Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-2/69

1.

A lei de 12 de Abril de 1969 instituiu na Bélgica um Fundo social dos artífices de di amantes, análogo aos já existentes para ou tras categorias de trabalhadores, que tem por missão o financiamento, a concessão e pagamento de vantagens sociais complemen tares a estes trabalhadores. Por força do artigo 2.o bis da lei, tal como resulta da lei de 28 de Julho de 1962, o Fundo é finai ciado mediante cotizações devidas por tod; as pessoas importadoras de diamantes em bruto, sendo o seu montante fixado em 1 /3' do valor dos diamantes em bruto importa dos. Todavia, o segundo parágrafo do me mo artigo determina que o Rei pode conce der a isenção da cotização quando o valor dos diamantes não ultrapasse 300 FB quilate, ou quando os diamantes são impo tados dos Países Baixos no âmbito do acor do de troca entre as indústrias de diamantes belga e neerlandesa.

Por conseguinte, a imposição (ou a cotização, para retomar a expressão utilizada pela lei belga) destina-se a assegurar determinadas vantagens aos artífices de diamantes, isto é, ao pessoal que lapida os diamantes por conta dos fabricantes e industriais; esta imposição é paga pelos importadores comerciantes, que podem simultaneamente ser industriais, mas não o são necessariamente, e que, de qualquer forma, são considerados como importadores e tributados consoante o valor do produto importado. O Governo belga, nas suas observações, indicou que não lhe pareceu possível nem equitativo, «em resultado de circunstâncias de facto internas», colocar a referida «cotização de segurança social» a cargo do empregador, tendo sido necessário efectuar o cálculo com base na matéria-prima importada. Trata-se de considerações que não nos cabe aprofundar: dever-se-á entender, sem dúvida, que a referida indústria constitui um meio fechado e especial, cuja estrutura contribui para que as leis sociais lhe sejam dificilmente aplicáveis. Alegou-se, igualmente, que os importadores beneficiavam, pelo menos indirectamente, do trabalho dos artífices de diamantes.

2.

As condições de aplicação da lei e a situação do mercado dos diamantes na Bélgica foram amplamente expostas pelos representantes das partes no processo principal, quer por escrito quer oralmente. Sem entrar em pormenores, recorde-se que, mais que de uma indústria de diamantes, Antuérpia é a sede de um mercado internacional de diamantes onde se determinam as cotações mundiais deste produto. Principal cliente da Diamond Trading Co., centro de distribuição da De Beers, Antuérpia recebe igualmente diamantes em bruto de outras proveniências e, nomeadamente, de outros Estados da Comunidade que, tal como a Bélgica, não são produtores. No referido mercado negoceia-se a matéria-prima destinada à indústria local e a produção desta indústria; aí se vendem igualmente quantidades muito importantes de diamantes em bruto e lapidados destinados a outros centros. A perfeição da organização, resultante de uma longa tradição, é tal que se podem encomendar às empresas locais diamantes em bruto ou lapidados com base numa descrição pormenorizada.

O ponto no qual é necessário insistir é o facto de Antuérpia ser, nomeadamente, um mercado de diamantes industriais. Este, aliás, é apenas uma variedade do diamante em bruto, destinada a esta utilização especial por ser imprópria para lapidação e para utilização em joalharia, mas, por vezes, só pode receber a sua afectação definitiva após operações de classificação. Ora, se a lei de 1962 isenta de cotização os diamantes em bruto cujo valor não ultrapasse 300 FB por quilate, o diamante dito industrial pode muito bem ter um valor superior, sendo então passível de tributação embora não seja tratado pela indústria do diamante. Do mesmo modo, também não é contestado que (com excepção da mercadoria «em trânsito» ou recusada no momento da importação), em geral, o diamante reexportado em bruto sem lapidação é igualmente tomado em conta no cálculo da cotização.

3.

Considerando que a cotização estabelecida pela lei de 28 de Julho de 1962 constituía, na realidade, um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, na acepção do artigo 12.o do Tratado, diversas associações profissionais e de importadores de diamantes em bruto dirigiram-se à Comissão, no final desse mesmo ano, queixando-se do que lhes parecia um incumprimento das obrigações do Estado belga.

