membros do Conselho pode pedir que a deliberação seja tomada pela maioria qualificada definida no n.o 3. Nesse caso, é aplicável o disposto nos n.os 3 e 4.

3. Até 31 de outubro de 2014 vigoram as seguintes disposições, sem prejuízo do disposto no segundo parágrafo do n.o 1 do artigo 235.o [TFUE]:

Relativamente às deliberações do Conselho Europeu e do Conselho que exijam maioria qualificada, atribui‑se aos votos dos seus membros a seguinte ponderação:

[…] [(7)]

Quando, por força dos Tratados, seja obrigatório deliberar sob proposta da Comissão, as deliberações consideram‑se aprovadas se obtiverem, no mínimo, 260 votos que exprimam a votação favorável da maioria dos membros. Nos restantes casos, as deliberações consideram‑se aprovadas se obtiverem, no mínimo, 260 votos que exprimam a votação favorável de, no mínimo, dois terços dos membros.

Quando o Conselho Europeu ou o Conselho adotarem um ato por maioria qualificada, qualquer dos seus membros pode pedir que se verifique se os Estados‑Membros que constituem essa maioria qualificada representam, no mínimo, 62 % da população total da União. Caso esta condição não seja preenchida, o ato em causa não é adotado.

4. Até 31 de outubro de 2014, nos casos em que, nos termos dos Tratados, nem todos os membros do Conselho participem na votação, ou seja, nos casos em que se faça referência à maioria qualificada definida nos termos do n.o 3 do artigo 238.o [TFUE], essa maioria qualificada corresponde à mesma proporção dos votos ponderados e à mesma proporção do número de membros do Conselho, bem como, nos casos pertinentes, à mesma percentagem da população dos Estados‑Membros em causa, que as definidas no n.o 3 do presente artigo.»

B. Regulamento (UE) n.o 182/2011

8. O artigo 5.o, n.os 1 e 2, do Regulamento (UE) n.o 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados‑Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (8), dispõe:

«1. Caso se aplique o procedimento de exame, o Comité dá parecer, pela maioria prevista nos n.os 4 e 5 do artigo 16.o [TUE] e, se for caso disso, no n.o 3 do artigo 238.o TFUE, sobre os atos a adotar sob proposta da Comissão. Os votos dos representantes dos Estados‑Membros no Comité são ponderados nos termos dos referidos artigos.

2. Caso o Comité dê parecer favorável, a Comissão adota o projeto de ato de execução.»

C. Diretiva 2010/75/UE

9. Em conformidade com o seu artigo 1.o, a Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (9), define «as regras aplicáveis à prevenção e ao controlo integrados da poluição proveniente das atividades industriais» e «regras destinadas a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a evitar a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo».

10. Nos termos do artigo 14.o, n.o 3, da Diretiva 2010/75, as conclusões sobre as melhores técnicas disponíveis (a seguir «MTD») «constituem a referência para a definição das condições de licenciamento» para a exploração das instalações de combustão.

11. As conclusões sobre as MTD são adotadas em duas etapas, em conformidade com o artigo 13.o da Diretiva 2010/75 e com o anexo da Decisão de Execução 2012/119/UE da Comissão, de 10 de fevereiro de 2012, que estabelece regras relativas às orientações sobre a recolha de dados, sobre a elaboração de documentos de referência MTD e sobre a garantia da sua qualidade referidas na Diretiva 2010/75 (10).

12. A primeira etapa consiste em elaborar um documento técnico de referência sobre as MTD (a seguir «BREF») na sequência de um intercâmbio de informações com a participação da Comissão Europeia, dos Estados‑Membros, das indústrias em causa e das organizações não‑governamentais que promovem a proteção do ambiente. Neste contexto, um grupo de trabalho técnico elabora os documentos relativos ao BREF, tendo em conta os resultados do intercâmbio de informações para o setor em causa. O projeto final do BREF é enviado ao fórum instituído pelo artigo 13.o, n.o 3, da Diretiva 2010/75, que emite um parecer sobre o conteúdo proposto do BREF na sequência dos trabalhos técnicos realizados.

13. Na segunda etapa, em conformidade com o artigo 13.o, n.o 5, e o artigo 75.o, n.o 2, da Diretiva 2010/75, a Comissão apresenta um projeto de decisão de execução relativo às conclusões sobre as MTD ao Comité instituído pelo artigo 75.o da Diretiva 2010/75 (a seguir «Comité») e composto por representantes dos Estados‑Membros. O Comité, em aplicação do procedimento de exame previsto no artigo 5.o do Regulamento n.o 182/2011, emite parecer sobre o projeto de decisão de execução da Comissão, pela maioria qualificada prevista no artigo 16.o, n.os 4 e 5, TUE. Se o parecer for favorável, a Comissão adota a decisão de execução que fixa as conclusões sobre as MTD.

