Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-173/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 6 de julho de 2023(1)

Processo C‑173/22 P

MG

contra

Banco Europeu de Investimento

«Recurso de decisão do Tribunal Geral – Função pública – Pessoal do Banco Europeu de Investimento (BEI) – Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Artigo 41.º, n.º 2, alínea a) – Direito a ser ouvido – Regras do Pessoal do BEI – Remuneração – Prestações familiares – Prestações pagas ao progenitor que tem a guarda das crianças – Recurso de anulação com pedido de indemnização – Exceção de ilegalidade»

I. Introdução

1. Quando dois membros do pessoal da mesma instituição se separam, como deve essa instituição decidir relativamente à distribuição das prestações familiares? Tem de ouvir ambos os progenitores antes de tomar essa decisão e, se não os ouviu, quais são as consequências?

2. Estas são as questões centrais do presente recurso interposto do Acórdão de 21 de dezembro de 2021, MG/EIB (T‑573/20, não publicado, EU:T:2021:915, a seguir «acórdão recorrido»).

II. Antecedentes do litígio e acórdão recorrido

3. Tanto o recorrente, MG, como a sua ex‑mulher, A, são agentes do Banco Europeu de Investimento (BEI). MG é funcionário do BEI desde 1 de fevereiro de 1998 e, em 12 de setembro de 2003, casou com A, que é agente do BEI desde 2002. Têm cinco filhos.

4. O presente processo diz respeito ao procedimento administrativo no BEI relativo à adoção de uma decisão de retirar o benefício das prestações familiares a MG na sequência do seu divórcio de A.

5. Resulta dos factos expostos no acórdão recorrido (2), que este procedimento decorreu em paralelo com um processo judicial nos órgãos jurisdicionais do Luxemburgo que conduziu ao divórcio. A fim de facilitar a compreensão do presente processo, irei apresentar o processo nos órgãos jurisdicionais luxemburgueses separadamente dos procedimentos internos no BEI.

A. Processo nos órgãos jurisdicionais do Luxemburgo

6. Em 22 de Agosto de 2017, A intentou uma ação de divórcio contra MG no tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo, Luxemburgo).

7. Em 14 de novembro de 2017, o tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) adotou um despacho de medidas cautelares pelo qual concedeu a guarda provisória dos menores a A. Também ordenou a MG que deixasse a casa de morada de família, o que este fez em dezembro de 2017.

8. Através de um segundo Despacho de medidas provisórias de 20 de julho de 2018, o órgão jurisdicional luxemburguês ordenou a MG que pagasse a A uma pensão de alimentos no montante de 1 500 euros por mês (300 euros por cada um dos seus filhos), excluídas as prestações familiares, bem como as despesas de infantário no Centro Polivalente da Infância (Centre polyvalent de l’enfance, CPE) para três filhos e metade de todas as despesas extraordinárias efetuadas no interesse de todos os cinco filhos. Além disso, o juiz das medidas cautelares ordenou ao BEI que pagasse a A o abono por filho a cargo e o abono escolar.

9. Em 9 de janeiro de 2019, o Cour supérieure de justice (Tribunal Superior de Justiça, Luxemburgo), reunido como jurisdição de recurso, negou provimento ao recurso interposto por MG contra o Despacho de medidas cautelares de 14 de novembro de 2017, na medida em que fixou a residência dos filhos menores na morada de A, mas concedeu‑lhe direitos de visita e alojamento a cada segundo fim de semana e durante metade das férias escolares.

10. Em 21 de março de 2019, o tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) decretou o divórcio entre MG e A.

11. Em 10 de julho de 2019, o Cour supérieure de justice (Tribunal Superior de Justiça), reunido como jurisdição de recurso, proferiu um acórdão sobre o recurso interposto do Despacho de medidas cautelares de 20 de julho de 2018, no qual confirmou o direito de A de receber alimentos de MG no montante de 300 euros por mês, por cada filho. No entanto, alterou esse despacho isentando MG do pagamento de determinadas despesas, nomeadamente despesas de infantário, efetuadas no interesse dos menores.

B. Procedimentos internos no BEI

12. Em 24 de novembro de 2017, MG foi informado pelo BEI de que, na sequência do Despacho de medidas cautelares do tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) de 14 de novembro de 2017 (que concedia a guarda provisória dos filhos a A), o abono por filho a cargo e o abono escolar seriam pagos a A.

13. Em 28 de dezembro de 2017, A apresentou um pedido de conciliação ao abrigo do artigo 41.° do Regulamento do Pessoal do BEI, conforme aplicável ao caso em apreço. Requereu ao BEI que reconhecesse os cinco filhos como seus dependentes, de acordo com o Despacho de medidas cautelares do tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) de 14 de novembro de 2017 e que, consequentemente, também reconhecesse o seu direito às prestações familiares e aos direitos financeiros derivados previstos no referido regulamento (a seguir «primeiro procedimento de conciliação»).

14. Em 12 de setembro de 2018, o presidente do BEI decidiu que, a partir de outubro de 2018, os filhos de A e MG seriam considerados dependentes de A (a seguir «Decisão de 12 de setembro de 2018»). O resultado dessa decisão levou ao reconhecimento do direito de A às prestações familiares e direitos financeiros derivados.

15. Resulta do acórdão recorrido que MG não foi parte no primeiro procedimento de conciliação (3). O BEI explicou, nas suas observações e na audiência, que apenas pode ser parte no procedimento de conciliação a pessoa que o iniciou. Por conseguinte, MG não podia intervir no procedimento iniciado por A.