As autoridades comunitárias, após terem inicialmente respondido que preferiam adiar qualquer tomada de posição até ao momento em que um órgão jurisdicional submetesse a este Tribunal uma questão prejudicial, informaram os queixosos, em 1967, que a cotização controvertida não lhes parecia ser abrangida pelas disposições do artigo 12.o

Contudo, as mesmas autoridades retomaram seguidamente a questão sob uma perspectiva diferente. O segundo parágrafo do artigo 2.o bis da lei permite, como afirmámos, isentar da imposição os diamantes importados dos Países Baixos, no âmbito do acordo de troca entre as indústrias de diamantes belga e neerlandesa. Considerando que essa disposição revestia um carácter discriminatório contrário ao artigo 7.o do Tratado, a Comissão, em 29 de Fevereiro de 1968, convidou o Governo belga, ao abrigo do artigo 169 o, a modificar a sua legislação sobre este ponto e propôs-lhe uma alternativa que consistia:

A opção entre as duas alternativas implicava, em relação à natureza da cotização controvertida, uma tomada de posição que encontramos nas observações apresentadas ao Tribunal pela Comissão.' Acrescentaremos que, na falta de apresentação de observações por parte do Governo belga, a Comissão, em 20 de Janeiro de 1969, formulou o parecer fundamentado previsto no artigo 169.o

4.

Paralelamente a estas diligências no plano comunitário, foi intentado um outro processo perante o órgão jurisdicional belga competente, e os cerca de 200 importadores, citados pelo Fundo social para pagamento das cotizações, invocaram em sua defesa as disposições do Tratado. Nestas condições, o juge de paix do «2e canton» de Antuérpia seleccionou dois processos tipo, os processos Brachfeld (importador de diamantes em bruto) e Chougol (importador de diamantes industriais), inscritos no registo do Tribunal, respectivamente, sob os n.os 2/69 e 3/69, a propósito dos quais solicita ao Tribunal, mediante duas decisões idênticas de 24 de Dezembro de 1968, a interpretação de determinados artigos do Tratado.

O juiz nacional considera necessário para a solução do litígio apurar se a cotização controvertida está abrangida pelos conceitos de direito aduaneiro, encargo de efeito equivalente ou imposição interna, referidos pelos artigos 9.o, 12.o e 95.o do Tratado CEE, pois o facto de ela ser cobrada em favor de um Fundo social, que aliás é uma instituição pública, não lhe parece excluir essa eventualidade.

Para obter uma definição destes diferentes conceitos e delimitar o âmbito de cada um deles, o juiz belga recorre a uma série de interrogações sempre mais concretas, sempre mais pormenorizadas, mas com um interesse por vezes desigual. São estas questões, em número de seis, algumas das quais ainda subdivididas em subquestões e que são reproduzidas no relatório para audiência, que iremos analisar em seguida. Fá-lo-emos à luz das considerações de facto que acabámos de indicar, sem esquecer todavia que, embora a resposta deste Tribunal deva ser útil à solução do litígio, apenas lhe incumbe, nos termos do artigo 177.o, interpretar o texto comunitário mas não aplicá-lo a um caso concreto, e ainda menos pronunciar-se sobre a conformidade com o Tratado de uma disposição dedireito nacional. Cabe ao juiz de Antuérpia seleccionar da resposta do Tribunal os elementos que lhe permitirão decidir este ponto.

A —

Em primeiro lugar, na questão 1, pretende saber-se, a propósito dos artigos 9.o, 12.o, 13.o, 18.o e 95.o do Tratado, se os direitos ou os encargos de efeito equivalente considerados nestes artigos, ou apenas em alguns deles, devem possuir «todas as características de uma imposição fiscal» e, por outro lado, se estes direitos ou encargos são unicamente aqueles que alimentam os cofres públicos ou reduzem as suas despesas ou, de uma forma geral, todos aqueles que um Estado-membro impõe no momento da importação, qualquer que seja o seu fim, fiscal, administrativo ou social.

