Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-167/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 7 de setembro de 2023 (1)

Processo C‑167/22

Comissão Europeia

contra

Reino da Dinamarca

«Incumprimento de Estado – Transportes rodoviários – Regulamento (CE) n.° 1072/2009 – Artigo 8.° – Transportes de cabotagem – Princípio geral – Artigo 9.° – Regras aplicáveis aos transportes de cabotagem – Regulamento (CE) n.° 561/2006 – Período de repouso – Legislação nacional que estabelece um período máximo de estacionamento nas áreas de repouso públicas da rede de autoestradas – Limitação a 25 horas – Artigo 56.° TFUE – Entrave à livre prestação de serviços de transporte rodoviário»

Introdução

1. Com a sua ação por incumprimento, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do direito da União relativas à livre prestação de serviços de transporte rodoviário enunciadas nos artigos 1.°, 8.° e 9.° do Regulamento (CE) n.° 1072/2009 (2), ao impor um período máximo de estacionamento de 25 horas para os camiões nas áreas de repouso da rede pública de autoestradas (a seguir «regra das 25 horas»). Esta regra torna mais difícil para um condutor o respeito do período de repouso semanal regular de, pelo menos, 45 horas ou de um período de repouso semanal reduzido de 24 a 45 horas consecutivas, previstos no artigo 8.° do Regulamento (CE) n.° 561/2006 (3), o que, por conseguinte, constitui um entrave à livre prestação de serviços de transporte rodoviário e não é justificado por nenhuma das razões imperiosas de interesse público invocadas pelo Reino da Dinamarca.

2. As questões suscitadas pelo presente processo são, portanto, as de saber se a regra das 25 horas constitui um entrave à livre prestação de serviços de transporte rodoviário e, em caso de resposta afirmativa, se essa regra pode ser justificada por razões imperiosas de interesse público.

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento n.° 1072/2009

3. O artigo 1.° do Regulamento n.° 1072/2009, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê, nos n.os 1 e 4:

«1. O presente regulamento aplica‑se aos transportes rodoviários internacionais de mercadorias por conta de outrem em trajetos efetuados no território da Comunidade.

[...]

4. O presente regulamento é aplicável aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias efetuados a título temporário por transportadores não residentes, conforme previsto no capítulo III.

[...]»

4. O artigo 8.° deste regulamento, sob a epígrafe «Princípio geral», dispõe:

«1. Os transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem que sejam titulares de uma licença comunitária e cujos motoristas, quando nacionais de país terceiro, sejam titulares de certificados de motorista, ficam autorizados, nas condições fixadas no presente capítulo, a efetuar operações de cabotagem.

2. Uma vez efetuada a entrega das mercadorias transportadas à chegada de um transporte internacional com origem num Estado‑Membro ou de um país terceiro e com destino ao Estado‑Membro de acolhimento, os transportadores referidos no n.° 1 ficam autorizados a efetuar, com o mesmo veículo ou, tratando‑se de um conjunto de veículos acoplados, com o veículo trator desse mesmo conjunto, o máximo de três operações de cabotagem na sequência do referido transporte internacional. A última operação de descarga no quadro de uma operação de cabotagem, antes da saída do Estado‑Membro de acolhimento, deve ter lugar no prazo de sete dias a contar da última operação de descarga realizada no Estado‑Membro de acolhimento no quadro do transporte internacional com destino a este último.

No prazo referido no primeiro parágrafo, os transportadores rodoviários podem efetuar uma parte ou a totalidade das operações de cabotagem autorizadas nos termos do referido parágrafo em qualquer Estado‑Membro, na condição de se limitarem a uma operação de cabotagem por Estado‑Membro no prazo de três dias a contar da entrada sem carga no território desse Estado‑Membro.

[...]».

5. O artigo 9.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Regras aplicáveis ao transporte de cabotagem», dispõe:

«1. A realização de operações de cabotagem está sujeita, salvo disposição em contrário da legislação comunitária, às disposições legislativas, regulamentares e administrativas em vigor no Estado ‑Membro de acolhimento no que se refere:

[...]

d) Ao tempo de condução e aos períodos de repouso;

[...]

2. As disposições legislativas, regulamentares e administrativas referidas no n.° 1 aplicam‑se aos transportadores não residentes nas mesmas condições que as impostas aos transportadores estabelecidos no Estado‑Membro de acolhimento, a fim de evitar discriminação em razão da nacionalidade ou do local de estabelecimento.»

