Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-179/97

Conclusões do Advogado-Geral

A - Introdução

1 O presente recurso tem por objecto a questão de saber se alguns elementos de um regulamento de execução da Comissão são contrários a um acordo internacional celebrado pela Comunidade ou a um regulamento de base do Conselho.

2 O Governo espanhol critica a Comissão pelo facto de o artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento de execução (CEE) n._ 2868/88, introduzido pelo Regulamento (CE) n._ 494/97 (1), não prever o requisito do consentimento do Estado de pavilhão quando os inspectores de outra parte contratante desejem subir a bordo do navio, no porto, a fim de realizar uma inspecção e nele permanecerem enquanto aquela é efectuada. Afirma que este requisito do consentimento consta tanto de um acordo celebrado entre a Comunidade Europeia e o Canadá (2) (a seguir «acordo») - vinculativo por força do direito internacional e que, por conseguinte, goza de primazia sobre o direito comunitário - como do Regulamento (CEE) n._ 1956/88 do Conselho, alterado pelo Regulamento (de base) (CE) n._ 3067/95 (3). O Governo espanhol alega a incompatibilidade da parte impugnada do regulamento de execução da Comissão devido à ausência do requisito do consentimento e pede a sua anulação.

3 A Comissão nega, em primeiro lugar, a aplicabilidade do acordo, porque, entretanto, este foi «multilateralizado» e consequentemente, - dado que a sua validade cessava no momento da sua «multilateralização» ou em 31 de Dezembro de 1995 - já não é aplicável. Sustenta ainda que a disposição controvertida reproduz quer o conteúdo do acordo quer do regulamento de base do Conselho, pelo que a crítica do Governo espanhol carece de fundamento.

4 O Governo espanhol conclui pedindo que Tribunal de Justiça se digne:

- anular o artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento (CEE) n._ 2868/88 da Comissão, que adopta disposições para a aplicação do programa de inspecção conjunta internacional adoptado pela Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico Norocidental, conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 494/97 da Comissão, de 18 de Março de 1997;

- condenar a Comissão nas despesas.

5 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

- negar provimento ao recurso;

- condenar a recorrente nas despesas.

B - Enquadramento legal

6 O acordo celebrado entre a Comunidade Europeia e o Canadá (4), assinado em 20 de Abril de 1995 e aprovado mediante decisão do Conselho de 22 de Dezembro de 1995, dispõe no ponto II.9, alíneas a) a e) do Anexo I, a melhoria do controlo e da execução no sector das pescas na zona de incumbência da NAFO, após enumerar as possíveis infracções principais, o seguinte:

«...

ii) Se necessário e se estiver devidamente autorizado para o efeito, o inspector da parte a que pertence o navio em causa ordenará que o navio que se dirija imediatamente para um porto próximo, e escolhido pelo capitão... a fim de ser sujeito a uma inspecção minuciosa sob a autoridade do Estado de pavilhão e na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte que deseja participar...

...

iv) Quando um navio se deva dirigir a um porto para ser sujeito a uma inspecção minuciosa nos termos da alínea ii), um inspector da NAFO de outra parte pode, com o acordo da parte a que pertence o navio em causa, subir e permanecer a bordo do navio durante o trajecto para o porto, e estar presente durante a inspecção do navio no porto.

...»

7 O Regulamento n._ 3067/95, que altera o Regulamento n._ 1956/88, introduziu no artigo 1._, n._ 10, ii), uma disposição com o seguinte teor:

«Sempre que tal se justifique, a autoridade competente do Estado-Membro de pavilhão ou o inspector autorizado pela referida autoridade do navio em causa deve, quando devidamente autorizado, exigir que o navio se dirija imediatamente a um porto próximo, escolhido pelo comandante... para uma inspecção completa sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão e na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar...»

