Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-2/23

Edição provisória

PTACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

30 de outubro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 101.° TFUE. — Efeito útil — Diretiva 2014/104/UE — Regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União Europeia — Artigo 6.°, n.os 6 e 7 — Artigo 7.°, n.° 1 — Diretiva 2019/1/UE — Atribuição às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros da competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno — Artigo 31.°, n.° 3 — Âmbito de aplicação — Mecanismo de cooperação administrativa e judiciária entre autoridades nacionais — Transmissão do processo de uma autoridade da concorrência para uma autoridade que realiza uma investigação criminal — Junção ao processo de investigação criminal das declarações de clemência e das propostas de transação, bem como dos respetivos anexos — Acesso a estes documentos pelos arguidos e outras partes no processo »

No processo C‑2/23,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena, Áustria), por Decisão de 20 de dezembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de janeiro de 2023, no processo

FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG,

S AG

sendo intervenientes:

Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korrtion

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: I. Jarukaitis (relator), presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, E. Regan e D. Gratsias, juízes,

advogado‑geral: M. Szpunar,

secretário: D. Dittert, chefe de unidade,

vistos os autos e após a audiência de 5 de junho de 2024,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG e S AG, por S. Petsche‑Demmel e A. Traugott, Rechtsanwälte,

– em representação da Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption, por A. Bernat, na qualidade de agente,

– em representação do Governo Austríaco, por J. Schmoll, na qualidade de agente,

– em representação do Governo Helénico, por V. Baroutas e K. Boskovits, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili e A. Jacoangeli, avvocati dello Stato,

– em representação da Comissão Europeia, por B. Ernst, A. Keidel e C. Zois, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 24 de outubro de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 6.°, n.os 6 e 7, e do artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014, relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União Europeia (JO 2014, L 349, p. 1), e do artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno (JO 2019, L 11, p. 3).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de uma oposição deduzida pelas FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG e S AG a respeito da junção, ao processo de investigação criminal conduzido pela Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption (Procuradoria Central para os Crimes Económicos e Atos de Corrupção, Áustria) (a seguir «Ministério Público»), das declarações de clemência e das propostas de transação efetuadas por essas sociedades, bem como dos respetivos anexos.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2014/104

3 O considerando 26 da Diretiva 2014/104 tem a seguinte redação:

«Os programas de clemência e os procedimentos de transação são ferramentas importantes para a aplicação pública do direito da concorrência da União, uma vez que contribuem para a deteção e investigação eficiente das infrações mais graves ao direito da concorrência, e para a imposição de sanções contra tais infrações. Além disso, como muitas decisões das autoridades da concorrência em processos de cartéis se baseiam numa declaração de clemência e as ações de indemnização nos processos de cartéis decorrem, de um modo geral dessas decisões, os programas de clemência são igualmente importantes para a efetividade de ações de indemnização em processos de cartéis. As empresas poderão ser dissuadidas de cooperar com as autoridades da concorrência no âmbito de programas de clemência e procedimentos de transação, se forem divulgadas declarações autoincriminatórias, como sejam declarações de clemência e propostas de transação produzidas unicamente para efeitos dessa cooperação com as autoridades da concorrência. Tal divulgação implicaria o risco de expor as empresas cooperantes ou o seu pessoal de gestão à responsabilidade civil ou penal em condições mais desfavoráveis do que os coinfratores que não cooperam com as autoridades da concorrência. Para assegurar que as empresas continuem dispostas a apresentar voluntariamente às autoridades da concorrência declarações de clemência ou propostas de transação, esses documentos deverão ser excluídos da divulgação de elementos de prova. Tal isenção deverá aplicar‑se também às citações literais de uma declaração de clemência ou de uma proposta de transação incluídas noutros documentos. Essas limitações em matéria de divulgação de elementos de prova não deverão impedir as autoridades da concorrência de publicarem as suas decisões em conformidade com o direito da União ou nacional aplicável. A fim de assegurar que esta isenção relativamente à divulgação não afete indevidamente o direito dos lesados à reparação, esta deverá limitar‑se a tais declarações de clemência e propostas de transação voluntárias e autoincriminatórias.»

4 O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe:

«1. A presente diretiva estabelece certas regras necessárias para assegurar que quem sofra danos causados por uma infração ao direito da concorrência por uma empresa ou associação de empresas possa exercer efetivamente o direito a pedir a reparação integral desses danos por essa empresa ou associação. [...]

2. A presente diretiva estabelece regras para a articulação entre a aplicação das regras de concorrência pelas autoridades da concorrência e a aplicação dessas regras em ações de indemnização perante os tribunais nacionais.»

5 O artigo 2.° da referida diretiva contém as seguintes definições:

«[...]

1) “Infração ao direito da concorrência”, uma violação dos artigos 101.° ou 102.° do TFUE ou do direito nacional da concorrência;

[...]

3) “Direito nacional da concorrência”, as disposições do direito nacional que visam predominantemente o mesmo objetivo que os artigos 101.° e 102.° do TFUE e que são aplicadas no mesmo processo e em paralelo com o direito da concorrência da União, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 [do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° e 102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1)], excluindo as disposições do direito nacional que impõem sanções penais a pessoas singulares, exceto na medida em que tais sanções penais constituam os meios para aplicar as regras de concorrência às empresas;

4) “Ação de indemnização”, uma ação intentada ao abrigo do direito nacional através da qual é apresentado um pedido de indemnização junto de um tribunal nacional por uma parte alegadamente lesada ou por uma pessoa que age em nome de uma ou mais partes alegadamente lesadas, caso o direito da União ou o direito nacional o preveja, ou por uma pessoa singular ou coletiva que tenha sucedido no direito da parte alegadamente lesada, incluindo a pessoa que adquiriu o seu pedido;

[...]

15) “Programa de clemência”, um programa relativo à aplicação do artigo 101.° do TFUE ou de uma disposição correspondente do direito nacional, com base no qual um participante num cartel secreto, independentemente das outras empresas participantes no cartel, coopera numa investigação da autoridade da concorrência, facultando voluntariamente informações do seu conhecimento sobre o cartel e o papel que nele desempenha, recebendo, em contrapartida, mediante decisão ou suspensão do processo, dispensa ou redução de coima aplicável pela sua participação no cartel;

16) “Declaração de clemência”, qualquer comunicação oral ou escrita apresentada voluntariamente por uma empresa ou uma pessoa singular, ou em seu nome, a uma autoridade da concorrência, ou um registo dessa comunicação, que descreve as informações de que essa empresa ou pessoa singular tem conhecimento sobre um cartel e o papel que a mesma nele desempenha, elaborada especificamente para apresentação à autoridade da concorrência a fim de obter dispensa ou redução da coima ao abrigo de um programa de clemência, excluindo as informações preexistentes;

17) “Informações preexistentes”, os elementos de prova que existem independentemente de uma investigação de uma autoridade da concorrência, quer constem ou não do processo da autoridade da concorrência;

18) “Proposta de transação”, qualquer comunicação voluntária apresentada por uma empresa, ou em seu nome, a uma autoridade da concorrência na qual a empresa reconheça ou renuncie a contestar a sua participação numa infração ao direito da concorrência e a sua responsabilidade por essa infração ao direito da concorrência, e elaborada especificamente para que a autoridade da concorrência possa aplicar um procedimento simplificado ou acelerado;

[...]»

6 O artigo 6.° da Diretiva 2014/104, sob a epígrafe «Divulgação de elementos de prova incluídos no processo de uma autoridade da concorrência», prevê, nos seus n.os 6 e 7:

«6. Os Estados‑Membros asseguram que, para efeitos de ações de indemnização, os tribunais nacionais não possam em nenhum momento ordenar a uma parte ou a um terceiro a divulgação das seguintes categorias de informação:

a) As declarações de clemência, e

b) As propostas de transação.