Regulamento n.° 561/2006

6. Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 561/2006 (4):

«O presente regulamento estabelece regras em matéria de tempos de condução, pausas e períodos de repouso para os condutores envolvidos no transporte rodoviário de mercadorias e de passageiros, visando harmonizar as condições de concorrência entre modos de transporte terrestre, especialmente no setor rodoviário, e melhorar as condições de trabalho e a segurança rodoviária. O presente regulamento pretende igualmente promover uma melhoria das práticas de controlo e aplicação da lei pelos Estados‑Membros e das práticas laborais no setor dos transportes rodoviários.»

7. O artigo 4.° do Regulamento estabelece o seguinte:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

f) “Repouso”: período ininterrupto durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo;

g) “Período de repouso diário”: período diário durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo e que compreende um “período de repouso diário regular” ou um “período de repouso diário reduzido”:

– “período de repouso diário regular”: período de repouso de, pelo menos, 11 horas. Em alternativa, este período de repouso diário regular pode ser gozado em dois períodos, o primeiro dos quais deve ser um período ininterrupto de, pelo menos, 3 horas e o segundo um período ininterrupto de, pelo menos, 9 horas;

– “período de repouso diário reduzido”: período de repouso de, pelo menos, 9 horas, mas menos de 11 horas;

h) “Período de repouso semanal”: período semanal durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo e que compreende um “período de repouso semanal regular” ou um “período de repouso semanal reduzido”:

– “período de repouso semanal regular”: período de repouso de, pelo menos, 45 horas;

– “período de repouso semanal reduzido”: período de repouso de menos de 45 horas, que pode, nas condições previstas no n.° 6 do artigo 8.°, ser reduzido para um mínimo de 24 horas consecutivas;

[...]»

8. O artigo 8.° do referido regulamento tem a seguinte redação:

«[...]

6. Em cada período de duas semanas consecutivas, o condutor deve gozar pelo menos:

– Dois períodos de repouso semanal regular, ou

– Um período de repouso semanal regular e um período de repouso semanal reduzido de, no mínimo, 24 horas — todavia, a redução deve ser compensada mediante um período de repouso equivalente, gozado de uma só vez, antes do final da terceira semana a contar da semana em questão.

O período de repouso semanal deve começar o mais tardar no fim de seis períodos de 24 horas a contar do fim do período de repouso semanal anterior.

[...]

7. Qualquer período de repouso gozado a título de compensação de um período de repouso semanal reduzido deve ser ligado a outro período de repouso de, pelo menos, 9 horas.

8. Caso o condutor assim o deseje, os períodos de repouso diário e os períodos de repouso semanal reduzido fora do local de afetação podem ser gozados no veículo, desde que este esteja equipado com instalações de dormida adequadas para cada condutor e não se encontre em andamento.

9. Um período de descanso semanal que abranja duas semanas pode ser contabilizado em qualquer uma delas, mas não em ambas.»

Direito dinamarquês

9. A regra das 25 horas não está expressamente prevista na legislação ou nas disposições administrativas dinamarquesas. Esta regra foi introduzida na sequência de um acordo político sobre a Lei das Finanças para 2018 (5), é aplicável por força do artigo 92.°, n.° 1, do færdselsloven (Código da Estrada) (6) e entrou em vigor em 1 de julho de 2018. (7)

Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso

10. Na sequência de informações recebidas por associações do setor dos transportes rodoviários, a Comissão, considerando que a regra das 25 horas constitui uma restrição à livre prestação de serviços de transporte, deu início a um procedimento de infração contra o Reino da Dinamarca.

11. No âmbito deste processo, a Comissão dirigiu ao Governo dinamarquês um pedido de informações em 2 de maio de 2018, uma carta de notificação para cumprir em 20 de julho de 2018, um pedido de informação adicional em 14 de janeiro de 2019 e um parecer fundamentado em 15 de maio de 2020. Considerando que os argumentos apresentados pelo Governo dinamarquês em cada fase não eram convincentes, intentou uma ação por incumprimento.

Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

12. Por petição de 4 de março de 2022, a Comissão intentou a presente ação.

13. Apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça os Governos dinamarquês e polaco, bem como a Comissão. O Governo dinamarquês e a Comissão apresentaram igualmente observações orais na audiência de alegações realizada em 25 de maio de 2023.

14. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– declarar que, ao limitar a 25 horas o período máximo de estacionamento nas áreas de repouso públicas da rede dinamarquesa de autoestradas, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições relativas à livre prestação de serviços de transporte previstas nos artigos 1.°, 8.° e 9.° do Regulamento n.° 1072/2009;

– condenar o Reino da Dinamarca nas despesas.

15. O Reino da Dinamarca conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– julgar a ação improcedente;

– condenar a Comissão nas despesas.