16. Por carta de 11 de outubro de 2018, o BEI informou MG da sua decisão (a seguir «Decisão de 11 de outubro de 2018») de que, a partir de outubro de 2018, deixaria de ter direito ao abono de família, ao abono por filho a cargo ou ao abono escolar (a seguir, em conjunto, «prestações familiares»), ou aos direitos financeiros derivados previstos pelas regras aplicáveis ao pessoal do BEI (a seguir «Regras do Pessoal do BEI»). A referida carta explicava que estas prestações tinham sido atribuídas a A por Decisão de 12 de setembro de 2018.

17. As regras aplicadas pelo BEI na decisão de atribuição das prestações familiares, aplicáveis no momento relevante, foram os artigos 2.2.1 e 2.2.2 das Regras do Pessoal do BEI. Estas regras têm a seguinte redação:

«2.2.1. Abono de Família

Os seguintes membros do pessoal têm direito a um abono de família no montante correspondente a 5 % do salário base mensal:

a) os membros do pessoal casados;

b) os membros do pessoal separados judicialmente ou divorciados e que estejam obrigados, por decisão judicial, à prestação de alimentos;

c) os membros do pessoal solteiros, separados judicialmente, divorciados ou viúvos, se tiverem direito ao abono por filho a cargo [...].

[…]

Quando os dois cônjuges sejam empregados do Banco, a prestação é paga ao cônjuge com o salário base mensal mais elevado. Quando um dos cônjuges seja empregado do Banco e o outro de outra organização internacional, o membro do pessoal do Banco receberá a prestação se a outra organização não pagar uma prestação semelhante ao cônjuge.

[…]

2.2.2. Filho a cargo

Um menor que seja efetivamente sustentado por um membro do pessoal, e seja seu um filho legítimo, legitimado, natural legalmente reconhecido, adotivo ou enteado, deve ser considerado filho a cargo desse membro do pessoal, desde que o Banco ou outra instituição da União Europeia não o considere filho a cargo de outro membro do pessoal, funcionário ou agente, e o menor não tenha um emprego remunerado.

Nas mesmas condições, o Banco também pode considerar filho a cargo um menor acolhido por um membro do pessoal.

Quando o menor viva sob o mesmo teto do membro do pessoal ou quando este contribua para o sustento do menor num montante pelo menos 50 % superior ao montante do abono por filho a cargo […], considera‑se que o menor é efetivamente sustentado pelo membro do pessoal.»

18. Em reação à Decisão de 11 de outubro de 2018, MG informou o BEI, por carta de 29 de outubro de 2018, que se opunha às medidas anunciadas nessa decisão. Também afirmou que a sua carta de 29 de outubro de 2018 devia ser considerada um pedido de conciliação na aceção do artigo 41.° do Regulamento do Pessoal.

19. Uma vez que não recebeu resposta do BEI, MG reiterou o seu pedido por carta de 10 de dezembro 2018.

20. Por carta de 7 de janeiro de 2019, o BEI rejeitou as objeções de MG, sem abordar a questão relativa ao início de um procedimento de conciliação (a seguir «Decisão de 7 de janeiro de 2019»).

21. MG reagiu por correio eletrónico em 11 de janeiro de 2019, no qual apresentou um novo pedido de conciliação nos termos do artigo 41.° do Regulamento do Pessoal. Este pedido visava também impugnar a Decisão de 11 de outubro de 2018 e, se necessário, a Decisão de 7 de janeiro de 2019.

22. Em 14 janeiro de 2019, o BEI acusou a receção do pedido de conciliação de MG.

23. Depois de MG ter apresentado o novo pedido de início de procedimento de conciliação, a Comissão de Conciliação reuniu por diversas vezes em 2019 e 2020. Entre 9 de março e 4 de junho de 2020, os seus três membros trocaram diversas mensagens de correio eletrónico com vista a comentar e alterar o conteúdo das atas do procedimento de conciliação. Por correio eletrónico de 4 de junho de 2020, o presidente da Comissão de Conciliação submeteu as referidas atas ao presidente do BEI, referindo, nomeadamente, o insucesso do procedimento de conciliação e a impossibilidade de chegar a acordo sobre o relatório relativo ao encerramento desse procedimento.

24. Por carta de 30 de julho de 2020 (a seguir «Decisão de 30 de julho de 2020»), remetida ao recorrente por correio eletrónico de 31 de julho de 2020, o presidente do BEI informou‑o de que tinha recebido as conclusões da Comissão de Conciliação e referiu que tinha tomado nota do insucesso do procedimento de conciliação. As atas do procedimento de conciliação foram anexadas a esta carta.

C. Recurso no Tribunal Geral

25. Em 14 de setembro de 2020, MG interpôs recurso no Tribunal Geral, pedindo que o mesmo se dignasse:

– anular a Decisão de 11 de outubro de 2018 através da qual lhe foi retirado o benefício das prestações familiares (incluindo, nomeadamente, as despesas de infantário e de CPE indevidamente deduzidas pelo BEI do seu salário até novembro de 2019) e os direitos financeiros derivados (incluindo, nomeadamente, deduções fiscais e o reembolso das despesas médicas dos filhos por si suportadas);

– na medida do necessário, anular as Decisões de 7 de janeiro de 2019 e de 30 de julho de 2020;

– condenar o BEI a indemnizá‑lo no montante de 10 000 euros pelo prejuízo moral sofrido;

– condenar o BEI nas despesas.

26. No acórdão recorrido, no que diz respeito aos pedidos de anulação, o Tribunal Geral julgou improcedentes todos os fundamentos e, consequentemente, negou provimento a esta parte do seu recurso.