7. O demandante pode apresentar um pedido fundamentado de acesso do tribunal nacional aos elementos de prova referidos no n.° 6, alínea a) ou b), para o efeito exclusivo de assegurar que o conteúdo de tais elementos é conforme com as definições estabelecidas no artigo 2.°, pontos 16 e 18. Nessa avaliação, os tribunais nacionais só podem pedir assistência à autoridade da concorrência competente. Os autores dos elementos de prova em causa também podem ser ouvidos. O tribunal nacional não pode em nenhuma circunstância permitir o acesso de outras partes ou de terceiros a esses elementos de prova.»

7 O artigo 7.° desta diretiva, sob a epígrafe «Limites à utilização de elementos de prova obtidos exclusivamente através do acesso ao processo de uma autoridade da concorrência», dispõe no seu n.° 1:

«Os Estados‑Membros asseguram que os elementos de prova das categorias referidas no artigo 6.°, n.° 6, obtidos por uma pessoa singular ou coletiva, exclusivamente através do acesso ao processo de uma autoridade da concorrência, sejam considerados inadmissíveis em ações de indemnização ou de outro modo protegidos ao abrigo das regras nacionais aplicáveis, a fim de assegurar o pleno efeito dos limites à divulgação dos elementos de prova estabelecidos no artigo 6.°»

Diretiva 2019/1

8 Os considerandos 11, 50 e 72 da Diretiva 2019/1 têm a seguinte redação:

«(11) Em contrapartida, são necessárias regras pormenorizadas no que diz respeito às condições de concessão de clemência a cartéis secretos. As empresas só revelarão que participaram em cartéis secretos se dispuserem de um grau suficiente de segurança jurídica de que irão beneficiar da não aplicação de coimas. As diferenças acentuadas entre os programas de clemência nos Estados‑Membros geram insegurança jurídica para os potenciais requerentes de clemência. Tal circunstância poderá desincentivá‑los à apresentação do pedido de clemência. A possibilidade de os Estados‑Membros implementarem ou aplicarem regras mais claras e harmonizadas em matéria de clemência no âmbito abrangido pela presente diretiva não só contribuirá para o objetivo de manter os incentivos aos requerentes para revelar os cartéis secretos, com vista a tornar a aplicação das regras de concorrência na União tão eficaz quanto possível, como também garantirá a igualdade das condições de concorrência para as empresas que exercem atividades no mercado interno. Tal não deverá impedir que os Estados‑Membros apliquem programas de clemência que abranjam não apenas os cartéis secretos, mas também outras infrações ao artigo 101.° do TFUE e às disposições equivalentes do direito nacional da concorrência, ou que aceitem pedidos de clemência apresentados, em nome próprio, por pessoas singulares. A presente diretiva não deverá também prejudicar os programas de clemência que preveem exclusivamente a dispensa de sanções em processos judiciais de natureza penal para efeitos de aplicação do artigo 101.° do TFUE.

[...]

(50) Os programas de clemência são um instrumento essencial para a deteção de cartéis secretos e contribuem, assim, para a instauração de processos eficazes e para a aplicação de sanções relativas às infrações mais graves ao direito da concorrência. No entanto, existem atualmente diferenças acentuadas entre os programas de clemência aplicáveis nos Estados‑Membros. Essas diferenças geram insegurança jurídica para as empresas infratoras no que diz respeito às condições em que podem apresentar um pedido de clemência, bem como insegurança jurídica quanto ao seu estatuto em termos de dispensa da coima no âmbito do programa de clemência em causa. Essa insegurança pode tornar menos atrativos os incentivos para que os potenciais requerentes apresentem o pedido de clemência. Esta circunstância, por seu turno, pode conduzir a uma aplicação menos eficaz das regras da concorrência na União, uma vez que se descobrem cada vez menos cartéis secretos.

[...]

(72) O risco de divulgação de material autoincriminatório fora do âmbito da investigação para a qual foi fornecido pode enfraquecer os incentivos para os potenciais requerentes de clemência cooperarem com as autoridades da concorrência. Por conseguinte, independentemente da forma de apresentação das declarações de clemência, as informações nelas contidas, obtidas através do acesso ao processo, só deverão ser utilizadas quando necessário para o exercício dos direitos de defesa em processos perante os tribunais nacionais em certos casos muito limitados, diretamente relacionados com o processo no âmbito do qual o acesso tenha sido concedido. [...]»

9 O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», prevê, nos seus n.os 1 e 2:

«1. A presente diretiva estabelece um conjunto de regras destinadas a assegurar que as autoridades nacionais da concorrência dispõem das garantias de independência, dos meios e das competências de execução e de aplicação de coimas necessários à aplicação eficaz dos artigos 101.° e 102.° do TFUE [...]

2. A presente diretiva abrange a aplicação dos artigos 101.° e 102.° do TFUE, bem como a aplicação paralela do direito nacional da concorrência. No que respeita ao artigo 31.°, n.os 3 e 4, da presente diretiva, a presente diretiva abrange também o direito nacional da concorrência quando aplicado de forma autónoma.»

10 O artigo 2.°, n.° 1, da referida diretiva tem, nos seus pontos 6, 9 e 16 a 18, as seguintes definições:

«6) “Direito nacional da concorrência”, as disposições do direito nacional que visam predominantemente o mesmo objetivo que os artigos 101.° e 102.° do TFUE e que são aplicadas ao mesmo processo e em paralelo com o direito da concorrência da União, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento [n.° 1/2003], bem como as disposições do direito nacional que visam predominantemente os mesmos objetivos que os artigos 101.° e 102.° do TFUE e são aplicadas de forma autónoma no que respeita ao artigo 31.°, n.os 3 e 4, da presente diretiva, excluindo as disposições do direito nacional que impõem sanções penais a pessoas singulares;

[...]

9) “Processo de aplicação”, o processo perante uma autoridade da concorrência para aplicação dos artigos 101.° ou 102.° do TFUE, até essa autoridade da concorrência encerrar o processo, adotando uma decisão nos termos dos artigos 10.°, 12.° ou 13.°, da presente diretiva no caso de uma autoridade nacional da concorrência, ou adotando uma decisão a que se referem os artigos 7.°, 9.° ou 10.° do Regulamento [n.° 1/2003] no caso da Comissão, ou desde que a autoridade da concorrência não conclua que não existem motivos para uma nova intervenção da sua parte;

[...]

16) “Programa de clemência”, um programa relativo à aplicação do artigo 101.° do TFUE ou de uma disposição correspondente do direito nacional da concorrência, com base no qual um participante num cartel secreto, independentemente das outras empresas participantes no cartel, coopera numa investigação da autoridade da concorrência, facultando voluntariamente informações do seu conhecimento sobre o cartel e o papel que nele desempenha, recebendo, em contrapartida, mediante decisão ou suspensão do processo, dispensa ou redução da coima aplicável pela sua participação no cartel;

17) “Declaração de clemência” qualquer comunicação oral ou escrita apresentada voluntariamente por uma empresa ou uma pessoa singular, ou em seu nome, a uma autoridade da concorrência, ou um registo dessa comunicação, que descreve as informações de que essa empresa ou pessoa singular tem conhecimento sobre um cartel e o papel que a mesma nele desempenha, elaborada especificamente para apresentação à autoridade da concorrência a fim de obter dispensa ou redução da coima ao abrigo de um programa de clemência, com exclusão dos elementos de prova que existam independentemente do processo de aplicação, quer constem ou não do processo da autoridade da concorrência, nomeadamente as informações preexistentes;

18) “Proposta de transação”, qualquer comunicação voluntária apresentada por uma empresa, ou em seu nome, a uma autoridade da concorrência, na qual a empresa reconheça, ou renuncie a contestar, a sua participação numa infração aos artigos 101.° ou 102.° do TFUE ou ao direito nacional da concorrência e a sua responsabilidade por essa infração, e elaborada especificamente para que a autoridade da concorrência possa aplicar um procedimento simplificado ou acelerado».