Compreende-se imediatamente o que motiva esta questão. A «cotização» controvertida — é o termo utilizado pela lei belga, que nunca utiliza as palavras taxa ou imposto — difere, com efeito, pela sua denominação e objectivo, dos tipos clássicos de tributação dos produtos. Trata-se de uma das manifestações de um fenómeno moderno bastante generalizado que se qualifica pela expressão um pouco vaga de «parafiscalidade». Trata-se assim de saber, em primeiro lugar, se a referida cotização se inclui no âmbito de aplicação de um dos referidos artigos, sem precisar ainda qual.

É difícil, e sem dúvida inútil, responder de forma precisa à primeira parte da questão. Embora o termo imposição se encontre em diversas disposições do Tratado e do Protocolo relativo aos privilégios e imunidades, ele não tem necessariamente uma acepção unívoca e a resposta dada pelo Tribunal no acórdão de 25 de Fevereiro de 1969, Klomp (23/68, Colect. 1969-1970, p. 27), não pode de forma alguma, contrariamente à tese defendida pelo demandante no processo principal, ser transposta para o presente processo; por outro lado, o juiz belga parece referir-se a uma noção de “imposição fiscal”que pode ter um sentido preciso em direito belga e outro no direito de outros Estados-membros.

Em contrapartida, a segunda parte da questão pode ter uma resposta mais directa e satisfatória, que anuncia a que irão merecer as questões seguintes. A partir do momento em que o Estado — ou um organismo com poderes por ele delegados — impõe encargos ou imposições à importação de mercadorias, coloca-se o problema da sua compatibilidade com o Tratado. Não é necessário esclarecer se estes enriquecem os cofres públicos ou são, pelo contrário, destinados a um fundo especial, tal como não se pode colocar fora do âmbito de aplicação dos artigos do Tratado encargos ou imposições com base no seu fim fiscal, social ou administrativo (com excepção, todavia, dos encargos devidos por serviços prestados, que devem ser apreciados deforma restritiva).

B —

As questões 2, 3 e 4, apresentadas a propósito dos mesmos artigos, têm por objecto esclarecer se o elemento determinante consiste na natureza da tributação ou nos seus efeitos, se o efeito equivalente consiste na identidade dos fins ou na dos resultados da tributação, se os resultados devem eventualmente ser apreciados na perspectiva dos montantes cobrados ou na da influência sobre a livre circulação de bens. Noutros termos, trata-se de estabelecer quais os elementos determinantes para apreciar, face ao Tratado, os direitos aduaneiros, os encargos de efeito equivalente referidos nos artigos 9.o, 12.o e 13 o e as imposições internas sobre os produtos importados previstas no artigo 95 o É necessário aliás fazer uma distinção quanto a este ponto.

Em primeiro lugar, os artigos do Tratado que se referem aos direitos aduaneiros aplicam-se a todos os direitos assim designados no âmbito das legislações nacionais, incluindo os direitos aduaneiros de natureza fiscal, e exigíveis devido à passagem da fronteira. A designação é suficiente, sem que seja necessário esclarecer quais os efeitos desses direitos, que podem variar consoante os casos.

A par dos direitos aduaneiros, o Tratado refere os encargos de efeito equivalente, sobre os quais o Tribunal teve oportunidade de se pronunciar várias vezes, sendo a primeira o acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Comissão/Luxemburgo e Bélgica (2 /62 e 3/62, Colect. 1962 -1964, p. 147). Apenas iremos considerar os elementos da jurisprudência do Tribunal susceptíveis de contribuir para a solução das questões apresentadas. Dela resulta que nem a denominação do encargo nem a sua técnica nem o fim prosseguido pelo Estado ao instituí-lo são determinantes; o que énecessário para determinar se um encargo é abrangido por essa categoria éconsiderar o seu efeito face aos objectivos do Tratado, em especial em relação à livre circulação de mercadorias, pouco importando saber se todos ou apenas alguns dos efeitos de um direito aduaneiro se verificam, ou ainda se foram prosseguidos outros fins principais ou acessórios.

Restam as -imposições internas-, que o artigo 95.o refere e acompanha da expressão “qualquer que seja a sua natureza”. Pode ver-se nesta expressão que, também neste caso, a denominação, a técnica e o fim prosseguido pela autoridade pública não são determinantes.

