Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-184/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 19 de junho de 2025 (1)

Processo C‑184/24 [Sidi Bouzid] (i)

AF, em nome próprio e na qualidade de titular das responsabilidades parentais relativas ao seu filho menor BF,

contra

Ministero dell’Interno — U.T.G. —Prefettura di Milano

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Diretiva 2013/33/UE — Acolhimento dos requerentes de proteção internacional — Retirada das condições materiais de acolhimento — Artigo 20.°, n.° 1 — Abandono do local de residência — Artigo 20.°, n.os 4 e 5 — Violações graves das regras vigentes nos centros de acolhimento — Recusa reiterada e injustificada do requerente em cumprir a decisão de transferência adotada em razão das necessidades que a gestão das capacidades do sistema de acolhimento nacional impõe — Regulamentação nacional que permite retirar o benefício das condições materiais de acolhimento — Admissibilidade »

I. Introdução

1. Numa situação em que um requerente de proteção internacional recusa categoricamente partilhar ou libertar o alojamento que ocupa com o seu filho menor num centro de acolhimento, e opõe uma recusa reiterada e injustificada à transferência para outro centro de acolhimento para efeitos da gestão das capacidades do sistema de acolhimento nacional, constitui o fim da tomada a cargo uma resposta proporcionada e adequada a este tipo de comportamentos?

2. É esta, em substância, a questão que se coloca no presente processo.

3. Esta questão inscreve‑se no âmbito de um litígio que opõe AF, nacional tunisino, e BF, seu filho menor, à Prefettura di Milano (Prefeitura de Milão, Itália), tendo esta decidido retirar‑lhes o benefício das condições materiais de acolhimento relativas ao alojamento, à alimentação, ao vestuário e aos subsídios para despesas diárias que lhes tinham sido concedidas em conformidade com as disposições da Diretiva 2013/33/UE (2). Interrogando‑se sobre a legalidade desta decisão à luz dos princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 12 de novembro de 2019, Haqbin (3), e de 1 de agosto de 2022, Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento) (4), o Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália) pede, em substância, que o Tribunal de Justiça especifique a natureza e o âmbito das medidas que um Estado‑Membro pode adotar perante o referido tipo de comportamentos.

4. Nas presentes conclusões, irei expor as razões pelas quais não partilho a premissa do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual a recusa injustificada do requerente de proteção internacional em cumprir uma decisão de transferência para outro centro de acolhimento constitui um comportamento que equivale ao «abandon[o] [d]o local de residência estabelecido pela autoridade competente», na aceção do artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33, que autoriza a autoridade competente do Estado‑Membro a retirar o benefício das condições materiais de acolhimento.

5. Na falta de disposição legal, sugiro que o Tribunal de Justiça considere antes este tipo de comportamento à luz das disposições do artigo 20.°, n.° 4, da referida diretiva, uma vez que, ao opor‑se categoricamente a qualquer proposta de realojamento, ainda que adaptada à sua situação familiar, o requerente de proteção internacional desrespeita o direito da autoridade competente do Estado‑Membro de proceder às transferências exigidas pela gestão das suas capacidades de acolhimento e comete uma violação grave das regras vigentes nos centros de acolhimento, que esta autoridade pode sancionar com outro tipo de medidas que respeitem a dignidade humana e as necessidades específicas do menor.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

6. Os considerandos 25 e 35 da Diretiva 2013/33 enunciam:

«(25) As possibilidades de abuso do sistema de acolhimento deverão ser limitadas mediante a especificação das circunstâncias em que as condições materiais de acolhimento previstas para os requerentes podem ser reduzidas ou retiradas, assegurando‑se em simultâneo um nível de vida digno a todos os requerentes.

[...]

(35) A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [ (5)]. Em especial, a presente diretiva procura assegurar o respeito integral pela dignidade humana e promover a aplicação dos artigos 1.°, 4.°, 6.°, 7.°, 18.°, 21.°, 24.° e 47.° da referida Carta e deverá ser aplicada em conformidade.»

7. Nos termos do seu artigo 1.°, esta diretiva visa estabelecer normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional nos Estados‑Membros.

8. Em conformidade com o artigo 2.°, alínea i), da referida diretiva, um «centro de acolhimento» é definido como «qualquer local utilizado para o alojamento coletivo dos requerentes» (6).

9. Nos termos do seu artigo 3.°, n.° 1, a mesma diretiva «é aplicável a todos os nacionais de países terceiros e apátridas que apresentem um pedido de proteção internacional no território de um Estado‑Membro [...] enquanto lhes for permitido permanecer nesse território na qualidade de requerentes, bem como aos membros das suas famílias, se estes estiverem abrangidos pelo referido pedido de proteção internacional nos termos do direito nacional».

10. O artigo 7.° da Diretiva 2013/33, sob a epígrafe «Residência e liberdade de circulação», prevê, nos seus n.os 2 e 3:

«2. Os Estados‑Membros podem decidir da residência do requerente por razões de interesse público, de ordem pública ou, sempre que necessário, para o rápido tratamento e acompanhamento eficaz do seu pedido de proteção internacional

3. Os Estados‑Membros podem sujeitar a atribuição das condições materiais de acolhimento à residência efetiva dos requerentes de asilo num local determinado, a fixar pelos Estados‑Membros. Essa decisão, que pode ter caráter genérico, deve ser tomada de forma individual e ser estabelecida no direito nacional.»