11 O artigo 13.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Coimas aplicadas às empresas e associações de empresas», prevê, no seu n.° 4:

«O presente artigo não prejudica as disposições de direito nacional que prevejam a aplicação de sanções no âmbito de processos judiciais de natureza penal, desde que a aplicação dessas disposições não afete a aplicação eficaz e uniforme dos artigos 101.° e 102.° do TFUE.»

12 O artigo 31.° da Diretiva 2019/1, sob a epígrafe «Acesso das partes ao processo e restrições à utilização de informações», dispõe, nos seus n.os 3 e 4:

«3. Os Estados‑Membros asseguram que o acesso às declarações de clemência ou propostas de transação só é concedido às partes objeto dos processos em causa e unicamente para efeitos do exercício dos seus direitos de defesa.

4. Os Estados‑Membros asseguram que a parte que obteve acesso aos elementos do processo de aplicação perante a autoridade nacional da concorrência só pode usar informações obtidas nas declarações de clemência e propostas de transação se tal for necessário para o exercício dos seus direitos de defesa em processos perante os tribunais nacionais diretamente relacionados com o processo no âmbito do qual o acesso tenha sido concedido, e relativos:

a) À repartição entre os participantes num cartel de uma coima aplicada solidariamente por uma autoridade nacional da concorrência; ou

b) Ao recurso de uma decisão pela qual uma autoridade nacional da concorrência tenha constatado a existência de uma infração ao artigo 101.° ou 102.° do TFUE ou às disposições do direito nacional da concorrência.»

Direito austríaco

Lei Constitucional Federal

13 Nos termos do artigo 22.° do Bundes‑Verfassungsgesetz (Lei Constitucional Federal):

«Todos os órgãos do Estado Federal, dos Länder, dos municípios e das associações de municípios [...] são obrigados, no âmbito da sua área de atuação legal, a prestarem‑se assistência mutuamente.»

Código Penal

14 O § 168.° do Strafgesetzbuch (Código Penal) dispõe, no seu n.° 1:

«Quem, no âmbito de um procedimento de contratação pública, apresentar um pedido de participação, submeter uma proposta ou participar em negociações com base num cartel ilícito destinado a incitar a entidade adjudicante a aceitar uma determinada proposta, é punido com pena de prisão até três anos.»

Código de Processo Penal

15 O § 49.° do Strafprozessordnung (Código de Processo Penal) tem a seguinte redação:

«1) O arguido tem direito

[...]

3. de consultar o processo [...]

[...]

2) O arguido tem direito a que os lesados, as partes civis ou o Privatankläger (acusador particular) acedam ao processo (§ 68.°) apenas na medida em que esse acesso seja necessário para a proteção dos respetivos interesses.»

16 O § 51.° deste código dispõe:

«1) O arguido tem direito a que lhe seja dado conhecimento do resultado do processo de inquérito e do processo principal sob o controlo da polícia judiciária, do Ministério Público e dos órgãos judiciais. [...]

2) Caso se verifique o risco referido no § 162.°, é permitido excluir do acesso ao processo os dados pessoais e outros elementos através dos quais se pode tirar conclusões quanto à identidade ou à vida estritamente privada do arguido e ocultar esses elementos nas cópias a entregar. Por outro lado, o acesso ao processo só pode ser restringido antes do termo do processo de inquérito e apenas na medida em se verifiquem circunstâncias específicas que justifiquem o receio de que o conhecimento imediato de certos documentos do processo comprometa a finalidade da investigação. [...]

[...]»

17 Nos termos do § 65.° do referido código:

«[...]

2. Por “parte civil”, entende‑se qualquer lesado que declare pretender intervir no processo para pedir a reparação do prejuízo ou da lesão que sofreu.

[...]»

18 O § 66.° do Código de Processo Penal dispõe:

«1) Os lesados — independentemente do seu estatuto de parte civil — têm direito

[...]

2. a consultar o processo (§ 68.°),

[...]»

19 O § 68.° deste código tem a seguinte redação:

«1) A parte civil e o Privatankläger (acusador particular) têm o direito a consultar o processo na medida em que os seus interesses estão em causa; [...] Por outro lado, a consulta do processo só pode ser recusada ou restringida na medida em que pode comprometer a finalidade da investigação ou a imparcialidade do depoimento enquanto testemunha.

2) Este direito de acesso ao processo é igualmente concedido aos lesados que não são partes civis nesse processo.

[...]»

20 O § 76.° do referido código prevê:

«1) A polícia judiciária, o Ministério Público e os tribunais têm o direito, no exercício das suas funções nos termos da presente lei, de recorrer diretamente à assistência de todas as autoridades e de todos os serviços públicos do Estado Federal, dos Länder e dos municípios, bem como de outras organismos e estabelecimentos de direito público legalmente instituídos. [...]

2) Os pedidos das autoridades de polícia judiciária, do Ministério Público e dos tribunais relativos aos processos penais instaurados contra determinada pessoa só podem ser recusados com base na existência de obrigações legais de confidencialidade ou no facto de se tratar de dados pessoais objeto de um tratamento automatizado se essas obrigações forem expressamente impostas igualmente aos tribunais penais ou se a resposta ao pedido contrariar interesses públicos preponderantes, os quais devem ser apresentados e fundamentados pormenorizadamente.

[...]»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

21 As recorrentes no processo principal são empresas de construção contra as quais foi aberto um processo de inquérito pelo Ministério Público. Este processo visa também muitas outras empresas e os seus responsáveis. Estas pessoas singulares e coletivas são suspeitas de terem, entre 2006 e 2020, sistematicamente e de forma reiterada, apresentado pedidos de participação em concursos públicos, submetido propostas ou conduzido negociações com base em cartéis ilegais destinados a incitar as entidades adjudicantes a aceitar uma determinada proposta.

22 Paralelamente ao referido processo de inquérito, a Autoridade Federal da Concorrência instaurou, no Oberlandesgericht Wien als Kartellgericht (Tribunal Regional Superior de Viena, na qualidade de órgão jurisdicional austríaco competente em matéria de cartéis, Áustria), contra as referidas pessoas, um processo em matéria de cartéis no sentido de lhes serem aplicadas coimas. No âmbito deste último processo, as recorrentes no processo principal apresentaram, em 2 de julho de 2019, um pedido de clemência nos termos da legislação nacional relativa à clemência em matéria de concorrência. Em virtude da sua participação no programa de clemência, a Autoridade Federal da Concorrência apresentou, em 14 de julho de 2021, junto daquele Tribunal, um pedido de redução da coima relativamente às recorrentes no processo principal. Em 21 de outubro de 2021, o referido Tribunal aplicou uma coima reduzida às recorrentes, conforme este pedido de redução.

23 Em 22 de julho de 2021, no âmbito da assistência mútua, o Ministério Público pediu ao tribunal competente em matéria de cartéis uma cópia dos autos do processo em matéria de cartéis. Este tribunal anuiu ao pedido do Ministério Público e remeteu‑lhe o processo, em aplicação do artigo 22.° da Lei Constitucional Federal e conforme jurisprudência do Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria). Segundo esta jurisprudência, a disposição da Kartellgesetz (Lei dos Cartéis) em vigor à data dos factos do litígio no processo principal, que limitava o acesso de terceiros ao processo do tribunal austríaco competente em matéria de cartéis, não se aplicava ao Ministério Público nem estabelecia uma obrigação legal de confidencialidade aplicável também às autoridades penais.

24 Em 7 de outubro de 2021, o Ministério Público pediu igualmente à Autoridade Federal da Concorrência que lhe enviasse, no âmbito da cooperação administrativa, determinados documentos do processo administrativo relacionado com o cartel em causa. Em 8 de outubro de 2021, esta Autoridade consentiu neste pedido, invocando a proteção dos documentos transmitidos, prevista na Diretiva 2019/1.

