Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-168/19

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em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por E. De Bonis, avvocato dello Stato,

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em representação do Governo belga, por P. Cottin e J.‑C. Halleux, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo alemão, por R. Kanitz e J. Möller, na qualidade de agentes,

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[Texto retificado por Despacho de 8 de junho de 2020] em representação do Governo helénico, por E.‑M. Mamouna, A. Magrippi e K. Georgiadis, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo francês, por E. de Moustier, A. Alidière e D. Colas, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo neerlandês, por M. Bulterman e M. Noort, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,

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em representação do Governo sueco, por A. Falk, C. Meyer‑Seitz, H. Shev, J. Lundberg e H. Eklinder, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por N. Gossement e B.‑R. Killmann, na qualidade de agentes,

1

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 18.o e 21.o TFUE.

2

Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, respetivamente, HB e IC ao Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional da Segurança Social, Itália) a respeito da recusa de este último pagar o montante das suas respetivas pensões de reforma por não existir cobrança de impostos italianos.

3

O artigo 18.o da convenzione tra la Repubblica italiana e la Repubblica portoghese per evitare le doppie imposizioni e prevenire l’evasione fiscale in materia di imposte sul reddito (Convenção entre a República Italiana e a República Portuguesa para Evitar a Dupla Tributação e Prevenir a Evasão Fiscal em Matéria de Impostos sobre o Rendimento), assinada em Roma, em 14 de maio de 1980, ratificada pela República Italiana através da legge n. 562 (Lei n.o 562), de 10 de julho de 1982 (suplemento ordinário ao GURI n.o 224, de 16 de agosto de 1982) (a seguir «Convenção Ítalo‑Portuguesa»), estipula:

«Com ressalva do disposto no n.o 2 do artigo 19.o, as pensões e remunerações similares pagas a um residente de um Estado contratante em consequência de um emprego anterior só podem ser tributadas nesse Estado.»

4

O artigo 19.o, n.o 2, da Convenção Ítalo‑Portuguesa enuncia:

5

HB e IC, de nacionalidade italiana, são antigos funcionários do setor público italiano. Cada um deles beneficia de uma pensão de reforma paga pelo INPS. Depois de terem transferido a sua residência para Portugal, solicitaram ao INPS, no decurso do ano de 2015, que, em aplicação do artigo 18.o e do artigo 19.o, n.o 2, da Convenção Ítalo‑Portuguesa, o montante bruto da sua pensão de reforma mensal lhes fosse pago sem que a República Italiana procedesse a uma retenção do imposto na fonte. O INPS indeferiu estes pedidos por considerar que, ao abrigo do artigo 19.o da Convenção Ítalo‑Portuguesa, ao contrário do que sucede com os pensionistas italianos do setor privado, os funcionários reformados do setor público italiano devem ser tributados em Itália e só devem ser tributados neste Estado contratante. HB e IC interpuseram, cada um, recurso destas decisões no órgão jurisdicional de reenvio, a Corte dei conti — Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Tribunal de Contas — Secção Jurisdicional para a Região da Apúlia, Itália).

6

O órgão jurisdicional de reenvio considera que a Convenção Ítalo‑Portuguesa institui uma desigualdade de tratamento manifesta entre os pensionistas italianos do setor privado e do setor público residentes em Portugal, na medida em que os primeiros beneficiam indiretamente de um tratamento fiscal mais vantajoso do que os segundos, o que constitui, segundo este órgão jurisdicional, um obstáculo à liberdade de circulação garantida a todos os cidadãos da União Europeia ao abrigo do artigo 21.o TFUE.

7

O órgão jurisdicional de reenvio salienta igualmente que a diferença de tratamento fiscal das pensões de reforma dos nacionais italianos que transferem a sua residência para Portugal, consoante sejam antigos funcionários do setor público ou antigos trabalhadores do setor privado, constitui uma discriminação em razão da nacionalidade proibida pelo artigo 18.o TFUE, uma vez que, para poder ser tributado em Portugal, o requisito de residência é suficiente para os segundos, ao passo que os primeiros devem, além disso, adquirir a nacionalidade portuguesa.