III. Contexto factual

14. Em 9 de março de 2017, a Comissão, na sua qualidade de presidente do Comité, apresentou a este um projeto de decisão de execução que definia as conclusões sobre as MTD, em conformidade com a Diretiva 2010/75, para as grandes instalações de combustão (a seguir «GIC»).

15. Por carta de 23 de março de 2017, a Comissão convidou os membros do Comité para uma reunião a realizar em 28 de abril de 2017. O objetivo desta reunião era proceder à votação do parecer relativo a esse projeto de decisão de execução. Foi anexado a essa carta um projeto de ordem de trabalhos.

16. Em 30 de março de 2017, a República da Polónia pediu que o Comité votasse o parecer relativo ao referido projeto de decisão de execução segundo as regras de votação enunciadas no artigo 3.o, n.o 3, do Protocolo n.o 36.

17. Em 4 de abril de 2017, o Serviço Jurídico do Conselho da União Europeia enviou ao Comité dos Representantes Permanentes dos Estados‑Membros um parecer segundo o qual, no essencial, para que uma votação sobre um projeto de ato fosse realizada de acordo com as regras aplicáveis antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, era necessário que o Estado‑Membro apresentasse um pedido nesse sentido até 31 de março de 2017 e que a votação, objeto do pedido, fosse efetuada igualmente antes dessa data.

18. Em 10 de abril de 2017, a Direção‑Geral do Ambiente da Comissão indeferiu o pedido da República da Polónia de 30 de março de 2017, com o fundamento de que a votação sobre o parecer estava agendada para 28 de abril de 2017, ou seja, depois de 31 de março de 2017, data‑limite prevista no artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36.

19. Em 28 de abril de 2017, realizou‑se uma reunião do Comité, na qual os membros votaram para se adotar um parecer sobre um projeto alterado de decisão de execução. A votação decorreu em aplicação das regras de votação estabelecidas no artigo 16.o, n.o 4, TUE e não em conformidade com as estabelecidas no artigo 3.o, n.o 3, do Protocolo n.o 36. A votação levou a um parecer favorável do Comité relativamente ao projeto, na sequência do voto favorável de 20 Estados‑Membros que representam 65,14 % da população e 71,43 % dos membros do referido Comité. Oito Estados‑Membros, entre os quais a República da Polónia, votaram contra.

20. Em 31 de julho de 2017, na sequência dessa votação, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2017/1442, que estabelece conclusões sobre as melhores técnicas disponíveis (MTD) para as [GIC], nos termos da Diretiva 2010/75 (a seguir «decisão impugnada») (11).

21. A decisão impugnada impõe, nomeadamente, os valores de emissão associados às melhores técnicas disponíveis no que respeita às emissões de óxidos de azoto (NOx), de mercúrio (Hg) e de cloreto de hidrogénio (HCl) para as GIC, isto é, instalações com potência térmica nominal de, pelo menos, 50 megawatts (MW), independentemente do tipo de combustível utilizado.

IV. Acórdão recorrido

22. Em 11 de outubro de 2017, a República da Polónia interpôs no Tribunal Geral recurso de anulação da decisão impugnada, invocando cinco fundamentos de anulação.

23. No processo no Tribunal Geral, a República da Bulgária e a Hungria intervieram em apoio dos pedidos da República da Polónia, enquanto o Reino da Bélgica, a República Francesa e o Reino da Suécia intervieram em apoio dos pedidos da Comissão.

24. No seu Acórdão de 27 de janeiro de 2021 (12), o Tribunal Geral julgou procedente o primeiro fundamento de anulação apresentado pela República da Polónia, segundo o qual a decisão impugnada deveria ter sido adotada em conformidade com as «antigas» regras de maioria qualificada estabelecidas no Protocolo n.o 36, e não em conformidade com as «novas» regras estabelecidas no Tratado de Lisboa.

25. Para chegar a essa conclusão, o Tribunal Geral procedeu a «uma interpretação literal, contextual, teleológica e histórica do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36», à luz das diferentes versões linguísticas do referido protocolo (13).