25 O Ministério Público juntou os documentos pertinentes transmitidos pela Autoridade Federal da Concorrência aos autos do inquérito, incluindo as declarações de clemência e as propostas de transação, bem como os respetivos anexos. Em 23 de dezembro de 2021, o Ministério Público encarregou a polícia de novas diligências de investigação com base nas informações assim obtidas.

26 As recorrentes no processo principal pediram ao Ministério Público que esses documentos não fossem juntos ao processo, que não fossem utilizados e que, em todo o caso, fossem permanentemente excluídos do acesso ao processo relativamente a todos os arguidos e lesados. O Ministério Público indeferiu este pedido. Manteve os referidos documentos no processo e recusou que fosse excluído permanentemente o acesso a esses documentos. No entanto, excluiu do acesso ao processo para essas pessoas, uma parte dos documentos transmitidos, nomeadamente as declarações de clemência e as propostas de transação, a título provisório, a saber, até que o tribunal competente em matéria de cartéis tivesse decidido definitivamente a questão do acesso a esses documentos.

27 Em 3 de fevereiro de 2022, as recorrentes no processo principal deduziram oposição a essa decisão de indeferimento do Ministério Público. Por Sentença de 1 de abril de 2022, o Landesgericht für Strafsachen Wien (Tribunal Criminal Regional de Viena, Áustria), na qualidade de tribunal de primeira instância, indeferiu essa oposição e declarou, nomeadamente, que a junção aos autos do processo penal, pelo Ministério Público, das declarações de clemência e das propostas de transação em causa, bem como dos seus anexos, era legal. Considerou também que o pedido de diligências de investigação à polícia, baseado nesses documentos, e a decisão relativa à limitação provisória do acesso ao processo relativamente aos arguidos e aos lesados, efetuadas pelo Ministério Público, eram igualmente legais.

28 As recorrentes no processo principal interpuseram recurso desta sentença no Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena, Áustria), que é o órgão jurisdicional de reenvio. Alegam, perante este tribunal, que a proteção contra qualquer divulgação, das declarações de clemência, das propostas de transação e das informações que daí decorrem visa privilegiar as testemunhas requerentes de clemência nos processos de indemnização e nos processos penais. Este privilégio é considerado, tanto pelo legislador da União como pelo legislador nacional, um incentivo necessário ao bom funcionamento do programa de clemência. O artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 estabelece o princípio segundo o qual é proibida qualquer forma de divulgação desses documentos. Milita igualmente a favor desta interpretação o artigo 13.°, n.° 4, da Diretiva 2019/1, que, para garantir a efetividade dos programas de clemência em matéria de concorrência, estabelece um primado do direito da concorrência sobre o direito penal nacional. A obtenção de informações por pessoas potencialmente lesadas no âmbito de um processo penal viola a proteção absoluta dos referidos documentos e não é conforme ao direito da União, particularmente às Diretivas 2014/104 e 2019/1.

29 O órgão jurisdicional de reenvio refere que, para efeitos de obtenção de informações importantes para um inquérito, é possível recorrer à cooperação administrativa e judiciária e que, a este título, todas as autoridades públicas são obrigadas a prestar‑se assistência mútua. Esta assistência só pode ser recusada ou limitada relativamente às autoridades penais se a lei o previr expressamente. Além disso, o Ministério Público é obrigado a juntar ao processo todos os documentos pertinentes. Não existe, no sistema jurídico austríaco, uma explícita restrição à cooperação administrativa e judiciária entre um tribunal competente em matéria de cartéis e as autoridades da concorrência, por um lado, e o Ministério Público e os tribunais penais, por outro.

30 No entanto, o Código de Processo Penal prevê um sistema diferenciado de acesso ao processo para as diferentes partes num processo penal. O arguido pode, em princípio, aceder a todo o processo que lhe diz respeito, tendo em conta o seu direito de audição. Uma limitação do acesso dessas pessoas ao processo só é possível em casos excecionais de estrita necessidade, que, no entanto, não se verificam no caso em apreço.

31 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, além dos arguidos, os lesados e as partes civis em processos penais devem, em princípio, ter também acesso ao processo, quando tal seja necessário para a defesa dos respetivos interesses. Assim, todas as partes no processo de inquérito em causa têm, em princípio, a possibilidade de aceder às declarações de clemência e às propostas de transação apresentadas no âmbito de um processo em matéria de cartéis.

32 Afigura‑se, portanto, que é legítima a junção ao processo por parte do Ministério Público das peças processuais em matéria de cartéis pedidas no âmbito da cooperação administrativa e judiciária em causa no processo principal, incluindo as declarações de clemência e as propostas de transação apresentadas pelas recorrentes no processo principal.

33 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a redação do artigo 6.°, n.os 6 e 7, da Diretiva 2014/104 e do artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 permite defender a interpretação segundo a qual a proteção contra a divulgação das declarações de clemência e das propostas de transação, na aceção destas diretivas, deve aplicar‑se a qualquer terceiro e, portanto, também aos tribunais ou autoridades penais e às partes nos processos instaurados por aquelas. Esta interpretação é também corroborada pelo artigo 13.°, n.° 4, da Diretiva 2019/1.

34 No entanto, segundo o direito nacional, o tribunal competente em matéria de cartéis e a Autoridade Federal da Concorrência são obrigados a transmitir às autoridades penais os processos que possuem. Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, isso tem consequências negativas significativas para os requerentes de clemência no âmbito do direito da concorrência e prejudica o objetivo de proteção, contra qualquer divulgação, das declarações de clemência e das propostas de transação. Por conseguinte, não se pode considerar infundada a posição das recorrentes no processo principal segundo a qual o direito da União prevê uma proteção absoluta das declarações de clemência, mais ampla do que uma simples proteção no âmbito de um processo em matéria de concorrência. Ora, a possibilidade de os arguidos e os lesados no âmbito de um processo penal consultarem o processo, prevista pelo direito austríaco, obsta a essa proteção absoluta.

35 Por conseguinte, há que responder, no processo principal, às questões de saber se os documentos do processo relativo a um cartel podem ser juntos ao processo de uma investigação criminal e, em caso afirmativo, quais os documentos que podem ser juntos e quem os pode consultar.

36 Por conseguinte, a primeira questão prejudicial visa determinar se a proteção das declarações de clemência e das propostas de transação, bem como das informações daí decorrentes, prevista pelas Diretivas 2014/104 e 2019/1, deve ser interpretada no sentido de que é absoluta, ou seja, também é válida para as autoridades penais. Uma resposta positiva a esta questão implicaria a proibição de essas autoridades juntarem os documentos e informações em causa aos autos do processo penal e de ordenarem diligências de investigação posteriores com base nesses documentos. Isto decorre — na falta de transposição completa destas diretivas para o direito nacional nos prazos previstos para o efeito — da aplicabilidade direta das disposições relevantes dessas diretivas.

37 Em caso de resposta afirmativa à referida questão, a segunda questão prejudicial visa determinar se essa eventual proteção absoluta engloba, além das declarações de clemência e das propostas de transação, os documentos que o requerente de clemência apresentou para expor, concretizar e estabelecer o conteúdo dessas declarações ou propostas.

38 Em caso de resposta negativa à primeira questão, há que determinar se a proteção prevista pelas Diretivas 2014/104 e 2019/1 tem por efeito, pelo menos, proibir permanentemente que os outros arguidos e/ou outras partes no processo, como as pessoas lesadas, acedam às referidas declarações e propostas.

39 Nestas condições, o Oberlandesgericht Wien (Tribunal Regional Superior de Viena) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Devem as disposições do direito da União em matéria de concorrência — em especial o artigo 6.°, n.os 6 e 7, e o artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva [2014/104], bem como o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva [2019/1] — ser interpretadas no sentido de que a proteção das declarações de clemência e das propostas de transação reguladas pelas referidas disposições, bem como das informações obtidas através das mesmas, tem eficácia absoluta, também oponível às autoridades penais (Ministérios Públicos e tribunais penais), pelo que as declarações de clemência e as propostas de transação não podem ser juntas aos autos do processo penal nem servir de base a investigações posteriores?