C —

Mas estas indicações constituem apenas uma primeira abordagem do problema. Na questão 5, alíneas a) e b), pretende-se saber se o conceito de entraves às trocas comerciais pressupõe sempre que o direito aplicado tenha efeitos discriminatórios ou proteccionistas, e se não podem existir entraves a essas trocas na ausência de concorrência de uma produção nacional.

A questão é colocada a propósito dos artigos 9.o e 12.o (ou seja, dos encargos de efeito equivalente), mas revela-se igualmente importante na delimitação das imposições internas previstas no artigo 95.o, pois os artigos 12.o e 13.o, por um lado, e o artigo 95 o, por outro, não podem ser aplicados conjuntamente a um mesmo caso (acórdão de 16 de Junho de 1966, Alfons Lütticke, 57 /65, Colect. 1965-1968, p. 361).

Em primeiro lugar, uma nota de carácter terminológico: a Comissão observa, a propósito da formulação da questão, que os artigos 9.o e 12.o não fazem qualquer referência a entraves às trocas comerciais e que, sob determinadas condições e por força de outras disposições do Tratado, podem ser cobradas imposições ou direitos sobre os produtos importados, tendo sempre por efeito, mesmo que seja em termos reduzidos, restringir as importações. A observação é exacta, mas os artigos cuja interpretação é solicitada pertencem ao título I da segunda parte, intitulado “A livre circulação de mercadorias”, sendo este um elemento indicador de um princípio e da intenção dos autores do Tratado de verem eliminados tais entraves às trocas comerciais. As duas partes da questão apresentada encontram-se intimamente ligadas: existindo um encargo de efeito equivalente na acepção do artigo 12.o apenas quando se revelam efeitos proteccionistas ou discriminatórios, determinado encargo sobre um produto importado que não tem concorrente no plano nacional encontra-se necessariamente fora do âmbito do artigo 12.o

Pode perguntar-se se a resposta não teria já sido dada no acórdão do Tribunal 2/62 e 3/62, já referido, do qual citaremos a seguinte passagem:

“… o encargo de efeito equivalente pode ser considerado, quaisquer que sejam a sua denominação e a sua técnica, como um direito imposto unilateralmente, quer no momento da importação quer posteriormente, e que, incidindo especificamente sobre o produto importado de um país membro e não sobre o produto nacional similar, tem como resultado, ao alterar o seu preço, ter sobre a livre circulação de produtos a mesma incidência que um direito aduaneiro».

Esta concepção encontra-se expressa em termos quase idênticos no acórdão de 8 de Julho de 1965, Waldemar Deutschmann (10/65, Colect. 1965 -1968, p. 157), e no acórdão de 16 de Junho de 1966, Alemanha/Comissão (52/65 e 55/65, Colect. 1965-1968, p. 335). Esta concepção parece ser muito lata, na medida em que o efeito discriminatório — «por mais reduzido que seja», declara o acórdão 52/65 e 55/65 — é suficiente para atribuir ao encargo aplicável aos produtos importados um efeito equivalente a um direito aduaneiro, mas continua limitada à hipótese de existir um produto nacional similar.

Consideramos, todavia, que não é inútil neste momento aprofundar e precisar esta jurisprudência e, eventualmente, corrigi-la.

Em primeiro lugar, sublinhe-se que nos processos que deram origem aos acórdãos aos quais nos referimos, os produtos importados encontravam-se sempre em concorrência com produtos nacionais similares; no quadro do problema apresentado, bastava verificar o carácter discriminatório do encargo para reconhecer que ele tinha um efeito equivalente a um direito aduaneiro.

Por outro lado, o Tribunal sempre declarou que a legitimidade dos encargos deveria ser apreciada «à luz dos objectivos do Tratado». Ora, nos termos do artigo 3 o, tais objectivos são, nomeadamente:

Para realizar estes objectivos, o Tratado prevê a eliminação de todos os direitos aduaneiros, não distinguindo se os produtos tributados estão ou não em concorrência com produtos nacionais. Esta é a razão por que, ao abrigo do artigo 17.o, as disposições relativas à eliminação dos direitos aduaneiros são aplicáveis aos direitos aduaneiros de natureza fiscal. Aliás, é com este mesmo espírito que o Tratado prevê a supressão dos direitos aduaneiros aplicados à exportação. Pode assim considerar-se que não foi unicamente a discriminação ou a protecção da indústria nacional que o Tratado teve por fim suprimir, mas qualquer entrave às trocas comerciais.