11. O artigo 18.° desta diretiva, sob a epígrafe «Regras em matéria de condições materiais de acolhimento», dispõe, no seu n.° 6, primeira frase, que «[o]s Estados‑Membros asseguram que os requerentes só são transferidos de uma instalação de acolhimento para outra quando for necessário».

12. O artigo 20.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Redução ou retirada do benefício das condições materiais de acolhimento», prevê:

«1. Os Estados‑Membros podem reduzir ou, em casos excecionais e devidamente justificados, retirar o benefício das condições materiais de acolhimento se o requerente:

a) Abandonar o local de residência estabelecido pela autoridade competente sem a informar ou sem autorização caso esta lhe seja exigida; ou

b) Não cumprir as obrigações de se apresentar ou não satisfizer pedidos no sentido de fornecer informações ou comparecer para entrevistas pessoais sobre o procedimento de asilo durante um período razoável estabelecido no direito nacional; ou

c) Tiver apresentado um pedido subsequente conforme previsto no artigo 2.°, alínea q) da Diretiva 2013/32/UE (7).

Relativamente aos casos previstos nas alíneas a) e b), se o requerente for encontrado ou se apresentar voluntariamente às autoridades competentes, deve ser tomada, com base nos motivos do seu desaparecimento, uma decisão devidamente fundamentada quanto ao restabelecimento do benefício de algumas ou de todas as condições materiais de acolhimento retiradas ou reduzidas.

[...]

4. Os Estados‑Membros podem estabelecer sanções aplicáveis a violações graves das regras vigentes nos centros de acolhimento, bem como a comportamentos violentos graves.

5. As decisões relativas à redução ou à retirada do benefício das condições materiais de acolhimento ou às sanções mencionadas nos n.os 1, 2, 3 e 4 do presente artigo devem ser tomadas de forma individual, objetiva e imparcial e devem ser fundamentadas. As decisões devem ter exclusivamente por base a situação particular da pessoa em causa, em especial no que se refere às pessoas abrangidas pelo artigo 21.°, tendo em conta o princípio da proporcionalidade. Sejam quais forem as circunstâncias, os Estados‑Membros asseguram o acesso aos cuidados de saúde, nos termos do artigo 19.°, e asseguram um nível de vida condigno a todos os requerentes.

6. Os Estados‑Membros asseguram que as condições materiais de acolhimento não são retiradas ou reduzidas antes de ser tomada uma decisão nos termos do n.° 5.»

B. Direito italiano

13. O artigo 23.° do decreto legislativo n. 142 — Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Decreto Legislativo n.° 142, que transpõe a Diretiva [2013/33], bem como a Diretiva [2013/32] (8), de 18 de agosto de 2015, sob a epígrafe «Redução ou retirada do benefício das condições materiais de acolhimento», dispõe:

«1. O prefeito da província onde se encontram as estruturas referidas nos artigos 9.° e 11.° adota um despacho fundamentado de retirada das medidas de acolhimento nos casos em que:

a) o requerente não se apresenta na estrutura de acolhimento designada ou abandona o centro de acolhimento sem ter previamente informado de forma fundamentada a prefettura — ufficio territoriale del Governo [Prefeitura — Serviço Territorial do Governo, Itália] competente;

[...]

2. Em caso de violação grave ou repetida, pelo requerente de proteção internacional, das regras da estrutura em que se encontra alojado, incluindo os danos intencionais causados a bens móveis ou imóveis, ou comportamento violento grave, mesmo fora do centro de acolhimento, o prefeito, sem prejuízo do direito de ordenar a transferência do requerente para outro centro, adota uma ou mais das seguintes medidas:

a) exclusão temporária da participação em atividades organizadas pelo responsável do centro;

b) exclusão temporária do acesso a um ou mais dos serviços referidos no artigo 10.°, n.° 1, segunda frase, com exceção do material;

c) suspensão, por um período não inferior a trinta dias e não superior a seis meses, ou retirada dos benefícios económicos acessórios previstos no caderno de encargos referido no artigo 12;

2 bis. As medidas referidas no presente artigo devem ser adotadas de forma individual, em conformidade com o princípio da proporcionalidade e tendo em conta a situação do requerente, nomeadamente à luz das condições estabelecidas no artigo 17.°, e devem ser fundamentadas. As medidas adotadas pelo Prefeito contra o requerente são comunicadas à comissão territorial competente para apreciar o pedido de proteção internacional.

3. No caso previsto no n.° 1, alínea a), o responsável do centro deve informar imediatamente a Prefeitura — Serviço Territorial do Governo da não apresentação do requerente ou do abandono da estrutura pelo requerente. Se o requerente de asilo for encontrado ou se apresentar voluntariamente às autoridades ou no centro ao qual foi afetado, o prefeito responsável pela zona ordenará, por despacho fundamentado, o eventual restabelecimento do benefício das medidas de acolhimento com base nas informações fornecidas pelo requerente. O restabelecimento só é ordenado se a não apresentação ou o abandono se deverem a casos de força maior, a caso fortuito ou a outras razões pessoais graves.

4. Em caso de violação das regras do centro, o responsável pelo centro adverte formalmente o requerente e, se estiverem reunidas as condições para a aplicação das medidas referidas no n.° 2, envia sem demora à Prefeitura um relatório sobre os factos.

[...]»

III. Factos do litígio no processo principal e questão prejudicial

14. AF e o seu filho BF, ambos nacionais tunisinos, são requerentes de proteção internacional. BF era menor de idade no dia da apresentação do seu pedido. Nessa qualidade, estão alojados num centro de acolhimento em Milão (Itália).