2. Devem as disposições do direito da União em matéria de concorrência — em especial o artigo 6.°, n.os 6 e 7, e o artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva [2014/104], bem como o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva [2019/1] — ser interpretadas no sentido de que a proteção absoluta das declarações de clemência e das propostas de transação (na aceção da primeira questão) abrange igualmente os documentos e as informações obtidas através dos mesmos que o beneficiário de dispensa de coima ou a parte autora da proposta de transação apresentou para demonstrar, concretizar e provar o conteúdo da declaração de clemência ou da proposta de transação?

3. Devem as disposições do direito da União em matéria de concorrência — em especial o artigo 6.°, n.os 6 e 7, e o artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva [2014/104], bem como o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva [2019/1] — ser interpretadas no sentido de que a proteção das declarações de clemência e das propostas de transação reguladas pelas referidas disposições (e dos documentos na aceção da segunda questão), bem como das informações obtidas através dos mesmos, tem eficácia absoluta, oponível no âmbito de um processo penal, por um lado, tanto aos arguidos que não sejam autores da respetiva declaração de clemência ou da proposta de transação como, por outro, a outras partes no processo penal (em especial lesados que intentem ações cíveis), pelo que os arguidos e os lesados não podem ter acesso às declarações de clemência, às propostas de transação e aos documentos apresentados para esse efeito, nem às informações obtidas através dos mesmos?»

Quanto às questões prejudiciais

Considerações preliminares

40 Importa recordar que o processo de reenvio prejudicial previsto no artigo 267.° TFUE institui um diálogo de juiz para juiz, entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, que tem por objetivo assegurar a unidade de interpretação do direito da União, bem como a sua coerência, o seu pleno efeito e a sua autonomia. Este processo funciona, assim, como um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a decisão do litígio que lhes é submetido (Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, n.os 22 e 23 e jurisprudência referida).

41 A este respeito, há que sublinhar que, quando responde a questões prejudiciais, incumbe ao Tribunal de Justiça ter em conta, no quadro da repartição das competências entre os tribunais da União e nacionais, o contexto factual e regulamentar no qual se inserem essas questões, tal como definido pela decisão de reenvio (Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, n.° 24 e jurisprudência referida).

42 Nesta ótica, cabe ao Tribunal de Justiça reformular, se necessário, as questões que lhe são submetidas. Com efeito, o Tribunal de Justiça tem por missão interpretar todas as disposições do direito da União de que os órgãos jurisdicionais nacionais necessitem para decidir dos litígios que lhes são submetidos, ainda que essas disposições não sejam expressamente referidas nas questões que lhe são apresentadas por esses órgãos jurisdicionais (Acórdão de 28 de abril de 2022, NovaText, C‑531/20, EU:C:2022:316, n.° 21 e jurisprudência referida).

43 Com as suas questões no presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio pede para ser esclarecido sobre o âmbito de aplicação das disposições do direito da concorrência da União, nomeadamente do artigo 6.°, n.os 6 e 7, e do artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva 2014/104, bem como do artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1.

44 Ora, uma interpretação destas diretivas só poderia ser relevante para a resolução do litígio no processo principal se esse litígio estivesse abrangido pelo seu âmbito de aplicação.

45 Importa salientar, a este propósito, que, no que respeita, em primeiro lugar, ao seu âmbito de aplicação, a Diretiva 2014/104 estabelece, conforme o seu artigo 1.°, n.° 2, certas regras que regem as ações de indemnização intentadas a nível nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União. Daqui resulta que o âmbito de aplicação material desta diretiva, incluindo o dos seus artigos 6.° e 7.°, que regem, respetivamente, a divulgação de elementos de prova incluídos no processo de uma autoridade da concorrência e os limites à utilização dos elementos de prova obtidos exclusivamente através do acesso a esse processo, está limitado apenas às ações de indemnização intentadas por infrações às regras da concorrência e, portanto, não se estende a outros tipos de ações [v., neste sentido, Acórdão de 20 de abril de 2023, Repsol Comercial de Productos Petrolíferos, C‑25/21, EU:C:2023:298, n.os 30 e 31).

46 Assim, a referida diretiva não regula nem a questão da transmissão do processo de uma autoridade da concorrência para outra autoridade nem a questão do acesso a esse processo fora das ações de indemnização acima referidas. A este respeito, resulta da resposta do órgão jurisdicional de reenvio a um pedido de esclarecimento do Tribunal de Justiça que o processo principal não tem por objeto uma ação desse tipo, uma vez que diz respeito a uma oposição deduzida no âmbito de um processo de inquérito em que a infração em causa, e, portanto, as pretensões das pessoas lesadas com ela relacionadas, não tem por objeto uma infração ao direito da concorrência. Daqui resulta que, uma vez que o litígio no processo principal não está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/104, a interpretação desta não é relevante para a resolução do litígio no processo principal.

47 No que se refere, em segundo lugar, ao âmbito de aplicação da Diretiva 2019/1, decorre do seu artigo 1.°, n.° 1, que esta visa, em substância, assegurar a aplicação efetiva dos artigos 101.° e 102.° TFUE. Esse mesmo artigo 1.° prevê, no seu n.° 2, que a referida diretiva abrange, por um lado, a aplicação paralela destes artigos e do direito nacional da concorrência num processo e, por outro, relativamente às questões reguladas pelo artigo 31.°, n.os 3 e 4, da mesma diretiva, igualmente a aplicação isolada do direito nacional da concorrência. Este direito tem em vista, conforme o artigo 2.°, n.° 1, ponto 6, da Diretiva 2019/1, as disposições do direito nacional que visam predominantemente os mesmos objetivos que os artigos 101.° e 102.° TFUE.

48 A este respeito, há que salientar, quanto à primeira questão, que, à semelhança da Diretiva 2014/104, a Diretiva 2019/1 não regula a transmissão do processo de uma autoridade da concorrência para outra autoridade no âmbito de um mecanismo de cooperação administrativa e judiciária como o que está em causa no processo principal. Com efeito, o acesso das partes ao processo, a que é consagrado, conforme a respetiva epígrafe, o artigo 31.° desta última diretiva, e tal cooperação administrativa constituem, como também salientou o advogado‑geral no n.° 59 das suas conclusões, aspetos jurídicos distintos. Daqui resulta que a Diretiva 2019/1 não é relevante para responder à primeira questão.

49 Todavia, as declarações de clemência e propostas de transação em causa no processo principal foram elaboradas e apresentadas à Autoridade Federal da Concorrência no âmbito do processo por esta conduzido, que visava, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, a aplicação do artigo 101.° TFUE e do direito nacional da concorrência que visam os mesmos objetivos.

50 Por conseguinte, a fim de assegurar a salvaguarda do efeito útil do artigo 101.° TFUE, há que verificar se este se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um mecanismo de cooperação administrativa. Há que, portanto, considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 101.° TFUE.

51 A segunda e terceira questões visam, por um lado, o alcance da proteção conferida pelo direito da concorrência da União às diferentes peças de um processo instaurado numa autoridade nacional da concorrência e, por outro, o direito de acesso aos documentos e às informações que fazem parte desse processo, pelas diferentes partes num processo de inquérito.

52 A este respeito, há que salientar que, segundo o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1, os Estados‑Membros asseguram que o acesso às declarações de clemência ou às propostas de transação só seja concedido às partes visadas pelos processos em causa e unicamente para efeitos do exercício dos seus direitos de defesa.

53 Ora, como resulta do n.° 49 do presente acórdão, as declarações de clemência e as propostas de transação em causa no processo principal foram elaboradas em aplicação do direito da concorrência da União e do direito nacional que visam os mesmos objetivos.