27. No entanto, no que diz respeito ao pedido de indemnização, o Tribunal Geral reconheceu que a resposta do BEI ao pedido de início do procedimento de conciliação de MG, na sequência da Decisão de 7 de janeiro de 2019, tinha demorado de forma injustificada mais de três meses, e que o BEI não tinha respondido ao primeiro pedido de conciliação constante da carta de 29 de outubro de 2018. O Tribunal Geral considerou ainda que o BEI tinha mantido MG num estado de incerteza prolongada devido a esse atraso injustificado e que, por conseguinte, lhe tinha causado um prejuízo moral. Nestes termos, o Tribunal Geral condenou o BEI a pagar a MG uma indemnização avaliada ex aequo et bono em 500 euros e negou provimento aos pedidos de indemnização quanto ao restante. O Tribunal Geral também decidiu que cada parte suportaria as suas próprias despesas.

III. Quanto ao recurso do acórdão do Tribunal Geral

28. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de março de 2022, MG conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– declarar o recurso admissível e procedente;

– anular o acórdão recorrido;

– consequentemente, julgar procedentes os seus pedidos em primeira instância e anular a Decisão do BEI de 11 de outubro de 2018 através da qual lhe foi retirado o benefício das prestações familiares (incluindo, nomeadamente, as despesas de infantário e de CPE indevidamente deduzidas pelo BEI do seu salário até novembro de 2019) e os direitos financeiros derivados (incluindo, nomeadamente, as deduções fiscais e o reembolso das despesas médicas dos filhos por si suportadas), na medida do necessário, anular a Decisão de 7 de janeiro de 2019 que indefere todos os seus pedidos, na medida do necessário, anular a Decisão do BEI de 30 de julho de 2020 que declara que não houve conciliação e confirma a Decisão de 11 de outubro de 2018, indemnizar MG pelos prejuízos material e moral por si sofridos; e

– condenar o BEI nas despesas em ambas as instâncias.

29. O BEI pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– negar provimento ao recurso, e

– condenar o recorrente nas despesas do presente processo e do processo em primeira instância.

30. Em 17 de maio de 2023, realizou‑se uma audiência, na qual participaram o recorrente e o BEI.

IV. Análise

31. O recurso inclui cinco fundamentos.

32. No entanto, a pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões estão limitadas à análise de duas questões suscitadas pelo recurso: se o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que o direito a ser ouvido não tinha sido violado (primeiro fundamento de recurso) e se cometeu um erro ao apreciar a exceção de ilegalidade das Regras do Pessoal do BEI relativas às prestações familiares (segunda parte do terceiro fundamento e quarto fundamento).

A. Quanto ao direito a ser ouvido

33. O primeiro fundamento de recurso diz respeito apenas à primeira decisão, ou seja, à Decisão de 11 de outubro de 2018, pela qual o BEI informou MG que iria deixar de ter direito, a partir de outubro de 2018, às prestações familiares e aos direitos financeiros derivados concedidos com base nas Regras do Pessoal do BEI, uma vez que tinham sido atribuídos a A pela Decisão de 12 de setembro de 2018.

34. O recorrente alega que não foi ouvido pelo BEI antes dessa decisão ter sido tomada, o que representa uma violação do direito a ser ouvido. Sustenta que esta violação conduz à nulidade da Decisão de 11 de outubro de 2018.

35. Nos n.os 73 e 74 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou o seguinte:

«73 A este respeito, […] é pacífico que, com a [Decisão] de 11 de outubro de 2018, o BEI enviou uma comunicação a [MG] pela qual este foi informado de que deixaria de receber o abono de família, o abono por filho a cargo e o abono escolar. Por conseguinte o objetivo dessa [decisão] era informar [MG] do resultado do procedimento de conciliação iniciado por A, sem que tenha sido convidado a ser ouvido no âmbito desse procedimento.

74 Por outro lado, […] importa salientar que a [Decisão] de 7 de janeiro de 2019, que confirmou a [Decisão] de 11 de outubro de 2018, ao mesmo tempo que clarificou e desenvolveu a fundamentação contida nesta, foi adotada na sequência das observações feitas por [MG] nas suas cartas de 29 de outubro e de 10 de dezembro de 2018. Por conseguinte, importa concluir que [MG] teve a possibilidade de comentar a argumentação apresentada pelo BEI na sua [Decisão] de 11 de outubro de 2018 e apresentar as suas observações sobre os fundamentos nela contidos, que foram tidas em conta antes da posição expressa pelo BEI na sua [Decisão] de 7 de janeiro de 2019.»

36. Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou que o direito a ser ouvido não tinha sido violado porque MG teve a oportunidade de apresentar as suas observações sobre essa decisão após a sua adoção e o BEI tomou essas observações em consideração.

1. O direito de MG a ser ouvido foi violado?

37. O artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta dos Direitos Humanos da União Europeia (a seguir «Carta») prevê «[o] direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente».

38. O Tribunal de Justiça já explicou a finalidade do direito a ser ouvido. Nas suas palavras, «[o] direito de ser ouvido visa em especial garantir que qualquer decisão lesiva seja adotada com pleno conhecimento de causa e tem, nomeadamente, por objetivo permitir à autoridade competente corrigir um erro e à pessoa em causa invocar os elementos relativos à sua situação pessoal que militam no sentido de que a decisão seja tomada, não seja tomada ou tenha determinado conteúdo (4)».

39. Assim, o direito a ser ouvido beneficia tanto a administração, ao permitir‑lhe tomar uma decisão correta, como a pessoa cujos direitos são afetados. O seu primeiro objetivo é permitir que o processo seja instruído e os factos sejam apurados da forma mais precisa e correta possível, e o seu segundo objetivo é garantir que a pessoa em causa possa expor o seu caso.