Análise

Quanto à admissibilidade

16. O Governo dinamarquês invoca a inadmissibilidade da ação, uma vez que, por um lado, esta não satisfaz as exigências de coerência, clareza e precisão exigidas por força do artigo 120.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (8) e, por outro, não existe concordância entre os pedidos e os fundamentos invocados na petição (9).

17. A Comissão responde que os pedidos constantes da petição e os fundamentos e argumentos apresentados em seu apoio estão formulados de forma clara e precisa.

18. Na minha opinião, resulta claramente da petição que, segundo a Comissão, a regra das 25 horas viola os princípios gerais em matéria de livre prestação de serviços de transporte de mercadorias na União, consagrados nos artigos 1.°, 8.° e 9.° do Regulamento n.° 1072/2009, na medida em que esta regra limita a possibilidade de gozar períodos de repouso na rede rodoviária dinamarquesa, em conformidade com o Regulamento n.° 561/2006, e, por conseguinte, dificulta a prestação de serviços de transporte de mercadorias nesse Estado‑Membro.

19. Mais concretamente, a Comissão não afirma que esta regra das 25 horas é contrária à regulamentação aplicável aos períodos de repouso, nomeadamente ao Regulamento n.° 561/2006, mas antes que tal limitação ao estacionamento, na prática, constitui um obstáculo à possibilidade de os condutores e as empresas de transporte prestarem os seus serviços em território dinamarquês (10).

20. Parece‑me, portanto, que a petição cumpre os requisitos estabelecidos no artigo 120.° do Regulamento de Processo e, por conseguinte, proponho que a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Reino da Dinamarca seja julgada improcedente.

Quanto ao mérito

21. No essencial, na sua ação por incumprimento, a Comissão, apoiada pela República da Polónia, alega que a regra das 25 horas constitui um entrave à livre prestação de serviços de transporte rodoviário que não é justificado por nenhuma das razões imperiosas de interesse público invocadas pelo Reino da Dinamarca.

22. O Governo dinamarquês alega, a título preliminar, que, por força do princípio da subsidiariedade, a competência para estabelecer normas em matéria de duração do estacionamento nas áreas de repouso no território nacional não é da União, mas dos Estados‑Membros.

23. Todavia, como sublinha com razão a Comissão, considero que este argumento não é pertinente, uma vez que a Comissão não contesta a compatibilidade das regras de estacionamento, como a regra das 25 horas, em si mesmas, com o Tratado FUE, mas antes o facto de, com a adoção, em si legítima, desta regra das 25 horas, o Reino da Dinamarca ter introduzido um entrave à livre prestação de serviços de transporte (11).

24. O Governo dinamarquês alega, igualmente a título preliminar, que os serviços regulados pelo artigo 58.° TFUE estão excluídos do âmbito de aplicação do artigo 56.° TFUE.

25. Ora, é verdade que, por força do artigo 58.°, n.° 1, TFUE, a livre prestação de serviços em matéria de transportes não é regulada pelo artigo 56.o TFUE, que diz mais genericamente respeito à livre prestação de serviços, mas pelas disposições do título do TFUE relativo aos transportes, composto pelos artigos 90.° a 100.° TFUE (12).

26. Os serviços objeto do presente processo estão sujeitos ao Regulamento n.° 1072/2009, adotado com base no artigo 71.° CE (que passou, após alteração, a artigo 91.° TFUE). Este regulamento, em conformidade com o seu artigo 1.°, n.os 1 e 4, aplica‑se aos transportes rodoviários internacionais de mercadorias por conta de outrem em trajetos efetuados no território da União, incluindo os transportes de cabotagem, a saber, os transportes nacionais por conta de outrem efetuados a título temporário num Estado‑Membro de acolhimento (13), e tem por objetivo suprimir as restrições à livre prestação de serviços de transporte rodoviário (14).

27. Por conseguinte, considero que, embora adotadas no âmbito da política comum dos transportes, as disposições do Regulamento n.° 1072/2009 dizem respeito ao domínio específico das prestações de serviços em matéria de transportes e, segundo a jurisprudência, devem ser interpretadas à luz do princípio geral da livre prestação de serviços enunciado no artigo 56.° TFUE (15).

28. Segundo jurisprudência constante, esta disposição exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados‑Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos (16).

Quanto à existência de uma restrição à livre prestação de serviços

29. Na sua ação por incumprimento, a Comissão alega que o Reino da Dinamarca, ao adotar a regra das 25 horas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 8.° e 9.° do Regulamento n.° 1072/2009, interpretados à luz do princípio geral da livre prestação de serviços enunciado no artigo 56.° TFUE.