O número 10, iv), prescreve o seguinte:

«Sempre que seja necessário que um navio se dirija ao porto para uma inspecção completa nos termos da alínea ii), um inspector da NAFO da outra parte contratante poderá, mediante o consentimento da parte contratante a que pertence o navio, subir a bordo do navio enquanto este se dirige ao porto, podendo nele permanecer até que o navio alcance o porto, e poderá estar presente durante a inspecção do navio no porto.»

8 O Regulamento de execução n._ 2868/88 da Comissão estabelece, no seu artigo 4._-A, n._ 6, inserido pelo Regulamento n._ 494/97 (5) e impugnado pelo Reino de Espanha, o seguinte:

«À chegada ao porto para que foi dirigido, o navio incriminado é submetido a uma inspecção aprofundada efectuada sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão, eventualmente na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar...»

O artigo 4._-B prevê o seguinte:

«1. Sempre que presumirem que um navio de pesca arvorando pavilhão de uma parte contratante cometeu uma das infracções graves enumeradas no ponto 9 do anexo do Regulamento (CEE) n._ 1956/88 do Conselho, os inspectores comunitários informam desse facto... as autoridades competentes do Estado de pavilhão em causa...

2. A Comissão, com o consentimento da parte contratante responsável pelo navio, decide se um inspector comunitário permanece a bordo do navio. A Comissão decide igualmente se o inspector comunitário deve estar presente na inspecção aprofundada do navio incriminado, realizada no porto.»

C - Parecer Sobre a aplicabilidade do acordo

9 Em primeiro lugar, a Comissão formula a objecção de que o acordo já não é aplicável ao presente caso. O facto de, entretanto, ter sido multilateralizado, implica que não está em vigor. A aplicabilidade do acordo expirava em 31 de Dezembro de 1995 ou quando as medidas nele estabelecidas fossem aprovadas pela NAFO, se tal ocorresse primeiro. Mas como estes compromissos internacionais já haviam sido adoptados, o acordo, na sua antiga versão, ficou desprovido de objecto.

10 O Reino de Espanha contesta esta argumentação respondendo que, por força do artigo 228._, n._ 7, do Tratado CE, este acordo é vinculativo para a Comunidade. Por conseguinte, as normas comunitárias posteriores não podem ser contrárias ao mesmo. Acresce que o Conselho, na sua decisão de 22 de Dezembro de 1995, já tinha aprovado a celebração do acordo em nome da Comunidade. Pelo que deduz que o acordo continua a ser válido na sua versão original.

11 Segundo o artigo 228._, n._ 7, do Tratado CE, os acordos internacionais nos quais a Comunidade participe são vinculativos para as instituições da Comunidade e para os Estado-Membros. O Conselho, através do Regulamento n._ 3067/95 (6), alterou o Regulamento n._ 1956/88 até então em vigor, com o objectivo de adaptar as disposições comunitárias em vigor até aquele momento ao acordo. Finalmente, o acordo foi aprovado em nome da Comunidade pela Decisão 95/586.

12 O ponto de vista defendido pela Comissão, segundo o qual o acordo já não está em vigor, só pode ser acolhido se com a decisão de aprovação de 22 de Dezembro de 1995 também tivesse sido aprovada a letra «E. Aplicação» do Acordo de 20 de Abril de 1995, onde se lê: «... A presente acta aprovada deixará de ser aplicável em 31 de Dezembro de 1995 ou quando as medidas previstas na presente acta aprovada forem adoptadas pela NAFO, se essa adopção se verificar antes dessa data.»

13 Com efeito, o artigo 1._, n._ 1, da decisão (de aprovação) do Conselho estatui efectivamente que o Acordo entre a Comunidade Europeia e o Canadá, constituído por uma acta aprovada e respectivos anexos, uma troca de cartas e uma troca de notas é aprovado e que o texto dos actos referidos no primeiro parágrafo acompanha a decisão. Ou seja, do ponto de vista formal não se suprimiu a letra E. Contudo, não nos parece acertada a interpretação da Comissão. Não se percebe por que razão se aprovaria um acordo em 22 de Dezembro - que aliás só entraria em vigor num momento posterior (artigo 2._) - se, de qualquer forma, a sua validade expiraria a 31 de Dezembro de 1995 (7).