O referido conceito também não se encontra ausente da jurisprudência deste Tribunal. É incontestável que o Tribunal se referiu primordialmente à ideia de discriminação, tendo considerado que, desde que esta se verificasse, existia um encargo de efeito equivalente, pois, por mais reduzida que fosse tal discriminação, era susceptível de falsear a concorrência e restringir as trocas comerciais, sendo, por conseguinte, contrária aos objectivos do Tratado. Mas se a discriminação caracteriza frequentemente o encargo de efeito equivalente, daí não resulta necessariamente que ela constitua condição sine qua non da existência deste encargo.

Por definição, um direito aduaneiro apenas se aplica aos produtos que atravessam a fronteira; ora, para justificar a sua proibição, basta verificar que constitui um entrave à livre circulação de mercadorias. O mesmo critério pode ser aplicado às imposições que, sem terem a aparência de um direito aduaneiro, têm por efeito, como este último, dificultar essa livre circulação, sem no entanto se incluírem no sistema geral das imposições internas referidas no artigo 95.o do Tratado.

Mas, se nos ativermos a este critério de entrave às trocas comerciais, não haverá que distinguir entre as imposições que incidem sobre mercadorias a que correspondem produtos nacionais similares e as que não enfrentam essa concorrência, pois o facto de determinados bens não serem produzidos num Estado-membro não pode conferir a este a faculdade de, no âmbito do artigo 12.o, impor direitos de importação aos referidos bens. A livre circulação de mercadorias que o título I da segunda parte do Tratado pretende assegurar é uma regra que deve aplicar-se de modo uniforme a todos os produtos no interior da Comunidade.

Poder-se-á talvez argumentar que uma concepção de tal modo rigorosa da liberdade das trocas comerciais ignora á realidade, e que uma imposição de montante tão reduzido como, por exemplo, a «otização» que originou o litígio perante o juge de paix de Antuérpia não pode de facto ter qualquer influência no desenrolar das transacções comerciais. Todavia, é necessário evitar cuidadosamente qualquer elemento susceptível de abrir uma brecha num sistema baseado na proibição dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente. Trata-se de um perigo já referido no vosso acórdão 2/62 e 3/62, e a criação de fundos especiais, financiados por cotizações cobradas à importação, seria um dos meios a que os Estados poderiam ser tentados a recorrer para iludir as previsões dos artigos 9 o e 12.o do Tratado.

Em resumo, consideramos que pode existir um obstáculo à livre circulação de bens mesmo que o encargo de efeito equivalente não tenha consequências discriminatórias ou proteccionistas e mesmo que não exista concorrência de uma produção nacional. Esta solução não é, contudo, evidente; na hipótese de ela não ser adoptada pelo Tribunal, pretendemos desde já tomar posição relativamente a determinados pontos das observações da Comissão que, aliás, ultrapassam a questão como foi apresentada pelo juiz belga. A Comissão, colocando-se na perspectiva não dos artigos 9 o e 12.o, mas do artigo 95.o, observa que a jurisprudência do Tribunal (em especial os acórdãos 27/67 e 31/67 de 4 de Abril de 1968) admite a possibilidade de aplicar imposições internas aos produtos provenientes de outros Estados-membros que não se encontrem em concorrência com produtos similares ou alternativos. Assim decidiu o Tribunal relativamente a imposições cobradas no âmbito da legislação relativa ao imposto sobre o volume de negócios, isto é, uma imposição geral aplicável indistintamente a todas as categorias de produtos, internos e importados; com efeito, o Tribunal considerou que tal imposição, quando aplicável à importação, se destina a colocar numa situação fiscal semelhante todas as categorias de produtos, qualquer que seja a sua origem, não se justificando que determinados produtos importados beneficiem de um regime privilegiado devido ao facto de não serem confrontados com produções nacionais susceptíveis de serem protegidas. O Tribunal, contudo, impôs como condição que a taxa fixada para estes produtos se mantivesse no âmbito geral do sistema de imposição em causa.