54 Por conseguinte, dado que, por um lado, como enuncia o artigo 1.°, n.° 2, da Diretiva 2019/1, esta abrange, no que respeita às questões reguladas pelo artigo 31.°, n.° os 3 e 4, desta diretiva, a aplicação isolada do direito nacional da concorrência e, por outro lado, que, como indicou o advogado‑geral no n.° 55 das suas conclusões, este artigo 31.°, n.° 3, confere uma proteção a tais declarações e propostas, que deve ser assegurada independentemente do contexto em que essas declarações e propostas são utilizadas, a interpretação desta última disposição é relevante para responder à segunda e terceira questões.

55 Estas considerações são corroboradas, por um lado, pelo facto de, como resulta dos considerandos 50 e 72 da Diretiva 2019/1, o legislador da União ter reiterado a importância dos programas de clemência para a aplicação efetiva dos artigos 101.° e 102.° TFUE, bem como a necessidade, para assegurar a eficácia desses programas, de atenuar o risco de divulgação de material autoincriminatório fora do âmbito da investigação para a qual foi facultado. Por outro lado, como resulta dos trabalhos preparatórios desta diretiva, o seu artigo 31.°, n.° 3, visa completar a proteção concedida às declarações de clemência e às propostas de transação pela Diretiva 2014/104, que tinha harmonizado a proteção desses documentos no contexto das ações de indemnização nos tribunais nacionais por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros ou da União, mas que não visava, todavia, outras situações, como a utilização dos referidos documentos no âmbito de outros processos cíveis, administrativos ou penais ou o acesso do público aos mesmos documentos, tendo sido o nível de proteção concedido a estes documentos consideravelmente diferente de um Estado‑Membro para outro nessas outras situações.

56 Além disso, tendo em conta o que decorre dos n.os 49 e 53 do presente acórdão e, em especial, do facto de as declarações de clemência e de as propostas de transação em causa no processo principal terem sido elaboradas e apresentadas à Autoridade Federal da Concorrência em aplicação, nomeadamente, do artigo 101.° TFUE e, portanto, no âmbito da aplicação do direito da concorrência da União, na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), há que salientar que a interpretação do artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 deve ser efetuada também à luz das disposições da Carta.

Quanto à primeira questão

57 Tendo em conta as considerações preliminares precedentes, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 101.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional nos termos da qual a autoridade nacional da concorrência e o tribunal nacional competente em matéria de cartéis são obrigados, no âmbito do mecanismo de assistência administrativa previsto nessa legislação, a transmitir ao Ministério Público, a pedido deste, os processos dessa autoridade e desse tribunal, incluindo as declarações de clemência e as propostas de transação que constam desses processos, bem como as informações que deles decorrem.

58 Importa recordar que, segundo jurisprudência assente, da mesma forma que cria encargos para os particulares, o direito da União também se destina a criar direitos que entram no património jurídico desses particulares. Estes direitos nascem não apenas quando são atribuídos expressamente pelos Tratados, mas também em consequência de obrigações que estes impõem de forma bem definida tanto aos particulares como aos Estados‑Membros e às instituições da União (Acórdão de 20 de abril de 2023, Repsol Comercial de Productos Petrolíferos, C‑25/21, EU:C:2023:298, n.° 49 e jurisprudência referida).

59 O artigo 101.° TFUE, produz efeitos diretos nas relações entre particulares e cria direitos na esfera jurídica destes que os órgãos jurisdicionais nacionais devem proteger (v., neste sentido, Acórdão de 20 de abril de 2023, Repsol Comercial de Productos Petrolíferos, C‑25/21, EU:C:2023:298, n.° 50 e jurisprudência referida).

60 No caso em apreço, como resulta do n.° 49 do presente acórdão, as declarações de clemência e as propostas de transação em causa no processo principal parecem ter sido elaboradas em aplicação do artigo 101.° TFUE e de uma disposição nacional que visa, em substância, os mesmos objetivos que este artigo.

61 No entanto, um mecanismo de assistência administrativa, como o previsto na legislação nacional em causa, que implica a obrigação de os organismos públicos se prestarem assistência mútua no âmbito dos respetivos domínios de competência e em aplicação do qual a autoridade da concorrência e o tribunal competente em matéria de cartéis são obrigados a transmitir ao Ministério Público os processos solicitados por este, incluindo as declarações de clemência e as propostas de transação, mesmo para efeitos de processos penais que não tenham por objeto uma infração do direito da concorrência, não é regido, enquanto tal, pelo direito da União.

62 A este respeito, importa, todavia, recordar que, embora o estabelecimento desse mecanismo de assistência administrativa seja da competência dos Estados‑Membros estes devem exercer essa competência no respeito do direito da União e, especificamente quando o direito da concorrência é suscetível de ser afetado, devem zelar por que as regras que estabeleçam ou apliquem não prejudiquem a aplicação efetiva dos artigos 101.° e 102.° TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, n.° 44 e jurisprudência referida).

63 Importa também recordar que os programas de clemência constituem, como o Tribunal de Justiça já sublinhou, instrumentos úteis no combate eficaz para detetar e pôr cobro às violações das regras de concorrência e servem, assim, o objetivo da aplicação efetiva dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE. Ora, a eficácia destes programas poderia ser afetada se as pessoas implicadas nas violações do direito da concorrência fossem dissuadidas de utilizar a possibilidade oferecida por esses programas perante a possibilidade de divulgação de documentos relativos a um processo de clemência a outro propósito que não aquele para o qual os documentos foram apresentados, como por exemplo pessoas que pretendam intentar uma ação de indemnização (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de junho de 2011, Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.os 25 a 27, e de 6 de junho de 2013, Donau Chemie e o.,C‑536/11, EU:C:2013:366, n.° 42).

64 Além disso, como salientou o advogado‑geral, respetivamente, nos n.os 66 e 69 das suas conclusões, por um lado, o efeito útil do artigo 101.° TFUE pode também ser comprometido por um processo que não tenha por objeto a aplicação deste artigo e, por outro lado, embora as Diretivas 2014/104 e 2019/1 não sejam aplicáveis a um mecanismo de assistência administrativa entre as autoridades nacionais de um mesmo Estado‑Membro como o que está em causa no processo principal, os riscos ligados à divulgação dos documentos autoincriminatórios, referidos nessas diretivas, suscetíveis de enfraquecer o interesse que os potenciais requerentes de clemência têm em cooperar com as autoridades nacionais da concorrência, também se apresentam no âmbito deste mecanismo.

65 Por conseguinte, há que concluir que esse mecanismo de assistência administrativa deve ser concebido de forma que preserve o efeito útil do artigo 101.° TFUE, nomeadamente prevenindo que, por causa do acesso às declarações de clemência e às propostas de transação, a proteção destas, prevista pelo direito da União, seja esvaziada de sentido.

66 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 101.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional segundo a qual a autoridade nacional da concorrência e o tribunal nacional competente em matéria de cartéis são obrigados, no âmbito do mecanismo de assistência administrativa previsto por essa legislação, a transmitir ao Ministério Público, a pedido deste, os processos dessa autoridade e desse tribunal, incluindo as declarações de clemência e as propostas de transação incluídas nesses processos, bem como as informações daí decorrentes, desde que esse mecanismo não prejudique o efeito útil deste artigo.

Quanto à segunda questão

67 Tendo em conta as considerações preliminares expostas nos n.os 40 a 56 do presente acórdão, há que considerar que, com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 deve ser interpretado no sentido de que a proteção que este artigo concede às declarações de clemência e às propostas de transação abrange igualmente os documentos e as informações facultadas para expor, concretizar e estabelecer o conteúdo dessas declarações e dessas propostas.