14 Na realidade, nos termos do quarto considerando da decisão «é do interesse da Comunidade aprovar o referido acordo» (8). Poder opor-se que um considerando não é fonte de direito substantivo e que, portanto, não pode suprimir o prazo efectivamente incluído na decisão (de aprovação). Embora a construção jurídica escolhida não seja a mais convincente, resulta do quarto considerando uma vontade óbvia do Conselho no sentido de aprovar (com carácter definitivo, quer dizer, sem limite de duração) o acordo celebrado entre a Comunidade e o Canadá.

15 Dado que o Governo espanhol acusa a Comissão de violação tanto do acordo como do regulamento de base do Conselho e que as disposições de ambos os diplomas são, para os efeitos que interessam no caso em apreço, de conteúdo idêntico, a questão da aplicabilidade do acordo pode, em última análise, ficar em suspenso no âmbito da apreciação da procedência do recurso.

Validade do artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento n._ 494/97

16 Por conseguinte, impõe-se agora examinar se a disposição impugnada é contrária ao Regulamento de base do Conselho n._ 1956/88, alterado pelo Regulamento n._ 3063/95. Se a resposta for afirmativa, são de acolher as pretensões do Governo espanhol.

17 Deve assinalar-se, a título preliminar, que segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando um texto de direito comunitário derivado necessita de interpretação, ele deve, na medida do possível, ser interpretado num sentido conforme com as disposições do Tratado. Um regulamento de execução deve também, se possível, ser objecto de interpretação conforme com as disposições do regulamento de base (9).

18 Segundo o Governo espanhol, basta comparar a redacção das disposições controvertidas para concluir que falta o requisito do consentimento no regulamento de execução da Comissão. Dado que, todavia, este figura n._ 10, iv), do regulamento do Conselho, o artigo 4._-A, n._ 6, do regulamento da Comissão está viciado por um erro de direito. A disposição controvertida também não pode ser interpretada no sentido de que o referido requisito está aí subentendido.

19 A Comissão defende-se, em primeiro lugar, com o argumento de que o n._ 10, iv, apenas contém o requisito do consentimento porque essa disposição regulamenta uma situação na qual se comprovou uma eventual infracção em alto mar. Dado que, ao abordar um navio em alto mar, se coloca a questão do respeito da soberania do Estado de pavilhão, tornava-se necessário o consentimento do referido Estado para subir a bordo. Teria sido por esse motivo que a regra constante do n._ 10, iv), foi adoptada. Contudo, a disposição impugnada do regulamento de execução referia-se à situação de uma inspecção realizada no porto. Nesse caso, o consentimento do Estado de pavilhão para subir a bordo já não seria necessário, uma vez que a soberania do Estado de pavilhão poderia ser eficazmente protegida de outra forma. Nem do acordo nem do regulamento do Conselho poderia deduzir-se algo diferente.

20 A Comissão informa ainda que, a fim de ter igualmente em conta a situação em alto mar, introduziu o requisito do consentimento no artigo 4._-B, n._ 2, do Regulamento n._ 494/97.

21 O Governo espanhol responde sustentando que o n._ 10, iv), também é aplicável às inspecções no porto. Em sua opinião, isto decorre tanto da redacção como da sistemática das disposições aplicáveis.

22 Devido a esta diferente apreciação tanto das alíneas ii) e iv) do n._ 10, como dos artigos 4._-A e 4._-B do regulamento da Comissão, é necessário, em primeiro lugar, considerar atentamente a estrutura de cada uma destas disposições.