8

Nestas condições, a Corte dei conti — Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Tribunal de Contas — Secção Jurisdicional para a Região da Apúlia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial, redigida de forma idêntica nos dois processos apensos:

«Devem os artigos 18.o e 21.o TFUE ser interpretados no sentido de que se opõem a que a legislação de um Estado‑Membro preveja, relativamente a uma pessoa residente noutro Estado‑Membro, que tenha adquirido integralmente os seus rendimentos no primeiro Estado‑Membro mas que não tenha a nacionalidade do segundo Estado, uma tributação dos rendimentos sem os benefícios fiscais previstos por este último?»

9

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se os artigos 18.o e 21.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação de um Estado‑Membro que prevê que os rendimentos de uma pessoa residente noutro Estado‑Membro, que adquiriu integralmente os seus rendimentos no primeiro Estado‑Membro mas que não possui a nacionalidade do segundo Estado‑Membro, só são tributados no primeiro Estado‑Membro, não podendo esta pessoa, devido a este facto, beneficiar das vantagens fiscais concedidas pelo segundo Estado‑Membro.

10

A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal, instituído pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas (Acórdão de 3 de março de 2020, Gómez del Moral Guasch, C‑125/18, EU:C:2020:138, n.o 27).

11

A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que, embora não especifique se os recorrentes no processo principal transferiram ou não a sua residência para Portugal depois de terem cessado todas as atividades profissionais, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a situação destes é regida pelo artigo 21.o TFUE, relativo à liberdade de circulação dos cidadãos da União. Baseando‑se nesta disposição do Tratado FUE, o órgão jurisdicional de reenvio parece indicar ao Tribunal de Justiça que a transferência de residência ocorreu após a cessação de todas as atividades profissionais dos recorrentes nos processos principais. Por conseguinte, é unicamente à luz desta circunstância que o Tribunal de Justiça examinará a questão submetida.

12

Em segundo lugar, contrariamente ao que os Governos belga e sueco sustentam nas suas observações escritas, o artigo 18.o TFUE, que consagra o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, é aplicável a uma situação como a que está em causa nos processos principais.

13

Com efeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que qualquer cidadão da União pode invocar a proibição de discriminação em razão da nacionalidade que figura no artigo 18.o TFUE numa situação em que tenha exercido a liberdade fundamental de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros conferida pelo artigo 21.o TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de novembro de 2018, Raugevicius, C‑247/17, EU:C:2018:898, n.os 27 e 44 e jurisprudência referida, e de 13 de junho de 2019, TopFit e Biffi, C‑22/18, EU:C:2019:497, n.o 29).

14

Em terceiro lugar e por último, importa salientar que resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que o artigo 18.o e o artigo 19.o, n.o 2, da Convenção Ítalo‑Portuguesa, redigidos nos mesmos termos que as correspondentes disposições do Modelo de Convenção Fiscal sobre o Rendimento e o Património elaborado pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), na sua versão de 2014, visam repartir a competência fiscal entre a República Italiana e a República Portuguesa no que diz respeito às pensões e contêm, a este respeito, fatores de conexão diferentes consoante os contribuintes tenham trabalhado no setor privado ou no setor público. Relativamente a esta última categoria de contribuintes, estes são, em princípio, tributados no Estado devedor da pensão de reforma, exceto se possuírem a nacionalidade do outro Estado contratante no qual residem.

15

Resulta destas considerações preliminares que, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 18.o e 21.o TFUE se opõem a um regime fiscal que resulta de uma convenção destinada a evitar a dupla tributação celebrada entre dois Estados‑Membros, nos termos da qual a competência fiscal destes Estados em matéria de tributação das pensões de reforma é repartida consoante os beneficiários destas exerceram um emprego no setor privado ou no setor público e, neste último caso, consoante possuam ou não a nacionalidade do Estado‑Membro de residência.

16

A este respeito, há que recordar que, tendo‑lhe sido submetidos pedidos de decisão prejudicial relativos à questão de saber se as convenções destinadas a evitar a dupla tributação celebradas entre os Estados‑Membros da União devem ser compatíveis com o princípio da igualdade de tratamento e, de um modo geral, com as liberdades de circulação garantidas pelo direito primário da União, o Tribunal de Justiça já declarou que os Estados‑Membros são livres de fixar, no âmbito de convenções bilaterais destinadas a evitar duplas tributações, os fatores de conexão para efeitos da repartição entre si da competência fiscal (Acórdão de 19 de novembro de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, n.o 37 e jurisprudência referida).