68 O artigo 2.°, ponto 17, da Diretiva 2019/1 define o conceito de «declaração de clemência» como qualquer comunicação oral ou escrita apresentada voluntariamente por uma empresa ou uma pessoa singular, ou em seu nome, a uma autoridade da concorrência, ou um registo dessa comunicação, que descreve as informações de que essa empresa ou pessoa singular tem conhecimento sobre um cartel e o papel que a mesma nele desempenha, elaborada especificamente para apresentação à autoridade da concorrência a fim de obter dispensa ou redução da coima ao abrigo de um programa de clemência. O artigo 2.°, ponto 18, da Diretiva 2014/104 define o conceito de «proposta de transação» como qualquer comunicação voluntária apresentada por uma empresa, ou em seu nome, a uma autoridade da concorrência, na qual a empresa reconheça, ou renuncie a contestar, a sua participação numa infração ao direito da concorrência e a sua responsabilidade por essa infração, e elaborada especificamente para que a autoridade da concorrência possa aplicar um procedimento simplificado ou acelerado.

69 Assim, há que considerar que o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 protege os documentos cujos conteúdo, finalidade e condições de elaboração correspondem às definições recordadas no número anterior do presente acórdão.

70 Ora, segundo essas definições, as declarações de clemência e as propostas de transação não englobam as informações preexistentes, as quais, segundo o artigo 2.°, n.° 1, ponto 17, da Diretiva 2019/1, correspondem a qualquer prova que exista independentemente do processo de aplicação, quer constem ou não do processo da autoridade da concorrência, como os documentos que datam da época da infração em causa.

71 Além disso, há que salientar que o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1, que tem por objeto o acesso ao processo de uma autoridade da concorrência, visa expressamente as declarações de clemência e as propostas de transação, limitando o respetivo acesso às partes no processo em causa e unicamente para efeitos do exercício dos seus direitos de defesa.

72 Por conseguinte, há que concluir que esta disposição não diz respeito ao acesso aos outros documentos desse processo, como os anexos e as informações extraídas dessas declarações e propostas destinadas a expor, concretizar e demonstrar o conteúdo das mesmas.

73 Esta conclusão é corroborada pela jurisprudência constante segundo a qual qualquer pessoa tem direito de reclamar a reparação do prejuízo que lhe tenha sido causado por um comportamento anticoncorrencial. Com efeito, um direito deste tipo reforça o caráter operacional das regras comunitárias de concorrência e é suscetível de desencorajar acordos ou práticas, frequentemente disfarçados, capazes de restringir ou falsear o jogo da concorrência. Nesta perspetiva, as ações de indemnização por perdas e danos junto dos órgãos jurisdicionais nacionais são suscetíveis de contribuir substancialmente para a manutenção de uma concorrência efetiva na União Europeia (Acórdão de 14 de junho de 2011, Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.os 28 e 29).

74 Além disso, os litígios relativos a infrações ao direito da concorrência da União e ao direito da concorrência nacional caracterizam‑se, em princípio, por uma assimetria de informação em detrimento do lesado, o que torna mais difícil para este obter as informações indispensáveis para intentar uma ação de indemnização do que para as autoridades da concorrência obterem as informações necessárias para efeitos do exercício dos seus poderes de aplicar o direito da concorrência. (Acórdão de 22 de junho de 2022, Volvo e DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, n.° 55).

75 Acresce que o Tribunal de Justiça declarou que, enquanto a publicação, sob a forma de citações literais, de uma declaração de clemência nunca é permitida, a publicação de elementos de informações tirados dos documentos fornecidos por uma empresa em apoio dessa declaração é autorizada no respeito da proteção devida, nomeadamente, aos segredos de negócio, ao segredo profissional ou às outras informações confidenciais. (v., neste sentido, Acórdão de 14 de março de 2017, Evonik Degussa/Comissão, C‑162/15 P, EU:C:2017:205, n.° 87).

76 Resulta destes elementos que o nível de proteção dos documentos elaborados com base nas declarações de clemência e nas propostas de transação, ou anexados a essas declarações e propostas, bem como das informações delas extraídas, não é o mesmo que o concedido pelo direito da concorrência da União às referidas declarações e propostas.

77 Tendo em conta estas considerações, há que responder à segunda questão que o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 deve ser interpretado no sentido de que a proteção que este artigo confere às declarações de clemência e às propostas de transação não abrange os documentos e as informações que foram facultados para expor, concretizar e estabelecer o conteúdo dessas declarações e propostas.

Quanto à terceira questão

78 Tendo em conta as considerações preliminares expostas nos n.os 40 a 56 do presente acórdão, há que considerar que, com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1, lido à luz do artigo 47.°, primeiro e segundo parágrafos, e do artigo 48.°, n.° 2, da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional segundo a qual, no âmbito de um processo penal, que não tem por objeto uma infração ao direito da concorrência, têm direito de aceder às declarações de clemência e às propostas de transação, elaboradas para efeitos de um processo perante uma autoridade nacional da concorrência e transmitidas às autoridades penais nacionais, os arguidos que não sejam os autores dessas declarações ou propostas, bem como as outras partes nesse processo penal, nomeadamente as pessoas lesadas pela infração ao direito da concorrência em causa, que pedem a reparação do prejuízo causado por essa infração.

79 A este respeito, como salientou o advogado‑geral no n.° 96 das suas conclusões, a proteção das declarações de clemência e das propostas de transação prossegue duas finalidades intrinsecamente relacionadas, a saber, proteger as pessoas em causa contra os riscos associados à divulgação de documentos autoincriminatórios e assegurar que o acesso a esses documentos não prejudica interesses públicos, como a eficácia da política de repressão das violações do direito da concorrência, uma vez que um acesso generalizado aos referidos documentos poderia dissuadir as pessoas implicadas numa violação dos artigos 101.° e 102.° TFUE de cooperar com as autoridades nacionais da concorrência.

80 No caso em apreço, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, segundo a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal, no âmbito de um processo de investigação penal, tanto os arguidos e as outras partes nesse processo, como as pessoas lesadas pela infração ao direito da concorrência em causa que pedem a reparação do prejuízo causado por essa infração, têm o direito de aceder às declarações de clemência e às propostas de transação juntas aos autos relativos ao referido processo.

81 Ora, como resulta dos n.os 49, 53, 56 e 60 do presente acórdão, as declarações de clemência e as propostas de transação em causa no processo principal foram elaboradas em aplicação do direito da concorrência da União e a proteção que lhes é concedida pelo artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 deve ser assegurada independentemente do contexto em que são utilizadas. Por conseguinte, há que verificar se esta disposição se opõe a uma legislação nacional como a referida no número anterior do presente acórdão.

82 A este respeito, no que se refere, em primeiro lugar, ao acesso dos arguidos às declarações de clemência e às propostas de transação quando esses arguidos não são os autores desses documentos, há que recordar que, segundo um princípio geral de interpretação, o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 deve ser interpretado, tanto quanto possível, no sentido de não pôr em causa a sua validade e em conformidade com o direito primário da União no seu conjunto, nomeadamente com as disposições da Carta [v., neste sentido, Acórdão de 16 de novembro de 2023, Ligue des droits humains (Verificação do tratamento de dados pela autoridade de controlo), C‑333/22, EU:C:2023:874, n.° 57], no caso em apreço, com o artigo 47.° desta, que consagra o direito à ação e a um tribunal imparcial, bem como com o seu artigo 48.°, n.° 2, que visa garantir o respeito dos direitos de defesa.

83 Além disso, em conformidade com o disposto no artigo 52.°, n.° 3, da Carta, os direitos nela contidos têm o mesmo sentido e alcance que os direitos correspondentes garantidos pela Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), o que não obsta a que o direito da União confira uma tutela mais ampla. Na interpretação dos direitos garantidos pelo artigo 47.°, primeiro e segundo parágrafos, e artigo 48.°, n.° 2, da Carta, o Tribunal de Justiça deve ter em conta os direitos correspondentes garantidos pelos artigos 6.° e 13.° da CEDH, como interpretados pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, enquanto limiar de proteção mínima [Acórdão de 22 de junho de 2023, K.B. e F.S. (Conhecimento oficioso no domínio penal), C‑660/21, EU:C:2023:498, n.° 41 e jurisprudência referida].