23 Há que considerar que o regulamento do Conselho regula factos relacionados entre si. Iniciam-se com a constatação de que um navio cometeu, aparentemente, uma infracção grave em alto mar. Concluem-se com uma inspecção aprofundada do navio incriminado num porto, levada a cabo por um ou mais inspectores. A finalidade e o objecto do regulamento de base do Conselho é estabelecer disposições de execução dos programas de inspecção conjunta internacional. Ao estabelecer-se um regime desta natureza tudo milita no sentido da aplicação por ordem cronológica das disposições em causa. Esta forma de proceder decorre da própria redacção do regulamento do Conselho.

24 Assim, antes de tudo é necessário imputar a um navio uma presumível infracção grave. Seguidamente, em casos em que tal se justifique, pode exigir-se ao navio que se dirija imediatamente para um determinado porto. Finalmente, pode submeter-se o navio a uma inspecção mais completa no porto de desvio.

25 Se se optar por este modo de proceder, o n._ 10, iv), estabelece o desenrolar da inspecção no porto. Sempre que a parte contratante à qual o navio pertence o autorize, qualquer inspector da NAFO terá os seguintes direitos:

- pode subir a bordo do navio, enquanto este se dirige para o porto,

- pode permanecer a bordo até que o navio alcance o porto, e

- pode estar presente durante a inspecção do navio no porto.

26 Neste ponto, o teor da disposição põe em evidência que não são de acolher as alegações da Comissão. Não se trata manifestamente da questão do respeito da soberania durante as inspecções do navio realizadas em alto mar. Decorre igualmente da sistemática das disposições aplicáveis acima referidas que o objectivo da disposição consiste precisamente em regulamentar a operação de desvio de um navio para o porto até à realização da inspecção no mesmo porto.

27 É certo que o n._ 10, ii), do regulamento do Conselho dispõe que poderá ser exigido a um navio que se dirija imediatamente a um determinado porto para aí ser submetido a uma inspecção aprofundada, sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão e na presença de um inspector da NAFO de qualquer parte contratante que deseje participar. Para este efeito é decisiva a palavra «enviar» (10). Tendo em conta a sistemática do programa de inspecção conjunta internacional este ponto refere-se fundamentalmente, como já dito, à situação em alto mar. Assim, o envio de um inspector da NAFO apenas pode ser considerado como uma medida preparatória. Como disposição de carácter especial, o n._ 10, iv), regulamenta a situação a partir do momento em que o navio é desviado para o porto. Para poder subir a bordo e aí poder permanecer no decurso da rota de desvio, os inspectores da NAFO, previamente enviados de acordo com o n._ 10, ii), carecem do consentimento do Estado de pavilhão.

28 O artigo 4._-A, n._ 6, inserido no Regulamento n._ 2868/88 pelo Regulamento n._ 494/97, estabelece que, à chegada ao porto para que foi dirigido, o navio incriminado é submetido a uma inspecção aprofundada efectuada sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão, eventualmente na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar. Do teor da disposição não decorre - ao contrário do que se verifica no regulamento de base - que para tal seja necessário o consentimento do Estado de pavilhão.

29 Contudo, decorre claramente da redacção do preceito que este não regulamenta uma situação em alto mar, como afirma a Comissão. De igual forma que para outras disposições do acordo e do regulamento do Conselho, a Comissão também estabeleceu no artigo 4._-A uma sequência cronológica dos acontecimentos. Assim, os n.os 1 a 5 descrevem o modo de proceder desde a detecção da presumida infracção até à ordem dada ao navio para que se dirija a determinado porto. Consequentemente, o n._ 6 apenas pode ser interpretado como descrevendo a situação na qual se encontra o navio após ter chegado ao porto de desvio.

30 A propósito da relação entre os artigos 4._-A e 4._-B do regulamento da Comissão, deve assinalar-se que o artigo 4._-A se refere apenas às infracções presumivelmente cometidas por navios comunitários. O seu n._ 2 dispõe literalmente:

«Na sequência da informação recebida... e da notificação de uma presumível infracção grave... cometida por um navio comunitário..., a Comissão, em cooperação com o Estado-Membro de pavilhão, vela para que o navio seja inspeccionado...»