30. Embora o Regulamento n.° 1072/2009 não contenha uma disposição expressa que obrigue os Estados‑Membros a prever lugares de estacionamento para os condutores de camiões, a Comissão considera que a existência destas zonas em todo o território da União, gratuitas ou pagas, públicas ou não, é necessária à livre prestação de serviços de transporte rodoviário garantida pelas disposições acima referidas e que a introdução da regra das 25 horas afeta a capacidade dos condutores para cumprir as obrigações do período de repouso semanal regular de 45 horas e do período de repouso semanal reduzido superior a 25 horas, bem como a obrigação relativa ao tempo total de condução, previstas nos artigos 4.°, 6.° e 8.° do Regulamento n.° 561/2006 (17).

31. Esta regra afeta principalmente os transportadores não residentes na Dinamarca, que necessitam de lugares de estacionamento e repouso no território dinamarquês, ao passo que os transportadores que dispõem de centro operacionais na Dinamarca podem mais facilmente levar os seus motoristas a conduzir os seus camiões para esses centros. (18)

32. O Governo dinamarquês responde, em substância, que a regra das 25 horas não é discriminatória e não constitui um entrave ao transporte internacional de mercadorias.

33. Segundo o referido Governo, o Regulamento n.° 1072/2009 e o Regulamento n.° 561/2006 não contêm nenhuma disposição relativa às regras de estacionamento, as quais continuam a ser da competência dos Estados‑Membros. Além disso, a necessidade de áreas de estacionamento, indispensável para cumprir as obrigações impostas por estes dois regulamentos, é respeitada, tendo em conta o número de lugares de estacionamento públicos e privados disponíveis na Dinamarca.

34. As áreas de autoestrada que são objeto do presente processo não são concebidas para permitir gozar períodos de repouso de longa duração e, em todo o caso, as empresas de transporte são obrigadas a planificar as operações de transporte, por força do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 561/2006, e a suportar as despesas de alojamento, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 8, deste regulamento. Por outro lado, a regra das 25 horas aumenta a capacidade de estacionamento de curta duração, ao facilitar a possibilidade de os condutores gozarem os seus períodos de repouso de duração mais curta, e incentiva o mercado a criar zonas de estacionamento seguras, mais adaptadas às exigências de um estacionamento de longa duração.

35. A título preliminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, numa ação por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, não podendo a Comissão basear‑se numa qualquer presunção (19).

36. No caso em apreço, na sequência de uma discussão entre as partes, parece que, à data do parecer fundamentado, existiam, na Dinamarca, 1 400 lugares de estacionamento nas áreas de repouso públicas e, pelo menos, 855 lugares de estacionamento sem limites de horário, facultados pelo setor privado (20).

37. Ora, é verdade que, de um ponto de vista puramente prático, a regra das 25 horas, ao limitar o tempo de estacionamento nas áreas de repouso públicas, dificulta que os condutores gozem períodos de repouso nas áreas abrangidas por esta regra, uma vez que esta impede os condutores de gozar, nesses locais, períodos de repouso semanal regular, bem como períodos de repouso reduzido superiores a 25 horas. Além disso, embora os condutores não possam gozar os períodos de repouso regular no seu veículo (21), a referida regra parece, no entanto, impedir que esses transportadores possam utilizar as áreas de repouso em questão para estacionar os seus camiões e gozar esses períodos de repouso noutro local (22).

38. Dito isto, não estou convencido de que os limites ao estacionamento nas áreas de repouso públicas para além do limite de 25 horas imposto pela regulamentação nacional controvertida constituam um verdadeiro entrave à livre prestação de serviços segundo o direito da União.

39. Antes de mais, observe‑se que, embora a existência de lugares de estacionamento, e em especial de lugares de estacionamento públicos, na rede rodoviária dinamarquesa facilite sem dúvida o cumprimento das obrigações relativas aos períodos de repouso impostas pelo Regulamento n.° 561/2006, a regulamentação da União invocada pela Comissão não prevê nenhuma obrigação de disponibilização de lugares de estacionamento.

40. É verdade que, segundo o artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento (UE) n.° 1315/2013 (23), no que diz respeito às infraestruturas de transporte rodoviário, os Estados‑Membros devem, nomeadamente, dispor de «áreas de descanso nas autoestradas de 100 em 100 km, aproximadamente, de acordo com as necessidades da sociedade, do mercado e do ambiente, nomeadamente a fim de oferecer espaço de estacionamento adequado aos utilizadores comerciais da estrada com um nível de segurança adequado». Todavia, esta disposição não introduz qualquer regra quanto às modalidades de utilização dessas áreas e também não é pertinente no caso em apreço, uma vez que não foi invocada pela Comissão nos seus argumentos. Além disso, o Regulamento n.° 561/2006 invocado pela Comissão, no seu artigo 8.°‑A, ao precisar o alcance desta disposição, limita‑se a prever que, em conformidade com a referida disposição, os Estados‑Membros «devem incentivar» a criação de espaço de estacionamento para os utilizadores comerciais da estrada (24).