Partindo daqui, a Comissão considera igualmente que não se pode, com fundamento no Tratado, recusar a um Estado-membro o direito de estabelecer imposições internas especiais para os produtos que não têm correspondentes na produção nacional. Sob reserva de, nesta hipótese, a taxa da imposição não ser superior ao «conjunto das imposições internas aplicáveis a estes produtos e aos outros», um tratamento fiscal privilegiado para os produtos em relação aos quais não existe produção nacional não pode encontrar maior justificação neste caso do que na hipótese do sistema geral do imposto sobre o volume de negócios.

Diremos simplesmente que a assimilação nos parece discutível, pois, se a imposição tem uma natureza especial, não se pode, por definição, colocar o produto que é tributado numa situação comparável à de outros produtos, e se a mercadoria importada que não se encontra em concorrência com um produto nacional não estivesse sujeita a imposto não beneficiaria, contudo, de qualquer privilégio. Todavia, uma vez mais, estamos fora do âmbito traçado pelo juiz belga.

D —

No seguimento da questão 5, o juiz belga tenta, associando sucessivamente o artigo 12.o a outros artigos do Tratado, esclarecer o alcance desse artigo. Porém, os diversos problemas apresentados são, por vezes, delineados de forma um pouco obscura é parecem menos directamente ligados ao litígio.

E —

Sexta e última questão. O litígio, declara a decisão, apresenta a particularidade de serem os importadores de uma matéria-prima que se consideram lesados pelo seu próprio Governo, sem poderem demonstrar que um produtor de uma matéria-prima similar é beneficiado no interior das fronteiras do Estado que adoptou a medida controvertida, na medida em que o solo belga não produz diamantes; porém, podem considerar-se desfavorecidos em relação aos seus concorrentes de outros países que não são obrigados a suportar o encargo; por outro lado, os fabricantes belgas de diamantes encontram-se favorecidos em relação aos fabricantes dos outros Estados-membros, e isto à custa dos importadores, pois estes suportam uma parte dos encargos sociais que deveriam incumbir aos primeiros.

Com base nas objecções precedentes, o juiz pretende saber se, na apreciação dos entraves às trocas comerciais previstos nos artigos 9 o e 12.o, é necessário ter em consideração apenas o prejuízo sofrido pelos outros Estados-membros ou pelos seus nacionais, ou se é igualmente necessário considerar o prejuízo sofrido por todos os nacionais da Comunidade, incluindo os do Estado-membro que adopta a medida em causa, quanto mais não seja devido ao facto de estes estarem expostos a uma maior concorrência por parte dos nacionais dos outros Estados.

Basta, na nossa opinião, sublinhar que os artigos 9.o e 12.o tomam em consideração os direitos aduaneiros ou os encargos de efeito equivalente na medida em que estes constituem obstáculos à livre circulação dos produtos; uma vez preenchida esta condição, é irrelevante saber de que país da Comunidade são nacionais as pessoas que suportam o prejuízo resultante das medidas assim adoptadas.

—

Os direitos e encargos previstos pelos citados artigos do Tratado são todos os que são impostos pelo Estado no momento da importação de mercadorias, sem que seja necessário esclarecer se enriquecem os cofres públicos ou se têm um fim fiscal, social ou administrativo.

—

Considerando-se que os direitos aduaneiros são aqueles assim denominados no âmbito das legislações nacionais, o encargo de efeito equivalente caracteriza-se pela sua influência sobre a livre circulação de bens no mercado comum.

—

Pode conceber-se que exista um entrave às trocas comerciais provocado pelo encargo de efeito equivalente mesmo que não exista concorrência de uma produção nacional.

—

Nem o artigo 18.o nem o artigo 37.o são susceptíveis de contribuir para a interpretação dos artigos 9 ° e 12.° do Tratado.

—

Estes dois artigos estabelecem uma proibição de carácter diferente da prevista no artigo 95°, e não admitem as distinções previstas por este artigo em relação às imposições internas.

—

O artigo 12.o é o ponto de partida da realização dos objectivos dos artigos 9 ° e 13.°

—

Finalmente, para efeitos da apreciação dos obstáculos criados à livre circulação de mercadorias por medidas aduaneiras ou de efeito equivalente, a nacionalidade das pessoas que suportam o prejuízo resultante destas medidas não é relevante.