15. Em 1 de junho de 2023, a Prefeitura de Milão adotou uma decisão de retirada das condições materiais de acolhimento concedidas a AF e a BF (9). Esta decisão, anexada ao processo nacional de que dispõe o Tribunal de Justiça, é fundamentada à luz de duas circunstâncias.

16. A primeira circunstância diz respeito às recusas reiteradas de AF de desocupar o alojamento que ocupa com o seu filho, destinado não a duas, mas a quatro pessoas, e de ser transferido para outro centro de acolhimento em Milão. A segunda circunstância diz respeito aos comportamentos que adotou no centro em que está alojado. Estes comportamentos terão violado gravemente as regras desse centro e terão sido suscetíveis de atentar contra a segurança no mesmo e de entravar a gestão dos procedimentos relacionados com o acolhimento dos requerentes de proteção internacional, tendo em conta o fluxo migratório massivo e a necessidade contínua de repartir as capacidades de acolhimento.

17. Não obstante a diversidade destas circunstâncias e o facto de consistirem em violações do regulamento do centro de acolhimento, comportamentos gravemente violentos ou factos com incidência nas condições de admissão ao benefício das condições de acolhimento, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a Decisão da Prefeitura de Milão se baseia no artigo 23.°, n.° 1, alínea a), do Decreto Legislativo n.° 142/2015, que visa transpor o artigo 20.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2013/33. Daí deduz que a base dessa retirada é constituída pelas recusas reiteradas de AF de ser transferido para outro centro de acolhimento em Milão por razões de necessidade de organização.

18. AF interpôs recurso de anulação da Decisão da Prefeitura de Milão, bem como um pedido de providência cautelar, com vista ao decretamento de medidas provisórias, no órgão jurisdicional de reenvio. Justificou a sua recusa de ser transferido para outro centro de acolhimento com o facto de BF prosseguir estudos na proximidade do centro onde estão alojados. Alega que, em razão da retirada do benefício das condições materiais de acolhimento a seu respeito, não estará em condições de fazer face às suas necessidades elementares nem às do seu filho menor. Em apoio do seu pedido, alega, nomeadamente, a violação do artigo 21.° da Diretiva 2013/33 e do artigo 17.° do Decreto Legislativo n.° 142/2015, uma vez que a medida não tem em conta o facto de o seu filho e ele pertencerem à categoria das «pessoas vulneráveis»; a violação do artigo 23.°, n.° 1, alínea a), do Decreto Legislativo n.° 142/2015, uma vez que a recusa de aceitar a transferência não é equiparável aos casos previstos nesta disposição, e a violação do artigo 20.° da Diretiva 2013/33 conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça nos seus Acórdãos Haqbin e Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento), do qual resulta um princípio geral, aplicável a todos os casos de retirada do benefício das condições materiais de acolhimento, incluindo quando essa retirada não tem a natureza de sanção.

19. Por Despacho de 25 de julho de 2023, o órgão jurisdicional de reenvio indeferiu o pedido de medidas provisórias de AF com o fundamento de que a Decisão da Prefeitura de Milão era a expressão do poder de organização da administração em matéria de gestão dos centros de acolhimento.

20. AF interpôs recurso desse despacho no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália). Este último, por Despacho de 22 de setembro de 2023, deu provimento ao recurso com o fundamento de que a Decisão da Prefeitura de Milão pode lesar os direitos fundamentais de AF, como o acesso à alimentação, à habitação e ao vestuário, que representam necessidades básicas.

21. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, nomeadamente, sobre se o princípio fundamental da proteção da dignidade humana pode levar a considerar que os princípios afirmados pelo Tribunal de Justiça são regras de alcance geral aplicáveis, enquanto tais, além dos casos de retirada a título de sanção do referido benefício a que se referem os referidos acórdãos. Esse órgão jurisdicional considera que, no caso em apreço, a Administração expôs suficientemente os motivos que tornam a retirada do benefício das condições materiais de acolhimento indispensável, tendo em conta o facto de AF recusar indevida e desproporcionadamente ser transferido para outro centro de acolhimento, e de, na prática, não serem possíveis soluções alternativas com consequências menos gravosas.

22. O mesmo sublinha, além disso, que essa retirada é uma consequência direta da recusa de AF de continuar a beneficiar dessas condições materiais de acolhimento, ainda que noutro local, o que equivale a uma subtração voluntária ao mecanismo de acolhimento. AF está, portanto, exposto, por sua própria escolha, a ser privado da possibilidade de prover às suas necessidades básicas.

23. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que esta recusa constitui um comportamento abusivo na medida em que instrumentaliza, para os seus próprios fins, a medida de acolhimento e entrava, na prática, o poder de organização e de gestão de que dispõe a Administração para designar o centro de acolhimento ao qual o requerente de proteção internacional deve ser afetado. Perante este abuso, a única medida que a Administração pode ordenar é a retirada do benefício das condições materiais de acolhimento. Esse órgão jurisdicional acrescenta que, se se devesse considerar que, na situação em causa, o artigo 20.° da Diretiva 2013/33 exclui o exercício do poder de retirada do benefício das condições materiais de acolhimento, a Administração já não estaria em condições concretas de assumir a gestão das medidas de acolhimento, uma vez que a simples recusa de ser transferido, oposta por um requerente, equivaleria a «paralisar a organização dessas medidas» e a instituir uma forma de «direito à manutenção» no primeiro centro de acolhimento, ligado unicamente à vontade desse requerente, direito que não encontra fundamento nem no direito da União nem no direito nacional.