26. Em primeiro lugar, no que respeita à interpretação literal do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36, o Tribunal Geral considerou que a redação dessa disposição não era clara, mesmo quando analisada nas diferentes versões linguísticas. Em especial, segundo o Tribunal Geral, não resultava do texto se a deliberação relativamente à qual um membro do Conselho pediu, entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, que fosse adotada em conformidade com as «antigas» regras da maioria qualificada, deveria também ser adotada nesse período (14).

27. Em segundo lugar, a interpretação histórica da disposição em causa também não fornecia — segundo o Tribunal Geral — nenhuma indicação sobre a interpretação correta dessa disposição. Os documentos apresentados pelas partes foram, de facto, considerados inconclusivos (15).

28. Em terceiro lugar, no que respeita à interpretação teleológica, o Tribunal Geral declarou que o objetivo do Protocolo n.o 36 era, segundo o seu considerando único, «organizar a transição entre as disposições institucionais dos Tratados aplicáveis antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa e as disposições institucionais previstas neste Tratado». Para este efeito, o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 atribuía aos Estados‑Membros o direito de pedir, durante um período determinado, a aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada. A interpretação apresentada pela Comissão — como o Tribunal Geral considerou — esvaziava de efeito útil a fixação expressa desse período para o exercício do direito em causa. Com efeito, reduziria significativamente o período em que uma votação de acordo com as regras do Tratado de Nice poderia ser efetivamente pedida por um Estado‑Membro. Em contrapartida, a interpretação proposta pela República da Polónia era, segundo o Tribunal Geral, suscetível de assegurar que um Estado‑Membro pudesse utilmente exercer esse direito durante todo esse período (16).

29. Em quarto lugar, o Tribunal Geral considerou que esta conclusão era apoiada por uma interpretação contextual do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36. Esta disposição faz parte de um conjunto de disposições destinadas a estabelecer três etapas transitórias para a entrada em vigor das regras da maioria qualificada introduzidas pelo Tratado de Lisboa. Por conseguinte, o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 não deve ser considerado — declarou o Tribunal Geral — uma exceção à regra enunciada no artigo 16.o, n.o 4, TUE, mas uma disposição de natureza transitória, cujo efeito útil deve ser garantido (17).

30. Neste contexto, o Tribunal Geral acrescentou que, contrariamente ao que a Comissão defende, a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 apresentada pela República da Polónia satisfazia a exigência segundo a qual uma disposição transitória deve ser interpretada estritamente. Salientou que o direito dos membros do Conselho de apresentar um pedido continuava limitado no tempo. Além disso, o Tribunal Geral considerou que o argumento da Comissão, segundo o qual esta interpretação iria contra o objetivo prosseguido pelo Tratado de Lisboa de reforçar a legitimidade democrática das votações no Conselho, era injustificado. A este respeito, o Tribunal Geral salientou que o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 fazia parte do direito primário, pelo que o seu efeito útil não devia ser afetado negativamente por uma «aplicação prematura do artigo 16.o, n.o 4, TUE» (18).

31. Por último, o Tribunal Geral considerou que a interpretação adotada do artigo 3.o, n.o 3, do Protocolo n.o 36 era conforme com o princípio da segurança jurídica. O prazo em que um membro do Conselho podia pedir a aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada era expressamente limitado. Em contrapartida, a interpretação defendida pela Comissão tornava incerto o período em que este direito poderia ser exercido, na medida em que tal período dependeria, em última análise, da data efetiva da votação, acontecimento que poderia depender de muitas variáveis. Além disso, a interpretação proposta pela Comissão criaria — segundo o Tribunal Geral — a possibilidade de contornar a disposição transitória em causa, uma vez que a sua aplicação poderia ser afastada pela simples fixação da votação de um projeto de ato para uma data posterior a 31 de março de 2017 (19).

32. Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, o Tribunal Geral concluiu que há que interpretar o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 no sentido de que, para que um projeto de ato seja adotado de acordo com as regras da maioria qualificada definidas no artigo 3.o, n.o 3, do Protocolo n.o 36, bastava que a aplicação destas regras fosse pedida por um Estado‑Membro entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, sem que fosse necessário que a votação do projeto de ato em questão ocorresse igualmente entre essas datas (20).