40. Para que este duplo objetivo seja alcançado, é claro que deve ser dada à pessoa em causa a possibilidade de dar a conhecer o seu ponto de vista no decurso do procedimento administrativo, ou seja, antes da adoção de qualquer decisão suscetível de afetar de forma desfavoravelmente os seus interesses (5).

41. No caso em apreço, não é contestado que MG foi afetado desfavoravelmente pela Decisão de 11 de outubro de 2018. Com efeito, a jurisprudência já estabeleceu que uma redução de remuneração, como a redução de prestações familiares, constitui um ato lesivo para a pessoa em causa (6).

42. É também indiscutível que MG não foi convidado a dar a conhecer a sua posição antes da adoção da decisão que o afetava.

43. A este respeito, gostaria de salientar que o artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta não exige a organização de uma audiência formal (7).

44. No entanto, o direito a ser ouvido implica que o interessado tenha a possibilidade de influenciar o processo decisório em causa antes de essa decisão ser tomada (8).

45. Estou ciente que, na vida quotidiana, as administrações não ouvem todas as pessoas quando uma alteração na sua situação pessoal conduz a alterações desfavoráveis nos seus direitos. No entanto, isso não significa que esta prática esteja de acordo com as exigências do artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta.

46. Atualmente, comunicar já não é difícil. Isto é especialmente verdade no âmbito de uma administração. Cada membro do pessoal dispõe habitualmente de um endereço de correio eletrónico que é conhecido dos diferentes organismos com poderes de decisão. Com efeito, a crise da COVID‑19 demonstrou que, muitas vezes, a comunicação eletrónica pode facilmente substituir as reuniões presenciais.

47. Por conseguinte, é difícil tentar justificar uma prática administrativa que não dê a uma pessoa a oportunidade de dar a conhecer a sua posição sobre uma decisão que a irá afetar (com base em razões como constrangimentos de tempo, falta de pessoa ou outra razão similar).

48. O envio de um correio eletrónico a MG, no qual lhe tivesse sido dada a oportunidade de comentar a decisão proposta e a sua fundamentação, num prazo razoável, teria satisfeito o requisito do direito a ser ouvido.

49. MG não teve essa possibilidade durante o procedimento que conduziu à adoção da Decisão de 11 de outubro de 2018. Não foi parte no procedimento de conciliação iniciado por A, e não foi ouvido em nenhum momento antes da adoção da decisão que o privou das prestações familiares que tinha recebido até então. Assim, não lhe foi oferecida a possibilidade de reagir à decisão proposta nem à sua fundamentação.

50. Ao contrário da posição do Tribunal Geral, entendo que o facto de MG ter tido a oportunidade de comentar a Decisão de 11 de outubro de 2018, após a sua adoção, e de as suas observações terem sido integradas na Decisão de 7 de janeiro de 2019 não altera a conclusão de que o seu direito a ser ouvido foi violado. Com efeito, a primeira carta não foi um ato preparatório, materializado numa decisão posterior. Pelo contrário, foi a decisão, e a segunda carta apenas confirmou essa decisão inicial. Por conseguinte, a decisão pela qual foi retirado a MG o seu direito às prestações familiares foi a carta de 11 de outubro de 2018.

51. Tal foi confirmado pelo BEI na audiência quando explicou que a Decisão de 11 de outubro de 2018 era, de facto, definitiva, e não meramente uma decisão provisória, apesar de ter sido confirmada pelo BEI por carta de 7 de janeiro de 2019.

52. MG não foi convidado a dar a conhecer a sua posição em momento algum antes da adoção da Decisão de 11 de outubro de 2018.

53. Pelas razões acima expostas, sou de opinião que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o direito de MG a ser ouvido não foi violado.

2. Consequências da violação do direito a ser ouvido

54. A segunda questão suscitada pelo presente recurso diz respeito às consequências de uma violação do direito a ser ouvido. Esta violação conduz automaticamente à invalidade da decisão adotada no final do procedimento em que o interessado não foi ouvido?

55. A este respeito, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente declarado que uma violação dos direitos de defesa, em particular do direito a ser ouvido, só implica a anulação de uma decisão se, não tendo existido essa irregularidade, o procedimento pudesse conduzir a um resultado diferente (9).

56. No entanto, a exigência de que «pudesse conduzir a um resultado diferente» não significa que tenha de ser estabelecido com certeza que a decisão teria sido diferente. Para considerar tal decisão inválida, é suficiente que não possa ser inteiramente excluída a possibilidade de que a decisão teria sido diferente se a pessoa afetada por essa decisão tivesse podido dar a conhecer a sua posição (10).

57. Isto conduz‑me à próxima questão: seria possível um resultado diferente nas circunstâncias do caso em apreço?

58. A este respeito, importa distinguir entre as situações em que a administração dispõe de poder discricionário para decidir um caso concreto e as situações em que não dispõe desse poder.

59. Caso a administração disponha de um poder discricionária para decidir um caso concreto, a não audição da pessoa afetada implica a invalidade da decisão proferida em violação do direito a ser ouvido. Aplicando este raciocínio ao caso em apreço, se, para decidir quem tem direito às prestações familiares, o BEI tivesse tido a possibilidade de apreciar livremente todos os factos relevantes, por exemplo, de que forma A e MG partilham, na prática, as despesas de alimentos dos seus filhos depois do seu divórcio e decidem sobre a distribuição das prestações familiares, ouvir a posição de MG podia, de facto, ter influenciado a decisão.

60. Por outro lado, se o BEI decidiu com base em regras claras das quais não tinha liberdade para se afastar, a resposta à questão de saber se a violação do direito a ser ouvido conduz à invalidade da decisão pode ser diferente.