24. Nestas circunstâncias, o Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 20.° da Diretiva [2013/33] e os princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça nos seus Acórdãos [Haqbin] e [Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento)], uma vez que impedem a Administração do Estado‑Membro de decretar, a título sancionatório, a retirada das medidas de acolhimento se esta decisão for prejudicial para as necessidades básicas do cidadão estrangeiro requerente de proteção internacional e da sua família, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que permite, na sequência de uma decisão individual fundamentada, também relativa à necessidade e proporcionalidade da medida, a retirada do acolhimento não por motivos sancionatórios, mas antes pelo facto de os respetivos pressupostos de elegibilidade já não estarem preenchidos, em particular, devido à recusa do cidadão estrangeiro, por motivos que não dizem respeito à satisfação de necessidades básicas e à proteção da dignidade humana, em aceitar a transferência para outro centro de acolhimento, indicado pela Administração por necessidades objetivas de organização e com a garantia da própria Administração de manutenção de condições materiais de acolhimento equivalentes às do centro de origem, quando a recusa da transferência e a consequente decisão de retirada coloquem o cidadão estrangeiro numa situação em que não é capaz de fazer face a necessidades básicas pessoais e familiares?»

25. Apresentaram observações escritas AF, os Governos Italiano, Belga, Cipriota e Polaco, bem como a Comissão Europeia.

IV. Análise

26. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 20.° da Diretiva 2013/33, conforme interpretado nos Acórdãos Haqbin e Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento), deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um Estado‑Membro pode, após ter apreciado a necessidade e a proporcionalidade da medida no âmbito de uma avaliação individualizada da situação, retirar o benefício das condições materiais de acolhimento a um requerente de proteção internacional que, devido à sua recusa reiterada de ser transferido para outro centro de acolhimento, adaptado, no entanto, à sua situação familiar, deixa de preencher as condições de concessão das condições materiais de acolhimento.

27. Esta questão coloca‑se na medida em que nenhuma disposição da Diretiva 2013/33 regula expressamente uma situação deste tipo, na qual um requerente de proteção internacional não respeita as regras da sua tomada a cargo e se mantém abusivamente num centro de acolhimento ao opor uma recusa reiterada e injustificada de ser transferido para outro centro de acolhimento.

28. Como resulta da sua decisão de reenvio, o Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália) parte da premissa de que um comportamento como o que está em causa pode e deve ser equiparado a um «[a]bandon[o] [d]o local de residência estabelecido pela autoridade competente», na aceção do artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33, pelo que pode dar lugar, em conformidade com esta disposição, à retirada do benefício das condições materiais de acolhimento. Com efeito, esse órgão jurisdicional considera que esse comportamento demonstra uma subtração voluntária do requerente de proteção internacional ao sistema de acolhimento nacional, na medida em que equivale a uma falta de apresentação desse requerente no centro de acolhimento ao qual está afetado, o que é equiparável a um abandono do local de residência fixado pela autoridade nacional competente.

29. Embora partilhe das preocupações expressas tanto pelo órgão jurisdicional de reenvio como pelos Governos Cipriota e Polaco, segundo as quais este tipo de comportamentos apresenta um caráter abusivo contra o qual as autoridades competentes do Estado‑Membro devem poder reagir, penso, todavia, que, tendo em conta os termos do artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33, bem como o contexto e a finalidade da regulamentação em que este artigo se inscreve, estes dois tipos de comportamentos não são equiparáveis um ao outro.

A. Recusa de cumprir uma decisão de transferência de um centro de acolhimento para outro centro de acolhimento não está abrangida pelo artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33

30. Como a sua epígrafe indica, o artigo 20.° da Diretiva 2013/33 regula as medidas tendentes à redução ou à retirada do benefício das condições materiais de acolhimento.

31. No seu n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), este artigo permite assim aos Estados‑Membros reduzir ou, «em casos excecionais e devidamente justificados, retirar o benefício [dessas] condições [...] se o requerente [...] [a]bandonar o local de residência estabelecido pela autoridade competente sem a informar ou sem autorização caso esta lhe seja exigida».

32. Desde logo saliento que os termos desta disposição devem ser interpretados de forma restritiva, como demonstra a menção «em casos excecionais e devidamente justificados» utilizada pelo legislador da União. Com efeito, com exceção da pessoa que dissimulou os seus recursos financeiros, a retirada do benefício das condições materiais de acolhimento tem por efeito privar um requerente de proteção internacional totalmente dependente do auxílio do Estado do alojamento, da alimentação, do vestuário e de subsídios para despesas diárias (10).

33. Sublinho, além disso, que a referida disposição tem por objeto precisar as implicações da regra geral enunciada pelo legislador da União no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33. Este artigo, que diz respeito à residência do requerente no Estado‑Membro de acolhimento, permite com efeito a este último subordinar o benefício das condições materiais de acolhimento à condição de residência «efetiva» do requerente num local determinado que a autoridade nacional competente fixou. O artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da referida diretiva determina a medida a que se expõe o requerente que não cumpra essa obrigação ao abandonar esse local de residência «sem [...] informar [a autoridade competente]» ou sem autorização caso esta lhe seja exigida.