17

Por outro lado, importa salientar que uma convenção bilateral destinada a evitar a dupla tributação, como a Convenção Ítalo‑Portuguesa, tem por objetivo evitar que o mesmo rendimento seja tributado em cada uma das duas partes nessa convenção e não garantir que a tributação a que o contribuinte está sujeito numa parte contratante não seja superior àquela a que estaria sujeito na outra parte contratante (v., por analogia, Acórdão de 19 de novembro de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, n.o 44 e jurisprudência referida).

18

Para este efeito, não é desrazoável que os Estados‑Membros utilizem os critérios seguidos na prática fiscal internacional e, em especial, como a República Italiana e a República Portuguesa fizeram concretamente, conforme resulta do n.o 14 do presente acórdão, o Modelo de Convenção Fiscal sobre o Rendimento e o Património elaborado pela OCDE, cujo artigo 19.o, n.o 2, na sua versão de 2014, prevê fatores de conexão tais como o Estado pagador e a nacionalidade (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de maio de 1998, Gilly, C‑336/96, EU:C:1998:221, n.o 31, e de 24 de outubro de 2018, Sauvage e Lejeune, C‑602/17, EU:C:2018:856, n.o 23).

19

Por conseguinte, quando, numa convenção destinada a evitar a dupla tributação celebrada entre Estados‑Membros, o critério da nacionalidade figure numa disposição que tem por objetivo repartir a competência fiscal, não se pode considerar que esta distinção em razão da nacionalidade constitui uma discriminação proibida (Acórdão de 19 de novembro de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, n.o 38 e jurisprudência referida).

20

Da mesma forma, o facto de indicar que o Estado devedor da pensão de reforma («Estado pagador») é competente para tributar as pensões recebidas do setor público não pode, em si mesmo, ter repercussões negativas para os contribuintes em causa, na medida em que o caráter favorável ou desfavorável do tratamento fiscal reservado a estes contribuintes não decorre propriamente da escolha do fator de conexão, mas do nível de tributação do Estado competente, nos casos em que não exista harmonização, a nível da União, das tabelas de impostos diretos (v., neste sentido, Acórdão de 12 de maio de 1998, Gilly, C‑336/96, EU:C:1998:221, n.o 34).

21

Da aplicação dos princípios consagrados pelo Tribunal de Justiça recordados nos n.os 16 a 20 do presente acórdão às circunstâncias dos processos principais resulta que a diferença de tratamento que os recorrentes nos processos principais alegam ter sofrido decorre da repartição do poder de tributação entre as partes na Convenção Ítalo‑Portuguesa e das disparidades existentes entre os respetivos regimes fiscais destas partes contratantes. Ora, não se pode considerar que a escolha das referidas partes, com o objetivo de repartirem entre si a competência de tributação, de diferentes fatores de conexão, tais como, no presente caso, o Estado devedor da pensão de reforma e a nacionalidade, enquanto tal, constitui uma discriminação proibida pelos artigos 18.o e 21.o TFUE (v., por analogia, Acórdão de 19 de novembro de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, n.o 45).

22

Atendendo a todas as considerações que precedem, há que responder à questão submetida que os artigos 18.o e 21.o TFUE não se opõem a um regime fiscal que resulta de uma convenção destinada a evitar a dupla tributação celebrada entre dois Estados‑Membros, nos termos da qual a competência fiscal destes Estados em matéria de tributação das pensões de reforma é repartida consoante os beneficiários destas tenham exercido um emprego no setor privado ou no setor público e, neste último caso, consoante possuam ou não a nacionalidade do Estado‑Membro de residência.

23

Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

Os artigos 18.o e 21.o TFUE não se opõem a um regime fiscal que resulta de uma convenção destinada a evitar a dupla tributação celebrada entre dois Estados‑Membros, nos termos da qual a competência fiscal destes Estados em matéria de tributação das pensões de reforma é repartida consoante os beneficiários destas tenham exercido um emprego no setor privado ou no setor público e, neste último caso, consoante possuam ou não a nacionalidade do Estado‑Membro de residência.