Este enunciado adquire significado quando no artigo 4._-B se descreve a continuação do procedimento a seguir quando os inspectores comunitários presumirem que «... um navio de pesca arvorando pavilhão de uma parte contratante...» cometeu uma infracção grave. Em tal caso, e por força do n._ 2, a Comissão poderá decidir, com o consentimento da parte contratante responsável pelo navio, se um inspector comunitário permanece a bordo durante o seu percurso até ao porto.

31 Contudo, isto significa apenas que os artigos 4._-A e 4._-B não regulamentam situações diversas em que o navio se encontra em alto mar ou no porto, baseando-se, pelo contrário, nos critérios de diferenciação «navio comunitário» e «navio de outra parte contratante».

32 Por esse motivo, não pode ser dado acolhimento à argumentação da Comissão segundo a qual no artigo 4._-B, n._ 2, regulamenta o requisito do consentimento relativamente a todos os navios de pesca abrangidos pelo regulamento de base.

33 Assim, h)a que concluir que o artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento n._ 2868/88, introduzido pelo Regulamento n._ 494/97, não contém expressamente o requisito do consentimento que consta do regulamento de base do Conselho para que um inspector da NAFO suba a bordo de um navio ou nele permaneça durante a inspecção no porto.

34 Não obstante, coloca-se a questão de saber se a disposição impugnada não pode ser interpretada de forma que resulte compatível com o estabelecido no acordo ou no regulamento de base. Isto somente seria possível, no caso em apreço, se na frase « chegada ao porto para que foi dirigido, o navio incriminado é submetido a uma inspecção aprofundada efectuada sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão, eventualmente na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar», a expressão eventualmente pudesse ser interpretada no sentido de que se refere ao consentimento do Estado-Membro de pavilhão.

35 A Comissão que adoptou esta disposição, não invocou esta interpretação. Em sua opinião, o requisito do consentimento fica preenchido com a regra constante do n._ 2 do artigo 4._-B.

36 Não obstante, não pode ser aqui contemplada uma interpretação do artigo 4._-A, n._ 6, consentânea com o regulamento de base, com recurso à expressão eventualmente. Da sistemática, da redacção e do contexto do regulamento de base decorre que a vontade expressa das partes contratantes foi no sentido de apenas facultar a subida e a permanência a bordo de outros inspectores no caso de o Estado de pavilhão dar previamente o seu consentimento. Este requisito, extremamente importante, que tem como objectivo fundamental salvaguardar a soberania do Estado de pavilhão, não pode ser suprido pela palavra eventualmente. Pelo contrário, esta palavra refere-se à situação na qual outra parte contratante tenha feito uso da possibilidade de enviar um inspector, com base nos acontecimentos ocorridos em alto mar.

37 Por isso, não pode partir-se da premissa de que a expressão eventualmente faz referência ao consentimento do Estado de pavilhão. Em última análise, esta opinião é confirmada pela declaração da própria Comissão, segundo a qual a norma estabelecida no artigo 4._-A, n._ 6, não contém qualquer requisito de consentimento e que este se encontra previsto no artigo 4._-B, n._ 2.

38 Das considerações acima tecidas decorre que o artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento n._ 2868/88, introduzido pelo Regulamento n._ 494/97, contraria o Regulamento n._ 1956/88, alterado pelo Regulamento n._ 3067/95. Por conseguinte, é de acolher a pretensão do Governo espanhol e declarar nula a disposição controvertida.

39 Idêntico resultado se obteria no que respeita à apreciação do regulamento de execução à luz do acordo CE-Canadá, já que este coincide com o regulamento de base quanto ao conteúdo da norma; contudo, tendo em conta que o resultado seria o mesmo, a questão da sua validade pode ser deixada em suspenso (11).