33. Por conseguinte, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu:

— anular a decisão impugnada;

— manter os efeitos da decisão impugnada até à entrada em vigor, num prazo razoável que não podia exceder doze meses a contar da data da prolação do acórdão, de um novo ato destinado a substituí‑la, adotado de acordo com as regras da maioria qualificada previstas no artigo 3.o, n.o 3, do Protocolo n.o 36 relativo às disposições transitórias;

— condenar a Comissão a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela República da Polónia; e o Reino da Bélgica, a República da Bulgária, a República Francesa, a Hungria e o Reino da Suécia a suportarem as suas próprias despesas.

V. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

34. No presente recurso que interpôs no Tribunal de Justiça, em 2 de abril de 2021, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:

— anular o acórdão recorrido;

— julgar improcedente o primeiro fundamento de anulação invocado pela República da Polónia;

— remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre os outros fundamentos de anulação; e

— reservar para final a decisão quanto às despesas.

35. No mesmo dia, por requerimento separado, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que submetesse o processo a tramitação acelerada, em conformidade com o artigo 133.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

36. Na sua contestação, apresentada em 28 de junho de 2021, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a Comissão nas despesas. A título subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça anular o acórdão recorrido, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que remeta o processo ao Tribunal Geral para que este decida sobre os outros fundamentos de anulação.

37. Por Decisão de 7 de julho de 2021, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu indeferir o pedido de tramitação acelerada da Comissão.

VI. Apreciação

38. Em apoio do seu recurso no Tribunal de Justiça, a Comissão invoca um fundamento único, dirigido contra os n.os 38 a 60 do acórdão recorrido.

A. Argumentos das partes

39. A Comissão alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando declarou que o Comité estava obrigado a votar o projeto de ato em conformidade com as regras da maioria qualificada enunciadas no artigo 3.o do Protocolo n.o 36 pelo simples facto de um Estado‑Membro ter apresentado um pedido de aplicação dessas regras antes do termo do período transitório, em 31 de março de 2017, independentemente do facto de a data de votação desse projeto ser posterior a 31 de março de 2017. A Comissão considera que, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral cometeu um erro de interpretação do artigo 3.o do Protocolo n.o 36, violando o artigo 16.o, n.os 4 e 5, TUE.

40. Em substância, o fundamento de recurso da Comissão pode ser dividido em duas partes.

41. Na primeira parte, a Comissão centra‑se numa alegada violação do artigo 16.o, n.o 5, TUE. Em seu entender, o Tribunal Geral considerou erradamente que a redação desta disposição era ambígua. A Comissão sustenta que, segundo esta disposição, não pode haver um período transitório após 31 de março de 2017. O Tribunal Geral adotou, assim, na opinião da Comissão, uma interpretação do artigo 3.o do Protocolo n.o 36 que não pode ser conciliada com o artigo 16.o, n.o 5, TUE. Além disso, a Comissão alega que as regras transitórias devem ser interpretadas de forma estrita a fim de evitar prolongar inutilmente (e sem limite) o período transitório e a situação de insegurança jurídica daí decorrente. Com efeito, a Comissão e os Estados‑Membros devem poder prever o período de aplicação durante o qual continuam a ser aplicáveis as regras de votação do Tratado de Nice. Essa data não pode depender da data efetiva da votação de um projeto de ato, uma vez que essa data pode variar em função de muitas circunstâncias.

42. Esta incerteza quanto às regras aplicáveis à votação é — segundo a Comissão — agravada pela saída, em 31 de janeiro de 2020, do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia (a seguir «Brexit»). Devido ao Brexit, a maioria exigida no Comité para aprovar um novo projeto de decisão de execução que defina as conclusões sobre as MTD — que seria a consequência da anulação da decisão impugnada — seria, de qualquer modo, diferente da que era exigida em 2017.

43. Na segunda parte do seu fundamento de recurso, a Comissão centra‑se na alegada violação do artigo 16.o, n.o 4, TUE. A Comissão sustenta que a interpretação do artigo 3.o do Protocolo n.o 36 adotada pelo Tribunal Geral priva a regra da dupla maioria, enunciada no artigo 16.o, n.o 4, TUE, de uma parte do seu efeito útil. As novas regras da maioria, introduzidas pelo Tratado de Lisboa, são mais «democráticas» do que as regras anteriores, na medida em que aumentam a representatividade das votações no Conselho. A interpretação efetuada pelo Tribunal Geral do artigo 3.o do Protocolo n.o 36 origina, assim, um atraso na plena aplicação das novas regras, contrariando desta forma o objetivo prosseguido pelos redatores do Tratado de Lisboa.