61. A este respeito, o BEI alega que, no presente processo, não dispunha de nenhum poder discricionário quanto à forma de resolver a questão da distribuição das prestações familiares depois do divórcio de A e MG. Pelo contrário, tinha de aplicar as Regras do Pessoal do BEI aplicáveis à atribuição das prestações familiares, que lhe conferiam apenas poderes limitados. Por outras palavras, mesmo que MG tivesse sido ouvido, o BEI não teria tido outra hipótese senão decidir como fez e atribuir as prestações familiares a A.

62. É este o fim da história? Se aceitarmos que as Regras do Pessoal do BEI aplicáveis não deixavam nenhuma possibilidade de adotar uma decisão diferente, a violação do direito a ser ouvido, ainda que demonstrada, não tem consequências?

63. Eu proporia uma resposta diferente. Existem pelo menos duas maneiras pelas quais uma pessoa numa situação semelhante à de MG poderia ter influenciado a decisão final se tivesse tido a oportunidade de expressar a sua posição.

64. Em primeiro lugar, no presente processo, MG poderia ter alegado que o BEI interpretou de forma errada as suas Regras do Pessoal. Assim, mesmo que essas regras não deixassem nenhuma margem de apreciação ao BEI para decidir a forma de atribuição das prestações familiares, este poderia ter chegado a um resultado diferente do que propôs no caso em apreço.

65. Na audiência, o BEI explicou que inicialmente continuou (entre o final de 2017 e setembro de 2018) a pagar as prestações familiares a MG. Como estas prestações eram pagas por referência aos salários auferidos, e tendo em conta que o salário de MG era superior ao de A, o valor in fine de que beneficiavam os filhos por intermédio dos progenitores não seria reduzido. Mais tarde, alterou a sua interpretação e concluiu que as regras aplicáveis exigem que o BEI atribua as prestações familiares a quem tem a guarda do filho ou dos filhos. Na opinião do BEI, este foi o resultado da interpretação conjugada dos artigos 2.2.2. e 2.2.1. das suas Regras do Pessoal, que atribuem as prestações familiares à pessoa que tem os filhos a cargo.

66. O exposto demonstra que o próprio BEI tem dúvidas sobre o sentido adequado das suas Regras do Pessoal quando aplicáveis a um divórcio entre dois dos membros do seu pessoal. Como alegou na audiência, a aplicação destas regras a uma situação deste tipo era uma novidade para o BEI naquela altura. Consequentemente, dar a MG a oportunidade de apresentar o seu ponto de vista no que diz respeito à interpretação adequada destas disposições poderia ter levado a uma decisão diferente.

67. Em segundo lugar, mesmo que as Regras do Pessoal do BEI aplicáveis que obrigam a administração a tomar determinada decisão sejam, de facto, tão claras que não deixam margem para interpretação, podem continuar ser juridicamente inválidas e, por essa razão, inaplicáveis. No contexto do presente processo, MG podia ter suscitado a questão da validade jurídica das Regras do Pessoal do BEI aplicáveis se lhe tivesse sido dada a oportunidade de expressar a sua posição. Com efeito, suscitou esta questão perante o Tribunal Geral, alegando que estas Regras do Pessoal, conforme interpretadas e aplicadas pelo BEI, violavam o princípio da igualdade de tratamento.

68. Se lhe tivesse sido dada a oportunidade de suscitar esta questão durante o procedimento administrativo, a administração do BEI teria sido obrigada a decidir sobre o pedido de invalidade. Do mesmo modo que uma administração nacional está habilitada e vinculada pelo princípio do primado do direito da União para afastar regras nacionais inconsistentes (11), a administração da União deve estar habilitada e vinculada para afastar regras internas quando entram em conflito com o direito da União. Assim, se tivesse considerado que as suas Regras do Pessoal são inválidas, o BEI não teria o direito de as aplicar. No entanto, se o BEI tivesse considerado que as regras são válidas, MG podia ter aceitado a sua explicação ou decidido impugnar essa conclusão no Tribunal Geral. Importa salientar que, se MG tivesse tido a oportunidade de dar a conhecer a sua posição antes da adoção da Decisão de 11 de outubro de 2018, essa decisão poderia ter sido diferente, mesmo que as Regras do Pessoal do BEI aplicáveis não deixassem à administração nenhuma margem de apreciação sobre como resolver o caso concreto.

69. O que estou a tentar enfatizar com esta exposição é que é difícil concluir in abstracto que o envolvimento de uma pessoa afetada desfavoravelmente por uma decisão num procedimento que levou à adoção dessa decisão não poderia ter afetado essa decisão.

70. Por esta razão, sugiro que o Tribunal de Justiça considere que o facto de a administração não ter dado a oportunidade a uma pessoa, que podia ser afetada desfavoravelmente pela sua decisão, de expressar a sua posição conduz, em princípio, à invalidade da decisão e desencadeia a necessidade de iniciar um novo procedimento no qual a pessoa em causa seja ouvida.

71. Um exemplo de um procedimento administrativo que respeitaria o direito a ser ouvido no caso em apreço poderia ser o seguinte. Após o termo do procedimento de conciliação iniciado por A, o BEI devia ter convidado MG a dar a conhecer a sua posição antes de decidir atribuir as prestações familiares a A. Se MG invocasse a invalidade de uma regra que conduz a um resultado de acordo com o qual apenas A tem direito a prestações familiares, o BEI teria de explicar a sua posição relativamente às razões pelas quais considerou essa regra válida. Só depois disso é que o BEI poderia adotar uma decisão de atribuir as prestações familiares a A. MG teria então a possibilidade de impugnar a decisão do BEI perante o Tribunal Geral, alegando, inter alia, que as Regras do Pessoal do BEI são juridicamente inválidas.