41. A Comissão, embora observando que a existência de zonas de estacionamento que ofereçam a possibilidade de estacionar durante 45 horas é uma «condição prévia» ao funcionamento do mercado interno dos serviços de transporte rodoviário, especifica que o seu argumento não é o facto de o Governo dinamarquês não ter criado um número suficiente de áreas de repouso com possibilidade de estacionamento de longa duração, mas o facto de ter limitado as possibilidades existentes de estacionamento a tal ponto que isso constitui um obstáculo à prestação de serviços de transporte na Dinamarca por transportadores não residentes (25).

42. Pergunto‑me com que fundamento, na falta de uma obrigação de prever um determinado número de áreas de repouso, um Estado‑Membro está obrigado a manter essas áreas depois de as ter criado ou, no que é pertinente para o caso em apreço, [com que fundamento] esse Estado está impedido de regulamentar a utilização das referidas áreas de repouso. Na minha opinião, o argumento da Comissão leva a que um Estado‑Membro que disponha de um número suficiente de lugares de estacionamento possa criar um entrave à livre prestação de serviços de transporte simplesmente reduzindo o número desses lugares, ao passo que um Estado‑Membro que não disponha de um número suficiente de tais lugares não criaria tal entrave, desde que não reduzisse o seu número. Por outras palavras, a abordagem da Comissão equivale a considerar que existe uma violação das liberdades fundamentais baseada numa simples alteração de circunstâncias, mesmo que não exista uma obrigação de os Estados‑Membros adotarem medidas ou de se absterem desse comportamento.

43. Em segundo lugar, parece‑me que a Comissão se limitou a evocar a incidência (indireta) da regra das 25 horas na prestação dos serviços de transporte para a Dinamarca sem, no entanto, demonstrar que este alegado entrave reduz verdadeiramente a capacidade de as empresas de transporte estabelecidas noutros Estados‑Membros concorrerem eficazmente com as empresas estabelecidas na Dinamarca. Por outro lado, interrogo‑me também sobre a razão pela qual a existência de lugares de estacionamento privados a um preço muito baixo que, segundo os elementos apresentados na audiência, está demonstrada, não basta para eliminar os problemas invocados pela Comissão.

44. Saliento, a este respeito, que a regra das 25 horas não é diretamente discriminatória. Também não tem por objeto ou por efeito regulamentar a prestação de serviços de transporte entre Estados‑Membros.

45. A incidência desta regra na prestação de serviços de transporte entre Estados‑Membros, alegada pela Comissão, baseia‑se, portanto, numa presunção que, na minha opinião, não é conforme com os princípios relativos ao ónus da prova referidos no n.° 37 das presentes conclusões. Nestas circunstâncias, por exemplo, não se pode excluir que a incidência da referida regra no estacionamento e na organização dos períodos de repouso dos condutores e, por conseguinte, na prestação de serviços de transporte rodoviário transfronteiriços na Dinamarca seja demasiado insignificante e aleatória para que se possa considerar que tal medida nacional é suscetível de entravar a prestação de serviços de transporte entre os Estados‑Membros.

46. Por último, como sublinha o Governo dinamarquês, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 561/2006, as empresas de transporte devem organizar o trabalho dos condutores de modo a que estes possam cumprir, nomeadamente, o disposto no capítulo II deste regulamento (relativo, nomeadamente, às pausas e aos períodos de repouso) e, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 8, segundo parágrafo, do referido regulamento, os custos de alojamento fora do veículo ficam a cargo do empregador (26).

47. Por conseguinte, na falta de uma regulamentação da União (ainda que prevista e desejável (27)) destinada a impor aos Estados‑Membros a criação de lugares de estacionamento e as modalidades da respetiva utilização, pergunto‑me se a necessidade de encontrar ou desenvolver bases logísticas (no caso em apreço, lugares de estacionamento) em apoio das atividades de transporte e de cabotagem não faz simplesmente parte dos encargos e dos riscos comerciais das empresas de transporte e, portanto, não pode recair sobre um Estado‑Membro. Na minha opinião, não existe uma obrigação dos Estados‑Membros de favorecer, mas simplesmente de facilitar, a prestação de serviços de transporte transfronteiriços no seu território, independentemente da questão de saber se criaram ou não áreas de estacionamento e da respetiva regulamentação. Por outro lado, nenhuma disposição do direito da União parece opor‑se a que os Estados‑Membros possam proceder a uma restruturação desses espaços a fim de os explorar para a prossecução de outros interesses públicos.