44. Em contrapartida, a República da Polónia subscreve a interpretação dada pelo Tribunal Geral ao artigo 3.o do Protocolo n.o 36. Em seu entender, esta disposição é — em todas as versões linguísticas — inequívoca, no sentido de que os membros do Conselho têm o direito de pedir a aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017. A República da Polónia salienta que o artigo 16.o, n.os 4 e 5, TUE faz referência ao Protocolo n.o 36 no que respeita às modalidades e ao calendário de aplicação das novas regras de votação. Em sua opinião, a Comissão não tem razão, portanto, quando afirma que a interpretação do artigo 3.o deste protocolo, feita pelo Tribunal Geral, colide com as disposições do Tratado UE acima referidas.

45. A República da Polónia também considera que a interpretação do artigo 3.o do Protocolo n.o 36 seguida pelo Tribunal Geral não conduz a uma duração indeterminada de aplicação desta disposição. É inequivocamente claro que o direito de pedir a aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada não pode ser exercido depois de 31 de março de 2017. Na realidade, é a interpretação do artigo 3.o do Protocolo n.o 36 proposta pela Comissão que, segundo a República da Polónia, introduz um elemento de incerteza no sistema. Com efeito, salienta que a aplicação das antigas regras ficaria dependente de uma data que, como a própria Comissão reconhece, pode diferir em função de muitas variáveis. Por último, a República da Polónia contesta o caráter mais democrático das novas regras de votação em relação às antigas. Argumenta que este aspeto é, em qualquer caso, irrelevante no que respeita à interpretação das várias disposições em causa que, como corretamente declarado no acórdão recorrido, fazem todas parte do direito primário da União.

B. Apreciação do fundamento apresentado no presente recurso

46. A título preliminar, devo precisar que, embora tenham sido expressas opiniões divergentes na doutrina (21), sou de opinião de que o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 concedeu aos membros do Conselho um direito subjetivo de pedir que um ato seja adotado de acordo com as «antigas» regras da maioria qualificada. Quando esse direito era invocado, o Conselho não dispunha de nenhum poder de apreciação quanto à aceitação ou não do pedido. Como esta disposição refere expressamente, em tais circunstâncias, a regra antiga «é aplicável» (22). Tal interpretação foi também adotada no acórdão recorrido e parece ser pacífica entre as partes.

47. Dito isto, a questão determinante no presente processo é se, para poder beneficiar da aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada, bastava que um Estado‑Membro pedisse a aplicação dessas regras entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, ou se era ainda necessário que a votação tivesse lugar durante esse período.

48. A este respeito, esclareço, desde já, que considero pouco convincentes os argumentos apresentados pela Comissão contra a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 adotada pelo Tribunal Geral. Pelas razões que explicarei a seguir, proporei, pois, que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso da Comissão e confirme o acórdão recorrido.

49. Em primeiro lugar, concordo com a Comissão quanto ao facto de o texto das disposições pertinentes (Tratado e protocolo) não ser tão ambíguo como é sugerido no acórdão recorrido. Todavia, considero que uma interpretação literal destas disposições vem efetivamente confirmar a interpretação adotada pelo Tribunal Geral, e não a apresentada pela Comissão.

50. Embora eu não vá ao ponto de dizer que a redação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 é um exemplo de clareza, não é contestado que esta disposição se refere a um «pedido» que pode ser apresentado «entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017». Por outras palavras, afigura‑se que o período transitório previsto nesta disposição se refere à possibilidade de os membros do Conselho exercerem o seu direito no que respeita à aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada. A comparação das diferentes versões linguísticas do Protocolo n.o 36 confirma esta interpretação (23).

51. Em segundo lugar, um ponto estritamente relacionado com o primeiro, o texto do artigo 16.o, n.os 4 e 5, TUE não põe em causa esta conclusão. De facto, estas disposições não incluem nenhum elemento que pareça contradizer a interpretação proposta do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36.

52. O artigo 16.o, n.o 4, TUE prevê a nova definição de «maioria qualificada», aplicável a partir de 1 de novembro de 2014. O facto de, excecionalmente, uma votação de acordo com as «antigas» regras da maioria qualificada ainda poder ter lugar após 31 de março de 2017 em nada altera o facto de, após essa data, a maioria qualificada ser geralmente definida segundo a nova regra da dupla maioria estabelecida no artigo 16.o, n.o 4, TUE.