72. Com efeito, MG alegou no Tribunal Geral que as próprias Regras do Pessoal do BEI eram juridicamente inválidas. Irei explorar esta alegação no título seguinte.

73. No entanto, considero, desde já, que a Decisão de 11 de outubro de 2018 deve ser anulada com base no primeiro fundamento, no sentido de que foi proferida em violação do direito de MG a ser ouvido.

B. Quanto ao fundamento relativo à ilegalidade dos artigos 2.2.1 e 2.2.2 das Regras do Pessoal do BEI

74. Na segunda parte do seu terceiro fundamento, MG alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro ao julgar improcedente a exceção de ilegalidade das referidas Regras do Pessoal do BEI relativas às prestações familiares. Mais concretamente, o recorrente afirma que o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que essas disposições não violam os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação.

75. Como explicou o BEI na audiência, as duas Regras do Pessoal aplicáveis são interpretadas no sentido de que, após o divórcio de duas pessoas que são ambas membros do pessoal do BEI, as prestações familiares são concedidas ao progenitor que tem a guarda dos filhos. Estas regras, tanto na versão vigente à época como na nova versão, apenas permitem que as prestações familiares sejam partilhadas em caso de guarda partilhada. Uma vez que o tribunal d’arrondissement de Luxemburgo (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) decidiu atribuir a guarda exclusiva a A, as regras exigiam que as prestações familiares lhe fossem atribuídas.

76. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que essas Regras do Pessoal não violavam o princípio da igualdade de tratamento uma vez que «a situações de um progenitor que tem a guarda do filho e a de um progenitor que não tem essa guarda são diferentes e, consequentemente, as Regras do Pessoal podem prever tratamentos diferentes para cada uma das situações» (12).

77. O recorrente discorda. Na minha opinião, os progenitores divorciados estão numa situação comparável no que diz respeito ao sustento dos seus filhos, uma vez que ambos partilham essa obrigação. Por conseguinte, devem gozar dos mesmos direitos em relação às prestações familiares, que servem de auxílio à cobertura das despesas relativas a esse sustento. MG alega que o facto de um progenitor ter a guarda exclusiva dos filhos não o distingue do progenitor que não tem tal guarda, quando o critério tomado em consideração é a obrigação de prover o sustento dos filhos.

78. Em contrapartida, o BEI alega que a guarda é o único critério preciso para determinar se alguém «sustenta efetivamente» ou não um filho. Uma vez que as prestações familiares são concedidas em benefício do sustento de um filho, as Regras do Pessoal do BEI que consideram a guarda como fator determinante não são discriminatórias.

79. Importa salientar que o princípio da igualdade de tratamento exige que pessoas em situações comparáveis (13) sejam tratadas de forma igual. Se, pelo contrário, as duas pessoas não se encontram em situações comparáveis, o mesmo princípio exige que sejam tratadas de forma diferente, exceto se existirem razões objetivas para as tratar da mesma forma(14).

80. Está o progenitor divorciado que tem a guarda dos filhos numa situação comparável à do progenitor divorciado que não tem essa guarda, mas apenas o direito a visitas em fins de semana e férias?

81. Uma primeira reação pode ser que esses progenitores não estão numa situação comparável. Afinal, um progenitor que tem a guarda exclusiva tem de cuidar da vida quotidiana dos filhos e o seu próprio tempo é limitado por essa necessidade. No entanto, para o progenitor que não tem a guarda exclusiva, esse tempo é apenas marginalmente afetado (por exemplo, cada segundo fim de semana e metade das férias). Através de um exemplo simples, um progenitor que não tenha a guarda exclusiva pode facilmente decidir ir ao cinema à noite, ao passo que o outro progenitor teria de planear, e possivelmente encontrar e pagar a alguém para tomar conta dos filhos, para poder ir ao cinema. Acredito que a maioria das pessoas consideraria que essas duas pessoas não estão numa situação comparável.

82. No entanto, quanto se trata de avaliar se duas pessoas estão numa situação comparável em relação a determinados direitos legais, a comparabilidade deve ser avaliada no contexto da regulamentação que concede esses direitos e do seu objetivo (15).

83. As prestações familiares contribuem para atenuar os encargos financeiros decorrentes do sustento dos filhos. Por conseguinte, têm um objetivo de ordem social justificado pelas despesas decorrentes de uma necessidade atual e certa, relacionada com a existência do filho e com o seu efetivo sustento(16).

84. Esta interpretação é corroborada pela jurisprudência relativa ao Regulamento (CE) n.° 883/2004 (17). O Tribunal de Justiça especificou que o conceito de prestações familiares inclui qualquer prestação em espécie ou pecuniária destinada a compensar os encargos familiares, com exclusão dos adiantamentos de pensões de alimentos e dos subsídios especiais de nascimento ou de adoção. Por conseguinte, a expressão «compensar os encargos familiares» deve ser interpretada no sentido de que tem em vista, nomeadamente, uma contribuição para o orçamento familiar, destinada a atenuar os encargos decorrentes do sustento dos filhos (18).

85. A Provedora de Justiça Europeia apresentou uma argumentação semelhante, acrescentando, numa Decisão de 2017, que «o abono por filho a cargo, apesar de fazer parte da remuneração de um funcionário, não se destina ao seu sustento, mas, exclusivamente, ao sustento do seu(s) filho(s)»(19).

86. Em suma, embora as prestações familiares não sejam concedidas como benefício para os progenitores, mas para contribuir para o desenvolvimento e a educação dos seus filhos, servem para atenuar os encargos financeiros dos progenitores que têm os filhos a seu cargo.