34. O verbo «abandonar», que é traduzido de modo uniforme em todas as versões linguísticas desta disposição, tem um significado forte pois implica, no seu sentido corrente, deixar ou renunciar definitivamente a qualquer coisa ou a alguém, ou ainda deixar um lugar (11). Em direito nacional, o conceito de «abandono do alojamento» pode ter um sentido próprio. Em direito francês, por exemplo, caracteriza‑se pela partida brusca e imprevisível da pessoa do alojamento que ocupa e pela sua ausência injustificada e prolongada, ou mesmo definitiva, do mesmo (12). Como testemunham os termos do artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/33, o legislador da União visa, aliás, efetivamente, a situação de um requerente que já não é localizável (13), uma vez que exige que os Estados‑Membros se pronunciem sobre o restabelecimento das condições materiais de acolhimento se o requerente «for encontrado» ou se apresentar voluntariamente às autoridades competentes, tendo em conta os motivos do seu «desaparecimento».

35. À luz destes elementos, penso que um comportamento como o que está em causa, que se caracteriza pela recusa do requerente de proteção internacional de cumprir uma decisão de transferência e pela sua manutenção abusiva no primeiro centro de acolhimento ao qual foi afetado, não pode ser equiparado ao de um requerente que abandona o local de residência estabelecido pela autoridade competente sem informação nem autorização prévia. Compreendo o argumento do órgão jurisdicional de reenvio segundo o qual, ao recusar aceitar as regras relativas à sua tomada a cargo e ir para o outro centro de acolhimento, o recorrente estaria a subtrair‑se ele próprio ao sistema nacional de acolhimento da mesma forma que uma pessoa que abandona o seu centro de acolhimento. Todavia, há que constatar que, numa situação como a que está em causa, o requerente mantém a sua residência efetiva no primeiro centro de acolhimento ao qual foi afetado, embora de forma abusiva, mas não desapareceu, é perfeitamente localizável para efeitos da análise do seu pedido de proteção internacional e a autoridade nacional competente está perfeitamente informada desse local de residência.

36. Os termos do artigo 20.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2013/33 opõem‑se, portanto, na minha opinião, a que uma situação como a que está em causa seja equiparada à de um requerente abandona o centro de acolhimento estabelecido pela autoridade nacional competente.

37. É também neste sentido que militam o contexto e a finalidade do artigo 20.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33.

38. Com efeito, a retirada do benefício das condições materiais de acolhimento é uma medida que o legislador da União prevê de forma muito estrita, «em casos excecionais e devidamente justificados», no artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, desta diretiva em duas hipóteses associadas, nomeadamente, a um risco de abuso do sistema de acolhimento (14).

39. A primeira hipótese diz respeito à situação em que o Estado‑Membro pode, em conformidade com o artigo 28.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/32, presumir que o requerente de proteção internacional retirou tacitamente o seu pedido ou dele desistiu por ter abandonado o local de residência que lhe foi atribuído [artigo 20, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33] ou não se ter apresentado ou não ter satisfeito os pedidos no sentido de fornecer informações ou não ter comparecido para as entrevistas pessoais sobre o procedimento de análise do seu pedido [artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva]. Estas circunstâncias, que se afiguram condições de admissão ao benefício das condições materiais de acolhimento, estão abrangidas pelas obrigações dos requerentes, enunciadas no artigo 4.° da Diretiva 2011/95/UE (15) e no artigo 13.° da Diretiva 2013/32. Nessa hipótese, em que o Estado‑Membro pode presumir que o pedido foi retirado, este último pode então presumir, até ao reaparecimento do requerente (artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/33), que o direito ao benefício das condições materiais de acolhimento, associado à qualidade de requerente, deixou de existir.

40. A segunda hipótese diz respeito à situação em que o requerente apresenta um «pedido subsequente», na aceção do artigo 2.°, alínea q), da Diretiva 2013/32 [artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2013/33], ou seja, um novo pedido de proteção internacional apresentado depois de ter sido proferida uma decisão definitiva sobre um pedido anterior. Nesta hipótese, a retirada pode, pois, ser justificada se se afigurar que o requerente apresentou este novo pedido com o único objetivo de beneficiar de condições materiais de acolhimento no Estado‑Membro.

41. Ora, um comportamento como o que está em causa não figura entre os incumprimentos suscetíveis de demonstrar uma violação das obrigações que incumbem ao requerente a título da análise do seu pedido de proteção internacional, e a sua recusa de cumprir as regras da sua tomada a cargo não pode, na minha opinião, por si só, demonstrar a retirada tácita do seu pedido ou uma tentativa de desvio do sistema de acolhimento nacional.

42. Desde que o recorrente esteja efetivamente presente no território do Estado‑Membro ao qual apresentou o seu pedido, que resida efetivamente no local de residência fixado em primeiro lugar pelo Estado‑Membro, a fim de assegurar um tratamento rápido e eficaz do mesmo, e que cumpra a sua obrigação de cooperação nos termos do artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95, bem como todas as obrigações previstas no artigo 13.° da Diretiva 2013/32, esse requerente preenche as condições de admissão ao benefício das condições materiais de acolhimento enquanto estiver autorizado a residir no território nacional nessa qualidade (16). Nessa situação, seria, portanto, contrário à lógica do sistema estabelecido pelo artigo 20.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33 privar o referido requerente das vantagens associadas à análise do seu pedido de proteção internacional.

43. Por conseguinte, não penso que um Estado‑Membro se possa basear nas disposições enunciadas no artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33 para adotar uma medida de retirada do benefício das condições materiais de acolhimento relativamente a um requerente de proteção internacional que se mantém abusivamente no primeiro centro de acolhimento ao qual foi afetado e que recusa reiterada e injustificadamente ser transferido para outro centro de acolhimento por necessidades de organização.

44. Em contrapartida, considero que esse comportamento pode caracterizar uma «violaç[ão] grav[e] das regras vigentes nos centros de acolhimento», na aceção do artigo 20.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, que um Estado‑Membro pode punir no respeito dos requisitos enunciados no artigo 20.°, n.os 5 e 6, desta diretiva.