53. Por sua vez, o artigo 16.o, n.o 5, TUE indica simplesmente que: i) algumas disposições transitórias são aplicáveis no que respeita, nomeadamente, ao período compreendido entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017, e que ii) essas disposições constam «no Protocolo relativo às disposições transitórias». O artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 é indiscutivelmente uma dessas disposições transitórias. Contrariamente ao que sustenta a Comissão, não vejo como, em termos literais, o artigo 16.o, n.o 5, TUE fornece qualquer indicação sobre a forma como deve ser interpretado o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36. Em especial, o facto de certas disposições transitórias que figuram no Protocolo n.o 36 serem aplicáveis entre 1 de novembro de 2014 e 31 de março de 2017 não exclui que, quando são invocadas atempadamente, essas disposições possam ainda produzir algum efeito depois desta última data.

54. Em terceiro lugar, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não creio que o Tribunal Geral tenha, com a sua interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36, prolongado indefinidamente o período transitório ou criado uma situação de insegurança jurídica. Como acertadamente salienta a República da Polónia, só os pedidos até uma data específica (31 de março de 2017) desencadeiam a aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada. Acrescento que, para poder ser validamente formulado, tal pedido só pode dizer respeito a projetos de atos que tenham sido devidamente apresentados para adoção até essa data. Por conseguinte, a mera possibilidade de a votação do projeto de ato ter lugar após 31 de março de 2017 não implicava um «prolongamento indefinido» do período transitório.

55. Esta eventualidade também não cria uma situação de incerteza para o presidente e para os membros do Conselho, que violaria, assim, o princípio da segurança jurídica. De acordo com este princípio, as normas de direito devem ser claras e precisas e a sua aplicação previsível para os cidadãos. Mais precisamente, a legislação deve permitir aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que essa legislação lhes impõe e conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (24).

56. Não vejo por que razão a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 adotada pelo Tribunal Geral seria contrária a este princípio. De facto, quando um pedido ao abrigo desta disposição era apresentado no prazo nela previsto, tanto a Comissão como os membros do Conselho podiam conhecer com certeza as regras de votação aplicáveis à votação. Pelo contrário, se a interpretação preconizada pela Comissão fosse seguida, as regras de votação pertinentes variariam consoante a data concreta escolhida pela presidência para a votação. Os membros do Conselho não estariam em posição de conhecer a maioria aplicável até a data da votação ter sido fixada pela presidência (25).

57. Além disso, como o Tribunal Geral salientou (26), a interpretação defendida pela Comissão abria a possibilidade de as regras do Protocolo n.o 36 serem facilmente contornadas. Com efeito, a data da votação poderia ser escolhida estrategicamente, a fim de rejeitar um pedido formulado por um membro do Conselho ao abrigo do artigo 3.o, n.o 2, do mesmo protocolo. Mais uma vez, trata‑se de um outro aspeto que poderia criar insegurança jurídica na aplicação das regras de votação.

58. Por último, quanto a este ponto, não vejo de que forma as considerações relativas ao Brexit (que ocorreu em 31 de janeiro de 2020) podem ter qualquer impacto na interpretação das regras enunciadas no Protocolo n.o 36 (acordado na Conferência Intergovernamental que concluiu os seus trabalhos em outubro de 2007). O simples facto de, atualmente, a maioria exigida no seio do Comité para aprovar um projeto de decisão de execução que defina as conclusões sobre as MTD ser diferente da maioria exigida em 2017 (no momento da adoção da decisão impugnada) não dá lugar a nenhuma situação de insegurança jurídica. O que importa, a este respeito, é que a maioria exigida para a aprovação do projeto de ato seja clara, para o presidente e para os membros do Comité, com base nas regras aplicáveis, o que não é contestado pela Comissão.

59. Além disso, é muito possível que, após o Brexit, a aplicação das regras de votação do Conselho previstas no Tratado de Nice acarrete certas complicações que não existem no âmbito das regras — até certo ponto mais simples — introduzidas pelo Tratado de Lisboa. Todavia, trata‑se apenas de uma simples consequência do facto de os Estados‑Membros terem decidido não alterar os Tratados da União imediatamente após o Brexit e continuarem a aplicar as regras existentes, interpretadas à luz do seu objeto e da sua finalidade, bem como à luz do princípio da efetividade. Não vejo de que modo um aspeto prático relacionado com as circunstâncias atuais, imprevistas e imprevisíveis em 2007, possa ser considerado um critério adequado de interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36.