84 A este respeito, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem declarou, relativamente aos direitos de defesa garantidos pelo artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, que esta disposição exige, em regra, que as autoridades penais permitam que os arguidos tenham acesso a todas as provas pertinentes, contra ou a seu favor, que estejam na posse dessas autoridades. Este acesso refere‑se tanto às provas diretamente relativas aos factos de um processo como aos elementos relativos à admissibilidade e ao caráter fiável e completo dessas provas. Este Tribunal salientou, no entanto, que este direito de acesso aos autos de um processo penal não é absoluto e que, em certos casos, pode ser necessário ocultar determinadas provas à defesa, para preservar os direitos fundamentais de outra pessoa ou salvaguardar um interesse público importante. Todavia, segundo o referido Tribunal, só são legítimas, à luz da CEDH, as medidas restritivas dos direitos de defesa que são absolutamente necessárias (v., neste sentido, TEDH, 12 de fevereiro de 2019, Yakuba c. Ucrânia, CE:ECHR:2019:0212JUD000145209, §§ 43 e 44).

85 Além disso, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem considerou que um processo em que o acesso a provas foi recusado com base na natureza dos documentos controvertidos e não numa análise do seu conteúdo estava, por esse motivo, gravemente viciado (v., neste sentido, TEDH, 11 de dezembro de 2008, Mirilachvili c. Rússia, CE:ECHR:2008:1211JUD000629304, §§ 206 a 208).

86 Daqui decorre que, no âmbito de um processo de inquérito, para garantir a proteção dos direitos dos arguidos consagrados no artigo 47.°, primeiro e segundo parágrafos, e no artigo 48.°, n.° 2, da Carta, o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 não pode ser interpretado no sentido de que se opõe de forma absoluta a que essas pessoas tenham acesso, para efeitos do exercício dos seus direitos de defesa, às declarações de clemência e às propostas de transação juntas a esse processo, especialmente no caso em que as acusações deduzidas contra as referidas pessoas se baseiam em elementos que nelas figuram. Com efeito, resulta da própria redação desta última disposição que as partes objeto dos processos em causa têm direito de acesso a essas declarações ou propostas precisamente para efeitos desse exercício. Este acesso não pode, portanto, ser recusado apenas com fundamento na natureza das referidas declarações e propostas, uma vez que a não divulgação destas a essas pessoas só pode ser justificada por motivos relacionados com a proteção de um determinado interesse público, nomeadamente a confidencialidade das informações contidas nesses documentos e o efeito útil do direito da concorrência da União, na sequência de um exame caso a caso.

87 No que se refere, em segundo lugar, ao acesso às declarações de clemência e às propostas de transação pelas outras partes num processo de inquérito que não são os arguidos, importa recordar que, como foi salientado no n.° 63 do presente acórdão, os programas de clemência constituem instrumentos úteis na luta eficaz contra violações das regras da concorrência e contribuem para assegurar a aplicação efetiva do artigo 101.° TFUE. Como também resulta da jurisprudência referida nesse número e dos considerandos 50 e 72 da Diretiva 2019/1, as pessoas envolvidas nas violações do direito da concorrência seriam dissuadidas de utilizar a possibilidade oferecida por esses programas, e essa aplicação efetiva poderia ser prejudicada se documentos relativos a um procedimento de clemência pudessem ser comunicados, especialmente, às pessoas que pretendessem intentar uma ação de indemnização.

88 A este respeito, decorre do artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 que o direito da concorrência da União autoriza o acesso às declarações de clemência e às propostas de transação elaboradas no âmbito de um processo de execução da autoridade nacional da concorrência apenas às partes visadas por esses processos e apenas para efeitos do exercício dos seus direitos de defesa. Ora, a expressão «partes visadas pelos processos em causa», que figura nesta disposição, não pode ser entendida no sentido de que engloba as pessoas lesadas suscetíveis de intentar uma ação de indemnização.

89 Assim, a referida disposição ficaria esvaziada de sentido se o direito nacional não concedesse às declarações de clemência e às propostas de transação, após a respetiva transmissão às autoridades penais no âmbito de um processo de inquérito conduzido por estas, em aplicação de um mecanismo de cooperação administrativa, uma proteção equivalente à que lhes é assegurada pelo direito da concorrência da União e, em especial, se todas as partes nesse processo, incluindo as pessoas lesadas suscetíveis de intentar uma ação de indemnização, tivessem acesso a essas declarações e propostas.

90 Por conseguinte, há que concluir que esse acesso é suscetível de prejudicar o efeito útil do artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 e não pode, portanto, ser concedido às partes num processo de investigação penal que não são os arguidos e, em especial, às pessoas lesadas pela infração ao direito da concorrência em causa, que pedem a reparação do prejuízo causado por esta.

91 Por outro lado, uma vez que resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, segundo o direito nacional aplicável, as pessoas que não são arguidas no âmbito de um processo de inquérito têm o direito de aceder às declarações de clemência e às propostas de transação que constam dos autos desse processo de inquérito, importa acrescentar que, para garantir a efetividade de todas as disposições do direito da União, o princípio do primado impõe aos órgãos jurisdicionais nacionais que interpretem, tanto quanto possível, o seu direito interno em conformidade com o direito da União. Esses órgãos jurisdicionais são, portanto, obrigados, quando aplicam o direito nacional, a interpretá‑lo, tanto quanto possível, à luz da letra e da finalidade das disposições relevantes do direito da União, tomando em consideração todo o direito interno e aplicando os métodos de interpretação por este reconhecidos, a fim de garantir a plena eficácia das referidas disposições e alcançar uma solução conforme à finalidade por elas prosseguida (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, n.os 78 e 79 e jurisprudência referida).

92 Tendo em conta o exposto, há que responder à terceira questão que o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1, lido à luz do artigo 47.°, primeiro e segundo parágrafos, e do artigo 48.°, n.° 2, da Carta, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional segundo a qual, no âmbito de um processo penal que não tenha por objeto uma infração ao direito da concorrência, têm direito de acesso às declarações de clemência e às propostas de transação, elaboradas para efeitos de um processo perante uma autoridade nacional da concorrência e transmitidas às autoridades penais nacionais, os arguidos que não sejam os autores dessas declarações ou dessas propostas, mas opõe‑se a uma legislação nacional segundo a qual têm direito a esse acesso as outras partes nesse processo penal, nomeadamente as pessoas lesadas pela infração ao direito da concorrência em causa, que pedem a reparação do prejuízo causado por essa infração.

Quanto às despesas

93 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

1) O artigo 101.° do TFUE

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional segundo a qual a autoridade nacional da concorrência e o tribunal nacional competente em matéria de cartéis são obrigados, no âmbito do mecanismo de assistência administrativa previsto por essa legislação, a transmitir ao Ministério Público, a pedido deste, os processos dessa autoridade e desse tribunal, incluindo as declarações de clemência e as propostas de transação incluídas nesses processos, bem como as informações daí decorrentes, desde que esse mecanismo não prejudique o efeito útil deste artigo.

2) O artigo 31.°, n.° 3 da Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno

deve ser interpretado no sentido de que:

a proteção que este artigo confere às declarações de clemência e às propostas de transação não abrange os documentos e as informações que foram facultados para expor, concretizar e estabelecer o conteúdo dessas declarações e propostas.

3) O artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1, lido à luz do artigo 47.°, primeiro e segundo parágrafos, e do artigo 48.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional segundo a qual, no âmbito de um processo penal, que não tenha por objeto uma infração ao direito da concorrência, têm direito de acesso às declarações de clemência e às propostas de transação, elaboradas para efeitos de um processo perante uma autoridade nacional da concorrência e transmitidas às autoridades penais nacionais, os arguidos que não sejam os autores dessas declarações ou dessas propostas, mas opõe‑se a uma legislação nacional segundo a qual têm direito a esse acesso as outras partes nesse processo penal, nomeadamente as pessoas lesadas pela infração ao direito da concorrência em causa, que pedem a reparação do prejuízo causado por essa infração.

Assinaturas

* Língua do processo: alemão.