48. Tendo em conta o que precede, duvido que, no âmbito dos argumentos expostos nos n.os 29 a 31 das presentes conclusões, a Comissão tenha produzido a prova que lhe incumbia.

49. Por conseguinte, proponho que a ação seja julgada improcedente.

50. Assim, se o Tribunal de Justiça chegar à conclusão de que a regra das 25 horas constitui um entrave à livre prestação de serviços de transporte rodoviário, haverá que verificar se esta regra é justificada pelas razões imperiosas de interesse público evocadas pelo Governo dinamarquês, questão que analisarei, a título subsidiário, nos números seguintes.

A título subsidiário, quanto à existência de uma justificação por razões imperiosas de interesse público

51. O Governo dinamarquês alega, em substância, que, em qualquer caso, a regra das 25 horas é adequada para atingir objetivos legítimos e não vai além do necessário e adequado.

52. A Comissão responde que, embora os quatro objetivos avançados pelo Governo dinamarquês para justificar esta regra das 25 horas possam ser considerados legítimos e de interesse geral, a referida regra não é adequada para atingir esses objetivos.

53. Ora, a julgar pela intenção do legislador dinamarquês, explicitada no Acordo sobre a Lei de Finanças para 2018 (28), a introdução da regra das 25 horas parece ter um objetivo abertamente discriminatório. Com efeito, é pacífico entre as partes que o objetivo declarado desta regra era impedir «mais especificamente o estacionamento de longa duração de camiões estrangeiros nas áreas de repouso dinamarquesas».

54. Todavia, no decurso da fase pré‑contenciosa, o Governo dinamarquês indicou outros objetivos que, como a Comissão reconhece, poderiam ser considerados legítimos e de interesse geral (29), a saber, primeiro, assegurar uma maior capacidade nas áreas de repouso públicas para que os condutores possam gozar as suas pausas e períodos de repouso reduzido; segundo, pôr termo ao estacionamento ilegal e perigoso para o tráfego nas áreas de paragem da autoestrada; terceiro, assegurar o bom funcionamento das áreas de repouso, e, quarto, garantir aos condutores um bom ambiente e boas condições de trabalho.

55. No que respeita ao objetivo de assegurar uma maior capacidade para que os condutores possam fazer as suas pausas e períodos de repouso reduzidos, a Comissão constatou, com base em dados fornecidos pelo Governo dinamarquês, e sem que este o tenha contestado, que não existe uma relação direta entre o estacionamento de longa duração dos camiões nas áreas de repouso de autoestradas na Dinamarca e o problema de capacidade referido (30).

56. Quanto ao objetivo que consiste em pôr termo ao estacionamento ilegal e perigoso para o tráfego nas áreas de repouso da autoestrada, como observa a Comissão, o estacionamento fora das zonas reservadas já é ilegal, sem que seja necessário acrescentar outra proibição, que, por outro lado, afeta um comportamento que não está diretamente compreendido nos comportamentos de estacionamento ilegal (31).

57. No que respeita ao objetivo de assegurar o bom funcionamento das áreas de repouso, parece‑me que a proibição de estacionamento de longa duração não está diretamente relacionada com o funcionamento dessas áreas, e que esse objetivo poderia, consequentemente, ser prosseguido por meios mais diretos, como a regulamentação das atividades nas referidas áreas.

58. Quanto ao objetivo de garantir aos condutores um bom ambiente e boas condições de trabalho, não vejo uma relação direta entre a regra das 25 horas e este objetivo, que deve ser prosseguido independentemente da duração do estacionamento (32).

59. Por outro lado, no que respeita às razões pelas quais a regra das 25 horas é a única medida que permite atingir os objetivos pretendidos, pelo que nenhuma das medidas menos atentatórias da livre prestação de serviços poderia ser suficientemente eficaz para atingir esses objetivos, recordo que, embora seja jurisprudência constante que o ónus da prova que incumbe a um Estado‑Membro não pode ir ao ponto de exigir que este demonstre, de forma positiva, que nenhuma outra medida possível permite realizar os referidos objetivos nas mesmas condições, não deixa de ser verdade que esse Estado‑Membro deve impugnar de modo substancial e detalhado os elementos apresentados pela Comissão e as consequências que daí decorrem (33).