87. Tendo em conta esta finalidade das prestações familiares, o critério, para decidir se um progenitor que tem a guarda exclusiva dos filhos é comparável com um progenitor que não tem essa guarda, é se ambos os progenitores contribuem financeiramente para o sustento dos filhos. Por conseguinte, importa concluir, como o recorrente alega, na minha opinião, corretamente, que ambos os progenitores que contribuem efetivamente para o sustento dos filhos estão numa situação comparável.

88. Além disso, a jurisprudência já referiu que nada obsta a que se possa considerar que um filho é efetivamente sustentado simultaneamente por diversas pessoas. Consequentemente, pode considerar‑se que o filho de dois funcionários da União divorciados é efetivamente sustentado simultaneamente por esses dois funcionários e que, por conseguinte, está simultaneamente a cargo de ambos (20).

89. Esta avaliação não pode depender de quem tem o direito de guarda dos filhos, uma vez que o direito de guarda atribuído a um dos progenitores não exime o outro progenitor de participar nas despesas com o sustento desses filhos. Também não significa que os progenitores não continuem a contribuir os dois financeiramente para criar os filhos. Pelo contrário, uma decisão sobre se dois progenitores divorciados estão numa situação comparável relativamente às prestações familiares é uma análise tanto de facto como de direito. Requer uma resposta à questão de saber se ambos os progenitores contribuem efetivamente para as necessidades de sustento dos seus filhos.

90. O progenitor divorciado que tem a guarda exclusiva dos seus filhos e o outro progenitor divorciado que não tem a guarda exclusiva estão, assim, numa situação comparável em relação ao direito a prestações familiares, se ambos efetivamente sustentam (financeiramente) seus os filhos.

91. Por conseguinte, uma regra que atribui automaticamente as prestações familiares a um progenitor que tem a guarda exclusiva dos filhos, embora ambos os progenitores participem (financeiramente) no seu sustento, viola o princípio da igualdade de tratamento.

92. Alegar que, para efeitos de prestações familiares, as situações de ambos os progenitores são comparáveis não diminui as dificuldades específicas e os encargos adicionais enfrentados pelo progenitor que tem a guarda. Com efeito, esse progenitor pode ter encargos adicionais resultantes do facto de os filhos viverem sobre o mesmo teto (por exemplo, as despesas com uma babysitter para poder ir ao cinema, conforme já referido anteriormente a título de exemplo). No entanto, existem outros meios legais para tratar especificamente as possíveis disparidades remanescentes entre os progenitores, por exemplo, mediante o pagamento de uma pensão de alimentos. Contudo, o pagamento de pensão de alimentos e as prestações familiares são duas coisas distintas (21).

93. Por conseguinte, apesar de o Tribunal Geral ter reconhecido corretamente estas características e objetivos das prestações familiares, chegou à conclusão errada de que a situação de ambos os progenitores, no que diz respeito ao direito às prestações familiares, não é comparável.

94. Assim, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar improcedente a exceção de ilegalidade deduzida pelo recorrente com o fundamento de que as Regras do Pessoal do BEI não violam o princípio da igualdade de tratamento.

95. Consequentemente, proponho que o Tribunal de Justiça declare procedentes o primeiro fundamento de recurso, a segunda parte do terceiro fundamento de recurso e o quarto fundamento de recurso, e anule o ponto 2 do dispositivo do acórdão recorrido.

V. Decisão definitiva quanto ao mérito da causa

96. Nos termos do artigo 61.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça pode, se anular a decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado.

97. Considero ser esse o caso do presente processo. Por conseguinte, não é necessário que o Tribunal de Justiça remeta o processo ao Tribunal Geral.

98. Proponho que o Tribunal de Justiça anule as Decisões de 11 de outubro de 2018 e de 7 de janeiro de 2019, bem como quaisquer decisões subsequentes, pelas quais MG foi privado de metade do benefício das prestações familiares e dos direitos financeiros derivados. A Decisão de 11 de outubro de 2018 é inválida com base em dois fundamentos: foi adotada em violação do direito a ser ouvido e viola o princípio da igualdade de tratamento. A Decisão de 7 de janeiro de 2019 não viola o direito a ser ouvido, uma vez que MG teve a possibilidade de dar a conhecer a sua posição antes da sua adoção, mas é inválida na medida em que viola o princípio da igualdade de tratamento.

VI. Conclusão

99. À luz do exposto, considero que:

– o primeiro fundamento de recurso, a segunda parte do terceiro fundamento de recurso e o quarto fundamento de recurso devem ser julgados procedentes;

– o Tribunal de Justiça deve anular o ponto 2 do dispositivo do Acórdão de 21 e dezembro de 2021, MG/EIB (T‑573/20, não publicado, EU:T:2021:915); e

– o Tribunal de Justiça deve anular as Decisões de 11 de outubro de 2018 e de 7 de janeiro de 2019, bem como quaisquer decisões subsequentes, pelas quais MG foi privado de metade do benefício das prestações familiares (incluindo, designadamente, as despesas de infantário e de CPE que foram deduzidas indevidamente pelo Banco Europeu de Investimento do seu salário até novembro de 2019) e dos direitos financeiros derivados (incluindo, designadamente, os benefícios fiscais).

1 Língua original: inglês.

2 Acórdão recorrido, n.os 1 a 25.

3 N.° 73 do referido acórdão.

4 Acórdãos de 4 de junho de 2020, EEAS/De Loecker (C‑187/19 P, EU:C:2020:444, n.° 69 e jurisprudência referida) e de 21 de outubro de 2021, Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, n.° 90).

5 Acórdãos de 4 de junho de 2020, EEAS/De Loecker (C‑187/19 P, EU:C:2020:444, n.° 68 e jurisprudência referida) e de 21 de outubro de 2021, Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, n.° 89)(o sublinhado é meu).