60. Em quarto lugar, não estou convencido de que a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 adotada no acórdão recorrido viole o princípio de que as disposições transitórias devem ser interpretadas de forma estrita. A este respeito, saliento que a Comissão refere um único processo (27) em que o Tribunal de Justiça interpretou em sentido estrito uma derrogação a uma regra geral contida em algumas disposições transitórias (28). No presente processo, a disposição transitória em causa não introduz uma derrogação a uma regra geral, mas diz respeito à introdução progressiva de uma disposição nova, permitindo uma aplicação prolongada da disposição antiga (29). Não estou certo de que as duas situações sejam inteiramente comparáveis, aspeto que a Comissão não procurou explicar nas suas observações.

61. Em todo o caso, e mais importante, mesmo que se concorde que, de um modo geral, as disposições transitórias não devem ser objeto de uma interpretação demasiado ampla (30), tal não significa que essas disposições possam ser interpretadas de uma forma que parece contradizer a sua redação (31). A exigência de interpretação estrita das exceções e derrogações também não significa que os termos utilizados para as definir possam ser interpretados de maneira a privar essas exceções e derrogações dos seus efeitos (32).

62. Sobre este ponto, concordo efetivamente com a posição da República da Polónia de que a interpretação apresentada pela Comissão teria o efeito de encurtar o período — estabelecido no Protocolo n.o 36 — em que os membros do Conselho poderiam realmente exercer o direito de pedir a aplicação das «antigas» regras da maioria qualificada (33). A este respeito, gostaria de acrescentar que, uma vez que normalmente decorrem várias semanas entre a apresentação de uma proposta e a votação efetiva dessa proposta, a erosão do período estabelecido no Protocolo n.o 36 não é de modo nenhum negligenciável.

63. Em quinto lugar, não creio que caiba ao Tribunal de Justiça decidir se — como sustenta a Comissão — as regras de votação introduzidas pelo Tratado de Lisboa são, quando comparadas com as aplicáveis por força do Tratado de Nice, intrinsecamente mais «democráticas», reforçando assim a legitimidade das votações no Conselho. Trata‑se de um argumento que considero manifestamente irrelevante para a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36.

64. Em qualquer caso, penso que, quando muito, é mais respeitador do princípio da democracia dar pleno efeito à intenção clara dos redatores do Tratado de Lisboa que, tendo recebido um mandato democrático para negociar alterações aos Tratados da União, concordaram em incluir algumas regras transitórias. Com efeito, é pacífico que os redatores do Tratado de Lisboa tiveram a intenção de introduzir as novas regras de votação com uma certa flexibilidade e, para esse efeito, estabeleceram dois períodos transitórios. Esta é a razão de ser do Protocolo n.o 36 que, tal como referido no acórdão recorrido, também constitui direito primário, à semelhança dos Tratados (34). Por conseguinte, o alcance temporal das disposições do referido protocolo não pode ser indevidamente limitado por aquilo que a Comissão considera regras mais democráticas.

65. Tendo em conta o que precede, a alegação da Comissão segundo a qual a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 adotada pelo Tribunal Geral iria frustrar um dos objetivos prosseguidos pelos redatores do Tratado de Lisboa deixa‑me perplexo. A este respeito, devo também salientar que, como resulta do acórdão recorrido (35), nenhum dos documentos apresentados pelas partes em primeira instância revela uma intenção dos redatores do Tratado de Lisboa de tornar aplicáveis as novas regras da dupla maioria mesmo quando tal privasse de facto os membros do Conselho dos direitos que o Protocolo n.o 36 lhes confere.

66. De forma mais geral, questiono‑me se a Comissão não sobrestima efetivamente a importância dos efeitos que o artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 devia conservar após o fim do período de transição. A votação de acordo com as «antigas» regras da maioria qualificada após 31 de março de 2017 era uma hipótese que, devido às limitações referidas no n.o 54, supra, só excecionalmente poderia ter lugar. Alegar que a interpretação desta disposição, adotada pelo Tribunal Geral, seria contrária ao princípio da democracia, ou suscetível de frustrar um dos objetivos prosseguidos pelos redatores do Tratado de Lisboa, traz‑me à memória uma cena dos Monty Python em que alguns caçadores utilizam metralhadoras, bazucas e artilharia, para matar um mosquito. No entanto, ao contrário do final dessa cena, não me parece que esta forma de excesso de zelo seja bem‑sucedida.

67. Em conclusão, sou de opinião de que a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, do Protocolo n.o 36 adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido é correta. Proponho, assim, que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso interposto pela Comissão.