B. Recusa de cumprir uma decisão de transferência para outro centro de acolhimento está abrangida pelo artigo 20.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33

45. O artigo 20.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33 dispõe que «[o]s Estados‑Membros podem estabelecer sanções aplicáveis a violações graves das regras vigentes nos centros de acolhimento, bem como a comportamentos violentos graves».

46. É certo que este artigo não precisa as obrigações que figuram no regulamento dos centros de acolhimento cuja violação pode ser punida, pelo que cabe a cada Estado‑Membro defini‑las. No entanto, tal regulamento menciona ou refere‑se necessariamente aos direitos e às obrigações gerais e particulares que incumbem a cada uma das partes durante a permanência no estabelecimento. Precisa também necessariamente as regras de organização do centro de acolhimento, bem como as condições de tomada a cargo do requerente de proteção internacional. Ora, à semelhança das condições de entrada, de permanência e de saída doo locais de alojamento desse requerente, as condições de transferência afiguram‑se‑me elementos essenciais do regulamento dos centros de acolhimento, ao qual adere através da assinatura do contrato de acolhimento geralmente associado a esse regulamento (17).

47. Resulta, assim, de uma leitura conjugada das disposições gerais relativas à residência do requerente no território do Estado‑Membro de acolhimento que a Diretiva 2013/33 não reconhece a existência de um direito à manutenção do requerente num centro de acolhimento preciso.

48. Em primeiro lugar, resulta do artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2013/33 que os Estados‑Membros podem decidir da residência do requerente, quer por razões de interesse público, de ordem pública, ou para o rápido tratamento e acompanhamento eficaz do seu pedido de proteção internacional. Embora o conceito de «razão de interesse público» não esteja definido nesta diretiva, engloba, sem dúvida, as razões relativas à organização e à gestão das capacidades do sistema de acolhimento nacional, reconhecendo o legislador da União, por outro lado, no considerando 26 da referida diretiva, a necessidade de assegurar a «eficácia dos sistemas de acolhimento nacionais».

49. Em segundo lugar, resulta do artigo 18.°, n.° 6, da diretiva 2013/33 que o Estado‑Membro de acolhimento tem o direito de transferir o requerente de um alojamento para outro quando tal se afigurar «necessário», desde que, no entanto, as modalidades do alojamento correspondam às necessidades específicas das famílias e das pessoas vulneráveis ou dependentes (18). Assim, a autoridade nacional competente tem o direito de requerer a transferência de um requerente para outro centro de acolhimento quando o exija a capacidade das estruturas de acolhimento ou a adequação destas às necessidades especiais do requerente, devido, por exemplo, à sua situação pessoal ou familiar (família, mulheres ou homens sozinhos, família monoparental, menores não acompanhados), ou ainda quando o requerente se deparar com dificuldades de adaptação às regras de vida do centro de acolhimento em questão. Cada uma destas circunstâncias pode, evidentemente, evoluir ao longo do procedimento de acolhimento do requerente.

50. Na minha opinião, estas disposições ficariam privadas de efeito útil se os Estados‑Membros não dispusessem de qualquer meio de ação em relação a um requerente que, ocupando um alojamento adequado para as necessidades de uma célula familiar mais numerosa, recusa coabitar nesse alojamento ou libertá‑lo, e se opõe, além disso, categoricamente e sem razão legítima, a qualquer oferta de realojamento, ainda que adaptada à sua situação familiar (19). Ao manter‑se abusivamente neste alojamento, o requerente priva o gestor do centro de acolhimento da possibilidade de oferecer lugares vagos a outras pessoas isoladas ou a outras famílias necessitadas. Este comportamento, se tolerado, corre efetivamente o risco de conduzir à paralisia do sistema de acolhimento, impedindo os Estados‑Membros de gerirem de forma eficaz as suas capacidades de alojamento, com a flexibilidade exigida pela diversidade das situações encontradas e pela evolução dos fluxos migratórios.

51. Por todas estas razões, penso que tal comportamento deve poder ser qualificado de «violaç[ão] grav[e] das regras vigentes nos centros de acolhimento», na aceção do artigo 20.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33.

52. Esta solução oferece aos Estados‑Membros a possibilidade de punir este tipo de comportamentos, exigindo, ao mesmo tempo, que respeitem as garantias expressamente previstas pelo legislador da União no artigo 20.°, n.os 5 e 6, dessa diretiva, nomeadamente as relativas ao respeito do princípio da proporcionalidade e da dignidade humana.

53. Com efeito, em aplicação do artigo 20.°, n.° 5, da referida diretiva, qualquer sanção, na aceção do n.° 4 deste artigo, deve ser objetiva, imparcial, fundamentada e proporcional à situação particular do requerente, bem como a todos os elementos do caso concreto e deve, em todas as circunstâncias, preservar o acesso do requerente aos cuidados de saúde e assegurar‑lhe um nível de vida condigno (20).

54. Embora, como admitiu o Tribunal de Justiça no Acórdão Haqbin, o regime de sanções aplicável possa, em princípio, incidir sobre as condições materiais de acolhimento, este atenuou imediatamente esta consideração tendo em conta essas exigências e excluiu a possibilidade de uma retirada, ainda que temporária, do conjunto dessas condições (21).

55. Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou que uma sanção que consista, apenas com fundamento no artigo 20.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33, em retirar, ainda que temporariamente, o benefício do conjunto das condições materiais de acolhimento ou das condições materiais de acolhimento relativas ao alojamento, à alimentação ou ao vestuário seria inconciliável com a obrigação de garantir ao requerente um nível de vida condigno, uma vez que o privaria da possibilidade de fazer face às suas necessidades mais básicas, como ter um alojamento, alimentar‑se, vestir‑se e lavar‑se, atentando assim contra a sua saúde física ou mental ou que a coloque num estado de degradação incompatível com essa dignidade (22). Neste sentido, o Tribunal de Justiça acrescentou que tal sanção equivaleria a não cumprir a exigência de proporcionalidade (23).

56. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça sublinhou que a exigência de garantir um nível de vida condigno ao requerente impõe não só aos Estados‑Membros, mas também às pessoas singulares ou coletivas privadas a que recorrem, a obrigação de assegurar em permanência e sem interrupção esse nível de vida (24). A tomada a cargo do requerente deve, portanto, ser contínua e respeitar a sua dignidade, o que é igualmente comprovado, na minha opinião, pelo artigo 20.°, n.° 6, da Diretiva 2013/33. Este artigo, que é antes de mais uma disposição processual, exige, com efeito, ao Estado‑Membro de acolhimento que continue a assegurar até que seja adotada uma decisão de redução ou de retirada do benefício das condições materiais de acolhimento, a tomada a cargo das necessidades básicas do requerente de modo que esta não sofra qualquer interrupção.

57. Esta tomada a cargo prossegue um triplo objetivo. Permite, antes de mais, garantir a proteção efetiva do requerente no território do Estado‑Membro de acolhimento, contribuindo assim para reduzir o risco de marginalização a que está exposto, bem como a tentação de «movimentos secundários». Em seguida, a referida tomada a cargo coloca o requerente em condições de exercer o seu direito de asilo, permitindo‑lhe participar no procedimento de análise do seu pedido em conformidade com os direitos que lhe são reconhecidos e com as obrigações que lhe incumbem por força das Diretivas 2011/95 e 2013/32. Por último, a mesma tomada a cargo deve permitir ao Estado‑Membro de acolhimento proceder a um exame diligente do pedido de proteção internacional, uma vez que, apesar da sanção adotada, esse Estado deve continuar a poder localizar o requerente para efeitos da notificação das diferentes convocatórias e reuniões.

58. Em terceiro e último lugar, o Tribunal de Justiça recordou que, em aplicação do artigo 23.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33, os Estados‑Membros devem ter primordialmente em conta o superior interesse da criança na transposição das disposições respeitantes aos menores e na adoção de sanções, em conformidade com o artigo 24.° da Carta, para o qual remete o considerando 35 desta diretiva. Ao adotar uma sanção, o Estado‑Membro deve, assim, ter em conta fatores como o bem‑estar e o desenvolvimento social do menor, atendendo às suas origens, bem como os aspetos ligados à sua segurança e proteção (25). Ora, é evidente que a retirada do benefício do conjunto de condições materiais de acolhimento, ainda que temporariamente, não é uma medida adequada à situação de um menor, uma vez que não permite responder às suas necessidades específicas e compromete manifestamente as condições da sua educação e do seu desenvolvimento.

59. No presente processo, entendo, pela leitura da Decisão da Prefeitura de Milão, que esta medida resultou de uma acumulação de problemáticas e afigurou‑se o último possibilidade de fazer evoluir a situação, apesar das diversas tentativas já iniciadas pelas autoridades nacionais competentes.

60. Com efeito, resulta desta decisão que, além do comportamento particularmente violento que o recorrente adotou no seu centro de acolhimento, opôs‑se por duas vezes a que as camas vagas do seu alojamento fossem ocupadas por dois outros requerentes de proteção internacional e recusou por cinco vezes cumprir medidas de realojamento que foram decididas a seu respeito, medidas essas que, no entanto, eram adaptadas à sua situação e à do seu filho, menor à data dos factos do litígio no processo principal. Além disso, resulta da referida decisão que, embora a autoridade nacional competente tenha dado início ao procedimento de retirada das condições materiais de acolhimento na sequência das duas primeiras recusas de transferência opostas pelo recorrente, renunciou ao prosseguimento desse procedimento ao consentir que o recorrente e o seu filho prosseguissem o seu percurso de acolhimento no centro onde estão alojados.

61. Ora, por todas as razões que acabo de expor, um Estado‑Membro não pode prever, entre as sanções suscetíveis de serem aplicadas a um requerente que recusa cumprir uma decisão de transferência, ainda que, adaptada à sua situação familiar, uma sanção que consiste em retirar‑lhe o benefício do conjunto das condições materiais de acolhimento, na aceção do artigo 2.°, alíneas f) e g), da Diretiva 2013/33, uma vez que teria por efeito privar esse requerente da possibilidade de fazer face às suas necessidades mais elementares, a saber, a de se alojar, de se alimentar, de se vestir e de se lavar. Por conseguinte, cabe‑lhe determinar uma sanção, de outra natureza, que respeite as exigências enunciadas no artigo 20.°, n.os 5 e 6, desta diretiva, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça. Isto significa, nomeadamente, que essa sanção deve ser proporcional à situação particular do requerente e respeitadora da sua dignidade humana, e deve permitir‑lhe aceder aos cuidados de saúde. Numa situação como a que está em causa, que respeita a uma família monoparental, esta sanção deve, além disso, ser adotada tendo especialmente em conta o superior interesse da criança, em conformidade com o artigo 23.° da referida diretiva e, nomeadamente, as suas necessidades específicas.