6 Acórdão de 10 de março de 2021, AM/EIB (T‑134/19, EU:T:2021:119, n.° 41 e jurisprudência referida).

7 Acórdão de 9 de fevereiro de 2023, Boshab/Conselho (C‑708/21 P, não publicado, EU:C:2023:84, n.° 54 e jurisprudência referida).

8 V., para o efeito, Acórdãos de 23 de setembro de 2020, EU/Comissão (T‑338/19, EU:T:2020:430, n.° 60 e jurisprudência referida), e de 30 de setembro de 2021, Tribunal de Contas/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, n.° 167). Isto, é claro, não significa que a linha de ação administrativa tenha de ser sempre obstruída. A jurisprudência reconhece que podem existir situações específicas, como fiscalizações, nas quais a audiência pode ocorrer numa fase posterior (v., para o efeito, Acórdãos de 18 de dezembro de 2008, Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, n.° 41; de 3 de julho de 2014, Kamino International Logistics e Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 e C‑130/13, EU:C:2014:2041, n.os 54 e 55 e jurisprudência referida; e de 20 de dezembro de 2017, Prequ' Italia, C‑276/16, EU:C:2017:1010, n.os 50 e 51 e jurisprudência referida). No entanto, não foi alegado que era esse o caso no presente litígio.

9 V., por exemplo, Acórdãos de 14 de fevereiro de 1990, França/Comissão (C‑301/87, EU:C:1990:67, n.° 31); de 25 de junho de 2020, HF/Parlamento (C‑570/18 P, EU:C:2020:490, n.° 72 e jurisprudência referida); e de 14 de julho de 2022, SGI Studio Galli Ingegneria/Comissão (C‑371/21 P, não publicado, EU:C:2022:566, n.° 82).

10 Acórdãos de 10 de julho de 1980, Distillers Company/Comissão (30/78, EU:C:1980:186, n.° 26); de 1 de outubro de 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Conselho (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, n.os 88 e 94); e de 1 de dezembro de 2022, EUIPO/Vincenti (C‑653/20 P, não publicado, EU:C:2022:945, n.° 48).

11 Acórdãos de 22 de junho de 1989, Costanzo (103/88, EU:C:1989:256), e de 4 de dezembro de 2018, Minister for Justice and Equality e Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979).

12 N.° 107 do acórdão recorrido.

13 A jurisprudência não exige que as situações sejam iguais, apenas que sejam comparáveis. V., por exemplo, neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 1993, Enderby (C‑127/92, EU:C:1993:859, n.° 16), e de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o. (C‑127/07, EU:C:2008:728, n.° 25).

14 Acórdãos de 13 de dezembro de 1984, Sermide (106/83, EU:C:1984:394, n.° 28), e de 4 de maio de 2023, Glavna direktsia 'Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto' (Trabalho noturno) (C‑529/21 a C‑536/21 e C‑732/21 a C‑738/21, EU:C:2023:374, n.° 52 e jurisprudência referida).

15 A este respeito, v., por exemplo, em matéria de direito da função pública, Acórdão de 14 de julho de 2022, Comissão/VW e o. (C‑116/21 P a C‑118/21 P, C‑138/21 P e C‑139/21 P, EU:C:2022:557, n.° 127 e jurisprudência referida), e, de forma mais geral, em matéria de liberdade de circulação, Acórdãos de 18 de julho de 2007, Oy AA (C‑231/05, EU:C:2007:439, n.os 36 e 38), e de 17 de março de 2022, AllianzGI‑Fonds AEVN (C‑545/19, EU:C:2022:193, n.os 51 e 59, e jurisprudência referida).

16 O Tribunal Geral partilha da mesma opinião, no acórdão recorrido, relativamente à finalidade das prestações familiares (v. n.° 102 desse acórdão). De forma mais geral, v. Acórdãos anteriores de 27 de novembro de 1980, Sorasio‑Allo e o./Comissão (81/79, 82/79 e 146/79, EU:C:1980:270, n.os 15 e 16); e de 28 de novembro de 1991, Schwedler/Parlamento (C‑132/90 P, EU:C:1991:452, n.° 14).

17 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO 2004, L 166, p. 1, e retificação JO 2004, L 200, p. 1), bem como jurisprudência relativa ao artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (UE) n.° 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à liberdade de circulação dos trabalhadores da União (JO 2011, L 141, p. 1).

18 V., para o efeito, Acórdão de 2 de abril de 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Filho do cônjuge de um trabalhador fronteiriço) (C‑802/18, EU:C:2020:269, n.° 38 e jurisprudência referida).

19 Recomendação do Provedor de Justiça Europeu, Queixa 374/2014/DR contra o Banco Europeu de Investimento relativa ao pagamento do abono de família, n.° 19. Disponível em https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/en/69347

20 V., para o efeito, Acórdão de 28 de novembro de 1991, Schwedler/Parlamento Europeu (C‑132/90 P, EU:C:1991:452, n.° 17), tal como reiterado nos Acórdãos de 3 de março de 1993, Peroulakis/Comissão (T‑69/91, EU:T:1993:16, n.° 32); de 12 de novembro de 2002, López Cejudo/Comissão (T‑271/01, EU:T:2002:272, n.° 33); e de 10 de outubro de 2006, Arranz Benitez/Parlamento Europeu (T‑87/04, EU:T:2006:297, n.° 37).

21 V., para o efeito, Acórdão de 2 de abril de 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Filho do cônjuge de um trabalhador fronteiriço) (C‑802/18, EU:C:2020:269, n.° 38 e jurisprudência referida).