VII. Despesas

68. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

69. A República da Polónia pediu a condenação da recorrente nas despesas.

70. Tendo a Comissão, a meu ver, sido vencida, há que condená‑la nas despesas relativas ao presente recurso.

VIII. Conclusão

71. Pelo exposto, proponho que o Tribunal de Justiça:

— negue provimento ao recurso;

— condene a Comissão nas despesas.

1 Língua original: inglês.

2 V., entre outros, o chamado «Compromisso do Luxemburgo» de 1966 (Conclusões da sessão extraordinária do Conselho realizada no Luxemburgo, em 17, 18, 27 e 28 de janeiro de 1966) (Boletim da Comunidade Económica Europeia, março de 1966, 3‑66, pp. 5 a 11); o chamado «Compromisso de Ioannina» de 1994 [Decisão do Conselho, de 29 de março de 1994, relativa à tomada de decisões pelo Conselho por maioria qualificada (JO 1994, C 105, p. 1), com as alterações que lhe foram introduzidas pela Decisão do Conselho de 1 de janeiro de 1995 (JO 1995, C 1, p. 1)]; e, mais recentemente, a Declaração (n.o 7) relativa ao artigo 16.o, n.o 4, do Tratado da União Europeia e ao artigo 238.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, anexa ao Tratado de Lisboa (JO 2008, C 115, p. 338).

3 Para uma resenha histórica, com referências adicionais, v., nomeadamente, Jacqué, J.‑P., «Le vote au Conseil de l’Union européenne», in Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, pp. 61 a 89, e Dann, P., «The Council», in Schütze, R., e Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law, vol. I, Oxford, 2018, pp. 540 a 544.

4 V., nomeadamente, artigo 16.o, n.os 3 a 5, TUE, artigo 238.o TFUE, e artigo 11.o da Decisão 2009/937/UE do Conselho, de 1 de dezembro de 2009, que adota o seu Regulamento Interno (JO 2009, L 325, p. 35), conforme alterada.

5 É o que acontece quando o Conselho delibera sob proposta da Comissão ou do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (v. artigo 238.o, n.o 2, TFUE). Trata‑se da grande maioria dos casos em que o Conselho é obrigado a proceder a uma votação segundo as regras da maioria qualificada.

6 JO 2016, C 202, p. 321 (a seguir «Protocolo n.o 36»).

7 Tabela omitida.

8 JO 2011, L 55, p. 13.

9 JO 2010, L 334, p. 17.

10 JO 2012, L 63, p. 1.

11 JO 2017, L 212, p. 1.

12 Acórdão Polónia/Comissão (T‑699/17, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2021:44).

13 V. n.o 34 do acórdão recorrido.

14 N.os 35 e 36 do acórdão recorrido.

15 N.o 37 do acórdão recorrido.

16 N.os 38 a 42 do acórdão recorrido.

17 N.os 43 a 49 do acórdão recorrido.

18 N.os 50 a 52 do acórdão recorrido.

19 N.os 53 a 55 do acórdão recorrido.

20 N.o 56 do acórdão recorrido.

21 V., nomeadamente, Ponzano, P., «Comment to Article 16 TEU», in Curti Gialdino, C. (ed.), Codice dell’Unione europea — Operativo, Simone, Nápoles, 2012, pp. 196 a 197.

22 O sublinhado é meu.

23 V., nomeadamente, a versão espanhola («entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar»), a versão alemã («für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen»), a versão grega («aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί»), a versão francesa («entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander»), a versão croata («u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 […] član Vijeća može zatražiti») e a versão italiana («nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere»).

24 V., por exemplo, Acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, n.os 127 e 128).

25 Sobre este ponto, v., de forma convincente, n.o 55 do acórdão recorrido.

26 Sobre este ponto, v., de forma convincente, n.o 55 do acórdão recorrido.

27 Acórdão de 2 de setembro de 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, n.os 30 a 33).

28 Sobre este ponto, v., igualmente, Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, n.os 5 e 57).

29 V., igualmente, n.o 47 do acórdão recorrido.

30 V. n.o 50 do acórdão recorrido e jurisprudência referida.

31 V., supra, n.os 48 e 49 das presentes conclusões.

32 V., nomeadamente, Acórdão de 30 de setembro de 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, n.o 31 e jurisprudência referida). V., igualmente, neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, n.o 40).

33 Sobre este ponto, v., novamente, de forma convincente, n.o 41 do acórdão recorrido.

34 N.o 51 do acórdão recorrido.

35 N.o 37 do acórdão recorrido.