60. Ora, na minha opinião, o Governo dinamarquês não apresentou tais elementos.

61. Em suma, considero que, se o Tribunal de Justiça chegar à conclusão de que a regra das 25 horas constitui um entrave à livre prestação de serviços de transporte rodoviário, conclusão que não partilho, como expus nos n.os 29 a 48 das presentes conclusões, a referida regra dificilmente poderá ser justificada pelas razões apresentadas pelo Governo dinamarquês.

Quanto às despesas

62. Por força do disposto no artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Dinamarca pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Conclusão

63. Atentas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que:

– julgue a presente ação improcedente, e

– condene a Comissão Europeia nas despesas.

1 Língua original: francês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (reformulação) (JO 2009, L 300, p. 72).

3 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.° 3821/85 e (CEE) n.° 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho (JO 2006, L 102, p. 1).

4 Na versão aplicável à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a saber, 15 de julho de 2020

5 Resulta deste acordo que a limitação da duração do estacionamento para os camiões nas áreas de repouso públicas da rede de autoestradas «impedirá, mais especificamente, o estacionamento de longa duração de camiões estrangeiros nas áreas de repouso dinamarquesas».

6 Esta disposição proporciona uma base jurídica à autoridade rodoviária para estabelecer regras de circulação numa via pública com impacto na utilização ou no traçado dessa via, como a limitação da duração do estacionamento.

7 O limite tem sido aplicado desde agosto de 2018, inicialmente pela Vejdirektoratet (Direção de Estradas Dinamarquesa), e desde 1 de janeiro de 2019 pela Færdselsstyrelsen (Autoridade de Tráfego Rodoviário Dinamarquesa).

8 O alcance muito amplo das disposições do direito da União invocadas, a saber, os artigos 1.°, 8.° e 9.° do Regulamento n.° 1072/2009, não permite ao Governo em causa determinar com precisão o alcance da violação do direito da União que lhe é imputada.

9 A Comissão refere‑se, por diversas vezes, aos artigos 1.°, 4.°, 6.° e 8.° do Regulamento n.° 561/2006, disposições que não são mencionadas nos pedidos.

10 Parece‑me, aliás, que o Governo dinamarquês compreendeu efetivamente estes argumentos e pôde formular as suas respostas quanto à procedência dos mesmos com pleno conhecimento de causa. Por outro lado, os argumentos suscitados na tréplica em apoio da exceção de inadmissibilidade dizem principalmente respeito à procedência da petição. Com efeito, o Governo dinamarquês alega, em substância, que a regulamentação dos transportes não está abrangida pelo âmbito de competência exclusiva da União, mas no de uma competência partilhada entre esta última e os Estados‑Membros, que a regulamentação adotada pela União a este respeito não contém nenhuma proibição às restrições ao estacionamento e que a proibição das restrições prevista no artigo 56.° TFUE não se aplica aos serviços no domínio dos transportes.

11 Com efeito, na falta de regras comuns ou de outras medidas, com fundamento no artigo 91.°, n.° 1, TFUE, cabe aos Estados‑Membros regulamentar as condições de prestação de serviços como as que estão em causa no processo principal no respeito das regras gerais do Tratado FUE (v., neste sentido, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, n.os 46 e 47).

12 V., nomeadamente, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑626/18, EU:C:2020:1000, n.os 144 e 145, e jurisprudência referida).

13 V. artigo 8.°, n.° 2, do referido regulamento.

14 O considerando 4 do Regulamento n.° 1072/2009 especifica, nomeadamente, que «[a] criação de uma política comum de transportes implica a eliminação de todas as restrições em relação ao prestador de serviços de transporte em razão da nacionalidade ou do facto de se encontrar estabelecido num Estado‑Membro distinto daquele em que os serviços devam ser prestados».

15 V., por analogia, Acórdão de 26 de junho de 2001, Comissão/Portugal (C‑70/99, EU:C:2001:355, n.os 20 a 22).

16 V. Acórdão de 23 de novembro de 1999, Arblade e o. (C‑369/96 e C‑376/96, EU:C:1999:575, n.° 33 e jurisprudência referida).

17 Recorde‑se que, na aceção do artigo 4.°, alínea h), do Regulamento n.° 561/2006, o «período de repouso semanal» (a saber, o período semanal durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo) é constituído, por um lado, por um «período de repouso semanal regular» de, pelo menos, 45 horas e, por outro, por um «período de repouso semanal reduzido» de menos de 45 horas, que pode ser reduzido para um mínimo de 24 horas consecutivas, de acordo com as condições estabelecidas neste regulamento.