Despesas

40 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Assim, adoptando a solução proposta, a Comissão será parte vencida pelo que deve suportar as despesas do processo.

Conclusão

41 Pelas razões que precedem, proponho que,

«1. O artigo 4,._ A, n._ 6, do Regulamento (CE) n._ 494/97 da Comissão, de 18 de Março de 1997, seja declarado nulo, na medida em que prevê que, à chegada ao porto de desvio, o navio incriminado seja submetido a uma inspecção aprofundada, efectuada sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão, eventualmente na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar, sem para tal requerer o consentimento prévio da parte contratante à qual o navio pertence.

2. A Comissão das Comunidades Europeias seja condenada nas despesas do processo.»

(1) - Regulamento n._ 2868/88 da Comissão, de 16 de Setembro de 1988, que adopta disposições para a aplicação do programa de inspecção conjunta internacional adoptado pela Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 257, p. 20), alterado pelo Regulamento n._ 494/97 da Comissão, de 18 de Março de 1997 (JO L 77, p. 5).

(2) - Decisão 95/586/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativa à conclusão do Acordo entre a Comunidade Europeia e o Canadá em matéria de pesca, no contexto da Convenção NAFO, constituído por uma acta aprovada e respectivos anexos, uma troca de cartas e uma troca de notas (JO L 327, p. 35).

(3) - Regulamento (CEE) n._ 1956/88 do Conselho, de 9 de Junho de 1988, que adopta disposições para a aplicação do programa de inspecção internacional conjunta adoptado pela Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 175, p. 1), alterado pelo Regulamento (CE) n._ 3067/95 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1995 (JO L 329, p. 1).

(4) - Cumpre indicar que este acordo foi celebrado na sequência de um incidente ocorrido em princípios de 1995. O navio espanhol «ESTAI» foi apresado, em águas internacionais, por inspectores canadianos, com fundamento na suspeita de utilização de artes de pesca proibidas e foi conduzido a um porto canadiano. Posteriormente, o acordo foi celebrado com o objectivo de alcançar uma colaboração mais estreita e intensa. Contudo, os acontecimentos relacionados com o «ESTAI» não são objecto do presente litígio.

(5) - O Regulamento n._ 494/97 foi adoptado com base no Regulamento n._ 1956/88, alterado pelo Regulamento n._ 3067/95.

(6) - V. o segundo considerando do Regulamento n._ 3067/95.

(7) - Recorde-se, mais uma vez, que o acordo devia deixar de vigorar antes de 31 de Dezembro de 1995, se antes dessa data, fossem adoptadas pela NAFO as medidas previstas NAFO. Com data de 29 de Setembro de 1995, a NAFO transmitiu aos seus membros um catálogo de medidas. Este devia entrar em vigor sessenta dias após a notificação, se não fossem formuladas objecções. Segundo declarações das partes no presente litígio, este catálogo de medidas entrou em vigor.

(8) - A palavra «definitivamente» encontra-se apenas na versão alemã desta disposição. Todavia, isso não modifica o resultado das considerações que se seguem.

(9) - Acórdãos de 24 de Junho de 1993, Dr. Tretter (C-90/92, Colect., p .I-3569, n._ 11); de 10 de Março de 1971, Tradax (38/70, Colect., p. 145); e de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Alemanha (C-61/94, Colect., p. I-3989, n._ 52).

(10) - Nas demais versões linguísticas desta disposição (entre as quais a portuguesa: N.T.) fala-se apenas da presença dos inspectores; no entanto, isso não modifica o resultado da interpretação sistemática.

Ndt: A discussão em torno da palavra enviar apenas é pertinente à luz da versão do regulamento em língua alemã, nos termos da qual o Estado-Membro de pavilhão que deseje participar «envia» (entsenden) um inspector da NAFO.

(11) - Sobre a aplicabilidade do acordo, v. os n.os 12 e 13, supra.