V. Conclusão

62. Tendo em conta todas as considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália) da seguinte forma:

1) O artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional,

deve ser interpretado no sentido de que:

o comportamento de um requerente de proteção internacional que se mantém abusivamente no primeiro centro de acolhimento ao qual foi afetado e que opõe uma recusa reiterada e injustificada de ser transferido para outro centro de acolhimento para efeitos da gestão das capacidades do sistema de acolhimento nacional não é equiparável a um «[a]bandon[o] [d]o local de residência estabelecido pela autoridade competente», caso em que é permitido retirar o benefício do conjunto das condições materiais de acolhimento.

2) O artigo 20.°, n.os 4 a 6, da Diretiva 2013/33

deve ser interpretado no sentido de que:

o comportamento de um requerente de proteção internacional que se mantém abusivamente no primeiro centro de acolhimento ao qual foi afetado e que opõe uma recusa reiterada e injustificada de ser transferido para outro centro de acolhimento para efeitos da gestão das capacidades do sistema de acolhimento nacional constitui uma «violaç[ão] grav[e] das regras vigentes nos centros de acolhimento» que o Estado‑Membro pode punir através da adoção de uma sanção de natureza diferente da retirada do benefício do conjunto das condições materiais de acolhimento.

Cabe ao Estado‑Membro determinar uma sanção que seja proporcional à situação particular desse requerente, bem como a todos os elementos do caso concreto e que garanta, em todas as circunstâncias, o respeito da sua dignidade humana e o seu acesso aos cuidados de saúde. No caso específico de estar em causa uma família, esta sanção deve, além disso, ser adotada tendo especialmente em conta o superior interesse da criança, em conformidade com o artigo 23.° da diretiva e, nomeadamente as suas necessidades específicas.

1 Língua original: francês.

i O nome deste processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome efetivo de nenhuma das partes no processo.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 96).

3 C‑233/18, a seguir «Acórdão Haqbin», EU:C:2019:956.

4 C‑422/21, a seguir «Acórdão Ministero dell’Interno (Retirada das condições materiais de acolhimento)», EU:C:2022:616.

5 A seguir «Carta».

6 O conceito de «centre d’hébergement» utilizado, por exemplo, nas versões em língua francesa e inglesa («accommodation center») da Diretiva 2013/33, é traduzido pelo conceito de «centro de acolhimento» noutras versões linguísticas, como as versões em língua italiana («centro di accoglienza») e espanhola («centro de acogida»).

7 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60).

8 GURI n.° 214, de 15 de setembro de 2015, p. 1. Este decreto legislativo foi alterado pelo decreto‑legge n. 20 — Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (Decreto‑Lei n.° 20, que estabelece disposições urgentes em matéria de fluxos de entrada legal dos trabalhadores estrangeiros e de prevenção e luta contra a imigração irregular) (GURI n.° 59, de 10 de março de 2023, p. 1). Este decreto‑lei foi convertido em lei, com alterações, pela legge n. 50 (Lei n.° 50), de 5 de maio de 2023 (GURI n.° 104, de 5 de maio de 2023, p. 7) (a seguir «Decreto Legislativo n.° 142/2015»).

9 A seguir «Decisão da Prefeitura de Milão».

10 V. artigo 2.°, alínea g), da Diretiva 2013/33.

11 V. Dicionário Larousse e Dicionário da Académie française.

12 V. Acórdão da Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França), 3.ª Secção Cível, de 8 de julho de 2009 (n.° 08‑16.992).

13 Saliento que o artigo 13.° do Decreto Legislativo n.° 142/2015 prevê expressamente a retirada das condições materiais de acolhimento, em conformidade com o artigo 23.°, n.° 1, alínea a), deste decreto legislativo, em caso de «[a]fastamento injustificado dos centros».

14 V., a este respeito, considerando 25 da Diretiva 2013/33 e Acórdão Haqbin (n.° 44).

15 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9).

16 V., a este respeito, artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2013/33.

17 V., por exemplo, em França, Decreto, de 19 de junho de 2019, relativo ao regulamento de funcionamento dos centros de acolhimento para requerentes de asilo (JORF de 28 de junho de 2019, p. 111), que prevê, no artigo 2.° do seu anexo, que, «[a] qualquer momento, o gestor do centro de acolhimento para requerentes de asilo pode pedir ao Office français de l’immigration et de l’integration (Serviço francês da imigração e da integração) que organize a transferência de uma pessoa alojada para outro local de alojamento quando a sua situação de vulnerabilidade necessite de uma tomada a cargo adaptada às suas necessidades ou quando tenham sido constatadas dificuldades de adaptação às regras de vida do local de alojamento».

18 V. considerandos 9, 14 e 22, bem como artigo 18.°, n.° 2, alínea a), e artigos 21.° a 25.° da referida diretiva.

19 Recordo, todavia, que, em conformidade com as disposições previstas nomeadamente no artigo 18.°, n.° 2, alínea a), e ao artigo 23.° da Diretiva 2013/33, o gestor do centro de acolhimento deve, quando organiza a coabitação que é inerente ao alojamento coletivo, preservar a intimidade familiar tendo particularmente em conta necessidades específicas das crianças.

20 V. Acórdão Haqbin (n.os 45 e 51).

21 V. Acórdão Haqbin (n.os 43, 44 e 52).

22 V. Acórdão Haqbin (n.os 46 e 47 e jurisprudência referida).

23 V. Acórdão Haqbin (n.° 48).

24 V. Acórdão Haqbin (n.° 50).

25 V. Acórdão Haqbin (n.os 53 a 55).