18 Segundo a Comissão, a regra das 25 horas permite unicamente que um condutor de camiões que circule no território dinamarquês possa gozar um período de repouso semanal reduzido tão curto quanto possível, previsto no artigo 8.° do Regulamento n.° 561/2006, e impede‑o de gozar os períodos de repouso semanal regular previstos na referida disposição. Por outro lado, esta regra pode igualmente levar um condutor a exceder o tempo máximo de condução autorizado no decurso de um período de uma ou duas semanas previsto no artigo 6.° deste regulamento, tem um impacto na saúde dos condutores, pois são obrigados a romper o seu ritmo circadiano normal, e cria problemas para os condutores que devam deslocar‑se para a vizinha Alemanha depois de terem ido à Dinamarca, tendo em conta a proibição de conduzir neste país ao fim de semana.

19 V., nomeadamente, Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 25 e jurisprudência referida).

20 Dados corrigidos apresentados na audiência pelo Governo dinamarquês, o qual não excluiu a existência de outras áreas de repouso privadas das quais, todavia, não tinha conhecimento.

21 V. artigo 8.°, n.° 8, do Regulamento n.° 561/2006, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2020/1054 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020, que altera [o Regulamento n.° 561/2006] no que diz respeito aos requisitos mínimos em matéria de tempos máximos de condução diária e semanal, à duração mínima das pausas e dos períodos de repouso diário e semanal e o Regulamento (UE) n.° 165/2014 no que diz respeito à localização por meio de tacógrafos (JO 2020, L 249, p. 1). No que respeita à versão original do artigo 8.° deste regulamento, no Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, n.° 45), o Tribunal de Justiça já tinha especificado, em substância, que esta disposição devia ser interpretada no sentido de que os períodos de repouso semanal regular não podem ser gozados pelo condutor no seu veículo.

22 Observa‑se uma divergência de pontos de vista entre as partes quanto à viabilidade, na prática, de tal solução. Em todo o caso, a Comissão não apresentou nenhum elemento concreto nesse sentido.

23 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1).

24 Este artigo, introduzido pelo Regulamento 2020/1054, não é aplicável no caso em apreço, mas fornece uma fonte de interpretação útil. Além disso, como detalham os considerandos 3 e 4 do Regulamento Delegado (UE) 2022/1012 da Comissão, de 7 de abril de 2022, que complementa o [Regulamento n.° 561/2006] no que diz respeito ao estabelecimento de normas que especifiquem o nível de serviço e de segurança das zonas de estacionamento seguras e protegidas e os procedimentos de certificação destas últimas (JO 2022, L 170, p. 27), a Comissão, embora reconhecendo a considerável escassez de lugares de estacionamento seguros e protegidos na União, limita‑se a considerar que a criação dessas instalações deve ser «incentivada» a nível da União.

25 V. petição, n.° 41.

26 Por outro lado, no que respeita ao argumento da Comissão segundo o qual o alegado entrave aos serviços de transporte na Dinamarca é agravado pela regulamentação do tráfego na Alemanha, que proíbe os camiões de circular durante o fim de semana, observe‑se que uma declaração de incumprimento por parte de um Estado‑Membro não pode depender de uma situação contingente, de direito ou de facto, existente noutro Estado‑Membro. A abordagem contrária teria a consequência absurda de o comportamento do primeiro Estado‑Membro violar ou não o direito da União consoante a situação existente no segundo Estado‑Membro.

27 V. n.° 40 das presentes conclusões.

28 V. n.° 9 das presentes conclusões.

29 Por outro lado, o Tribunal de Justiça sublinhou, em substância, que, na apreciação da proporcionalidade de uma legislação nacional restritiva, há que ter em conta não só o objetivo dessa legislação, tal como se apresentava no momento da sua adoção, mas também os efeitos da referida regulamentação, apreciados depois da sua adoção (v. Acórdão de 30 junho 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, n.° 37). Aliás, considero que uma ação por incumprimento não pode, em nenhum caso, fundamentar um «processo de intenções».

30 Com efeito, parece que os problemas de capacidade verificados se devem principalmente à falta de capacidade em geral e não ao facto de os camiões estarem estacionados nessas áreas de repouso durante mais de 25 horas.

31 Ainda que, como alega o Governo dinamarquês na tréplica, a regra das 25 horas tenha, de facto, reduzido os problemas de capacidade e, consequentemente, as infrações, parece‑me que esta regra não se afigura, em si mesma, proporcionada ao objetivo prosseguido.

32 Por exemplo, através de regras como as relativas à proibição de passar o período de repouso semanal num veículo, que é mais adequada ao objetivo em questão.

33 V. Acórdão de 27 de fevereiro de 2020, Comissão/Bélgica (Contabilistas) (C‑384/18, EU:C:2020:124, n.° 55 e jurisprudência referida).